Muu päätös 3783/2016
Asia Vesitalousasiaa koskeva valitus
Valittaja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 7.10.2015 nro 15/0268/2
Asian aikaisempi käsittely
Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on päätöksellään 30.10.2014 nro 191/2014/2 hylännyt Sibbe vesihuolto-osuuskunnan hakemuksen, jolla se on pyytänyt lupaa vesijohdon ja paineviemärin rakentamiseen mereen Söderkullandetin saareen ja sen lähisaariin sekä lupaa ryhtyä hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista Sipoon kunnassa.
Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:
Suurimmalla osalla hankealuetta voimassa olevassa 13.9.1994 vahvistetussa Norrkullalandet–Söderkullalandet rantakaavassa on kielletty vesikäymälöiden rakentaminen alueelle lukuun ottamatta AO-alueita. Hankealueella lisäksi voimassa olevassa 20.2.2014 voimaan tulleessa Sipoon saariston ja rannikon osayleiskaavassa vesikäymälöiden asentaminen on kielletty, mikäli kiinteistö ei ole liitettävissä yleiseen vesijohto- ja viemäriverkkoon eikä kiinteistölle ole raskasta kalustoa kestävää tieyhteyttä. Mainituista kaavoista poikkeaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen poikkeamisluvan saamista. Paineviemärin ja vesijohdon rakentamisesta saarikiinteistöille ja kunnalliseen vesihuoltoverkostoon liittymisestä ei ole kiinteistöjen omistajille sanottavaa hyötyä, ellei kiinteistöllä ole tai sille rakenneta vesikäymälää, josta tulevat ja muut talousjätevedet johdetaan paineviemärillä vesihuoltoverkostoon. Aluehallintovirasto on katsonut edellä olevan perusteella, että hanke on paineviemärin osalta alueella voimassa olevan kaavoituksen vastainen. Vesijohdon rakentaminen ilman paineviemäriä ei ole ympäristövaikutusten vuoksi perusteltua.
Alueen useiden rantakiinteistöjen ja putkien rantautumiskiinteistöjen omistajat ovat muistutuksissa ilmoittaneet vastustavansa hanketta ja olevansa haluttomia liittymään vesihuoltoverkostoon. Rantautumiskiinteistöjen omistajien kanssa ei siten ilmeisesti ole kirjallisesti sovittu etukäteen hankkeen toteuttamisesta, mikä olisi kuulunut hankkeen hyvään valmisteluun.
Aluehallintovirasto on katsonut edellä olevin perustein, että hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty ei ole huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Luvan myöntämisen edellytyksiä ei siten ole.
Aluehallintoviraston soveltamat säännökset
Vesilaki 3 luku 4 § 1 momentti 2 kohta ja 5 §
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on hyväksynyt Sibbe vesihuolto-osuuskunnan valituksen, kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian Etelä-Suomen aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi, mikäli luvan hakija haluaa jatkaa hakemustaan.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat säännökset
Vesilain (587/2011) 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.
Vesilain 3 luvun 5 §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon asemakaava. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Lupa-asiaa ratkaistaessa on katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista.
Vesilain 3 luvun 6 §:n mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa. Arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.
Vesilain 3 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta saatavana yksityisenä hyötynä otetaan huomioon maa- tai vesialueen tai muun omaisuuden tuottavuuden tai käytettävyyden parantumisesta aiheutuva omaisuuden käyttöarvon lisääntyminen sekä hankkeen toteuttamisesta välittömästi saatava muu etu.
Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi
Sibbe vesihuolto-osuuskunta on hakenut lupaa vesijohdon ja paineviemärin rakentamiseen mereen Söderkullandetin saareen ja sen lähisaariin. Vesijohto liitettäisiin Sipoon kunnan vesilaitoksen vesijohtoon ja paineviemäri jätevesiverkkoon Majvikissä. Runkoputket merialueella ovat halkaisijaltaan 90 mm:n ja saarten välisillä osuuksilla halkaisijaltaan 50–75 mm:n ja paineluokan PN10 PEH-muoviputkea. Kohteeseen suunniteltu ns. LPS-paineviemärijärjestelmä ei edellytä syviä kaivantoja eikä louhintatöitä. Vesistöalituksia on 16 yhteispituudeltaan noin 6 800 metriä. Putket upotetaan 100 %:n betonipainotuksella ja rannassa putket kaivetaan routimattomaan syvyyteen.
