Muu päätös 4786/2016
Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus
Valittaja A, Oulu
Päätös, jota valitus koskee
Itä-Suomen hallinto-oikeus 23.9.2014 nro 14/5174/4
Asian aikaisempi käsittely
Heinolan kaupungin va. kaupunginjohtaja oli 19.2.2013 (dnrot 1/2013 ja 3/2013) muun ohella päättänyt palkata oikeustieteen maisteri A:n määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi 20.2.2013–20.2.2015 saakka.
A:lle oli annettu määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisesta 19.2.2013 päivätty viranhoitomääräys sekä 20.2.2013 päivätty virkamääräys.
Va. kaupunginjohtaja oli 25.2.2013 päätöksellä dnro 2/2013 kumonnut edellä mainitun päätöksen 19.2.2013 dnro 1/2013 koskien kansliapäällikön virkaa, koska aikaisemmasta päätöksestä oli pudonnut pois lopputeksti, ja päättänyt, että oikeustieteen maisteri A palkataan määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi 20.2.2013–20.2.2015 tai siihen asti kunnes virka saadaan täytettyä ja virkaan valittu ryhtyy hoitamaan virkaan kuuluvia tehtäviä.
Heinolan kaupunginhallituksen puheenjohtaja oli 25.2.2013 kello 8:47 lähettänyt va. kaupunginjohtajalle sähköpostiviestin, joka on otsikoitu "otto-oikeuden käyttäminen". Asiakirjan mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja on tehnyt päätöksen käyttää otto-oikeutta kaupunginjohtajan viranhaltijapäätökseen dnrot 1/2013 ja 2/2013 koskien määräaikaisen kansliapäällikön valintaa.
Heinolan kaupunginhallitus oli kokouksessaan 25.2.2013 (§ 106) päättänyt hyväksyä kaupunginhallituksen jäsenen B:n tekemän kannatetun esityksen, jonka mukaan kaupunginhallitus päättää käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan päätökseen 25.2.2013 dnro 2/2013 (viranhaltijapäätöksen 1/2013 itseoikaisu) ja kumoaa va. kaupunginjohtajan päätöksen 19.2.2013 dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan tähän asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset.
Kaupunginhallitus on jatkokokouksessaan 1.3.2013 (§ 110) käsitellyt edellä mainitun kaupunginhallituksen kokouksessa 25.2.2013 käsitellyn asian uudelleen aikaisemmassa käsittelyssä tapahtuneiden virheellisyyksien vuoksi. Kaupunginhallitus on päättänyt kumota va. kaupunginjohtajan 25.2.2013 tekemän viranhaltijapäätöksen dnro 2/2013 (viranhaltijapäätöksen 1/2013 itseoikaisu) sekä va. kaupunginjohtajan 19.2.2013 tekemän viranhaltijapäätöksen dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan tähän asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset.
A:n vaadittua oikaisua kaupunginhallituksen päätöksiin kaupunginhallitus on 3.6.2013 (§ 285) päättänyt
1. olla ottamatta käsiteltäväkseen oikaisuvaatimusta päätökseen 25.2.2013 § 106,
2. hylätä oikaisuvaatimuksen päätökseen 1.3.2013 § 110 ja
3. hylätä valittajan vaatimuksen kulujen korvaamisesta hallintolain 64 §:n perusteella.
Hallinto-oikeuden ratkaisut
Itä-Suomen hallinto-oikeus on välipäätöksellään 13.5.2014 nro 14/5049/4 päättänyt, että asiassa ei toimiteta A:n valituksessaan vaatimaa suullista käsittelyä.
Hallinto-oikeus on perustellut välipäätöstään muun ohella seuraavasti:
Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa säädetään, että hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.
Valittaja on perustellut suullisen käsittelyn vaatimustaan sillä, että Heinolan kaupunki on esittänyt asiassa väitteitä, joiden todenperäisyyttä ei voida selvittää muuten kuin todistajia kuulemalla. Kaupungin esittämät väitteet liittyvät va. kaupunginjohtajan nimityspäätöksen tekemisen yhteydessä käytyihin keskusteluihin luottamus- ja virkamiesjohdon kanssa, Heinolan kaupungin Suomen Sosiaalidemokraattisen puolueen valtuustoryhmän kokouksen sisältöön, päätöksentekijöiden esteellisyyteen, valittajasta liikkuneisiin huhuihin, otto-oikeuteen liittyvien kokousten sisältöön sekä valittajan syrjintään.
Asiassa on siis valituksen johdosta selvitettävä ja ratkaistava otto-oikeuden käyttämistä, kokousmenettelyä ja kolmen asian käsittelyyn osallistuneen henkilön väitettyä esteellisyyttä koskevat valitusperusteet. Hallinto-oikeus arvioi, että asia on mainittujen valitusperusteiden osalta ratkaistavissa kirjallisen selvityksen perusteella. Seikoilla, joilla valittaja on perustellut suullisen käsittelyn vaatimustaan, ei ole hallinto-oikeuden alustavan arvion mukaan ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa otto-oikeuden käyttämistä, kokousmenettelyä ja esteellisyyttä koskevia valitusperusteita. Edellä kerrotuin perustein suullisen käsittelyn toimittaminen on asiassa tähän mennessä saatu selvitys huomioon ottaen hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Hallinto-oikeus ei toimita asiassa suullista käsittelyä. Valittajalla ja Heinolan kaupungilla on mahdollisuus toimittaa asiassa kirjallista lisäselvitystä ennen asian ratkaisemista, mikäli ne katsovat sen tarpeelliseksi.
Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n kaupunginhallituksen päätöksestä 3.6.2013 (§ 285) tekemän valituksen tutkimatta siltä osin kuin hän on vedonnut virkasuhteensa päättämisen perusteettomuuteen ja syrjintään.
Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen sekä A:n ja kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:
Asian taustaa
Heinolan kaupungin va. kaupunginjohtaja on 19.2.2013 dnro 1/2013 päättänyt, että vs. henkilöstöjohtaja vapautetaan viransijaisuudesta 20.2.2013 lukien hoitamaan henkilöstösihteerin virkaansa. Lisäksi va. kaupunginjohtaja on päättänyt palkata OTM A:n määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi ajalle 20.2.2013–20.2.2015.
Va. kaupunginjohtaja on 19.2.2013 dnro 3/2013 päättänyt lisäksi, että va. kansliapäällikkö vapautetaan väliaikaisesta kansliapäällikön tehtävästä 20.2.2013 lukien hoitamaan virkaansa henkilöstöjohtajana.
Va. kaupunginjohtaja on 25.2.2013 dnro 2/2013 päättänyt kumota päätöksen 19.2.2013 dnro 1/2013 koskien kansliapäällikön valintaa ja päättänyt, että OTM A palkataan määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi ajalle 20.2.2013–20.2.2015 tai siihen asti kunnes virka saadaan täytettyä ja virkaan valittu ryhtyy hoitamaan virkaan kuuluvia tehtäviä.
Kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 kello 8:47 lähettänyt va. kaupunginjohtajalle sähköpostiviestin, joka on otsikoitu otto-oikeuden käyttäminen. Asiakirjan mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja tekee päätöksen otto-oikeuden käyttämisestä kaupunginjohtajan päätöksiin dnro 1/2013 ja 2/2013 koskien kansliapäällikön valintaa.
Kaupunginhallitus on käsitellyt asiaa kokouksessaan 25.2.2013. Kokousta koskevan pöytäkirjanotteen mukaan kaupunginhallitus on päättänyt (§ 106), että se käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan päätökseen 25.2.2013 dnro 2/2013 ja että se kumoaa va. kaupunginjohtajan päätöksen 19.2.2013 dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät päätökset.
