Muu päätös 4078/2016

Poliisin salaista tiedonhankintaa koskevan asiakirjan julkisuus

Antopäivä: 28.9.2016
Taltionumero: 4078
Diaarinumero: 2216/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Poliisihallitus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.6.2015 nro 15/0490/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Susanna Reinboth on 30.4.2014 pyytänyt saada Poliisihallitukselta kopion 29.4.2014 annetusta niin sanotusta Salpa-määräyksestä.

Poliisihallitus on päätöksellään 12.5.2014 luovuttanut Reinbothille kopion Poliisihallituksen määräyksestä 29.4.2014 nro POL-2014-3305 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta (voimassa 1.5.2014–30.4.2019) siten, että eräät sen osat on peitetty. Poliisihallituksen päätöksen mukaan peitetyt osat sisältävät viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja tietoja poliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä sekä suunnitelmista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Susanna Reinbothin valituksesta kumonnut Poliisihallituksen päätöksen ja oikeuttanut Reinbothin saamaan pyytämänsä asiakirjan kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavia oikeusohjeita

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, poliisin, rajavartiolaitoksen ja tullilaitoksen sekä vankeinhoitoviranomaisen taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 24 §:n 1 momentin 5 kohdan osalta, että poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevat tiedot olisivat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaa rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen turvallisuuden ylläpitämistä. Vahinkoedellytyslauseke merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Poliisi ei voi hoitaa yleisen turvallisuuden varmistamiseen ja rikollisuuden estämiseen liittyviä tehtäviään, jos sen suunnitelmat varautumisesta erilaisiin tilanteisiin sekä toiminnassa noudatettavat tekniset ja taktiset menetelmät olisivat yksityiskohtiaan myöten julkisuuden piirissä. Julkisuus mahdollistaisi esimerkiksi sen, että ammattirikolliset voisivat selvittää ennakolta keinot vaikeuttaa tai estää poliisin toimintaa.

Poliisilain 5 luvussa säädetään poliisin salaisista tiedonhankintakeinoista.

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentti sisältää luettelon yleisimmistä salassapitoperusteista. Kuten saman lain 17 §:n 1 momentista ilmenee, salassapidosta päätettäessä on kuitenkin otettava huomioon, ettei tietojen saamista julkisuuslain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Lain 17 §:n 2 momentin mukaan päätöksenteossa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista.

Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 5 kohta sisältää julkisuusolettaman. Lainkohtaa sovellettaessa on otettava huomioon julkisuuslain 1 ja 3 §:istä ilmenevät periaatteet ja vältettävä tarpeettoman laajaa salassapitoa.

Hallinto-oikeus toteaa, että siitä, millä eri tavoilla poliisi voi hankkia rikostutkinnassa tarvitsemiaan tietoja, on säädetty lailla, eivätkä nämä tiedonhankintatavat sinällään ole salaista tietoa. Puheena olevan Poliisihallituksen määräyksen tarkoituksena on yhdenmukaistaa sekä poliisilain (872/2011) että pakkokeinolain (806/2011) nojalla tapahtuva tiedonsaantioikeuden, salaisten tiedonhankinta- ja pakkokeinojen käyttö, valvonta ja raportointi. Lisäksi tavoitteena on yhdenmukaistaa poliisin tiedonhankintaan käyttämien menetelmien ja laitteiden hankinta, niiden käyttö ja koulutus. Hallinto-oikeus on tutustunut määräykseen ja toteaa, että salassa pidetyiltä osin määräykseen sisältyy yleisten periaatteiden lisäksi tietoja poliisiorganisaation sisäisestä tehtäväjaosta, toiminnan järjestämisestä ja sen valvomisesta sekä tietojen kirjaamisesta.

