Muu päätös 3694/2016

Kunnallisasiaa koskeva valitus (hankinta, Pori)

Antopäivä: 2.9.2016
Taltionumero: 3694
Diaarinumero: 2006/3/16

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Pori

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 20.5.2016 nro 16/0112/1

Asian aikaisempi käsittely

Porin kaupungin sivistyslautakunta on päätöksellään 23.4.2015 § 65 päättänyt koululaisten iltapäivätoiminnan hankinnasta lukuvuosille 2015–2017 siten, että tarjousvertailun perusteella kokonaistaloudellisesti edullisimmiksi palveluntuottajiksi on valittu Pilke päiväkodit Oy ja Suomen Työväen Urheiluliitto TUL ry:n Satakunnan piiri ry päätöksessä mainituille kouluille. Päätökseen on liitetty oikaisuvaatimusohje ja valitusosoitus.

Sivistyslautakunta on päättänyt 23.4.2015 § 66 hyväksyä päätöksen liitteen mukaisen hankintasopimuksen Porin kaupungin koululaisten iltapäivätoiminnan toteuttamiseksi 11.8.2015 alkaen. Päätökseen on liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta.

A on 4.5.2015 päivätyssä oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että sivistyslautakunnan 23.4.2015 tekemät päätökset § 65 ja § 66 mitätöidään ja että asia palautetaan asianmukaiseen valmisteluun.

Sivistyslautakunta on päätöksellään 19.5.2015 § 76 päättänyt jättää tut­kimatta A:n oikaisuvaatimuksen hankintalain mukaiset perusteet, koska A:lla ei ole oikeutta saattaa vireille hankintalain mukaista muutoksenhakua, ja hylätä A:n kuntalain perusteella tekemän oikaisuvaatimuksen, koska oikaisuvaatimus ei ole antanut aihetta päätöksen muuttamiseen laillisuutta koskevilla perusteilla. Päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätöksestä on saanut tehdä kunnallisvalituksen Turun hallinto-oikeuteen.

A on Turun hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että sivistyslautakunnan päätökset kumotaan.

A on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella, että koululaisten iltapäivätoimintaa koskevan hankinnan valmistelu on tapahtunut virheellisesti, koska esittely on perustunut salaisen asiantuntijaryhmän ehdotukseen. Uuden hankintaryhmän kokoonpanosta ja sen päätöksentekomenettelystä ei ole ollut tietoa ennen kokousta. Asiantuntijaryhmä on myös pisteyttänyt tarjoukset eriarvoisesti. Esittelijän päätösehdotus on ollut ristiriidassa hankintaohjeiden kanssa. Pilke päiväkodit Oy:n tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Kokouksen puheenjohtaja oli muotoillut äänestysesityksen virheellisesti. Sivistyslautakunnan kokouksesta ei ollut tiedotettu kuntalain mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavan.

Hallinto-oikeuslain mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä myös: hankintalaki) mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin tässä laissa säädetään. Lakia ei sovelleta tavara- tai palveluhankintoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 30 000 euroa. Hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös. Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintasopimus.

Hankintalain mukaan hankintaa koskevan asian voi se, jota asia koskee, saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen. Markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (365/1995) eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Sivistyslautakunta on 12.5.2015 (oikeastaan 23.4.2015) päättänyt Porin kaupungin koululaisten iltapäivätoiminnan hankinnasta lukuvuosille 2015–2017. Lautakunta on asiakohdassa 65 valinnut kyseiset palveluntuottajat ja asiakohdassa 66 päättänyt hyväksyä näiden kanssa tehtäväksi hankintasopimuksen. Lautakunnan päätökset ovat perustuneet järjestettyyn tarjouskilpailuun. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan ennakoitu arvo tai hintahaarukka (ilman alv) on ollut 2 500 000–3 500 000 euroa.

Palveluntuottajan valinnassa on kyse hankintapäätöksestä. Hankinnan ennakoitu arvo huomioon ottaen kyseessä on hankinta, johon sovelletaan hankintalakia. Hankintapäätöstä ja siihen liittyvää hankintasopimusta samoin kuin asiassa tehdyn oikaisuvaatimuksen johdosta annettua päätöstä koskevan muutoksenhaun käsitteleminen kuuluu hankintalain nojalla markkinaoikeudelle. Koska hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa asiassa, valitusta ei voida tutkia.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Laki julkisista hankinnoista 15 §, 76 §, 86 § 1 momentti ja 102 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Matti Leikkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Porin kaupungin sivistyslautakunnan päätökset tai palauttaa asian hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustanut valituksenalaisen päätöksensä julkisista hankinnoista annettuun lakiin, vaikka valitus on tehty kunnallisvalituksena. Sivistyslautakunnan päätökset on tehty virheellisessä järjestyksessä. Oikaisuvaatimusta koskevaan päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjeen mukaan päätöksestä on saanut tehdä kunnallisvalituksen hallinto-oikeuteen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen.