Kaupunginhallitus on käsitellyt asiaa uudelleen kokouksessaan 1.3.2013. Kokousta koskevan pöytäkirjanotteen mukaan kaupunginhallitus palautti otto-oikeuden käyttämistä va. kaupunginjohtajan päätöksiin koskevan asian uudelleen käsittelyyn. Kaupunginhallituksen puheenjohtaja oli esittänyt kaupunginhallitukselle, että otto-oikeuden käyttämistä koskeva asia käsitellään uudelleen aikaisemmassa käsittelyssä tapahtuneiden virheellisyyksien vuoksi. Kaupunginhallitus oli äänestyksen jälkeen päättänyt, että se kumoaa va. kaupunginjohtajan tekemät päätökset 25.2.2013 dnro 2/2013 ja 19.2.2013 dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset.
(---)
Selvitettävät seikat ja tutkimatta jättäminen
Valittaja on perustellut päätösten kumoamista koskevaa vaatimustaan sillä, että asiassa ei ole tosiasiallisesti käytetty otto-oikeutta, vaan että kaupunginhallitus on päättänyt kumota va. kaupunginjohtajan tekemiä päätöksiä ilman, että otto-oikeuden käyttämisestä olisi päätetty asianmukaisesti. Kaupunginhallitus on näin menetellessään ylittänyt toimivaltansa. Valittaja on vedonnut myös kaupunginhallituksen puheenjohtaja B:n ja I varapuheenjohtaja C:n esteellisyyteen näiden valittajaa kohtaan osoittamansa ennakkoasenteen johdosta. Myös asiaa valmistellut apulaiskansliapäällikkö D on ollut valittajan mukaan esteellinen, koska D on aikaisemmin hakenut kyseistä kansliapäällikön virkaa. Lisäksi valittaja on vedonnut kaupunginhallituksen 1.3.2013 pitämän kokouksen menettelyn virheellisyyteen ja siihen, että 25.2.2013 tehtyä päätöstä ei ole annettu asianmukaisesti tiedoksi valittajalle. Valittaja on vielä vedonnut virkasuhteensa päättämisen perusteettomuuteen ja syrjintään.
Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys kaupunginhallituksen va. kaupunginjohtajan viranhaltijapäätösten kumoamista koskevan päätöksen ja kaupunginhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen laillisuudesta. Asiassa on valituksen johdosta selvitettävä, onko kuntalain 51 §:ssä säädettyä otto-oikeutta käytetty siten, että kaupunginhallitus on voinut ottaa va. kaupunginjohtajan kansliapäällikön valintaa koskevat päätökset käsiteltäväkseen ja onko kokousmenettely ollut muutoin lainmukainen. Lisäksi asiassa on selvitettävä, ovatko kaupunginhallituksen puheenjohtaja B ja I varapuheenjohtaja C sekä asian valmistelija, apulaiskansliapäällikkö D osallistuneet asian käsittelyyn esteellisinä.
Koska asiassa ei ole kysymys valittajan virkasuhteen purkamisesta, vaan otto-oikeuteen perustuvasta va. kaupunginjohtajan päätösten kumoamisesta, asiassa ei ole selvitettävä virkasuhteen päättymiseen tai syrjintään liittyviä seikkoja valituksessa esitetyllä tavalla. Valitus on mainituilta osin jätettävä tutkimatta.
Otto-oikeuden käyttäminen ja kokousmenettelyn laillisuus
Kuntalain 51 §:ssä säädetään asian ottamisesta ylemmän toimielimen käsiteltäväksi. Säännöksen 1 momentin nojalla kunnanhallituksen puheenjohtaja voi ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen.
Kuntalaissa ei ole nyt kysymyksessä olevaan oikeudelliseen ongelmaan liittyviä tarkempia säännöksiä asian ottamisesta ylemmän toimielimen käsiteltäväksi eli niin sanotun otto-oikeuden käyttämisestä tai siinä noudatettavasta menettelystä. Myöskään kaupungin hallintosäännössä (voimassa 1.1.2013 lukien) ei ole tarkempia määräyksiä otto-oikeuden käyttämisessä noudatettavasta menettelystä.
Kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 lähettänyt va. kaupunginjohtajalle sähköpostiviestin otto-oikeuden käyttämisestä. Viestin mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja tekee päätöksen otto-oikeuden käyttämisestä va. kaupunginjohtajan tekemiin päätöksiin 1/2013 ja 2/2013 koskien kansliapäällikön valintaa. Asia saatetaan ylemmän toimielimen käsiteltäväksi. Lisäksi viestissä on esitetty perusteluita otto-oikeuden käyttämiselle. Koska otto-oikeuden käyttämisessä noudatettavasta menettelystä ei ole erikseen säädetty eikä kaupungin hallintosäännössä määrätty, hallinto-oikeus arvioi kaupunginhallituksen puheenjohtajan sähköpostiviestin va. kaupunginjohtajalle riittäväksi ilmoitukseksi otto-oikeuden käyttämisestä. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että otto-oikeuden käyttäminen ei edellytä ylemmän viranomaisen, tässä tapauksessa kaupunginhallituksen, nimenomaista päätöstä asiasta. Kaupunginhallitus on käsitellyt asiaa kokouksissaan 25.2.2013 ja 1.3.2013. Va. kaupunginjohtajan päätökset 1/2013 ja 2/2013 koskien kansliapäällikön valintaa on siten tosiasiallisesti otettu kaupunginhallituksen käsiteltäväksi kaupunginhallituksen puheenjohtajan ilmoittamalla tavalla. Koska kaupunginhallituksen puheenjohtaja on toimivaltansa nojalla ottanut asian kuntalain 51 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla kaupunginhallituksen käsiteltäväksi, ei kaupunginhallitus ole ylittänyt toimivaltaansa käsitellessään ja tehdessään ratkaisun va. kaupunginjohtajan tekemää kansliapäällikön valintaa koskevassa asiassa.
Valittaja on vedonnut siihen, että kaupunginhallitus on menetellyt hallintosäännön vastaisesti siirtäessään 25.2.2013 (§ 106) loppuun käsitellyn asian jatkokokoukseen.
Hallintosäännön 15 §:ssä määrätään, että jos kokousasioita ei ole saatu kokouksessa käsitellyiksi, jäljellä olevat asiat voidaan siirtää jatkokokoukseen, johon ei tarvitse antaa kutsua.
Kaupunginhallitus on käsitellyt va. kaupunginjohtajan tekemiä kansliapäällikön valintaa koskevia päätöksiä kokouksessaan 25.2.2013 (§ 106). Päätöspöytäkirjasta ilmenee, että asiassa oli tehty esitys otto-oikeudenkäyttämisestä ja va. kaupunginjohtajan päätöksen 3/2013 sekä kaikkien muiden va. kaupunginjohtajan mainittuun asiaan liittyvien päätösten kumoamisesta. Esityksestä oli äänestetty. Äänestyksen jälkeen puheenjohtaja oli todennut esityksen tulleen kaupunginhallituksen päätökseksi. Pöytäkirjan mukaan asian käsittely oli keskeytetty valtuustoinfon ajaksi kello 17.35–21.21.
Kaupunginhallituksen valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan kaupunginhallitus oli palauttanut 25.2.2013 pidetyssä kokouksessa käsitellyn asian uudelleen käsiteltäväksi, koska aikaisemmassa päätöksentekomenettelyssä oli tapahtunut virhe. Lausunnon mukaan 25.2.2013 pidetyn kokouksen pöytäkirjaa ei ollut tarkistettu ennen jatkokokousta 1.3.2013, minkä vuoksi päätös 25.2.2013 § 106 ei ollut edes vielä syntynyt.