Poliisin salaiseen tiedonhankintaan liittyvä määräys on kirjoitettu yleisellä tasolla. Määräykseen ei sisälly sellaisista yksityiskohtaista tietoa poliisin taktisista tai teknisistä menetelmistä tai suunnitelmista, jotka tulisi pitää salassa sillä perusteella, että niiden julkiseksi tuleminen vaarantaisi rikosten ehkäisyä tai selvittämistä. Määräys ei tietolähdetoimintaa koskevalta osaltaan tai muutoinkaan sisällä tietoja, joiden perusteella poliisin salaista tiedonhankintaa koskevan toiminnan yleensä tai yksittäistapauksissa voisi arvioida vaarantuvan asiakirjan julkisuuden vuoksi. Yleisluonteisesti kirjoitetun määräyksen julkisuuden ei myöskään voida katsoa millään tavoin vaarantavan mahdollisten tietolähteiden tai poliisimiesten tai heidän läheistensä turvallisuutta.

Asiakirjan salassapidolle ei päätöksessä ole esitetty riittäviä perusteita ja näin ollen Poliisihallituksen päätös tulee kumota.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Poliisihallitus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Poliisihallituksen päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Poliisihallituksen määräyksessä 29.4.2014 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta käsitellään vakavien rikosten torjuntaa koskevien salaisten toimivaltuuksien käyttöön liittyvän soveltamisen ja toimintamenetelmien sekä niiden valtakunnallisen organisatorisen järjestämisen kaikkein salassa pidettävintä ydintä.

Salaista tiedonhankintaa koskevat säännökset on ilmaistu laissa yleisellä tasolla, mutta määräyksessä toiminnan sisältö on kuvattu merkittävästi yksityiskohtaisemmin käytäntöön soveltamisen tarkoituksessa. Tällöin tullaan väistämättä salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluville alueille. Valtakunnallisesti yhtenäisen operatiivisen toiminnan aikaansaamiseksi tarpeellista salaisen tiedonhankinnan hallinnollista ohjausta ei voida toteuttaa pelkästään lainsäädännöstä ja sen valmisteluteksteistä ilmi käyvin tiedoin.

Poliisihallitus on turvaluokitellut määräyksen salassa pidettäväksi asiakirjaksi (TL III). Toimittaja Reinbothille luovutetusta asiakirjakopiosta peitetyt tekstin kohdat sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2, 4, 5, 7 ja 9 kohdissa tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan jo pelkästään rikosten ehkäisemisen, selvittämisen sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantuminen riittää salassapidon perusteeksi. Sen perusteella, miten poliisihallinto on sisäisesti järjestänyt salaista tiedonhankintaa koskevan toimintansa ja millaiset salaisen tiedonhankinnan toimintamallit ovat, ulkopuolinen voi testata ja päätellä, milloin kysymyksessä on salainen tiedonhankintakeino. Esitutkintaviranomaisen tiedustelu- ja tutkintatoiminnassa jo erittäin vähäisellä salaisella tiedolla voi kokonaisuuden hahmottamisen kannalta olla ratkaisevaa merkitystä (KHO 23.6.2009 taltionumero 1607). Teknisten ja taktisten menetelmien ja suunnitelmien tuleminen julkisiksi vaarantaisi ja paljastaisi niin salaisen tiedonhankinnan ja sen tarkoituksen kuin toiminnassa mukana olevat henkilöt.

Vaikka edellä mainittuun lainkohtaan liittyykin julkisuusolettama, määräyksestä peitettyjen kohtien tuleminen julkisiksi vaarantaisi poliisilain 1 §:ssä säädettyjen tehtävien hoitamista. Peitetyt kohdat sisältävät tietoa muun muassa salaisen tiedonhankinnan käytännön valtakunnallisesta järjestämisestä, jonka julkiseksi tuleminen vaarantaisi rikosten paljastamisesta, ehkäisemisestä, selvittämisestä sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Tietojen vuotaminen julkisuuteen ja rikollispiirien tietoon voi aiheuttaa sekä salaisten taktisten ja teknisten menetelmien paljastumisen että aiheuttaa toiminnassa mukana oleville poliiseille tai poliisin tietolähteenä toimiville ja heidän läheisilleen hengen ja terveyden vaaran, jonka torjuminen on poliisin virkavelvollisuus.

