Muu päätös 4414/2016

Kunnallisasiaa koskeva valitus (Kouvola)

Antopäivä: 20.10.2016
Taltionumero: 4414
Diaarinumero: 3433/3/15

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 25.9.2015 nro 15/0301/4

Asian aikaisempi käsittely

Kouvolan rakennus- ja ympäristölautakunta on 4.6.2014 tekemällään päätöksellä (§ 70) päättänyt lakkauttaa Kouvolan, Sippolan ja Valkealan eläinlääkäreiden vastaanottopisteet. Elimäen vastaanottopiste on päätetty tuolloin jättää ennalleen ja lisäksi on päätetty perustaa uusi yhteisvastaanotto.

Kouvolan rakennus- ja ympäristölautakunta on 6.8.2014 tekemällään päätöksellä (§ 91) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksestä 6.8.2014 (§ 91).

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian alustavaa arviointia

Rakennus- ja ympäristölautakunta oli päätöksellään 4.6.2014 § 70 päättänyt lakkauttaa Kouvolan, Sippolan ja Valkealan eläinlääkäreiden vastaanottopisteet. Elimäen vastaanottopiste on päätetty jättää ennalleen ja lisäksi on päätetty perustaa uusi yhteisvastaanotto. Valittajan oikaisuvaatimus tästä päätöksestä oli lautakunnassa hylätty.

Hallinto-oikeudessa käsiteltävässä asiassa on kysymys edellä mainittujen lautakunnan päätösten laillisuudesta. Asiassa on selvitettävä, onko päätös valituksessa mainittujen perusteiden johdosta syntynyt kuntalain 90 §:n (1375/2007) tarkoittamalla tavalla virheellisessä järjestyksessä tai onko se valituksessa mainittujen perusteiden johdosta muutoin lainvastainen.

Eläinlääkintää koskeva ohjeistus sekä työturvallisuus

Valituksessa on vedottu siihen, että Eviran ohjeistus (Eviran ohje 15903/3, myöhemmin EHO-ohjelma) edellyttää tarpeellisia toimitiloja ja työvälineitä ottaen huomioon eläinlääkintähuoltolaki sekä työturvallisuuslaki. Kaupunki laiminlyö päätöksellään hevoslääkintää tarvittavine tiloineen. Elimäen vastaanotto jää pois. Kouvolan virkalääkäreillä ei ole sopimusta Iitissä olevan hevoshoitotilan käytöstä. Vastaanotoilla ei ole hevosenkaatomahdollisuutta. Kouvolan yksityinen hevoshoitoklinikka toimii vain maanantaista torstaihin klo 8–16. Tämän varaan Kouvola ei voi tukeutua. Kymenlaakso on Suomen hevostiheintä aluetta ja hevospraktiikka kuuluu kunnaneläinlääkärin vastuulle. Päätös on myös työturvallisuuslain 2 luvun 10 §:n ja 12 §:n vastainen.

Kouvolan kaupunki on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa muun ohella katsonut, että eläinlääkintähuoltolain mukaan kunnan on velvollisuus järjestää perus­eläinlääkäripalvelut. Näiden palvelujen osalta ei vastaanottotiloilta edellytetä erityisvarustelua. Eläinlääkintähuoltolain perusteluissa mainitaan, että arvioitaessa tarpeellisia toimitiloja tulisi ottaa huomioon se, että eläinlääkäripalvelua annetaan pääsääntöisesti joko eläinlääkärivastaan­otolla tai maatiloilla eläinsuojissa. Vastaanotolla hoidetaan perinteisesti sellaisia eläimiä, joita vastaanotolle on helppo kuljettaa esimerkiksi pieneläi­met. Sellaisia eläimiä, joiden kuljettaminen on vastaanotolle hankalaa, kuten lehmiä, hoidetaan pääasiallisesti eläinsuojissa. Periaatteena on, että suurikokoiset eläimet (hyötyeläimet) hoidetaan eläinsuojissa ja vas­taanottotilat on tarkoitettu pieneläimille, jotka kuljetetaan tutkimukseen ja hoitoon vastaanotolle. Eläin­lääkintähuollon valtakunnallisella ohjelmalla (EHO) ei voida asettaa kunnille lain ylimeneviä vaatimuksia, kuten esimerkiksi klinikkatiloja hevosten hoi­toon. Kaupungin käsityksen mukaan se valittajan väite, että lautakunnan päätös on työturvallisuuslain vastainen, ei pidä paikkaansa. litin ja Elimäen vastaanottotiloissa on hevosen pakkopilttuu, jossa hoitotoimenpiteet voidaan suorittaa turvallisesti. litin vastaanottoti­lojen käytöstä ei tarvitse tehdä sopimusta, koska litin ympäristötervey­denhuolto mukaan lukien eläinlääkintähuolto kuuluu Kouvolan kaupun­gin kanssa samaan yhteistoiminta-alueeseen. litin kunnaneläinlääkäri on nykyään virkanimikkeeltään Kouvolan kaupungineläinlääkäri. Iitti on suuntautumassa kuntaneuvotteluissa Lahden suuntaan, mutta aikaisin­taan tämä tapahtuisi vuonna 2017. Elimäen toimipisteessä työskentele­vän eläinlääkärin jäädessä eläkkeelle ja litin kunnan mahdollisesti irtau­tuessa Kouvolan eläinlääkäripalveluista hevosten hoitotilat jou­dutaan miettimään uudelleen. Tarvittaessa työturvallisuutta voidaan pa­rantaa hankkimalla kaikille eläinlääkäreille pakkoliinat hevosten käsitte­lyä varten.

