Muu päätös 4392/2016

Kunnallisasiaa koskeva valitus (Inari), samasta päätöksestä myös lyhyt ratkaisuseloste

Antopäivä: 18.10.2016
Taltionumero: 4392
Diaarinumero: 1159/3/16

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Paatsjoen paliskunta, Inari

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 11.3.2016 nro 16/0135/2

Kunnanhallituksen päätökset

Inarin kunnanhallitus on 16.3.2015 (§ 125) tekemällään päätöksellä päättänyt antaa kunnanjohtajalle oikeuden käynnistää yksityistietoimitus Nellim–Kolmen valtakunnan rajapyykki. Lisäksi kunnanhallitus on päättänyt pyytää yksityistiehankkeesta Paatsjoen–Nellimin kyläyhdistys ry:n lausunnon ja arvion tiekunnan mahdollisista osakkaista sekä ottaa varsinaisen tiekunnan lopullisen perustamisen erikseen myöhemmin käsiteltäväksi. Pöytäkirjan mukaan päätöksestä on voinut tehdä oikaisuvaatimuksen.

Inarin kunnanhallitus on 4.5.2015 (§ 163) tekemällään päätöksellä jättänyt Paatsjoen paliskunnan tekemän oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen päätöksestä 16.3.2015 (§ 125) tutkimatta. Päätöksen mukaan mainitusta kunnanhallituksen päätöksestä ei voi tehdä oikaisuvaatimusta.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Paatsjoen paliskunta on valituksessaan Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle vaatinut, että kunnanhallituksen 4.5.2015 tekemä päätös kumotaan ja asia palautetaan kunnanhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. Paliskunta on myös vaatinut, että Inarin kunnanhallitus velvoitetaan maksamaan paliskunnan oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Paliskunta on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

Tiehankkeen käynnistäminen ei ole asian valmistelua. Päätös, jonka seurauksena konkreettisesti ryhdytään hankkeeseen, on kuntalain 90 §:ssä tarkoitettu valituskelpoinen päätös. Asian valmistelusta on kyse silloin, kun varsinainen asia tulee vasta myöhemmin ratkaistavaksi. Päätöksen valituskelpoisuutta arvioitaessa keskeistä on se, onko kyseessä lopullinen päätös, jolla on oikeusvaikutuksia, vai tuleeko asia myöhemmin ratkaistavaksi. Kunnanhallitus on 16.3.2015 tekemässään päätöksessä antanut kunnanjohtajalle oikeuden käynnistää yksityistietoimitus. Paliskunta katsoo, että tiehankkeen käynnistäminen ei ole vain valmistelua, koska kyse ei ole hankkeen suunnittelusta, vaan hankkeeseen ryhtymisestä. Asia ei tule myöhemmin lopullisesti ratkaistavaksi, sillä kunnanjohtajalle annettiin lupa yksityistiehankkeen käynnistämiseksi. Päätöksellä on siten välittömiä oikeusvaikutuksia. Valituskelpoisuutta ei poista se, että hankkeen yksityiskohdista sovitaan vasta myöhemmin.

Päätöksen taustalla on vuosikymmenen kestänyt hanke, jossa Inarin kunta ja Norjan Sør-Varangerin kunta suunnittelivat yhdessä Paatsjoentien rakentamista. Sør-Varangerin kunta kuitenkin päätti tammikuussa 2015, ettei se jatka hanketta. Tämän seurauksena Inarin kunnassa päätettiin ryhtyä hankkeeseen yksin ja muuttaa se yksityistiehankkeeksi. Käytännössä hanke ei kuitenkaan juuri ole muuttunut alkuperäisestä suunnitelmasta. Aiempi hanke kaatui korkeisiin kustannuksiin ja ympäristöministeriön edellyttämään YVA-menettelyyn, joka voidaan välttää toteuttamalla hanke yksityistiemenettelyn kautta. Tiehankkeen muuttaminen pienemmän mittakaavan yksityistieksi ei poista sitä tosiasiaa, että hankkeella on erittäin merkittäviä vaikutuksia alueen poronhoidolle ja saamelaiselle kulttuurille.