Salaisten tiedonhankintamenetelmien käyttö liittyy keskeisesti terrorismin, kyberrikollisuuden sekä järjestäytyneen ja muun vakavan rikollisuuden paljastamiseen, estämiseen ja selvittämiseen, mihin myös yhteiskunnalla on suuri intressi. Järjestäytyneen rikollisuuden taholta tulevat yleensä vakavimmat uhkaukset ja konkreettiset kostotoimenpiteet rikosten ilmiantajia ja rikosprosessissa todistelutarkoituksessa kuultavia kohtaan. Vakavan rikollisuuden toimijat pyrkivät systemaattisesti selvittämään, miten tutkinta on käynnistynyt ja onko joku paljastanut rikollisen toiminnan. Esimerkiksi tietolähteenä toimivalla henkilöllä voi olla läheisiä yhteyksiä poliisin toimenpiteiden kohteena olevaan rikollisryhmään. Tällöin tietolähteen henkilöllisyyden suojaaminen ja hänen turvallisuudestaan huolehtiminen on yksi poliisin keskeisistä tehtävistä. Salaisen taktisen tai teknisen toimintamallin paljastumisen myötä voi paljastua suojauksen alla toimiva poliisimies tai tietolähde, mikä laukaisisi heihin tai heidän läheisiinsä kohdistuvan hengen ja terveyden vaaran.

Poliisilain ja eräiden muiden lakien muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 266/2004 vp) on otettu esille tietolähteiden paljastumisriski sekä tietolähteen paljastumisesta hänelle itselleen aiheutuvat vaaratekijät. Korkeimman oikeuden päätöksessä KKO 2011:27 on todettu poliisin salassa pidettävien taktisten ja teknisten menetelmien olevan sellaisia, että ne eivät ole yleisesti tiedossa ja niiden paljastuminen voisi aiheuttaa vahinkoa myöhemmälle poliisitoiminnalle. Päätöksen mukaan asiakirjasta voidaan salata sellaiset osat, jotka koskevat poliisin tutkintateknisiä tai -taktisia suunnitelmia tekstikohtien pituuden ja sijainnin käydessä ilmi luovutettavasta asiakirjasta. Näin Poliisihallitus onkin menetellyt Reinbothille luovutetun asiakirjan osalta.

Määräyksen salassa pidettäviksi katsottujen tietojen tullessa julkisiksi ammattimaiseen ja järjestäytyneeseen rikollisryhmään kuuluvat voisivat pyrkiä paljastamaan tietolähteitä järjestämällä tietolähteenä toimivalle henkilölle erilaisia testaustilanteita, joilla pyritään paljastamaan, toimiiko tämä määräyksessä edellytettyjen periaatteiden mukaisesti. Määräyksen sisällön paljastumisen myötä yleiseen tietoon tulisi muun muassa yksityiskohtaisia tietolähdetoiminnan operatiiviseen järjestämiseen liittyviä menettelytapoja, esimerkiksi tapaamisjärjestelyjä, joiden perusteella ulkopuolisen olisi mahdollista tunnistaa tilanne, jossa poliisi on tekemisissä tietolähteen kanssa. Mikäli poliisin tietolähteen toiminnalle asettamat rajat tulisivat yleiseen tietoon, rikollisorganisaatiot voisivat pyrkiä paljastamaan tietolähteeksi epäillyn henkilön antamalla tälle esimerkiksi sellaisia tehtäviä, jotka ovat tietolähdetoiminnassa kiellettyjä. Tällöin seurauksena on hyvin suurella todennäköisyydellä hengen ja terveyden vaara. On lisäksi mahdollista, että muukin henkilö kuin poliisin tietolähde kieltäytyy tällaisista tehtävistä jostain syystä. Tällöin myös toimintaan liittymätön ulkopuolinen henkilö voi joutua vaaraan, jos kieltäytyminen tulkitaan väärin poliisin määräyksen sisällön valossa.