Hallinto-oikeus toteaa, että päätöksellä, jota valitus koskee, on päätetty lakkauttaa Kouvolan, Sippolan ja Valkealan eläinlääkäreiden vastaanottopisteet. Elimäen vastaanottopiste on tuossa vaiheessa päätetty jättää ennalleen ja lisäksi on päätetty perustaa uusi yhteisvastaanotto. Kyseisellä päätöksellä ei ole määritetty tarkemmin vastaanottopisteiden varustelua. Päätös on sen johdanto-osion mukaan perustunut siihen, että tuolloin Valkealassa, Kouvolassa ja Sippolassa sijainneiden tilojen kunto ja varustelutaso eivät ole vastanneet valtakunnallisen EHO-ohjelman vaatimuksia. Ainoastaan Elimäen vastaanottotilat oli rakennettu eläinlääkärivastaanottotiloiksi. Muut tilat oli rakennettu alun perin asunnoiksi tai liiketiloiksi. Jotkut tiloista olivat hyvin huonokuntoisia. Päätöksen mukaan yhteisvastaanottotilojen perustaminen mahdollisti jatkossa myös eläinlääkintähuollon kehittämisen. Laitehankinnat helpottuivat, sijaistamisongelmat vähenivät sekä työnjakoa ja erikoistumista voitiin kehittää.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että Kouvolan kaupunki on ottanut kantaa hoitotilojen varustelutasoon oikaisuvaatimuksen johdosta annetussa päätöksessään. Päätöksessä 6.8.2014 § 91 lautakunta on todennut, että yhteisvastaanotoksi kaavailtuihin tiloihin ei ole mahdollista rakentaa erillistä hevosten hoitotilaa. Kaupungineläinlääkäreillä on ollut tuolloin mahdollisuus käyttää Elimäen ja Iitin vastaanottotiloja, joissa on pakkopilttuu. Lisäksi tarjolla on yksityinen hevosklinikka. Kaupungineläinlääkäreiden mielipiteiden mukaan hevosten hoitotilalle olisi ollut tarvetta ainoastaan muutaman kerran vuodessa. Kunnalla on laaja harkintavalta päättää siitä, missä eläinlääkäritoimintaa harjoittavat toimipisteet sijaitsevat. Kunnan velvollisuus on järjestää alueellaan peruseläinlääkäripalvelut ja kiireellinen eläinlääkäriapu siten kuin eläinlääkintähuoltolaissa säädetään. Eläinlääkintähuoltolain 11 §:ssä säädetään peruseläinlääkäripalvelun järjestämisestä sekä saman lain 13 §:ssä kiireellisen eläinlääkäriavun järjestämisestä. Kunta voi myös sopia tehtävän hoitamisesta toisen kunnan tai kuntayhtymän kanssa. Elintarviketurvallisuusviraston tehtävänä on eläinlääkintähuoltolain 8 §:n mukaan laatia valtakunnallinen ohjelma kuntien järjestämistä eläinlääkäripalveluista. Ohjelman tulee sisältää eläinlääkäripalveluiden saatavuutta ja laatua koskevat yleiset tavoitteet.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että eläinlääkintähuoltolaki ei edellytä vastaanottotilaan erillistä hoitotilaa hevoselle. Hevoset hoidetaan pääsääntöisesti niiden pitopaikoissa. EHO-ohjelma on tavoitteellinen, joten sillä ei ole myöskään voitu sitovasti asettaa Kouvolan kaupungille velvoitetta järjestää valituksessa tarkoitettua erillistä hoitotilaa hevosia varten. Tältä osin asia on kuulunut Kouvolan kaupungin harkintavallan piiriin. Kouvolan kaupunki on oikaisuvaatimukseen antamassaan päätöksessä todennut, että muun ohella Iitin vastaanottotiloissa on hevosen hoitomahdollisuus pakkopilttuussa. Asiassa on varsinaisesti ollut kysymys vastaanottopisteiden lakkauttamisista ja uuden yhteisvastaanottopisteen perustamista. Tähän nähden päätös ei ole myöskään valituksessa tarkoitetulla tavalla työturvallisuuslain vastainen. Päätöstä ei ole syytä näillä valituksessa esitetyillä perusteilla kumota.