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Yksityistiehankkeen käynnistämisellä on niin merkittäviä vaikutuksia valittajien oikeuksiin, että päätöksestä on voitava valittaa.

Oikeudenkäynti johtuu Inarin kunnanhallituksen virheellisestä päätöksestä, jolla muutoksenhakuoikeus on evätty. Asiassa on siten erityisiä perusteita velvoittaa Inarin kunnanhallitus maksamaan Paatsjoen paliskunnan oikeudenkäyntikulut.

Inarin kunnanhallitus on antanut lausunnon. Lausunnon antamista koskevan päätöksen esittelytekstissä on muun ohella todettu, että kunnanhallituksen päätös 16.3.2015 (§ 125) ei sisällä lopullista ratkaisua. Samassa kunnanhallituksen kokouksessa, jossa käsiteltiin valittajan oikaisuvaatimusta, kunnanjohtajalle annettiin pöytäkirjan toisessa kohdassa (§ 164) oikeudet jatkaa yksityistietoimitusta ja siihen liittyviä rahoitusneuvotteluja Metsähallituksen kanssa. Kunnanhallitus päätti 1.6.2015 (§ 218) esittää Metsähallitukselle sopimusta ennen yksityistietoimitusta ja sitoutumista 125 000 euron määräisiin kustannuksiin. Valtuustossa päätettiin 11.6.2015 (§ 30) osoittaa seuraavan vuoden talousarvioon 100 000 euron ja kuluvan vuoden talousarvioon 25 000 euron määrä­rahat yksityistien toteuttamiseen. Vasta kunnanhallituksen 1.6.2015 ja valtuuston 11.6.2015 tekemät päätökset sisältävät kuntaa sitovia lopullisia ratkaisuja.

Paatsjoen paliskunta on antanut vastaselityksen. Kysymyksessä olevassa kunnanhallituksen päätöksessä todetaan, että kunnanhallitus päättää antaa kunnanjohtajalle oikeuden käynnistää yksityistietoimitus Nellim–Kolmen valtakunnan rajapyykki. Jos kyse olisi asian valmistelusta, olisi päätös muotoiltu siten, että kunnanjohtajalle on annettu oikeus ryhtyä valmistelemaan tiehanketta. Sen sijaan päätöksessä puhutaan yksiselitteisesti käynnistämisestä. Tämän päätöksen myötä yksityistiehankkeeseen myös tosiasiallisesti ryhdyttiin. On oudoksuttavaa, että Inarin kunta katsoo, että päätös yksityistietoimituksen käynnistämisestä ei ole lopullinen päätös, mutta 1.6.2015 annettu päätös tiehankkeen rahoituksen järjestämisestä on. Tämän perusteella varsinaisesta asiaratkaisusta ei saisi lainkaan valittaa, mutta sille budjetoidusta määrärahasta saisi. On selvää, että pelkästä rahoituksesta päättäminen myöhemmin osoittaa, että varsinainen asia on tosiasiassa ratkaistu jo aiemmin. Inarin kunnanhallitus on laiminlyönyt sille viranomaisena kuuluvan velvollisuuden toimia avoimesti ja varmistaa kunnan jäsenten oikeus osallistua päätöksentekoon. Kunnan päätöksenteon tulee olla läpinäkyvää ja valitusoikeuden haltijan tulee voida tunnistaa, mikä kunnan päätös on valituskelpoinen. Hallintojohtajalta 28.5.2015 puhelimitse saadun tiedon perusteella Inarin kunnan toimintatapa on se, että ensin päätöksestä annetaan oikaisuvaatimusohje ja sen jälkeen vasta arvioidaan, voiko asiasta tehdä oikaisuvaatimuksen.

