Muu päätös 5152/2016

Rakennuslupaa koskeva valitus (Kajaanin Palvelutalosäätiö, Kajaani)

Antopäivä: 2.12.2016
Taltionumero: 5152
Diaarinumero: 4192/1/15

Asia Rakennuslupaa koskeva valitus

Valittaja Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaosto

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 24.11.2015 nro 15/0415/1

Asian aikaisempi käsittely

Kajaanin rakennustarkastaja on 3.6.2014 (§ 183) tekemällään päätöksellä myöntänyt Kajaanin Palvelutalosäätiölle rakennusluvan Kajaanissa osoitteessa Sammonkatu 8 sijaitsevalla tontilla 1 (kiinteistötunnus 205-2-17-1) olevan vanhusten palvelutalon muuttamiseen vuokrataloksi siten, että entiset palvelutilat muutetaan asunnoiksi.

Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaosto on 28.8.2014 (§ 52) tekemällään päätöksellä hylännyt Asunto-osakeyhtiö Kajaanin Sotkamontie 8:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, valituksenalaisella päätöksellään Asunto-osakeyhtiö Kajaanin Sotkamontie 8:n valituksesta kumonnut ympäristöteknisen lautakunnan lupajaoston ja rakennustarkastajan päätökset ja hylännyt Kajaanin Palvelutalosäätiön rakennuslupahakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 5 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa.

Asiassa saatu selvitys

Rakennushankkeessa on kysymys Kajaanissa osoitteessa Sammonkatu 8 sijaitsevan vanhusten palvelutalon käyttötarkoituksen muutoksesta sekä siihen liittyvistä korjaus- ja muutostöistä. Hankkeessa palvelutalon entiset palvelutilat on tarkoitus muuttaa asunnoiksi. Rakennuspaikka on 13.3.1989 vahvistetussa Kajaanin 2. kaupunginosan asemakaavan muutoksessa osoitettu julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi (YA). Tontin kokonaisrakennusoikeus 2 000 kerrosneliömetriä on rakennuslupapäätöksen mukaan käytetty kokonaan ja muutosala käsittää siitä 660 neliömetriä.

Ympärivuorokautisesta palveluasumisesta luopumisen vuoksi talon ensimmäisessä kerroksessa sijainneesta palvelutalon entisestä keittiöstä ja toimistotiloista on tarkoitus tehdä viisi uutta asuinhuoneistoa. Lisäksi kolmannessa kerroksessa sijaitsevan entisen ryhmäkodin tilat on tarkoitus muuttaa asunnoiksi. Ryhmäkodin tilalle tulee yhteensä kuusi asuntoa. Talon sauna- ja kuntosalitilat sekä aulan yhteistila säilytetään. Talossa ei ole enää vakituista henkilökuntaa, mutta asukkaat saavat hoivapalveluja eri palveluntuottajien, myös Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän kotihoidon, tarjoamana. Talon asukkaat ovat olleet aikaisemmin ja tulevat muutoksen jälkeenkin olemaan vuokrasuhteessa Kajaanin Palvelutalosäätiöön.

Asemakaavan vahvistamisen aikana on ollut voimassa sisäasiainministeriön päätös asema-, rakennus-, yleis- ja seutukaavoissa käytettävistä merkinnöistä (15.1.1980/39). Sisäasiainministeriön päätös sekä asema- ja rakennuskaavamerkinnöistä ja -määräyksistä laadittu ympäristöministeriön opas (2/1992) eivät sisällä kaavamerkintää YA. Oppaan mukaan yleisten rakennusten korttelialueelle (Y) voidaan rakentaa julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen rakennuksia. Merkintää käytetään silloin, kun ei ole tarpeen tai mahdollista osoittaa korttelialueen käyttötarkoitusta tarkemmin. Merkintää voidaan käyttää myös silloin, kun haluttua yleisten rakennusten käyttötarkoitusta varten ei ole olemassa omaa merkintää. Tällöin merkintään liitetään käyttötarkoitusta täsmentävä kaavamääräys. Oppaan mukaan sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialueelle (YS) voidaan rakentaa sairaaloita, vanhainkoteja ja muita sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevia rakennuksia.

YS-korttelialue ei ole tarkoitettu pelkästään asuinrakennuksia varten silloinkaan, kun asuminen olisi tarkoitettu esimerkiksi erityisesti vanhuksille.

Hallinto-oikeuden johtopäätös

Rakennushankkeessa on tarkoitus muuttaa ympärivuorokautisen hoidon käsittänyt vanhusten palvelutalo eläkeläisten vuokrataloksi. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon, mitä edellä on todettu kaavamerkintöjen Y ja YS tarkoituksista, asemakaavassa julkisten palveluasuntojen korttelialueella (YA) sijaitsevan vanhusten palvelutalon muuttamista vuokra­taloksi ei voida pitää asemakaavan mukaisena. Asiaa ei ole syytä tarkastella toisin, vaikka vuokratalo on tarkoitettu eläkeläisille, ja he saavat tarvitsemiaan hoivapalveluja muun muassa Kainuun sosiaali- ja terveystoimen kuntayhtymän kotipalvelun toimesta.