Kuntalain 62 §:n 1 momentissa säädetään, että toimielimen kokouksesta pidetään pöytäkirjaa. Pöytäkirjan oikeusvaikutuksista ei ole erikseen säädetty. Vakiintuneen käsityksen mukaan päätöksen katsotaan kuitenkin syntyvän vasta sitä koskevan pöytäkirjan tarkastamisella (ks. Harjula - Prättälä: Kuntalaki 2013, s. 533). Edellä kerrotun perusteella hallinto-oikeus arvioi, että vs. kaupunginjohtajan tekemien päätösten uudelleen käsittelemisessä kaupunginhallituksessa 1.3.2013 ei ole ollut kysymys 25.2.2013 tehdyn päätöksen siirtämisestä jatkokokouksessa käsiteltäväksi hallintosäännön 15 §:ssä tarkoitetulla tavalla, vaan asia on ennen aikaisemman pöytäkirjan tarkastamista otettu uudelleen käsiteltäväksi päätöksentekomenettelyssä havaitun virheen johdosta. Kaupunginhallitus on mainituissa olosuhteissa voinut harkintavaltansa nojalla päättää asian jatkokäsittelystä.
Valittaja on vedonnut vielä siihen, että kaupunginhallituksen kokouksen pöytäkirjaa 25.2.2013 (§ 106) ei ole annettu hänelle tiedoksi. Edellä kerrottuun viitaten hallinto-oikeus toteaa, että päätöspöytäkirjaa, jota ei ole tarkastettu, ei ole tarvinnut antaa tiedoksi valittajalle. Kuntalain 95 §:n säännös pöytäkirjanotteen tiedoksiantamisesta koskee ainoastaan asianmukaisesti tarkastettuja pöytäkirjoja.
Esteellisyys
Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Saman pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa. Hallintolain 28 §:n 1 momentissa säädetään virkamiehen esteellisyydestä. Virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle (3 kohta) tai jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu (7 kohta).
Valittajan mukaan B on edustamansa puolueen valtuustoryhmän kokouksessa esitellyt julkisesti valittajaa koskevia henkilökohtaisia asiakirjoja ja perusteettomia väitteitä valittajan menneisyyteen liittyen. B on toiminnallaan halunnut tuoda esiin sen, että valittaja ei voi olla kansliapäällikön tehtävissä. Myöhemmin myös B:n edustama valtuustoryhmä oli asettunut sille kannalle. Valittajan mukaan B:n ja C:n ennakkoasenne, mielipiteet sekä virheelliset tiedot valittajasta ovat vaarantaneet heidän puolueettomuutensa asian käsittelyssä. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan B:llä ja C:llä ei ole ollut sellaista ennakkoasennetta, mielipidettä tai virheellistä tietoa, joka olisi vaarantanut heidän puolueettomuutensa asian käsittelyssä.
Hallinto-oikeus tulkitsee, että valittajan B:tä ja C:tä kohtaan esittämiä esteellisyysperusteita on arvioitava hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan eli niin sanotun yleislausekejäävin nojalla, koska viranhaltijan asianosaista kohtaan osoittaman suhtautumisen ja toimenpiteiden vaikutus viranhaltijan puolueettomuuteen tulee arvioitavaksi juuri yleislausekejäävin kautta. Säännöksen mukaisen esteellisyysperusteen soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittava syy asiaa käsittelevän viranhaltijan puolueettomuuden vaarantumiseen, vaikka muut saman momentin esteellisyysperusteet eivät suoranaisesti tulisikaan sovellettavaksi. Toisin kuin valittaja valituksessaan esittää, esteellisyyden toteamiseksi ei hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan riitä pelkkä epäily tai valittajan subjektiivinen kokemus puolueettomuuden vaarantumisesta, vaan esteellisyyden toteamiseksi on oltava myös ulkopuolisen objektiivisesti havaittavia seikkoja.
Hallinto-oikeuden arvion mukaan valittaja ei ole esittänyt, eikä asiassa ole muutoinkaan käynyt ilmi mitään ulkopuolisen havaittava syytä B:n ja C:n puolueettomuuden vaarantumiseen heidän osallistuessaan va. kaupunginjohtajan tekemien päätösten kumoamista koskevan asian käsittelemiseen kaupunginhallituksessa. Keskusteluun osallistuminen ja omien näkemysten mahdollinen esittäminen valtuustoryhmän kokouksessa ei osoita B:n olleen esteellinen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Valittajan mukaan asiaa valmistellut apulaiskansliapäällikkö D on ollut esteellinen, koska hän on hakenut kansliapäällikön virkaa syksyllä 2012. D on siten asiaa kaupunginhallituksessa käsitellessään ajanut vahvasti omaa etuaan esittäessään kaupunginhallitukselle valittajan tekemän oikaisuvaatimuksen hylkäämistä. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan D on hakenut kansliapäällikön virkaa syksyllä 2012 mutta ilmoittanut kirjallisesti syyskuussa 2012 vetävänsä hakemuksensa pois. D ei oman ilmoituksensa mukaisesti ole mainitun ajankohdan jälkeen ollut enää kiinnostunut kansliapäällikön tehtävästä. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan D:llä ei ole ollut muutakaan sellaista omaa intressiä asiassa, minkä johdosta hänen puolueettomuutensa olisi vaarantunut.
Kaupunginhallituksen kokousta 3.6.2013 (§ 285) koskevan pöytäkirjan mukaan D on vastannut oikaisuvaatimusasian valmistelemisesta. Hallinto-oikeus toteaa, että asian valmisteleminen on kuulunut D:n virkatehtäviin. D:tä ei ole kaupungin apulaiskansliapäällikkönä pidettävä esteellisenä hoitamaan tehtäväänsä pelkästään sen vuoksi, että hän on aikaisemmin hakenut kaupungin kansliapäällikön virkaa. Asiassa ei ole ilmennyt muitakaan seikkoja, joiden perusteella D:n olisi arvioitava olleen hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tai 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla esteellinen osallistumaan va. kaupunginjohtajan tekemien päätösten kumoamista koskevan asian tai oikaisuvaatimusasian käsittelemiseen.
Edellä kerrotuin perustein kaupunginhallituksen päätöksiä ei ole kumottava esteellisyyttä koskevien valitusperusteiden johdosta.
Lopputulos
Kaupunginhallituksen päätökset eivät ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntyneet virheellisessä järjestyksessä, eikä kaupunginhallitus ole ylittänyt toimivaltaansa. Kaupunginhallitus on otto-oikeuden nojalla voinut harkintansa mukaan kumota va. kaupunginjohtajan tekemät päätökset. Päätökset eivät siten ole lainvastaisia. Tämän johdosta valitus on tutkituilta osin hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:ssä säädetään oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta. Säännöksen 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeus arvioi, että päätöksen lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajan vaatimus kaupungin velvoittamisesta korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa on siten hylättävä.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Mainitun säännöksen nojalla hallinto-oikeus hylkää myös kaupungin vaatimuksen valittajan velvoittamisesta korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Kuntalaki (365/1995) 50 § 1 momentti 9 kohta, 52 § 2 momentti ja 90 §
Hallintolaki 6 §
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Jukka Hartikainen ja Anu Klemetti, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös 23.9.2014 ja välipäätös 13.5.2014 sekä Heinolan kaupunginhallituksen päätökset 3.6.2013 (§ 285) ja 1.3.2013 (§ 110) kumotaan ja asiassa toimitetaan suullinen käsittely. Lisäksi A on vaatinut, että hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korvataan viivästyskorkoineen.
Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Heinolan kaupunginhallitus ei ole käyttänyt asiassa otto-oikeutta. Otto-oikeuden käyttämiseen liittyvät kaupunginhallituksen päätökset on myös tehty virheellisessä järjestyksessä. Lisäksi hallinto-oikeus on jättänyt perusteetta tutkimatta A:n virkasuhteen päättämisen perusteettomuuden ja syrjinnän.
Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että Heinolan kaupunginhallituksen kokouksessaan 25.2.2013 tekemä päätös (§ 106) ei olisi tullut voimaan ennen Heinolan kaupunginhallituksen kokousta 1.3.2013. Asia on käsitelty loppuun ennen taukoa kaupunginhallituksen kokouksessa 25.2.2013, ja pöytäkirjan mukaan pöytäkirja on myös tarkastettu silloin, kuten asiasta oli jo työjärjestyksen hyväksymisen yhteydessä päätetty. Pöytäkirjaan on myös merkitty, että se olisi tullut antaa tiedoksi A:lle, joten myös Heinolan kaupunginhallitus on ollut itse sitä mieltä, että kokouksessa 25.2.2013 §:n 106 kohdalla oli tehty päätös, joka tuli antaa tiedoksi A:lle. Hallinto-oikeus on Heinolan kaupungin lausunnon johdosta yksioikoisesti todennut, ettei päätös ollut vielä syntynyt. Hallinto-oikeus on tältä osin sivuuttanut kaiken A:n asiassa esittämän selvityksen. Koska asiassa ei järjestetty suullista käsittelyä, myöskään paikalla olleilta henkilöiltä ei voitu pyytää selvitystä tapahtumista.
Sillä perusteella, että kaupunginhallitus on jälkeenpäin huomannut, että asian käsittelyssä on tapahtunut virheitä, asiaa ei ole Heinolan kaupungin hallintosäännön mukaan voitu siirtää jatkokokouksessa käsiteltäväksi. Kaupunginhallitus on käsitellessään asian uudelleen menetellyt hallintosäännön vastaisesti. Kaupunginhallituksen kokouksessa 1.3.2013 (§ 110) on siten tapahtunut menettelyvirhe. Päätös on tälläkin perusteella lainvastainen.
Jatkokokouksessa 1.3.2013 kaupunginhallitus on palauttanut edellisessä kokouksessa 25.2.2013 §:n 106 kohdalla ratkaistun asian uuteen käsittelyyn esteellisyyden toteamisessa tapahtuneen virheen vuoksi. Jatkokokouksessa vastakkain ovat olleet puheenjohtajan ehdotus otto-oikeuden käyttämisestä ja jäsen B:n jäsen C:n kannattamana tekemä esitys va. kaupunginjohtajan tekemien pöytäkirjassa mainittujen viranhaltijapäätösten kumoamisesta. Viimeksi mainittu päätösesitys ei sisältänyt otto-oikeuden käyttämistä, vaan ainoastaan päätösten kumoamisen.
Jäsen B:n esitys on jatkokokouksessa 1.3.2013 ollut erilainen kuin kokouksessa 25.2.2013. Kuntalain 51 §:n mukaan päätökseen otto-oikeuden käyttämisestä liittyy kaksiosainen päätöksentekomalli. Asiassa on päätettävä käyttää otto-oikeutta ja vasta sen jälkeen voidaan muuttaa aiemmin tehtyä päätöstä. A:n asiassa tätä ei ole noudatettu, koska Heinolan kaupunginhallituksen päätökseksi on jatkokokouksessa 1.3.2013 äänestyksen jälkeen tullut päätös, joka ei pitänyt sisällään otto-oikeuden käyttämistä, vaan va. kaupunginjohtajan tekemiä vs. kansliapäällikön nimityspäätöksiä on vastoin lakia suoraan kumottu. Koska kaupunginhallitus ei tosiasiassa ole käyttänyt asiassa otto-oikeutta, kaupunginhallitus on ylittänyt toimivaltansa.
Hallinto-oikeus on vain arvioinut Heinolan kaupungin esittämien virheellisten väitteiden pohjalta, että asiassa olisi käytetty otto-oikeutta. Hallinto-oikeus on tältäkin osin sivuuttanut A:n esittämät perustelut.
Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että kaupunginhallituksen jäsenet B ja C eivät olisi olleet esteellisiä tehdessään päätöstä va. kaupunginjohtajan päätösten kumoamisesta. A:n Heinolan valtuutetuilta saamien ja heidän tiedossaan olevien perusteiden valossa jäsenet B ja C ovat olleet esteellisiä käsittelemään A:n asiaa. Heinolan kaupungin Suomen Sosiaalidemokraattisen puolueen valtuustoryhmän kokouksessa B on esitellyt julkisesti A:ta koskevia henkilökohtaisia asiakirjoja ja perusteettomia väitteitä A:n menneisyyteen liittyen. Toiminnallaan B on halunnut tuoda esiin sen, että A ei voi olla vs. kansliapäällikkö. Kaupunginhallituksen jäsenten, erityisesti B:n ja C:n, ennakkoasenne, mielipiteet ja virheelliset tiedot A:sta ovat vaarantaneet heidän puolueettomuutensa asian käsittelyssä hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. On myös otettava huomioon, että jäsen B on myöhemmin kevään 2013 aikana jäävännyt itsensä kaupunginhallituksessa, kun käsiteltävänä on ollut A:n asiakokonaisuus.
Kaupunginhallituksen puheenjohtajan esitys otto-oikeuden käyttämisestä on liittynyt vain haluun selvittää A:sta liikkuneita huhuja. Huhut ovat liittyneet olennaisesti B:n ja C:n toimiin asiassa. Heidän toimensa, joilla on estetty näiden huhujen tarkempi selvittäminen, ovat johtuneet vain siitä, etteivät he ole halunneet saattaa yleiseen tietoon sitä, että heidän väitteensä A:sta ovat olleet asenteellisia ja paikkansa pitämättömiä. Hallinto-oikeus on esteellisyyden osalta ratkaissut asian kaupunginhallituksen esittämien tosiasioiden perusteella.
Va. kaupunginjohtajalla on hallintosäännön henkilöstöasioita koskevan liitteen mukaisesti ollut oikeus valita sijaiset tehtäviin, ja näin ollen va. kaupunginjohtaja on tehnyt kansliapäällikön valintaa koskevat viranhaltijapäätöksensä toimivaltansa mukaisesti. A:n nimittämisasia oli lisäksi käyty kaupungin organisaatiossa ennalta läpi niin poliittisten kuin virkamiesvastuulla toimivien henkilöiden kanssa. Hyväksyntä vs. kansliapäällikön nimittämiselle on ollut myös kaupunginhallituksen puheenjohtajalta. A ei olisi suostunut nimitykseen ilman tällaista laajaa tukea. Tällä perusteella va. kaupunginjohtajan päätös on ollut myös heti täytäntöönpantavissa laista ilmenevin perustein. A on aloittanut virantoimituksen kansliapäällikön viransijaisena viranhoitomääräyksen ja virkamääräyksen mukaisesti 20.2.2013. Hänellä on hyvään hallintoon kuuluvan luottamuksensuojaperiaatteen mukaisesti ollut oikeus luottaa annetun virkamääräyksen lainmukaisuuteen.
Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että asiassa ei ole ollut kyse A:n virkasuhteen päättämisestä, ja jättänyt perusteetta tutkimatta A:n virkasuhteen päättämisen perusteettomuuden ja syrjinnän. Heinolan kaupunginhallitus on tehdessään päätöksensä 1.3.2013 (§ 110) samalla päättänyt A:n virkasuhteen päättämisestä. Asia tulisi tältä osin palauttaa hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi.
Jos kaupunginhallituksen vastoin A:n näkemystä kuitenkin katsotaan käyttäneen asiassa myös otto-oikeutta, kaupunginhallitus on edellä mainitulla päätöksellään tosiasiallisesti päättänyt myös A:n virkasuhteen, ja korkeimman hallinto-oikeuden tulee tutkia asia. Virkasuhteen päättämiselle ei ole ollut laillista purku- eikä edes irtisanomisperustetta. Hallinto-oikeuden esittämä tulkinta asiassa johtaisi A:n kannalta tilanteeseen, jossa hän ei voisi saada tosiasiallisesti alkaneen virkasuhteensa perusteetonta päättämistä minkään tuomioistuimen tutkittavaksi. Hallinto-oikeus ei ole perustellut oikeudellisia päätelmiään lain edellyttämällä tavalla.