Peitehenkilöiden ja tietolähteiden suojaamisen lisäksi on välttämätöntä suojata tiedonhankintamenetelmiä myös itsessään. Poliisi ei voi toteuttaa tehtäviään tehokkaasti, jos käytössä olevat tiedonhankintamenetelmät ja suunnitelmat olisivat yksityiskohtiaan myöten julkisia.

Poliisihallitus on koonnut salassa pidettävien tiedonhankintakeinojen hallinnollisen ohjauksen yhteen asiakirjaan. Määräys on laadittu siten, että siinä on käsitelty myös käytännön toteuttamiseen liittyviä salassa pidettäviä taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia eri salaisiin tiedonhankintakeinoihin ja niiden valtakunnalliseen järjestämiseen liittyen. Vaikka tieto sellaisenaan ja yksittäisenä ei olisikaan salassa pidettävä, määräyksestä peitetyt tiedot muodostavat salassa pidettävän tietokokonaisuuden.

Salainen tiedonhankinta on yhteiskunnan keino torjua vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta sekä terrorismia. Myös Suojelupoliisi käyttää määräyksessä käsiteltyjä salaisia tiedonhankintakeinoja, joista tiedon antaminen vaarantaisi valtion turvallisuutta (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohta).

Poliisi tekee salaisen tiedonhankinnan alueella päivittäistä yhteistyötä ulkomaisten lainvalvontaviranomaisten kanssa. Määräyksestä peitettyjen tietojen tuleminen julkisiksi aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohta).

Peitetyissä tiedoissa käsitellään poliisin salaisen tiedonhankinnan valtakunnallista asiankäsittelyjärjestelmää, joka on salainen rekisteri, ja jonka tiedot ovat osa poliisiasiain tietojärjestelmää (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 4 kohta).

Niissä käsitellään myös salaisen tiedonhankinnan asiankäsittelyjärjestelmän ja henkilöiden turvajärjestelyihin liittyviä tietoja erityisesti siltä osin kuin poliisi toimii salaisessa tiedonhankinnassa suojauksen alla. Turvajärjestelyt ilmenevät sekä salaisen tiedonhankinnan valtakunnallisessa järjestämisessä että operatiivisen toiminnan toimintamalleissa. Tietolähdetoiminnan osalta turvajärjestelyt ilmenevät toiminnan organisoinnissa ja tietolähteen käsittelyyn liittyvissä toimintamalleissa. Tiedon luovuttaminen näiltä osin vaarantaisi turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumisen (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohta).

Poliisi on viime vuosina käyttänyt salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksia noin 3 000 kertaa vuosittain. Näin sillä on jatkuvasti päivittäin käytössään ja vireillä lukuisa määrä salaisia tiedonhankinnan toimivaltuuksia. Määräyksestä peitettyjen tietojen luovuttaminen julkisuuteen vaarantaisi vireillä olevat rikosten paljastamistoimet, rikosten ennalta estämisen ja selvittämisen sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen. Tietojen luovuttamisella olisi myös kauaskantoiset seuraukset liittyen salaisen tiedonhankinnan käytön valtakunnalliseen uudelleenjärjestelyyn, taktisten ja teknisten menetelmien tehoon, salaisen tiedonhankinnan käyttöön sekä ylipäätään vakavan rikollisuuden torjuntakykyyn.

Salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksista ja niiden käyttämisen edellytyksistä on säädetty laissa. Se, miten poliisi taktisesti ja teknisesti niitä soveltaa ja millaiset ovat niitä koskevat järjestelyt ja suunnitelmat, kuuluu salassapitovelvoitteen piiriin. Poliisi tuntee järjestäytyneen rikollisuuden vastatiedustelumenetelmät, toimintatavat, kostoväkivallan sekä rikosprosessin asianosaisiin vaikuttamispyrkimykset niissä tapauksissa, joissa rikolliset ryhmittymät ovat saaneet selville esimerkiksi poliisin käyttämän tietolähteen. Poliisilla on parhaimmat edellytykset arvioida, mikä rikostorjunnan operatiiviseen toimintaan sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvä tieto kuuluu salassapitovelvollisuuden piiriin.