Tasapuolinen kohtelu

Valituksessa on edelleen vedottu siihen, että päätös loukkaa myös tasapuolisen kohtelun vaatimusta hevosten ja pieneläinten omistajien välillä. Alueella on pieneläinklinikkoja yli tarpeen, sen sijaan hevoshoitomahdollisuudet ovat tilojen suhteen huonot ja tulevaisuudessa olemattomat.

Kouvolan kaupunki on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että eläinlääkintähuoltolaki ei edellytä eri eläinten tasapuo­lista kohtelua, vaan siinä on korostettu kunnan roolia hyötyeläinten pal­velujen osalta.

Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain 6 §:ssä säädetään hallinnon asiakkaiden tasapuolisesta kohtelusta. Tasapuolisella kohtelulla tarkoitetaan sitä, että samassa tilanteessa olevia tahoja ei aseteta eri asemaan epäasiallisin perustein. Tasapuolisen kohtelun periaate ei sen sijaan tarkoita sitä, että kaikkia hallinnon asiakkaita ja tässä tapauksessa eläinten omistajia tulisi kohdella samalla tavalla. Valituksenalainen päätös koskee eläinlääkäritoiminnan organisointia ja rakennetta. Tässä tapauksessa on olennaista, että kaupunki pystyy hoitamaan lakisääteiset velvoitteensa riittävällä tavalla. Päätöksen ei voida arvioida olevan tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastainen.

Yksityisten eläinlääkäripalveluiden huomioon ottaminen

Valituksessa on myös vedottu siihen, että valittajan mukaan lautakunta ei ole ottanut huomioon eläinlääkintähuoltolain 10 §:n säännöstä, jonka mukaan kunnan on palvelun mitoitusta suunniteltaessa otettava huomioon yksityisten eläinlääkäripalveluiden kunnan alueella tarjoamat palvelut. Kysely asiasta on tehty kolme vuotta sitten eikä ole saavuttanut kaikkia yksityisvastaanottoja, valittajan oma vastaanotto mukaan lukien. Kysely on myös vanhentunut, koska kyselyn jälkeen on perustettu kolme uutta pieneläinlääkäriasemaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että asian valmistelu on kuulunut päätöksen tehneen lautakunnan harkintavallan piiriin. Lautakunta on päätöstä tehtäessä hyväksynyt asiassa suoritetun valmistelun eikä ole palauttanut asiaa uudelleen valmisteltavaksi. Hallinto-oikeuden arvion mukaan asian valmistelussa on riittävässä määrin huomioitu myös eläinlääkintähuollon 10 §:ssä mainittu säännös yksityisten eläinlääkintäpalveluiden huomioimisesta. Päätöstä ei ole syytä tällä perusteella kumota.

Resurssointi

Valituksessa on vielä vedottu siihen, että lautakunta on perustellut pieneläinyhteisvastaanoton tarpeellisuutta eläinlääkäreiden erikoistumisella ja työnjaolla. Valittajan mukaan pelkästään pieneläimille tarkoitetun vastaanoton perustaminen vie kuitenkin resursseja kunnaneläinlääkäreiden lakisääteisten tehtävien hoitamisesta, joihin kuuluu valvontatoimen lisäksi asianmukainen hevoslääkintä.