Kuten aluehallintovirasto on todennut, suurimmalla osalla hankealuetta voimassa olevassa 13.9.1994 vahvistetussa Norrkullalandet–Söderkullalandet rantakaavassa on kielletty vesikäymälöiden rakentaminen alueelle lukuun ottamatta AO-alueita. Hankealueella lisäksi voimassa olevassa 20.2.2014 voimaan tulleessa Sipoon saariston ja rannikon osayleiskaavassa vesikäymälöiden asentaminen on kielletty, mikäli kiinteistö ei ole liitettävissä yleiseen vesijohto- ja viemäriverkkoon eikä kiinteistölle ole raskasta kalustoa kestävää tieyhteyttä.
Aluehallintovirasto on hylännyt vesihuolto-osuuskunnan hakemuksen sillä perusteella, että hanke on paineviemärin osalta alueella voimassa olevan kaavoituksen vastainen, vesijohdon rakentaminen ilman paineviemäriä ei ole ympäristövaikutusten vuoksi perusteltua, eikä hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty ole huomattava edunmenetyksiin verrattuna.
Uudenmaan ELY-keskus on lausunnossaan katsonut, että hankealue on teknisesti mahdollista liittää vesijohto- ja viemäriverkkoon, mutta vesikäymälän rakentamista kaavamääräykset eivät mahdollista, lukuun ottamatta Norrkullalandet–Söderkullalandet-rantakaavan AO-alueita. Sipoon kunnan yleiskaavapäällikkö on lausunnossaan puolestaan tulkinnut kiistanalaista osayleiskaavan kaavamääräystä siten, että mikäli kiinteistö ei ole liitettävissä verkostoon tai kiinteistölle ei ole raskasta kalustoa kestävää tieyhteyttä (eli mahdollisuutta tyhjentää sakokaivot), ei vesikäymälää saa asentaa, mutta jos toinen näistä vaatimuksista täyttyy, vesikäymälän saa asentaa. Lausunnonantajilla on myös erilaiset käsitykset siitä, miten hanke voi vaikuttaa pysyvän asutuksen lisääntymiseen saaristossa.
Hallinto-oikeus on todennut, että Sibbe vesihuolto-osuuskunnan hakemus ei koske vesi- ja viemärijohtojen rakentamista maalle eikä vesikäymälöiden rakentamista saarikiinteistöille. Hakemuksen mukaisesti toteutettu keskitetty talousvesi- ja jätevesihuolto loisi kuitenkin edellytykset kiinteistöjen liittämiseksi Sipoon kunnan vesijohto- ja jätevesiverkkoon. Vesilain mukaisen luvan lupaharkinnassa arvioidaan vesijohto- ja viemärirakenteiden vesistöön rakentamisesta ja siellä käyttämisestä johtuvia vaikutuksia vesistöön. Kaavamääräysten yksityiskohtainen sisältö ja niiden mahdollinen vaikutus yleiseen yhdyskuntarakenteeseen tulevat arvioitavaksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa menettelyissä. Hallinto-oikeus on katsonut Sipoon kunnan kaavoitusviranomaisen kannanottoon viitaten, että kaavamääräysten ei voida katsoa muodostuvan vesilain 3 luvun 5 §:ssä tarkoitettua estettä vesitalousluvan myöntämiselle paineviemärin rakentamiseksi. Sen johdosta ja koska asianmukaisen talousvesihuollon järjestäminen saarikiinteistöjen asutukselle on tarpeen, on luvan edellytyksiä myös vesijohdon rakentamisen osalta arvioitava toisin kuin aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluina lausunut.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 1644/2015 todennut, että toimivalta vesitalousluvan myöntämiseen kuuluu aluehallintovirastolle. Lupahakemusta ei ole voitu hylätä aluehallintoviraston lausumilla perusteilla. Näin ollen hallinto-oikeus, ottamatta asiaa luvan myöntämisedellytysten arvioimiseksi Sibbe vesihuolto-osuuskunnan valituksessaan vaatimalla tavalla ratkaistavakseen, on palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi. Asian näin päättyessä enempi lausuminen valituksesta ei ole tarpeen.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Marjatta Korsbäck ja Mauri Kerätär, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja aluehallintoviraston päätöksen voimaan saattamista.