Määräyksen tuleminen julkiseksi vaarantaisi myös muiden kuin poliisiviranomaisten kuten tullin, rajavartiolaitoksen, puolustusvoimien ja rikosseuraamuslaitoksen toimintaa, koska viranomaisten välisessä yhteistyössä on pyritty yhtenäistämään toiminnallisia menettelyitä.

Poliisin salaisen tiedonhankinnan käyttö on vahvan oikeudellisen kontrollin alla erityisine lupa- ja menettelyprosesseineen sekä ilmoittamis- ja raportointivelvoitteineen. Vuoden 2014 alusta voimaan tulleet uudet esitutkinta-, poliisi- ja pakkokeinolain säännökset ovat lisänneet entisestään salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksien käytön kontrollia ja valvontaa.

Poliisihallinto raportoi säännöllisesti salaisen tiedonhankinnan käytöstä ja sen valvonnasta eduskunnan oikeusasiamiehelle. Salaista tiedonhankintaa koskevat oikeusasiamiehen ja sisäministeriön vuosikertomukset ovat julkisia ja niistä myös ilmenee tietoja salaisen tiedonhankinnan käytön ja valvonnan periaatteista ja pelisäännöistä. Poliisihallinnon sisäisen laillisuusvalvonnan lisäksi oikeusasiamiehellä, oikeuskanslerilla ja tietosuojavaltuutetulla on mahdollisuus saada tieto salaista tiedonhankintaa koskevasta määräyksestä.

Arvioitaessa määräyksen julkisuutta tulee ottaa huomioon poliisin kansainvälinen ja kansallinen toimintaympäristö ja tiedon antamisen vaikutus poliisin toimintaedellytysten kannalta. Järjestäytyneen ja muun vakavan rikollisuuden torjunta on hallitusohjelman kärkihankkeita. Valtioneuvosto on hyväksynyt periaatepäätökset, jotka koskevat muun muassa järjestäytynyttä rikollisuutta, terrorismia, kyberrikollisuutta, väkivaltaista radikalisoitumista, yhteiskunnan ydintoimintojen turvaamista ja sisäistä turvallisuutta. Poliisilain ja pakkokeinolain valmisteluteksteissä tuodaan esille, että poliisi ei voi toimia tehokkaasti vakavan rikollisuuden torjunnassa, mikäli sen taktiset ja tekniset menetelmät ovat yleisesti tiedossa. Poliisille säädetyt toimivaltuudet sinällään ovat julkisia ja vapaasti yhteiskunnallisessa keskustelussa.

Poliisihallituksen näkemyksen mukaan hallinto-oikeuden päätöksen perusteet eivät ole riittäviä määräyksen koko tietosisällön luovuttamiseksi toimittaja Reinbothille. Määräyksen teksti on kirjoitettu yleisellä tasolla ainoastaan siltä osin kuin sitä ei ole peitetty. Peitettyjä tekstikohtia ei voida luovuttaa salassapitosäännöksiä rikkomatta.

Susanna Reinboth on selityksessään vaatinut, että Poliisihallituksen valitus hylätään. Reinboth on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kun Poliisihallitus kieltäytyi luovuttamasta tietoja määräyksestä, se viittasi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohtaan. Myös vastauksessaan hallinto-oikeudelle se perusteli salassapitoa vain tällä lainkohdalla. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen mukaan määräys on salassa pidettävä myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2, 4, 7 ja 9 kohtien perusteella. Poliisihallitus ei ole perustellut, miksi se vasta nyt on vedonnut näihin lainkohtiin. Menettely on asiaton ja hyvän hallintotavan vastainen, eikä ole uskottavaa, että määräys sisältäisi tietoja, jotka olisivat salaisia näiden lainkohtien perusteella.