Kun Inarin kunta antaa ensin oikaisuvaatimusohjeen ja sitten peruu sen ja päättää muutoksenhakukiellosta, jää epäselväksi se, mistä asianosainen voi valittaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Paatsjoen paliskunnan valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 91 §:n (365/1995) mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Päätöksellä antaa kunnanjohtajalle oikeus käynnistää yksityistietoimitus, pyytää yksityistiehankkeesta päätöksessä mainitut lausunnot ja ottaa tiekunnan lopullinen perustaminen myöhemmin käsiteltäväksi ei ole sitovasti ratkaistu yksityistiehankkeen toteuttamista. Näin ollen kunnan­hallituksen päätös 16.3.2015 on oikeudelliselta luonteeltaan yksityistiehankkeen valmistelua. Päätös ei sisällä sellaista ratkaisua, josta, kun otetaan huomioon kuntalain 91 §, saa tehdä oikaisuvaatimuksen tai kunnallisvalituksen. Kunnanhallituksen on näin ollen tullut jättää valittajan tekemä oikaisuvaatimus tutkimatta.

Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että hallintolain 46–48 §:ssä säädetty velvollisuus liittää päätökseen joko oikaisuvaatimusohje tai ilmoitus muutoksenhakukiellosta tarkoittaa myös velvollisuutta arvioida jo päätöstä annettaessa sen muutoksenhakukelpoisuus. Menettely, jossa päätökseen liitetään aina oikaisuvaatimusohje, jonka asianmukaisuus arvioidaan vasta oikaisuvaatimusta käsiteltäessä, on lainvastainen.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin säännös huomioon ottaen valittajalle ei tule määrättäväksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Aila Kovala ja Antti Toppari. Esittelijä Henri Matinolli.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Paatsjoen paliskunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Inarin kunnanhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. Kunta on velvoitettava korvaamaan Paatsjoen paliskunnan oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimustensa tueksi Paatsjoen paliskunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Inarin kunnanhallitus teki 16.3.2015 päätöksen, jolla se antoi kunnanjohtajalle oikeuden käynnistää Nellim–Paatsjoki-yksityistietoimituksen. Kunnanhallituksen pöytäkirjan muutoksenhakuohjeen mukaan päätökseen oli mahdollista hakea muutosta oikaisuvaatimuksella.

Päätöksessä ei ole ollut kyse valmistelusta, vaan hankkeesta sitovasti päättämisestä ja siihen konkreettisesti ryhtymisestä. Kunnanhallituksen päätös on siten valituskelpoinen ja oikaisuvaatimusmenettely on sallittava. Valittamisen sallimista puoltaa se, että kunnanhallitus on muutoksenhakuohjauksessaan toiminut lainvastaisesti.

Tiehankkeen käynnistäminen ei ole vain valmistelua, koska kyse ei ole hankkeen suunnittelusta, vaan hankkeeseen ryhtymisestä. Päätöksellä on merkittäviä vaikutuksia asianosaisena olevalle paliskunnalle, sen poronhoidolle ja saamelaiselle kulttuurille. Lisäksi päätös sisältää kunnan selvän kannanoton asiaan.

Valituskelpoisuutta ei poista se, että hankkeen yksityiskohdista, kuten tässä tiekunnan perustamisesta, tultaisiin sopimaan vasta myöhemmin.

Pelkästä rahoituksesta päättäminen myöhemmin osoittaa, että varsinainen asia on tosiasiassa ratkaistu jo aiemmin.

Inarin kunnanhallituksen toiminta asiassa on vastoin Suomen perustuslain 14 §:ssä vahvistettua osallistumisoikeutta ja 21 §:ssä tarkoitettua hyvää hallintoa. Inarin kunnanhallitus on laiminlyönyt velvollisuutensa toimia avoimesti ja varmistaa, että kunnan jäsenillä on oikeus osallistua päätöksentekoon.

