Muu päätös 4733/2016

Kunnan velvoittamista asemakaavan laatimiseen koskeva valitus (Porvoo)

Antopäivä: 9.11.2016
Taltionumero: 4733
Diaarinumero: 4290/1/15

Asia Kunnan velvoittamista asemakaavan laatimiseen koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 27.11.2015 nro 2/502/2014

Asian aikaisempi käsittely

A ja B ovat ympäristöministeriöön 26.9.2014 saapuneella kirjeellä esittäneet, että Porvoon kaupunki velvoitetaan viipymättä huolehtimaan asemakaavan hyväksymisestä kahdelle heidän Porvoon kaupungin Hermanninsaaressa omistamalleen kiinteistölle (RN:ot 1:665 ja 1:666). Hakijoiden mukaan edellytykset maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin mukaisen määräajan asettamiselle ovat olemassa, koska kaupungin laiminlyönti vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle ja rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista.

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n esityksen. Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Alueiden käytön suunnittelun tavoitteista on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 5 §:ssä. Sen mukaan alueiden käytön suunnittelun tavoitteena on vuorovaikutteiseen suunnitteluun ja riittävään vaikutusten arviointiin perustuen edistää:

1) turvallisen, terveellisen, viihtyisän, sosiaalisesti toimivan ja eri väestöryhmien, kuten lasten, vanhusten ja vammaisten, tarpeet tyydyttävän elin- ja toimintaympäristön luomista;
2) yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön taloudellisuutta;
2 a) riittävän asuntotuotannon edellytyksiä, (29.12.2006/1441)
3) rakennetun ympäristön kauneutta ja kulttuuriarvojen vaalimista;
4) luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymistä;
5) ympäristönsuojelua ja ympäristöhaittojen ehkäisemistä;
6) luonnonvarojen säästeliästä käyttöä;
7) yhdyskuntien toimivuutta ja hyvää rakentamista;
8) yhdyskuntarakentamisen taloudellisuutta;
9) elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja toimivan kilpailun kehittymistä; (6.3.2015/204)
10) palvelujen saatavuutta; sekä
11) liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen toimintaedellytyksiä.

Edellä mainittuja tavoitteita toteuttavista kaavojen sisältövaatimuksista säädetään laissa kunkin kaavamuodon osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta alueellaan.

Mainitun lain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Mainitun lain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Asemakaavan laatimistarpeesta on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:ssä. Sen mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös ei luo yksittäiselle maanomistajalle oikeutta asemakaavaan, vaan kaavamonopoliin liittyvä kunnallinen päätäntävalta asiassa säilytettiin. Yleisen edun näkökulmasta säännös kuitenkin velvoittaa kunnan laatimaan asemakaavan, kun kehityskynnys ylittyy (Hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamisesta HE 101/1998 vp).

Asiassa saadun selvityksen mukaan Hermanninsaaren eteläosan asemakaava on laadittu yhtenä kokonaisuutena, hyväksytty viitenä osana kaupunkikehityslautakunnassa ja hyväksytty kaupunginvaltuuston lainvoimaisilla päätöksillä kolmen osa-alueen osalta. Ympäristöministeriö toteaa, että asemakaavan hyväksyminen osa-alueittain on perusteiltaan ollut mahdollista saattaa muutoksenhakuviranomaisten tutkittavaksi aikaisemmin jo hyväksyttyjen osa-alueiden yhteydessä.

A:n ja B:n esityksen tarkoittama Hermanninsaaren alue on kaavaehdotuksen mukaan osoitettu erillispientalojen rakentamista varten. Kyseinen kaavan osa-alue on lähes kokonaan jo rakennettu, minkä vuoksi uuden rakentamisen paine alueella on vähäinen. Ottaen lisäksi huomioon osa-alueen vähäinen koko ja sijainti kaavoitettavan alueen reunalla, ei ole ilmeistä, että kaavan hyväksymisen lykkääntyminen vaikeuttaisi alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle laissa asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Näin ollen ei ole edellytyksiä maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin mukaisen suunnitteluvelvoitteen asettamiselle.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristöministeriön päätös kumotaan ja heidän vaatimuksensa Porvoon kaupungille asetettavasta kaavoitusvelvoitteesta hyväksytään. Ympäristöministeriö on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Porvoon kaupunki on laiminlyönyt lakisääteisen velvollisuutensa asemakaavan laatimiseen. Menettely loukkaa yleistä etua ja valittajien oikeutta. Kysymys on viranomaisen virheestä ja olisi kohtuutonta, että valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Toimenpidepyyntö koskee Porvoon kaupungin Hermanninsaaren asemakaava-alueen osa-aluetta numero 468. Saaren asemakaava-alueille on laadittu yhteinen kaavaselostus. Yhteisen kaavaselostuksen mukaan alueen suhteen on muun muassa tiivistymiseen, haja-asutuksen vesihuoltoon sekä tulvavaaran torjuntaan liittyviä valtakunnallisia tavoitteita. Viemäriverkon rakentaminen alueelle on tärkeää ja sitä varten on voitava vahvistaa rasite- ja katualueita.

Hermanninsaaren keskiosa etelärantaan saakka on maakuntakaavassa varattu taajamatoimintojen alueeksi. Osayleiskaavassa alue on harvaan asuttua omakotialuetta, jolle osayleiskaavan mukaan laaditaan asemakaava.