On epäuskottavaa, että määräys sisältäisi tietoja, jotka voisivat vaarantaa kenenkään hengen ja terveyden. Määräyksen perusteella tuskin voidaan päätellä kenenkään yksittäisen henkilön olevan poliisin tietolähde. Se ei varmastikaan liioin paljasta yhdenkään yksittäisen poliisimiehen toimineen suojauksen alla. On epätodennäköistä, että määräyksen julkisuus ainakaan Poliisihallituksen ilmoittamassa laajuudessa sisältäisi tietoja, jotka voisivat vaarantaa yksittäisiä operaatioita.

Sen sijaan on oletettavaa asiakirjan sisältävän määräyksiä salaisten pakkokeinojen ja tiedonhankintakeinojen käyttämisestä niin, että niiden käyttö pysyy lainsäätäjän osoittamissa rajoissa sekä toiminnan uskottavasta valvonnasta. Tässä valvonnassa poliisin ylijohto ja poliisilaitosten johto ovat ilmiselvästi epäonnistuneet.

Jos poliisi tapaa alamaailmaan kuuluvan henkilön missä tahansa oloissa, se synnyttää väistämättä olettaman tietolähdetoiminnasta. Määräyksen julkisuus ei vaikuta siihen mitään. Joka tapauksessa on vaikea nähdä, millä tavalla erityisesti Helsingin poliisilaitoksessa noudatettu sääntelystä piittaamaton tietolähdetoiminta olisi taannut tietolähteiden turvallisuuden.

Sen sijaan määräyksen salaaminen on mahdollistanut sen, että poliisin salaisten pakkokeinojen ja tiedonhankintakeinojen käytöltä on puuttunut julkinen kontrolli. Tämä on mahdollistanut poliisin epämääräiset käytännöt salaisessa tiedonhankinnassa ja korostaa ulkopuolisen, myös viranomaisista riippumattoman kontrollin merkitystä. Kansalaisilla on oikeus tietää, millä pelisäännöillä viranomaiset toimivat ja miten toiminnan valvonta on järjestetty.

On epäuskottavaa, että julkisuus romuttaisi poliisin tiedustelutoiminnan Poliisihallituksen kuvailemalla tavalla. Muissa EU-maissa tiedustelutoiminta näyttää toimivan varsin mallikkaasti ohjeiden julkisuudesta huolimatta.

Näyttää siltä, että suurin este määräyksen julkisuudelle on poliisin oma asenne. Se haluaa edelleen toimia salassa eikä näe mitään tarvetta avata toimintaansa yleisölle. Poliisi ei voi saavuttaa uskottavuutta sillä, että se haluaa mahdollisimman tiukasti salata yleisöltä omat toimintaperiaatteensa. Julkisuusperiaate edellyttää, että kansalaisilla on oikeus saada tällaiset tiedot.

Poliisihallitus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Poliisin salainen tiedonhankinta ei ole koskaan aikaisemmin ollut niin julkista kuin parin viime vuoden aikana. Mikäli tämä kehitys jatkuu, esitutkintaviranomaisilla ei ole enää salaista tiedonhankintaa, mikä ei ole lain tarkoitus.

Salaisesta tiedonhankinnasta julkisuudessa käydyllä keskustelulla on ollut kielteisiä vaikutuksia, mikä on ilmennyt siten, että poliisin on aiempaa vaikeampi saada rekrytoitua tietolähteitä. Ei ole tavatonta, että sosiaalinen media valjastetaan tunnistamaan ja etsimään viranomaisten käyttämiä tietolähteitä ja peitetoiminnassa olevia poliisimiehiä levittämällä heistä kuvauksia ja tuntomerkkejä.

Sitä, miten esitutkintaviranomaiset ovat järjestäneet salaisen tiedonhankintansa, pyritään selvittämään eri keinoin, muun muassa tekeytymällä tietolähteeksi, jota kautta saadaan selvitettyä ne poliisimiehet, jotka toimintaa tekevät. Tämän jälkeen tietolähdetoimintaa voidaan alkaa sabotoida, poliisimiestä voidaan painostaa luovuttamaan salassa pidettäviä tietoja tai häneen voidaan kohdistaa uhkauksia.

