Muu päätös 4174/2016

Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus (Lestijokilaakso, Kannus)

Antopäivä: 4.10.2016
Taltionumero: 4147
Diaarinumero: 3528/1/15

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Kannuksen kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 6.10.2015 nro 15/0522/3

Asian aikaisempi käsittely

Kannuksen kaupunginvaltuusto on 3.3.2014 (§ 3) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Lestijokilaakson osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja B:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen Lestijokilaakson osayleiskaavan hyväksymisestä kaavamerkintöjen /me ja me osalta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavia säännöksiä

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Lainkohdan 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on muun muassa otettava huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus, mahdollisuudet liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen sekä rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Saman pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei kuitenkaan saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä ja rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Lainkohdan 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus). Haittaa arvosteltaessa ei oteta huomioon omistussuhteissa yleiskaavan hyväksymisen jälkeen tapahtuneita muutoksia, ellei niitä ole tehty yleiskaavan toteuttamista varten.

Maankäyttö- ja rakennuslain 101 §:n 1 momentin mukaan, jos maa asemakaavassa tai 43 §:n 2 momentissa tarkoitetun määräyksen nojalla yleiskaavassa on osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan, kunta tai, jos alue on kaavassa tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin, tämä on velvollinen lunastamaan alueen tai suorittamaan haitasta korvauksen. Mainitussa momentissa tarkoitettu lunastus- tai korvausvelvollisuus voi koskea maa- ja metsätaloutta varten osoitettua aluetta vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Kaavaratkaisu

Lestijokilaakson osayleiskaavan suunnittelualue koostuu kahdesta Lestijoen varteen sijoittuvasta kaava-alueesta, joiden pinta-ala on yhteensä noin 1 400 hehtaaria. Kaavaselostuksen mukaan kaavan tavoitteena on sovittaa yhteen vakituisen asumisen, loma-asutuksen ja alkutuotannon tarpeet. Yhtenä keskeisenä tavoitteena on maatalouden suuryksiköiden ja niiden lähialueiden rakentamisen ohjaaminen. Kaavassa on määrätty maankäyttö- ja rakennuslain 44, 72 ja 137 §:ien nojalla, että kaavaa voidaan käyttää rakennuslupien myöntämisen perusteena AT -, AP -, A -, AM -, AM-1 - ja RA -alueilla. Osayleiskaava on oikeusvaikutteinen.

Aluevarausten lisämerkinnällä /me on osoitettu eräitä kyläalueita (AT) ja väljän pientaloasumisen alueita (A). Kaavamääräyksen mukaan nämä alueet ovat kotieläintilojen suuryksiköiden häiriö/vaikutusalueita, joille voidaan myöntää uusia rakennuslupia vain maa- ja metsätalouden tarpeisiin. Alueen nykyistä rakennuskantaa voidaan ylläpitää ja laajentaa jäljellä olevan rakennusoikeuden puitteissa.

Kohdemerkinnällä me on osoitettu kotieläintalouden suuryksiköitä, joiden eläinmäärä on vähintään 75 lypsylehmää / 200 lihanautaa.

Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että valituksessa tarkoitetut ympyrämerkinnät koskevat kaavamerkinnällä am-1 osoitettuja kotieläintilojen talouskeskusten alueita sekä kaavamerkinnällä am osoitettuja maatilojen talouskeskusten alueita, joita koskevan kaavamääräyksen mukaan ympyrämerkinnän koko kuvaa symbolimaisesti pihapiirin laajuutta.

Muutoksenhakijoiden kiinteistö 217-404-18-139 sijaitsee osayleiskaavassa väljän pientaloasumisen alueeksi A osoitetulla alueella. Kyseistä A-aluetta ei ole osoitettu /me -merkinnällä. Valituksessa tarkoitetulle kiinteistölle 217-404-153-1 on osoitettu ympyrämerkinnällä am-1 kotieläintilojen talouskeskuksen alue ja kohdemerkinnällä me kotieläintalouden suuryksikkö.