Porin kaupungin sivistyslautakunnan päätökseen 23.4.2015 § 65 liitetty kuntalain mukaisen oikaisuvaatimuksen tekemistä koskeva oikaisuvaatimusohje poistetaan. Porin kaupungin sivistyslautakunnan päätös 19.5.2015 § 76 kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin sivistyslautakunta on hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Päätökseen liitetty valitusosoitus poistetaan.

A:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta tavara- tai palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin eikä palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 30 000 euroa.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti.

Hankintalain 102 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Hankintalain 102 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 190/2009 vp) on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin muutoksenhakukiellosta, jonka perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja.

Pykälän mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saisi hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Kirkollisen valituksen rajoittamisesta säädettäisiin sen sijaan perustuslain 76 § huomioon ottaen erikseen kirkkolaissa.

Muutoksenhakukielto tarkoittaa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa ei voida saattaa enää erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Kuntalain osalta valituskielto merkitsee sekä kieltoa tehdä oikaisuvaatimus asiassa että kieltoa tehdä valitus. Erityislainsäädännössä ilmaisua kielletään "hakemasta muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään" on tulkittu siten, että mainittu ilmaisu kattaa sekä oikaisuvaatimuksen että valituksen tekemisen. Myös hankintalaissa käytettäisiin vastaavaa ilmaisua. Käytetty ilmaisu ei kuitenkaan rajoita kuntalakiin perustuvia muita mahdollisuuksia ottaa kunnallisen hankintayksikön päättämä asia uudestaan kunnassa käsiteltäväksi. Rajoitus ei siten sulje pois kuntalakiin perustuvaa otto-oikeuden käyttämistä.

Rajoitus merkitsee, että kuntalaisella ei vastaisuudessa ole mahdollisuutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta kunnallisen hankintayksikön päätöksestä."

Oikeudellinen arviointi

Hankintalain 102 §:ssä säädetty muutoksenhakukielto merkitsee, ettei markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa voida saattaa erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Mainittu rajoitus merkitsee samalla sitä, ettei kunnan jäsenellä, jolla hankintalain 85 §:n mukaan ei ole oikeutta saattaa hankintaa koskevaa asiaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi, ole mahdollisuutta tehdä valitusta kunnallisen hankintayksikön julkista hankintaa koskevasta päätöksestä. Kunnallisvalituksen tekemistä koskeva kielto tarkoittaa myös kieltoa tehdä kuntalain mukainen oikaisuvaatimus asiassa.

Porin kaupungin hankintapalvelut on 29.1.2015 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia koululaisten iltapäivätoiminnasta ajalle 11.8.2015–2.6.2017 ja lukuvuotta 2017–2018 koskevalle optiolle. Hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi arvoksi on ilmoitettu 2 500 000­–3 500 000 euroa.

Porin kaupungin sivistyslautakunta on 23.4.2015 tekemällään päätöksellä § 65 valinnut koululaisten iltapäivätoiminnan palveluntuottajiksi Pilke päiväkodit Oy:n ja Suomen Työväen Urheiluliitto TUL ry:n Satakunnan piiri ry:n päätöksessä mainituille kouluille.

Porin kaupungin sivistyslautakunta on edelleen 23.4.2015 tekemällään päätöksellä § 66 päättänyt hyväksyä päätöksen liitteen mukaisen hankintasopimuksen Porin kaupungin iltapäivätoiminnan toteuttamiseksi 11.8.2015 alkaen.

Edellä mainitut Porin kaupungin sivistyslautakunnan tekemät päätökset § 65 ja 66 koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. A:n valitus hallinto-oikeudelle on näin ollen koskenut markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa asiaa, johon hankintalain 102 §:n mukaan ei saa hakea muutosta kuntalain nojalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on tullut jättää A:n valitus tutkimatta.

Porin kaupungin sivistyslautakunnan päätöksistä 23.4.2015 § 65 ja § 66 ei voida myöskään tehdä kuntalain mukaista oikaisuvaatimusta. Sivistyslautakunnan olisi näin ollen tullut jättää A:n oikaisuvaatimus kokonaan tutkimatta. Tämän vuoksi sivistyslautakunnan päätökseen 23.4.2015 § 65 liitetty oikaisuvaatimusohje on poistettava ja sivistyslautakunnan päätös 19.5.2015 § 76 on kumottava ja poistettava siltä osin kuin sivistyslautakunta on hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen sekä päätökseen liitetty valitusosoitus on poistettava.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 2.9.2016