Viranomaisille tulee myös oikeuskäytännössä taata mahdollisuus toteuttaa salaisia toimivaltuuksia lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla. Salaisen tiedonhankinnan ohjeistaminen ei ole mahdollista julkisesti.

Julkisuudessa käyty keskustelu on tehnyt tutkinnanjohtajat varovaisiksi käyttämään salaisia tiedonhankintakeinoja, vaikka toiminnallisia tarpeita olisi ollut. Tietyissä tapauksissa toimivaltuuksien käytöstä on luovuttu, koska paljastumisriskit ovat liian suuria merkittävänkin tiedon saamiseen nähden. Salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksien käyttö on viime vuosina vähentynyt ja tiettyjä uusimpia toimivaltuuksia ei ole juurikaan uskallettu käyttää liian suuren paljastumisriskin vuoksi.

Mikäli nyt puheena oleva määräys jouduttaisiin luovuttamaan myös peitetyn tekstin osalta, salassapitosäännösten piiriin kuuluvaa tietoa paljastuisi. Tämä merkitsisi olennaista salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksien käytön tehon laskua ja määrän vähentymistä eikä poliisin ylijohto voisi enää valtakunnallisesti ohjata salaista tiedonhankintaa asiakirjoin. Salaisen tiedonhankinnan ohjaukselliset keinot jäisivät varsin vähäisiksi.

Se, että eräät valtiot ovat antaneet salaisen tiedonhankinnan ohjaamisesta julkisia asiakirjoja, ei välttämättä tarkoita sitä, että niillä ei olisi lisäksi salassa pidettäviä toiminnan ohjausasiakirjoja.

Salaisen tiedonhankinnan käyttövolyymi on tuhansia kertoja vuosittain ja vain vähäiseen murto-osaan tästä laillisuusvalvojalla on ollut jotain sanottavaa tai moitittavaa. Uuden esitutkintalain ja pakkokeinolain hyväksyessään eduskunta edellytti hallituksen selvittävän, tulisiko nykyisen salaisten pakkokeinojen käyttöä koskevan valvontajärjestelmän lisäksi perustaa asiantuntijoista koostuva toimielin, joka valvoisi esitutkintaviranomaisen toimintaa ja pakkokeinojen käyttöä. Lakivaliokunta on arvioinut tilannetta syyskuussa 2015 ja todennut, ettei lausuma anna enää aihetta toimenpiteisiin.

Salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksien käyttö on poliisihallinnon laillisuusvalvonnan painopistealueena ja ulkopuolisilla laillisuusvalvojilla on käytettävissään nyt puheena oleva määräys. Sisäministeriön ja eduskunnan oikeusasiamiehen poliisin salaisen tiedonhankinnan käyttöä ja valvontaa koskevat raportit ovat julkisia.

Tuomioistuimet antavat yksittäisten rikosjuttujen käsittelyn yhteydessä merkittävissä määrin salassapitomääräyksiä, jotka liittyvät poliisin taktisiin ja teknisiin menetelmiin sekä valtion turvallisuutta koskeviin kysymyksiin. Oikeusjärjestys ei olisi toimiva, jos oikeuslaitos toimisi itsessään ristiriitaisesti siten, että toisaalla sama tieto luovutettaisiin ja toisaalla ei. Rikostuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten salassapitosäännöksiä koskevien tulkintojen tulisi olla yhtenäiset. Määräyksen tuleminen julkiseksi vaikuttaisi niin kenttätoimintaan kuin tuomioistuinten salassapitomääräyksiä koskeviin päätöksiin.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Poliisihallituksen vastaselityksen Reinbothille tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Poliisihallituksen päätös saatetaan voimaan siltä osin kuin kysymys on Poliisihallituksen määräyksen 29.4.2014 nro POL-2014-3305 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta sivuilla 9–15 olevasta jaksosta "Tietolähdetoiminta".