Hallinto-oikeus on arvioinut asiassa esitettyä kirjallista näyttöä väärin, minkä arvioimiseksi asiassa tulee voida esittää myös suullista näyttöä. Suullisen käsittelyn tarve A:n asiassa perustuu siihen, että asialla on suuri merkitys A:lle hänen virkasuhteensa päättyessä ilman asiallista perustetta. Heinolan kaupunginhallitus on esittänyt paljon sellaisia väitteitä, joiden todenperäisyyttä ei voida selvittää muuten kuin todistajia kuulemalla. Suullisessa käsittelyssä A haluaa kuulla jo hallinto-oikeuteen nimeämiään, valituksesta ilmeneviä 11 henkilöä.
Heinolan kaupunginhallitus on antanut selityksen ja vaatinut, että A:n valitus hylätään ja A velvoitetaan korvaamaan Heinolan kaupungin oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.
Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätös on oikea. Kaupunginhallitus ei ole toiminut omien menettelytapojensa vastaisesti ottaessaan jatkokokouksessaan 1.3.2013 asiana § 110 uudelleen käsiteltäväksi kokouksessaan 25.2.2013 kohtana § 106 käsitellyn asian. Pöytäkirjaa asiasta 25.2.2013 § 106 ei ollut hyväksytty ennen jatkokokousta ja näin ollen asiassa ei ollut syntynyt päätöstä ennen jatkokokouksessa tehtyä päätöstä 1.3.2013 § 110. Otto-oikeuden käyttäminen on perustunut niihin seikkoihin, jotka kaupunginhallitus on yksilöinyt hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ja jotka ilmenevät päätöksistä liitteineen. Va. kaupunginjohtajan viranhaltijapäätösten kumoaminen on johtunut valittajan henkilöön liittymättömistä seikoista.
Väitettyjen esteellisyyksien osalta ei ole olemassa ulkopuolisen objektiivisesti havaittavissa olevia seikkoja. Sillä seikalla, että B on myöhemmin keväällä 2013 jäävännyt itsensä valittajaa koskevissa asioissa kaupunginhallituksen kokouksissa, ei ole merkitystä nyt arvioitavana olevassa asiassa.
Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 10 §:n mukaan virkasuhde alkaa virkasuhteeseen ottamista koskevan päätöksen tekemisestä. Viranhoitomääräyksen allekirjoittamisella ei ole asiassa merkitystä. Va. kaupunginjohtaja on tehnyt virkaan valinnasta viranhaltijapäätöksen, joka on ollut otto-oikeuden alainen ja kaupunginhallituksen päätöksellä kumottu. Luottamuksensuojan periaate ei voi poistaa kaupunginhallituksen oikeutta käyttää otto-oikeutta viranhaltijan tekemään päätökseen. Asiassa ei ole kysymys valittajan virkasuhteen päättämisestä, vaan valintapäätöksen kumoamisesta otto-oikeuden perusteella, joten hallinto-oikeus on oikein jättänyt virkasuhteen päättämiseen liittyvät valitusperusteet tutkimatta. Olennaista on, että viranhaltijapäätös on tullut kumotuksi eikä virkasuhteen perusteena olevaa päätöstä enää ole olemassa.
Kaupunginhallituksen puheenjohtajalla on ollut oikeus käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan viranhaltijapäätökseen ja kaupunginhallituksella on ollut oikeus päätöksen kumoamiseen. Valituksessa esitetyt väitteet A:n taustasta liikkuneista huhuista eivät ole vaikuttaneet päätöksentekoon.
Asiassa ei ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä, mikäli korkein hallinto-oikeus kirjallisen aineiston perusteella päättää hylätä valittajan valituksen kokonaisuudessaan ja pysyttää valituksenalaiset päätökset. Mikäli asiassa on tarpeen selvittää tarkemmin valittajan esittämiä väitteitä päätöksentekoon osallistuneiden henkilöiden esteellisyydestä taikka kaupunginhallituksen päätöksen perusteista ja väitetystä syrjivyydestä, asiassa tulee järjestää suullinen käsittely muun muassa selityksessä mainittujen henkilöiden kuulemiseksi.
A on antanut vastaselityksen ja uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa. A:n jo aikaisemmin kansliapäällikön viran hakuvaiheessa esiin tuomat perättömät huhut hänestä, Heinolan kaupungin edustajien yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain vastainen menettely sekä B:n lehtihaastattelussa Etelä-Suomen Sanomissa antamat virheelliset tiedot muun muassa A:n psykologisista testituloksista osoittavat, että esteellisyys on ollut myös ulkopuolisille objektiivisesti havaittavissa.
Heinolan kaupunginhallitus on kokouksessaan 25.2.2013 tehnyt §:n 106 kohdalla päätöksen käsiteltävässä asiassa. Päätös on kokouksessa tehdyn pöytäkirjan tarkastuksen kautta tullut heti täytäntöönpantavaksi. Koska päätöstä kuitenkin rasittaa menettelyvirhe, päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Tämän lisäksi kaupunginhallituksen kokouksessa 1.3.2013 §:n 110 kohdalla käsitelty asia on otettu käsiteltäväksi jatkokokousasiana Heinolan kaupungin hallintosäännön vastaisesti ja päätös asiassa on tehty otto-oikeutta käyttämättä, joten asiassa tehty päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja on lainvastainen.
Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoisi, että otto-oikeutta on käytetty, kaupunginhallitus on laiminlyönyt kuulemisvelvoitteensa, koska asiassa on riidatonta, että A oli jo aloittanut virantoimituksensa.
Tehdessään otto-oikeuden käyttämisen osalta virheellisen ja virkasuhteen purkamisen osalta perusteettoman päätöksen kaupunginhallitus on sekä välittömästi että välillisesti myöntänyt A:han henkilönä kohdistuvan syrjinnän.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Heinolan kaupungin vaatimusta sen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa.
Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.
2. A:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.
3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta.
4. A:n ja Heinolan kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.
Perustelut
1. Heinolan kaupungin vaatimuksen tutkimatta jättäminen
Heinolan kaupunginhallitus ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi kaupunginhallituksen vasta valitusajan päättymisen jälkeen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä esittämä vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa on jätettävä tutkimatta.
2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta
Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.
Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen toimittama suullinen käsittely voidaan jättää toimimatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.
A on hallinto-oikeudessa vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely, koska asiassa on esitetty sellaisia väitteitä, joiden todenperäisyyttä ei voida selvittää muuten kuin todistajia kuulemalla. Erityisen paljon näitä väitteitä on A:n mukaan esitetty va. kaupunginjohtajan nimityspäätöksen yhteydessä liittyen luottamus- ja virkamiesjohdon kanssa käytyihin keskusteluihin, Heinolan Sosiaalidemokraattisen puolueen valtuustoryhmän kokouksen sisältöön, päätöksentekijöiden jääviyteen, valittajasta liikkuneisiin huhuihin, otto-oikeuteen liittyvien kokousten sisältöön sekä valittajan syrjintään. A on pyytänyt, että asiassa kuullaan häntä itseään sekä kymmentä muuta valituksessa tarkemmin mainittua henkilöä. A on uudistanut suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksensa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, A:n esittämällä henkilötodistelulla ei ole saatavissa sellaista lisäselvitystä, millä olisi merkitystä kaupunginhallituksen päätösten lainmukaisuutta arvioitaessa. Suullisen käsittelyn toimittaminen hallinto-oikeudessa ei tämän vuoksi ole ollut tarpeen. Hallinto-oikeus on voinut hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin nojalla hylätä vaatimuksen suul³lisen käsittelyn toimittamisesta. Samoilla perusteilla suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.
3. Pääasia
3.1 Asiakirjoista saatu selvitys
Heinolan kaupungin va. kaupunginjohtaja on 19.2.2013 (dnrot 1/2013 ja 3/2013) muun ohella päättänyt palkata oikeustieteen maisteri A:n määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi 20.2.2013–20.2.2015.
A:lle on annettu määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisesta 19.2.2013 päivätty viranhoitomääräys sekä 20.2.2013 päivätty virkamääräys.