Oikeudellinen harkinta

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa on rajoitettu eräisiin A- ja AT-aluevarauksiin liitettyä lisämerkintää /me koskevalla kaavamääräyksellä eräiden kaavassa osoitettujen kotieläintalouden suuryksiköiden läheisyydessä olevien mainittujen asuinalueiden maanomistajien rakennusoikeuksia suuryksiköiden ympäristölupaa edellyttävän toiminnan turvaamiseksi. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että kysymystä eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaisesta rasituksesta ei ratkaista maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella kaavalla, sillä ympäristölupaa vaativan eläinsuojan kulloinkin aiheuttama haitta arvioidaan ympäristölupamenettelyssä. Kaavassa asetetut rajoitukset olisivat voimassa riippumatta mahdollisessa ympäristöluvassa asetetuista, kulloinkin voimassa olevista lupamääräyksistä ja luvan voimassaoloajasta sekä siitä, harjoitetaanko eläintuotantotoimintaa, missä laajuudessa sitä harjoitetaan tai lopetetaanko se mahdollisesti kokonaan. Pysyväksi tarkoitettuja maankäyttömääräyksiä eläintuotannon harjoittamisesta ei myöskään voida perustaa tiettynä ajankohtana vallitsevan tilanteen varaan. Valituksenalaisten kaavamääräysten oikeusvaikutukset ovat epäselviä myös muun muassa tuhoutuneen rakennuksen uudisrakentamisen osalta.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että kaavamerkinnällä me osoitettuja kotieläintalouden suuryksiköitä koskeva lypsy- ja lihanautaeläinten vähimmäismääriä tarkoittava kaavamääräys on oikeusvaikutuksiltaan epäselvä muun muassa siltä osin, salliiko osayleiskaava määräystä pienempien eläinmäärien tarkoittaman toiminnan harjoittamisen kohdemerkinnän tarkoittamalla kiinteistöllä ja toisaalta siltä osin, salliiko kaava uusien me-kohdemerkintää koskevan kaavamääräyksen mukaisten kotieläintalouden suuryksiköiden perustamisen muualle kaava-alueella. Tällaisten rajoittavien määräysten antamisen ei edellä lausuttu ja yleiskaavan luonne yleispiirteisenä maankäytön suunnitelmana huomioon ottaen olisi kuitenkaan katsottava olevan yleiskaavoituksessa mahdollista.

Valituksenalaisten eräitä asuinalueita koskevan kaavamääräyksen /me ja eräitä kotieläintalouden suuryksiköitä koskevan kaavamääräyksen me on edellä lausutun perusteella katsottava aiheuttavan kyseisten alueiden maanomistajille kohtuutonta haittaa. Lisäksi ne ovat oikeusvaikutuksiltaan epäselviä. Kaupunginvaltuuston päätös on lainvastainen siltä osin kuin se koskee kaavamerkintöjä /me ja me.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kannuksen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä saatetaan voimaan myös /me ja me-kaavamerkintöjen osalta.

Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Lestijokilaakson osayleiskaava on laadittu yhteistyössä Toholammin kunnan ja Kalajoen kaupungin kanssa ja se kattaa koko Lestijoen ranta-alueen. Kaavoituksessa on noudatettu ympäristöministeriön antamaa ohjeistusta (Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000-sarja, opas 11).- Vastaavanlaiset me-merkinnät ovat Toholammin kunnan osayleiskaavassa, joka on lainvoimainen.

Osayleiskaavaa laadittaessa on otettu huomioon olemassa olevat suuryksiköt sekä niitä koskevat ympäristöluvat. Kysymys on rakentamista suoraan ohjaavasta osayleiskaavasta, mikä edellyttää tarkkuutta rakentamisen ohjaukselta.