Hallinto-oikeuden ratkaisussa ei ole otettu huomioon, että vesilakia sovellettaessa on noudatettava myös sitä, mitä luonnonsuojelulaissa, muinaismuistolaissa ja maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä niiden nojalla säädetään tai määrätään. Lupa-asiaa ratkaistaessa myös asemakaava on otettava huomioon. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Valituksenalainen päätös sivuuttaa kaavoituksella toteutettavan maankäytön ohjauksen tärkeän roolin vesilain tavoitteiden saavuttamisessa. Kun otetaan huomioon hankkeen vahva sidos alueen kaavoissa osoitettuun maankäyttöön, ei hallinto-oikeuden rajausta siitä, että lupaharkinnassa arvioidaan ainoastaan hankkeen vesialueelle sijoittuvia toimenpiteitä ja niistä johtuvia vaikutuksia, voida pitää perusteltuna.
Noin puolella hakemuksen kohteena olevasta alueesta on voimassa Norrkullalandet–Söderkullalandet-rantakaava, jonka mukaan vesikäymälöiden rakentaminen on kiellettyä muilla kuin AO-alueilla. AO-korttelialueita on kaavassa kuusi. Mikäli muille 150 rakennuspaikalle halutaan rakentaa vesikäymälä, tulee niille hakea poikkeuslupaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti. Myös siltä osin kuin hankealue kuuluu Sipoon saariston ja rannikon osayleiskaavaan, edellyttää vesikäymälän rakentaminen maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeuslupamenettelyä. Hankealueella voimassa olevissa kaavoissa on osoitettu yli 300 rakennuspaikkaa, joista alle kymmenelle voitaisiin rakentaa vesikäymälä ilman poikkeuslupamenettelyä tai kaavamuutosta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n mukaan valtion viranomaisen tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteutumista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluerakenteen ja alueidenkäytön kannalta. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden Helsingin seutua koskevissa erityistavoitteissa on todettu, että "alueidenkäytössä tulee ehkäistä olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista". Sipoo on osa Helsingin seutua, jossa rakentamispaineet haja-asutusalueilla ovat kovat. Vesikäymälän kieltävien kaavamääräysten taustalla on osaltaan tarve ehkäistä lomarakennusten käyttötarkoitusten muuttamista pysyvään asutukseen. Vesijohdon ja paineviemärin rakentaminen luo edellytykset lomarakennusten muuttamiseen ympärivuotiseen asumiseen. Tämä johtaisi suunnittelemattomaan, haitalliseen yhdyskuntakehitykseen ja valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa tarkoitettuun yhdyskuntarakenteesta irralliseen haja-asutukseen.
Alueella voimassa olevat kaavat on laadittu niin, että vesihuolto ratkaistaan paikallisilla, kiinteistökohtaisilla ratkaisuilla. Kaavassa ei ole huomioitu vesihuoltoverkoston rakentamista alueelle tai sen vaikutuksia. Viemäröinnin rakentaminen alueelle, jossa ei käytännössä ole vesikäymälöitä kaavaratkaisujen vuoksi, ei ole tarkoituksenmukaista, koska niin sanottujen harmaiden jätevesien käsittely voidaan hoitaa pienemmin järjestelyin ja paikallisesti, ja lisäksi verkoston mitoittaminen olisi vaikeaa.
Näistä syistä vesilain 3 luvun 4 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset hankkeelle eivät täyty. Hankkeesta yleiselle tai yksityiselle edulle saatava hyöty ei ole huomattava verrattuna hankkeesta yleiselle tai yksityiselle edulle koituvaan haittaan. Vaikka vesijohdon ja paineviemärin rakentaminen ei ole suoraan voimassa olevan kaavoituksen vastainen, tulee kuitenkin ottaa huomioon, etteivät alueella voimassa olevat kaavat mahdollista vesikäymälän rakentamista suurimmalle osalle alueen kiinteistöistä ja että vesihuoltolain muutoksen (681/2014) myötä on lievennetty taajamien ulkopuolella olevien kiinteistöjen liittymisvelvollisuutta verkostoihin. Vesi- ja viemäriverkoston rakentaminen saattaa aiheuttaa yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista ja tätä kautta haitallista yhdyskuntakehitystä sekä haitata alueella voimassa olevien kaavojen toteutumista. Mahdollisten häiriö- tai vikatilanteiden tai rikkoutumisen seurauksena hankkeesta voi aiheutua riski vesistölle.
Sipoon kehitys- ja kaavoituskeskus on antanut vastineen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä.
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, ettei sillä ole asiasta uutta lausuttavaa.
Sibbe vesihuolto-osuuskunta on antanut selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä.
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
Perustelut
Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Timo Kairesalo ja Riku Vahala. Asian esittelijä Elina Nyholm.