Hermanninsaarta voi pitää harvaan asuttuna omakotialueena sen vuoksi, että osayleiskaavassa suuret osat saarta on varattu viheralueiksi. Sen sijaan asuinrakentamiseen varatut alueet ovat kohtalaisen tiiviitä. Erityisesti tämä koskee saaren etelä- ja kaakkoisosaa, josta osa-alue 468 muodostaa tärkeimmän osan. Kaupunki toteuttaa kunnallistekniikkaa ja sallii asuinrakentamisen poikkeusluvin tämän alueen riidattomilla osilla. Osa-alue 468 on osayleiskaavassa Hermanninsaaren eteläosan asutukseen varatun osan keskellä ja saaren tärkeintä asuinaluetta. Alue rajoittuu pitkälti mereen, jonka vuoksi tämän rakentamispaineen kohteena olevan alueen viemäröinti on erityisen tärkeää ja kiireellistä. Sama koskee tulvansuojelua.

Lukuun ottamatta laajoja viheralueita sisältävää osa-aluetta 416, osa-alue 468 on kooltaan suurin saaren eteläosan asemakaavan osa-alueista. Kysymyksessä on taaja-asutus ja sen muodostumista ohjataan lain mukaan nimenomaan asemakaavalla. Asemakaavan puuttuminen vaikeuttaa rakentamisen ohjausta. Kaupungin nyt noudattama menettely, jossa aluetta rakennetaan poikkeamisluvin valtuustossa vielä hyväksymättömän kaavaehdotuksen mukaisesti, loukkaa kunnallisdemokratian toteutumista ja yleistä etua. Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:ään perustuva asemakaavoitusvelvollisuus koskee erityisesti saaren eteläosaa ja myös asemakaava-aluetta 468.

Kaavaehdotuksen hyväksymismenettelyn käynnistämättä jättäminen estää valittajia hakemasta muutosta kaavaehdotukseen. Valittajat eivät ole kieltäytyneet osallistumasta yhdyskuntatekniikan rakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, mutta he ovat sopimuksen sijasta valinneet kehittämiskorvausmenettelyn. Tähän valittajilla on lain mukaan oikeus. Porvoon kaupunki on kuitenkin asettanut sopimusmenettelyn ainoaksi keinoksi kustannusten jakamisessa.

Kaupungin ratkaisu jättää kaavan hyväksymismenettely käynnistämättä sen johdosta, että valittajat eivät ole tehneet kaupungin vaatimaa maankäyttösopimusta, loukkaa valittajien etua ja oikeutta. Tällä menettelyllä kaupunki on pakottanut maanomistajat yleisestikin hyväksymään heille tarjotun maankäyttösopimuksen.

Ympäristöministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus ja valittajien vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Porvoon kaupunginhallitus on valituksen ja ympäristöministeriön lausunnon johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen.

2. A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin mukaan, jollei kunta huolehdi rakennusjärjestyksen, tarpeellisten yleiskaavojen tai asemakaavojen laatimisesta taikka pitämisestä ajan tasalla ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista, asianomainen ministeriö voi asettaa määräajan, jonka kuluessa sitä koskeva päätös on tehtävä.

A ja B ovat esittäneet ympäristöministeriölle, että Porvoon kaupunki velvoitetaan huolehtimaan asemakaavan hyväksymisestä kahdelle heidän Porvoon kaupungin Hermanninsaaressa omistamalleen kiinteistölle (RN:ot 1:665 ja 1:666).

Asiassa saadun selvityksen perusteella Hermanninsaari on Porvoon keskeisten alueiden osayleiskaavassa harvaa omakotialuetta. Vuonna 2004 vahvistetussa yleiskaavassa on merkintä, että Hermanninsaaren alueelle laaditaan asemakaava. Nykyiset asutut alueet sekä muutama rakentamaton kiinteistö on yleiskaavassa merkitty erillispientalojen alueeksi (AO). Niiden väleihin sijoittuvat lakialueet sekä laaksopainanteet on merkitty maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU).

Hermanninsaaren asemakaavan laatiminen on aloitettu vuonna 2006. Asemakaava on laadittu yhtenä kokonaisuutena. Hermanninsaaren eteläosan asemakaavat hyväksyttiin viitenä osana kaupunkikehityslautakunnassa 3.8.2011. Asemakaava on kolmen osa-alueen osalta hyväksytty kaupunginvaltuuston lainvoimaisilla päätöksillä. Kahden osa-alueen hyväksymiskäsittely on viivästynyt. Toinen näistä on osa-alue 468, jolla A:n ja B:n omistamat kiinteistöt sijaitsevat.

Kunnan tehtävänä on huolehtia alueiden käytön suunnittelusta sekä maapolitiikan harjoittamisesta. Asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Porvoon kaupunki on hyväksynyt Hermanninsaaren asemakaavan osa-alueittain. Osa-alueeseen 468, jota valittajien toimenpidepyyntö koskee, ei asiassa esitetyn selvityksen perusteella kohdistu erityistä uuden rakentamisen painetta ja siitä aiheutuvaa rakentamisen välitöntä ohjaustarvetta. Asemakaavasta päättämisen lykkääntymisen ei siten voi katsoa siinä määrin vaikeuttavan maankäyttö- ja rakennuslaissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista, että maankäyttö- ja rakennuslain 177 §:n 1 momentin mukaisen velvoitteen asettamiselle ympäristöministeriön päätöksellä Porvoon kaupungille olisi perusteita.

Ministeriön päätös, jolla on hylätty A:n ja B:n esitys, ei näin ollen ole lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti (586/1996), valitus on hylättävä.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 9.11.2016