Päätöksellä on huomattavia oikeudellisia vaikutuksia ja sillä on suuri merkitys asianosaisille. Suunniteltu tie kulkee poronhoidolle rauhoitetulla alueella, joka on erittäin tärkeä laidunalue. Sen läheisyydessä sijaitsevat myös porojen syöttöalueet. Porojen laiduntaminen häiriintyy, sillä porot pyrkivät lähtökohtaisesti välttämään liikennealueita. Tien rakentaminen aiheuttaa laidunten pirstoutumisen ja perinteisten kuljetusreittien katkeamisen. Tiestä aiheutuisi myös huomattavaa taloudellista haittaa porotaloudelle, sillä sen johdosta joudutaan rakentamaan todennäköisimmin uusia rajaesteaitoja ja ritiläsiltaa. Tiehankkeen vaikutukset poronhoidolle ovat yksinomaan negatiiviset.

Poronhoito on elimellinen osa saamelaiskulttuuria, joten poronhoidon edellytysten heikentäminen vaikuttaa suoraan myös saamelaisten Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentissa vahvistettuun oikeuteen ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Paatsjoen paliskunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkääminen

1.1 Sovellettavat ja asiaan liittyvät säännökset

Kuntalain (365/1995) 89 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen ja lautakunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen. Päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta.

Kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Yksityistien toteuttamisen yleisistä edellytyksistä säädetään yksityisistä teistä annetun lain 7 §:ssä. Mainitun lain 7 §:n 1 momentin mukaan tie on suunnaltaan, leveydeltään ja muutoinkin tehtävä sillä tavoin, että sen tarkoitus saavutetaan mahdollisimman edullisesti ja tuottamatta kenellekään suurempaa vahinkoa tai haittaa kuin tarve sitä vaatii. Mainitun lain 7 §:n 2 momentin mukaan tietä ei saa tehdä, jos sitä entisten yksityisten ja yleisten teiden käyttäminen sekä muut yleiseltä kannalta merkitykselliset seikat huomioon ottaen ei ole pidettävä tarkoituksenmukaisena. Sama on laki, jos tien tekemisestä voi aiheutua huomattavaa luonnon turmeltumista tai ympäristön kulttuuriarvojen vähentymistä taikka muu niihin verrattava yleisen edun loukkaus.

Yksityisistä teistä annetun lain 39 §:n 1 momentin mukaan oikeus vaatia tietoimitusta pidettäväksi on kiinteistön omistajalla ja yhteisomistajalla, yhteisen alueen osakkailla ja tiekunnalla, jonka tietä asia koskee, sekä kunnalla.

1.2 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Paatsjoen paliskunnan valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko Inarin kunnanhallituksen 16.3.2015 (§ 125) tekemä päätös, jolla se on antanut kunnanjohtajalle oikeuden käynnistää yksityistietoimitus Nellim–Kolmen valtakunnan rajapyykki, valituskelpoinen vai onko kysymys ollut kuntalain (365/1995) 91 §:ssä tarkoitetusta asian valmistelusta.

Kunnalla on yksityisistä teistä annetun lain 39 §:n 1 momentin perusteella oikeus vaatia yksityistietoimitusta pidettäväksi, mutta yksityistien toteuttamisen edellytykset ratkaistaan mainitun lain mukaisessa yksityistietoimituksessa. Kunnanhallituksen päätöksellä, jolla kunnanjohtajalle on annettu oikeus käynnistää yksityistietoimitus, ei siten ole ratkaistu eikä olisi voitukaan oikeudellisesti sitovalla tavalla ratkaista kysymyksessä olevan yksityistien toteuttamista.

Edellä lausuttu huomioon ottaen kunnanhallituksen päätös, jolla kunnanjohtajalle on annettu oikeus tietoimituksen käynnistämiseen, on ollut vain asian valmistelua. Kuntalain (365/1995) 91 § huomioon ottaen siitä ei ole saanut tehdä oikaisuvaatimusta. Hallinto-oikeuden on näin ollen tullut hylätä Paatsjoen paliskunnan valitus kunnanhallituksen 4.5.2015 (§ 163) tekemästä päätöksestä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Paatsjoen paliskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Lyhyt ratkaisuseloste 18.10.2016/4392

 
Julkaistu 18.10.2016