Me-merkintää käytettäessä ei ole ratkaistu naapuruussuhdelain 17 §:n mukaista rasitusta. Sen sijaan osayleiskaavaa laadittaessa on selvitetty, miten ja minkälaisiin tarkoituksiin alueet voidaan osoittaa. Yleiskaavalla ei myöskään rajoiteta, eikä voida rajoittaa sitä harkintaa, mitä mahdollisesti vireille tulevissa ympäristölupamenettelyissä myöhemmin tehdään.

Osayleiskaavalla ei ole rajoitettu AT- ja A-alueiden rakentumista ympäristölupaa edellyttävän toiminnan turvaamiseksi, vaan on otettu huomioon nykytilanne alueella. AT- ja A-alueille on kaavassa määritelty rakennusoikeudet ja /me merkinnällä on rajattu, että uusia lupia asuinrakennuksia varten ei voida myöntää. Mikäli suuryksikön läheisyyteen sijoittuvalla maanomistajalla on ollut kaavan suunnittelu- ja mitoitusperusteiden mukaan rakennusoikeutta, on se lähtökohtaisesti osoitettu etäämmälle tai toisaalle maanomistajan maalle. Nykyinen rakennuskanta voidaan korjata tai laajentaa jäljellä olevan rakennusoikeuden puitteissa. Mikäli rakennus tuhoutuu, rakennusoikeuden puitteissa alueelle voidaan siis rakentaa korvaava rakennus.

Ympäristöministeriön kaavamerkintäoppaan mukaan ME-merkintää käytetään kaavoissa niistä suuryksiköistä, joissa lupaviranomainen on aluehallintovirasto. Merkintää voidaan käyttää myös muulla tavoin, mutta silloin kokorajat on ilmoitettava kaavassa. Merkintä on tässä tapauksessa tehty tämän kaavoituskäytännön mukaan ja merkintä on selvä. Merkinnän selitys kaavakartalle ei ole määräys, joten se ei ohjaa suuryksikön kokoa, vaan osoittaa, että alueella on suuryksikkö, joka on kaavaa laadittaessa huomioitu. Suuryksikön osoittaminen nykytilaa kuvaavana merkintänä ei sulje pois pienempien eläinmäärien tarkoittamaa toiminnan harjoittamista.

A ja B ovat selityksessään esittäneet valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan. Joka tapauksessa valitus on hylättävä siltä osin kuin puheena olevat merkinnät on poistettu hallinto-oikeuden päätöksellä kiinteistöltä 217-404-153-1. Me-alueita sekä me-kaavamerkinnän oikeusvaikutuksia ei ainakaan saa miltään osin ulottaa kotieläintalouden suuryksikön sijaintikiinteistön ulkopuolelle.

A ja B ovat muutoin viitanneet asiassa hallinto-oikeudessa lausumaansa sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Me-merkinnät eivät edistä toimintojen yhteensovittamista, vaan kotieläintalouden suuryksiköille on me-merkinnöillä annettu osayleiskaavassa ensisijainen asema muihin maankäyttömuotoihin nähden. Osayleiskaavan alueella on paljon vakituista asutusta ja loma-asutusta, jossa ei ole kysymys kotieläintalouden suuryksiköistä.

Omakotitalojen rakennuspaikkoina A-, AP- ja AT-alueilla olevat kiinteistöt ovat pinta-alaltaan niin pieniä, ettei rakennusoikeuden väitetty osoittaminen etäämmälle suuryksiköstä ole niiden sisällä mahdollista.

Kannuksen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Hallinto-oikeuden päätöksessä tehty yhdenmukainen linjaus verrattuna Nurmon yleiskaavaan liittyvään korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen KHO 2006:24. Kaavojen välillä on kuitenkin suuria eroja, joita ei ole huomioitu hallinto-oikeuden päätöksessä.

Kaupunginhallitus on liittänyt vastaselitykseensä kaavakonsulttina toimineen Ramboll Finland Oy:n asiaa koskevan muistion.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 4.10.2016