Va. kaupunginjohtaja on 25.2.2013 päätöksellä dnro 2/2013 kumonnut edellä mainitun päätöksen 19.2.2013 dnro 1/2013 koskien kansliapäällikön virkaa, koska aikaisemmasta päätöksestä oli jäänyt pois lopputeksti, ja päättänyt, että oikeustieteen maisteri A palkataan määräaikaiseksi kansliapäällikön viransijaiseksi 20.2.2013–20.2.2015 tai siihen asti kunnes virka saadaan täytettyä ja virkaan valittu ryhtyy hoitamaan virkaan kuuluvia tehtäviä.
Heinolan kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 kello 8:47 lähettänyt va. kaupunginjohtajalle sähköpostiviestin, joka on otsikoitu "otto-oikeuden käyttäminen". Asiakirjan mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja on tehnyt päätöksen ja käyttää otto-oikeutta kaupunginjohtajan viranhaltijapäätökseen dnrot 1/2013 ja 2/2013 koskien kansliapäällikön valintaa.
Kaupunginhallitus on käsitellyt asiaa kokouksessaan 25.2.2013 §:n 106 kohdalla. Pöytäkirjassa on asian selostusosassa todettu, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja on käyttänyt otto-oikeutta kaupunginjohtajan edellä mainittuihin päätöksiin. Otto-oikeuden käyttämistä puheenjohtaja on perustellut sillä, että hyvän hallinnon perusteiden mukaisesti hankitaan kyseessä olevaan viranhaltijapäätökseen asiantuntijalausunnot, joiden perusteella asia tullaan käsittelemään ja päättämään. Asiantuntijalausunnot pyydetään Kuntaliitolta ja KT-työnantajilta sekä A:n edellisiltä työnantajilta TeliaSonera Finland Oyj, DNA Oy ja Saarijärven kaupunki sekä Äänekosken kaupunki, jotka on mainittu kansliapäällikön vastapuoliksi.
Pöytäkirjan mukaan kaupunginhallitus on ensin ottanut kantaa kahden kaupunginhallituksen jäsenen, B:n ja C:n, esteellisyyteen sekä äänestyksen jälkeen päättänyt, etteivät mainitut henkilöt ole asiassa esteellisiä. Kaupunginhallitus on edelleen äänestyksen jälkeen päättänyt hyväksyä kaupunginhallituksen jäsenen B:n tekemän kannatetun esityksen, jonka mukaan kaupunginhallitus päättää käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan päätökseen 25.2.2013 dnro 2/2013 (viranhaltijapäätöksen 1/2013 itseoikaisu) ja kumoaa va. kaupunginjohtajan päätöksen 19.2.2013 dnro 3/2013 (kansliapäällikön viransijaisuus) sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset. Pöytäkirjaan on kirjattu, että pöytäkirja kyseisen asian kohdalta tarkastetaan kokouksessa. Edelleen pöytäkirjaan on kirjattu, että asian käsittely keskeytettiin valtuustoinfon ajaksi kello 17.35–21.21 ja että kokoustauon jälkeen va. kaupunginjohtaja ei ollut jatkokokouksessa läsnä ja pöytäkirjan laati teknisesti E.
Kaupunginhallitus on 25.2.2013 §:n 107 kohdalla päättänyt puheenjohtajan esityksestä, että kokous keskeytetään ja sitä jatketaan perjantaina 1.3.2013.
Kaupunginhallitus palautti 25.2.2013 §:n 106 kohdalla käsitellyn asian uudelleen käsittelyyn mainitun jatkokokouksen asiana 3. Pöytäkirjan 1.3.2013 § 110 mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaja on esittänyt kaupunginhallitukselle, että asia käsitellään uudelleen aikaisemmassa käsittelyssä tapahtuneiden menettelyvirheiden vuoksi. Kaupunginhallitus on 1.3.2013 §:n 110 kohdalla äänestysten jälkeen päättänyt, etteivät kaupunginhallituksen jäsenet B ja C ole asiassa esteellisiä. Kaupunginhallitus on edelleen äänestyksen jälkeen päättänyt hyväksyä B:n tekemän kannatetun esityksen, jonka mukaan kaupunginhallitus päättää kumota va. kaupunginjohtajan tekemät viranhaltijapäätökset 25.2.2013 dnro 2/2013 (viranhaltijapäätöksen 1/2013 itseoikaisu) ja 19.2.2013 dnro 3/2013 (kansliapäällikön viransijaisuus) sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät viranhaltijapäätökset.
Kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että kaupunginhallituksen kokous 25.2.2013 keskeytettiin kello 17.35 valtuustoinfon vuoksi, vaikka käsiteltäviä asioita oli edelleen jäljellä. Kaupunginhallitus kokoontui 25.2.2013 valtuuston kokouksen jälkeen, mutta esittelijä va. kaupunginjohtaja ei enää saapunut paikalle, jolloin päätöksen laati teknisesti va. kansliapäällikkö E läsnä olleiden sanelusta. Vaikka päätöstekstiin on kirjattu, että päätös 25.2.2013 (§ 106) tarkastetaan kokouksessa, pöytäkirjaa ei allekirjoitettu ennen kaupunginhallituksen jatkokokousta 1.3.2013, jossa asioiden käsittelyä jatkettiin.
Lausunnossa todetaan edelleen, että kaupunginhallituksen palautettua kyseisen asian uudelleen käsiteltäväksi jatkokokouksen asiana 3 asia otettiin yksimielisesti uusintakäsittelyyn päätöksentekomenettelyssä 25.2.2013 tapahtuneen virheen vuoksi. Pöytäkirjaa kokouksesta 25.2.2013 ei ollut tarkastettu ennen jatkokokousta 1.3.2013, joten päätös 25.2.2013 (§ 106) ei ollut edes vielä syntynyt. Jos päätöksen kuitenkin katsottaisiin syntyneen, kaupunginhallituksella on joka tapauksessa katsottava olleen oikeus itseoikaisuun hallintolain 50 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti. Päätös ei ole sisällöllisesti muuttunut valittajan vahingoksi, joten itseoikaisuun ei ole tarvinnut saada valittajan suostumusta.
Kun asiaa käsiteltiin jatkokokouksessa 1.3.2013, jäsen B:llä on lausunnon mukaan ollut tiedossa, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 jo ennen kaupunginhallituksen kokousta tehnyt päätöksen otto-oikeuden käyttämisestä. Näin ollen erillistä päätöstä otto-oikeuden käyttämisestä ei ole enää ollut tarpeen tehdä 1.3.2013. Päätökset kaupunginhallituksen kokouksessa on siis kumottu sen jälkeen, kun asiat oli kuntalain 51 §:n mukaisesti otettu ylemmän toimielimen käsiteltäväksi.
Lausunnon mukaan perusteena otto-oikeuden käyttämiselle on ollut se, että va. kaupunginjohtaja on viranhaltijapäätöksellään valinnut kansliapäällikön viran väliaikaisen hoitajan eikä viransijaista. Hallintosäännön mukaan hänellä ei ole ollut tähän toimivaltaa. Va. kaupunginjohtaja on lisäksi toiminut vastoin kaupunginhallituksen päätöstä 14.1.2013 (§ 8), jolla kaupunginhallitus on keskeyttänyt kansliapäällikön rekrytointiprosessin uuden tehtäväkuvan laatimiseksi. Lausunnossa on kiistetty, että luottamushenkilöt ja virkamiehet tai kaupunginhallituksen puheenjohtaja olisivat etukäteen antaneet hyväksyntänsä va. kansliapäällikön nimittämiselle.