Kouvolan kaupunki on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa katsonut, että väite siitä, että pieneläimille tarkoitetun yhteisvastaanoton perustaminen vie eläinlääkäriresursseja heille kuuluvista lakisääteisistä tehtävistä, ei pidä paikkansa. Yhteisvastaanotolla pystytään työt jaka­maan tarkoituksenmukaisemmin kuin nykyään. Tämä päinvastoin te­hostaa resurssien käyttöä, kun esimerkiksi tuotantoeläin- ja terveydenhuolto­käynnit voidaan suunnitella eläinlääkäreiden kanssa yhteistyössä. Yhteisvastaanotto ei ole pelkästään pieneläinten hoitoa varten, vaan siellä ovat myös eläinlääkäreiden toimistotilat, lääkkeiden säilytystilat, sosiaa­litilat yms. huoltotilat.

Hallinto-oikeus toteaa myös tämän väitteen osalta, että eläinvastaanottotoiminnan organisointi kuuluu kunnan harkintavallan piiriin. Kunnan velvollisuuteen kuuluu järjestää kyseiset palvelut alueellaan. Asiassa on päätetty yhteisvastaanoton perustamisesta sekä toimipisteiden lakkauttamisesta ja kaupunki on voinut harkintavaltansa huomioiden näin tehdä. Hallinto-oikeuden arvion mukaan päätös ei johda siihen, että Kouvolan kaupunki ei voisi hoitaa lakisääteisiä velvoitteitaan. Päätös ei ole näin ollen lainvastainen valituksessa esitetyllä eläinlääkäritoiminnan resurssointiin liittyvällä perusteella.

Johtopäätös ja lopputulos

Valituksenalaiset päätökset eivät ole virheellisessä järjestyksessä syntyneitä tai muutoinkaan lainvastaisia valituksessa esitettyjen perusteiden johdosta. Valitus on tutkituilta osiltaan hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Eläinlääkintähuoltolaki 7 §

Kuntalaki 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Marika Turunen ja Jukka Hartikainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on toisella päätöksellään päättänyt lakkauttaa Elimäen vastaanoton, jossa sijaitsee kaupungin ainoa hevoshoitotila. Nyt kysymyksessä olevaa päätöstä ei siten voi perustella eläinlääkintähuoltolailla ja Eläin­lääkintähuollon valtakunnallisella ohjelmalla, jotka asettavat kaupungille vastuun myös hevoslääkinnän suhteen. Yksityissektorin tuottamia palveluita ei ole otettu huomioon kaupungin omaa palvelutarjontaa määritettäessä. Kunnan alueella on erittäin kattava pieneläinklinikkaverkosto. Alueella toimiva yksityiseläinlääkintätarjonta on otettava tasapuolisesti huomioon.

Koska Elimäen eläinlääkärivastaanotto on lopetettu 1.9.2015, Kouvolassa ei ole yhtään kunnallista hevosenhoitotilaa. Hevoset joudutaan hoidattamaan muualla myös niissä tapauksissa, jotka kuuluvat kaupungin eläinlääkintähuollon vastuulle. Asiallisten hevoshoitotilojen puuttuminen on myös työturvallisuusriski. Lautakunnalle on myös esitetty virheellisesti, että alueelle avattaisiin yksityinen hevosklinikka. Päätös syrjii hevosten omistajia.

Kouvolan rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut selityksen.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kouvolan rakennus- ja ympäristölautakunta on 4.6.2014 (§ 70) päättänyt eläinlääkintähuoltolain 18 §:n 1 momentin mukaisesti eläinlääkintäpalveluiden järjestämiseen liittyvistä toimitiloista siten, että olemassa olevia toimipisteitä lakkautetaan ja toimintaa keskitetään uuteen yhteisvastaanottona toimivaan toimipisteeseen. Päätös ei näin ollen ole välittömästi koskenut kunnan järjestämän peruseläinlääkintäpalvelun tasoa eikä siitä ole voinut myöskään olla kysymys päätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen käsittelyssä. Eläinlääkintähuoltolain 35 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella. Asiassa on siten kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) mukaisesti arvioitavana vain mainitun päätöksen lainmukaisuus.

Eläinlääkintäpalveluiden järjestämiseen liittyvistä toimipaikoista ei ole laissa yksityiskohtaisia säännöksiä. Kunnalla on siten varsin laaja harkintavalta toimipisteiden määrän ja sijainnin osalta sekä siltä osin keskitetäänkö eläinlääkintäpalvelut useamman eläinlääkärin yhteisvastaanottoon. Lautakunnan päätös toimipisteiden lakkauttamisesta ja yhteisvastaanoton perustamisesta ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 20.10.2016