Muilta osin eli sanotun määräyksen muun hallinto-oikeuden päätöksellä julkiseksi katsotun sisällön osalta valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:
(- - -)
2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä;
(- - -)
4) poliisin ja muun esitutkintaviranomaisen rikosten ehkäisemistä tai niiden selvittämistä varten ylläpitämät rekisterit ja rikosten ehkäisemistä koskevat selvitykset samoin kuin henkilöllisyyden tai matkustusoikeuden todentamista tai varmentamista koskevan hallintoasian käsittelyssä saamat ja ottamat henkilön valokuvat ja muut henkilötuntomerkkitiedot sekä henkilölle tai henkilökortille tai matkustusasiakirjalle annetut erityiset tunnisteet;
5) poliisin, rajavartiolaitoksen ja tullilaitoksen sekä vankeinhoitoviranomaisen taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä;
(- - -)
7) henkilöiden, rakennusten, laitosten, rakennelmien sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat ja niiden toteuttamiseen vaikuttavat asiakirjat, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista
(- - -)
9) suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta;
(- - -)

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut Poliisihallituksen määräykseen 29.4.2014 nro POL-2014-3305 Poliisin salaisen tiedonhankinnan järjestäminen, käyttö ja valvonta, jonka julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä asiassa on kysymys.

Määräyksen sivuilla 9–15 olevaan jaksoon "Tietolähdetoiminta" sisältyy muun ohella tietoja tietolähdetoiminnan järjestämisestä, toteuttamisesta ja turvajärjestelyistä, poliisiyksiköiden välisestä tehtäväjaosta sekä tietolähteiden rekisteröinnistä. Jakso sisältää tietoja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetuista poliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä ja suunnitelmista ja osittain tiedot koskevat myös sanotun momentin 7 kohdassa tarkoitettuja henkilöiden sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä.

Määräykseen tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että osan jakson tiedoista ei, kun otetaan huomioon edellä mainittujen lainkohtien vahinkoedellytyslausekkeet, voida katsoa olevan salassa pidettäviä. Toisaalta eräät jakson tiedot kuvaavat tietolähdetoimintaa ja sen turvajärjestelyjä niin yksityiskohtaisesti, että tietojen tuleminen julkisiksi voisi aiheuttaa riskin tietolähteiden tai tietolähdetoimintaan osallistuvien poliisien henkilöllisyyden paljastumisesta. Tällaiset tiedot ovat edellä mainittujen lainkohtien perusteella salassa pidettäviä.

Jaksoon sisältyvien julkisten ja salassa pidettävien tietojen erotteleminen ei ole jakson ymmärrettävyyden kärsimättä toteutettavissa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon julkisuuslain 10 §, Poliisihallituksen päätös ei ole lainvastainen siltä osin kuin Reinbothin asiakirjapyyntö on osittain hylätty jaksoon sisältyvien tietojen osalta. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava jakson osalta ja Poliisihallituksen päätös on vastaavilta osin saatettava voimaan.

Muilta osin voidaan määräykseen tutustumisen perusteella ensinnäkin arvioida, että nämä osat eivät sisällä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja tietoja, joista tiedon antaminen aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Liioin määräyksen nämä osat eivät sisällä tietoja, jotka olisivat salassa pidettäviä poliisin rekistereitä koskevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella, eivätkä myöskään momentin 9 kohdassa tarkoitettuja tietoja, joista tiedon antaminen vaarantaisi valtion turvallisuutta. Sitä vastoin sanotut osat sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja tietoja poliisin taktisista ja teknisistä menetelmistä ja suunnitelmista sekä eräiltä osin myös momentin 7 kohdassa tarkoitetuista turvajärjestelyistä. Sisältöönsä nähden tiedon antamisen määräyksen näistä osista ei kuitenkaan voida arvioida mainituissa lainkohdissa tarkoitetulla tavalla vaarantavan rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä taikka turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Määräys ei siten ole näiltä osin salassa pidettävä.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita muilta kuin määräyksen jakson "Tietolähdetoiminta" osalta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 28.9.2016