3.2 Kysymyksenasettelu ja tutkimatta jättäminen hallinto-oikeudessa
Asiassa on A:n valituksen johdosta ratkaistava, onko va. kaupunginjohtajan kansliapäällikön sijaisen valintaa koskevat päätökset kuntalain 51 §:n nojalla laillisesti otettu kaupunginhallituksen käsiteltäviksi ja onko kaupunginhallitus voinut jatkokokouksessaan 1.3.2013 (§ 110) käsitellä kaupunginhallituksen kokouksessaan 25.2.2013 §:n 106 kohdalla käsittelemän va. kaupunginjohtajan päätösten kumoamista koskevan asian uudelleen. Asiassa on myös ratkaistava, ovatko kaupunginhallituksen puheenjohtaja B ja I varapuheenjohtaja C olleet esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa sekä onko oikaisuvaatimusasian valmistelusta vastannut apulaiskansliapäällikkö D ollut esteellinen valmistelemaan oikaisuvaatimusasiaa.
Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n valituksen siltä osin kuin A on perustanut valituksensa siihen, että kaupunginhallitus on päättänyt hänen virkasuhteensa. Esillä olevassa asiassa on kysymys otto-oikeuden käyttämisestä va. kaupunginjohtajan päätöksiin, jotka koskevat A:n ottamista määräajaksi kansliapäällikön virkasuhteeseen, ja kaupunginhallituksen tämän jälkeen tekemiä päätöksiä, joilla virkasuhteeseen ottamista koskeva päätös on kumottu. Kaupunginhallituksen päätökset ovat siten koskeneet A:n ottamista kansliapäällikön määräaikaiseen virkasuhteeseen, ei virkasuhteen päättämistä. Sillä, että A:lle oli annettu määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisesta kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 9 §:ssä tarkoitettu 19.2.2013 päivätty viranhoitomääräys sekä 20.2.2013 päivätty virkamääräys ja että hän oli tosiasiallisesti ryhtynyt hoitamaan virkasuhteeseen kuuluvia tehtäviä, ei ole merkitystä arvioitaessa kaupunginhallituksen valituksenalaisten päätösten lainmukaisuutta. Koska asiassa ei siten ole kysymys A:n virkasuhteen päättymisestä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 8 luvussa tarkoitetulla tavalla, hallinto-oikeuden on tullut jättää A:n valitus tutkimatta siltä osin kuin hän on valituksessaan vedonnut virkasuhteensa päättämisen perusteettomuuteen ja syrjintään.
3.3 Sovellettavat oikeusohjeet
3.3.1 Kuntalain (365/1995) säännökset
Kuntalain 50 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan valtuuston hyväksymässä hallintosäännössä annetaan tarpeelliset määräykset pöytäkirjan laatimisesta, tarkastamisesta ja nähtävänä pitämisestä ja 13 kohdan mukaan menettelystä otettaessa asia ylemmän toimielimen käsiteltäväksi.
Kuntalain 51 §:n (578/2006) 1 momentin mukaan kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja, kunnanjohtaja tai johtosäännössä määrätty kunnan viranhaltija voivat ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen tai kunnanhallituksen jaoston toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Pykälän 4 momentin mukaan asia on otettava ylemmän toimielimen käsiteltäväksi viimeistään sen ajan kuluessa, jossa 89 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus päätöksestä on tehtävä.
Kuntalain 62 §:n 1 momentin mukaan toimielimen kokouksesta pidetään pöytäkirjaa.
Kuntalain 93 §:n mukaan oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.
Kuntalain 95 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle lähetetään päätöstä koskeva pöytäkirjanote oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen erikseen tiedoksi kirjeellä.
3.3.2 Hallintolain säännökset ja niiden esitöitä
Hallintolain 50 §:n (581/2010) 1 momentin 3 kohdan mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe.
Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan korjata 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa asianosaisen eduksi tai vahingoksi. Päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää, että asianosainen suostuu päätöksen korjaamiseen.
Hallituksen esityksessä muun ohella hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) on hallintolain asiavirheen korjaamista koskevan 50 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
Viranomaisen itseoikaisua koskeva keskeinen uudistus olisi se, että päätöksen tehneelle viranomaiselle annettaisiin mahdollisuus oikaista myös asian käsittelyssä tapahtunut menettelyvirhe ja ratkaista asia uudelleen. Menettelyvirheellä tarkoitetaan virhettä viranomaisen menettelyssä eli sitä, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Virhe saattaa koskea esimerkiksi viranomaisen väärää kokoonpanoa, kuulemisvirhettä tai päätöksen perustelemista koskevaa virhettä.
Mainitun hallituksen esityksen mukaan itseoikaisumahdollisuuden ulottaminen koskemaan käsittelyn yhteydessä tapahtuneita menettelyvirheitä olisi sekä asianosaisen että viranomaisen kannalta joustava lakitekninen ratkaisu. Ehdotuksen tarkoituksena on yksinkertaistaa ja nopeuttaa menettelyvirheiden tutkimiseen liittyviä käytäntöjä sekä vähentää valitusviranomaisille tehtäviä muutoksenhakuja.
Esityksessä lähdettäisiin siitä, että menettelyvirhettä koskevissa tapauksissa viranomainen poistaisi virheellisen päätöksensä ja käsittelisi asian uudestaan poistaen puutteen menettelyssään esimerkiksi toimittamalla suorittamatta jääneen asianosaisen kuulemisen. Päätöksen tehneen viranomaisen ei siten tarvitsisi tutkia käsittelyssä tapahtuneen virheen vaikutusta ratkaisun lopputulokseen.
3.3.4 Heinolan kaupungin hallintosäännön määräykset
Hallintosäännön 3 §:ssä on määräykset otto-oikeudesta. Pykälän 1 momentin mukaan asian ottamisesta kaupunginhallituksen käsiteltäväksi voi päättää kaupunginhallitus, kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja kaupunginjohtaja.
Hallintosäännön 15 §:n mukaan, jos kokousasioita ei ole saatu kokouksessa käsitellyiksi, jäljellä olevat asiat voidaan siirtää jatkokokoukseen, johon ei tarvitse antaa kutsua.
Hallintosäännön 25 §:n 1 momentin mukaan pöytäkirjan kirjoittaa puheenjohtajan johdolla pöytäkirjanpitäjä. Pöytäkirjan allekirjoittaa puheenjohtaja ja varmentaa pöytäkirjanpitäjä. Pöytäkirjan tarkastaa kaksi toimielimen valitsemaa pöytäkirjantarkastajaa.
Pykälän 3 momentin mukaan toimielimen puheenjohtajan allekirjoitus, pöytäkirjanpitäjän varmennus ja merkintä pöytäkirjan tarkastuksesta merkitään pöytäkirjaan laillisuustietoina.
3.4 Oikeudellinen arviointi
3.4.1 Otto-oikeuden käyttäminen
Kuten edellä kohdasta 3.1 "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, kaupunginhallituksen puheenjohtaja on sähköpostitse 25.2.2013 kello 8:47 ilmoittanut va. kaupunginjohtajalle tekevänsä päätöksen otto-oikeuden käyttämisestä va. kaupunginjohtajan tekemiin päätöksiin 1/2013 ja 2/2013, jotka ovat koskeneet kansliapäällikön sijaisen valintaa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että va. kaupunginjohtaja oli 19.2.2013 tehnyt asiassa kaksi päätöstä (päätökset 1/2013 ja 3/2013) kun taas päätös 2/2013 tehtiin 25.2.2013 ajankohtana, josta ei ole selvitystä asiakirjoissa.
Sähköpostissa on esitetty myös perusteita otto-oikeuden käyttämiselle. Tämä kaupunginhallituksen puheenjohtajan päätös otto-oikeuden käyttämisestä todetaan myös kaupunginhallituksen pöytäkirjan 25.2.2013 (§ 106) selostusosassa.
Kuntalaissa ja Heinolan kaupungin hallintosäännössä ei ole tarkempia säännöksiä tai määräyksiä otto-oikeuden käyttämisessä noudatettavasta menettelystä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginhallituksen puheenjohtajan edellä mainittua sähköpostiviestiä, jonka sisältö ilmenee myös kaupunginhallituksen samana päivänä pidetyn kokouksen pöytäkirjasta, on pidettävä riittävänä selvityksenä siitä, että kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 25.2.2013 päättänyt käyttää otto-oikeutta kansliapäällikön sijaisen valintaa koskevassa asiassa, josta asiasta va. kaupunginjohtaja oli vielä tehnyt uuden päätöksen samaten 25.2.2013. Kun va. kaupunginjohtajan kaksi ensimmäistä päätöstä on tehty 19.2.2013, on myös selvää, että kansliapäällikön sijaisen valintaa koskenut asia on otettu ylemmän toimielimen käsiteltäväksi kuntalain 51 §:n 4 momentissa säädetyssä määräajassa.
Koska kaupunginhallituksen puheenjohtaja on kuntalain 51 §:n 1 momentissa säädetyn toimivallan nojalla voinut päättää otto-oikeuden käyttämisestä, edellä mainittujen va. kaupunginjohtajan päätöksillä ratkaistujen asioiden käsitteleminen kaupunginhallituksessa ei ole edellyttänyt kaupunginhallituksen päätöstä otto-oikeuden käyttämisestä. Kaupunginhallitus ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaupunginhallitus ei jatkokokouksessa 1.3.2013 §:n 110 kohdalla ole päättänyt otto-oikeuden käyttämisestä.
3.4.2 Kokousmenettelyn laillisuus ja päätöksen tiedoksianto
Valittaja on katsonut kaupunginhallituksen menetelleen hallintosäännön vastaisesti palauttaessaan kokouksessa 25.2.2013 (§ 106) loppuun käsitellyn asian uudelleen käsittelyyn jatkokokouksessaan 1.3.2013 (§ 110). Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko kaupunginhallituksella ollut oikeus omasta aloitteestaan ottaa kokouksessa 25.2.2013 §:n 106 kohdalla käsitelty asia uudelleen käsiteltäväksi.
Heinolan kaupungin hallintosäännön 25 §:ään sisältyvät määräykset pöytäkirjan laatimisesta, tarkastamisesta ja nähtävänä pitämisestä. Pykälän 3 momentin mukaan laillisuustietoina pöytäkirjaan merkitään muun muassa puheenjohtajan allekirjoitus, pöytäkirjanpitäjän varmennus ja merkintä pöytäkirjan tarkastuksesta. Vakiintuneen käsityksen mukaan kunnan viranomaisen päätös syntyy vasta, kun sitä koskeva pöytäkirja on tarkastettu. Jos valitut pöytäkirjantarkastajat eivät hyväksy laadittua pöytäkirjaa, se tarkastetaan toimielimen seuraavassa kokouksessa.
Kuten edellä kohdasta 3.1 "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, kaupunginhallitus on pöytäkirjan 25.2.2013 (§ 106) tietojen mukaan äänestyksen jälkeen päättänyt hyväksyä kaupunginhallituksen jäsenen B:n tekemän kannatetun esityksen, jonka mukaan kaupunginhallitus päättää käyttää otto-oikeutta va. kaupunginjohtajan päätökseen 25.2.2013 dnro 2/2013 ja kumoaa va. kaupunginjohtajan päätöksen 19.2.2013 dnro 3/2013 sekä kaikki muut va. kaupunginjohtajan asiaan liittyvät päätökset. Pöytäkirjaan on kirjattu, että pöytäkirja kyseisen asian kohdalta tarkastetaan kokouksessa. Kaupunginhallituksen mukaan pöytäkirjaa 25.2.2013 (§ 106) ei kuitenkaan ollut allekirjoitettu eikä tarkastettu ennen jatkokokousta eikä asiassa kaupunginhallituksen mukaan siten ollut syntynyt päätöstä ennen jatkokokouksessa 1.3.2013 (§ 110) tehtyä päätöstä, vaan päätös asiassa on tehty jatkokokouksessa.
Pöytäkirjaan kirjatun asiankulun ja kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan §:n 106 kohdalla käsitelty asia oli loppuun käsitelty kokouksessa 25.2.2013. Siltä osin, mitä pöytäkirjaan on sen tarkastamisen osalta kirjattu, pöytäkirjamerkinnät ovat ristiriidassa edellä todetun kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa esitetyn kanssa. Kaupunginhallitus ei ole voinut ottaa kokouksessa 25.2.2013 loppuun käsiteltyä asiaa jatkokokouksessa uudelleen käsiteltäväksi jättämällä pöytäkirjan hallintosäännön 25 §:n vastaisesti allekirjoittamatta ja tarkastamatta.
Kaupunginhallituksen kokouksessa 25.2.2013 (§ 106) käsitellyn asian uudelleen käsittelemisessä kaupunginhallituksessa 1.3.2013 ei ole myöskään ollut kysymys 25.2.2013 tehdyn päätöksen siirtämisestä jatkokoko³uksessa käsiteltäväksi hallintosäännön 15 §:ssä tarkoitetulla tavalla, vaan kaupunginhallituksen pöytäkirjasta 1.3.2013 ilmenee, että asia on jatkokokouksessa otettu uudelleen käsiteltäväksi päätöksentekomenettelyssä havaittujen virheellisyyksien johdosta. Kaupunginhallituksen kahden jäsenen esteellisyydestä oli päätetty 25.2.2013 virheellisessä järjestyksessä.
Hallintolain 50 §:ssä säädetään asiavirheen korjaamisesta. Viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen lainkohdassa säädettyjen edellytysten täyttyessä muun ohella, jos päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe. Kaupunginhallituksen on katsottava asian uudella käsittelyllä 1.3.2013 (§ 110) poistaneen aiemman virheellisessä menettelyssä tehdyn päätöksensä ja ratkaisseen asian uudelleen hallintolain 50 §:ssä tarkoitetulla tavalla menettelyvirheeseen perustuvana asiavirheen korjaamisena, vaikka kaupunginhallituksen päätöksessä ei tähän hallintolain pykälään viitatakaan.
Hallintolain 50 §:n 2 momentista ilmenee, että päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää yleensä hänen suostumustaan. Kaupunginhallituksen käsiteltäväksi otettu kansliapäällikön virkasuhteeseen määräajaksi ottamista koskeva asia on ratkaistu 1.3.2013 (§ 110) samoin kuin 25.2.2013 (§ 106) eli va. kaupunginjohtajan päätökset A:n ottamisesta kansliapäällikön virkasuhteeseen määräajaksi on kumottu kummallakin kerralla. Tähän nähden päätöksen korjaaminen ei ole tapahtunut A:n vahingoksi eikä siten ole edellyttänyt hänen suostumustaan. Kaupunginhallituksen päätös ei ole esitetyillä perusteilla syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutoinkaan lainvastainen.
A on myös todennut, ettei hän useista pyynnöistään huolimatta ole saanut tiedokseen kaupunginhallituksen päätöstä 25.2.2013 (§ 106), vaikka päätös pöytäkirjan mukaan olisi tullut antaa tiedoksi A:lle. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan päätöstä ei ole voitu lähettää valittajalle, koska pöytäkirjaa ei ollut vielä tarkastettu.
Edellä todetun mukaisesti kaupunginhallituksen on päätöksellään 1.3.2013 (§ 110) katsottava korjanneen päätöstään 25.2.2013 (§ 106). Uusi, alkuperäisen päätöksen korvannut päätös on tehty ennen kuin alkuperäinen päätös on ehditty antaa tiedoksi A:lle. Valittajalle on toimitettu kaupunginhallituksen jatkokokouksesta laadittu pöytäkirja, johon on sisältynyt selostus asian käsittelystä kaupunginhallituksen kokouksessa 25.2.2013. Alkuperäisen päätöksen tiedoksiantoon ei enää sen tultua poistetuksi ole ollut perustetta.
3.4.3 Lopputulos
Edellä mainituilla sekä esteellisyyttä koskevalta osalta hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei pääasian osalta ole perusteita.
4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska A:n ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida määrätä korvaamaan Heinolan kaupungin oikeudenkäyntikuluja.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Kreula.