Näin ollen rakennushankkeelle ei voida myöntää rakennuslupaa ilman maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä edellytettyä poikkeamislupaa. Koska oikeudellisia edellytyksiä rakennusluvan myöntämiselle ei siten ole ollut, hallinto-oikeus on ratkaissut asian edellä ratkaisuosasta ilme­nevällä tavalla.

Valituksenalaisen päätöksen tultua kumotuksi edellä mainitulla perus­teella lausuminen muista valitusperusteista ei ole tarpeen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 171 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala ja Kaisa Hagman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaosto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kajaanin Palvelu­talosäätiölle myönnetty rakennuslupa saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi lupajaosto on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kyseessä olevaa korttelialuetta koskeva asemakaava on laadittu hankekaavana palvelusäätiön palvelutalon rakentamista varten. Koska asemakaava- ja rakennuskaavamerkintöjä koskevien oppaiden kaavamerkinnöissä ei ollut sopivaa merkintää korttelialueelle, jossa olisi yhdistetty vanhusten vuokra-asuminen ja palveluasuminen, on kaavamerkintöjä sovellettu. YA-merkinnällä osoitettu julkisten palveluasuntojen korttelialue käsittää laajasti vanhusten vuokra-asumisen ja ympärivuorokautista tehostettua hoitoa tarvitsevat. Kaavassa ei ole tarkemmin rajattu, kuinka suuren osan korttelin käytöstä pitää olla esimerkiksi tehostettua hoitoa tai mikä tulee olla palvelun taso tai yhteisten tilojen määrä. Suuri osa rakennuksen kerrosalasta on alusta asti ollut vanhusten itsenäisen asumisen asuntoja. Osittainen käyttötarkoituksen muutos ei muuta käyttöä kaavan vastaiseksi.

Asukkaat valitaan taloon hakemuksen perusteella. Kyseessä ei ole tavanomainen eläkeläisten vuokratalo, vaan rakennus on tavallista vuokrataloa esteettömämpi ja turvallisempi muun muassa paloturvallisuuden osalta. Rakennuksessa on myös yhteistiloja enemmän kuin vuokrataloissa tavallisesti. Asukkaiden kunnon vuoksi autopaikkatarve ei ole tavanomaista kerrostaloasumista vastaava.

Asunnot ovat olleet tähänkin asti vuokrattuja. Asukkaat ostavat rakennuksessa aiemmin tuotetut ruokailu-, lääkehoito- ja hygieniapalvelut ulkopuolisilta tuottajilta. Osa asukkaista tarvitsee kotihoitoa myös yö­aikaan ja myös nämä palvelut tuotetaan ulkoa tulevana palveluna. Talossa ei ole päivystäjää. Yhteistiloista on jäljellä muun muassa ruokailutila sekä kellarikerroksen kuntosali ja saunaosasto.

Kajaanin palvelutalosäätiö on antanut selityksen.

Asunto-osakeyhtiö Kajaanin Sotkamontie 8 on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Haetun rakennusluvan tarkoittaman muutoksen jälkeen rakennukseen ei jää muita kuin vuokra-asuntoja ja tavanomaisia yhteisiä tiloja kuten sauna, kuntosali ja yhteistila. Toiminta kiinteistöllä ei ole enää palveluluonteista, vaan vuokra-asumisen tarjoamista. Rakennuksessa ei tuoteta palveluja, eikä siellä ole henkilökuntaa. Käyttötarkoituksen asemakaavanmukaisuutta on arvioitava kiinteistön tosiasiallisen käytön perusteella.

Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaosto on antanut vasta­selityksen. Asuinhuoneistojen osuus ennen muutostyötä oli noin 50 prosenttia rakennuksen kerrosalasta. Muutostyössä yhteisiä tiloja muutetaan viideksi uudeksi asuinhuoneistoksi, jolloin asuinhuoneistojen osuus nou­see 67 prosenttiin kerrosalasta. Rakennuksen toiminnasta pääosa on jo aiemmin ollut vanhusten vuokra-asumista, joten rakennuksen pääkäyttötarkoitus ei muutu.

Asunto-osakeyhtiö Kajaanin Sotkamontie 8 on toimittanut omasta aloitteestaan selityksen Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaoston vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hallinto-oikeudelle tehty valitus tutkitaan välittömästi ja hylätään. Kajaanin ympäristöteknisen lautakunnan lupajaoston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan rakennuslupa tarvitaan myös sellaiseen korjaus- ja muutostyöhön, joka on verrattavissa rakennuksen rakentamiseen, sekä rakennuksen laajentamiseen tai sen kerrosalaan laskettavan tilan lisäämiseen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan muuta kuin edellä säädettyä rakennuksen korjaus- ja muutostyötä varten tarvitaan rakennuslupa, jos työllä ilmeisesti voi olla vaikutusta rakennuksen käyttäjien turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin. Mainitun pykälän 5 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on muun ohella, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen ja että rakennusta ei sijoiteta tai rakenneta niin, että se tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuttaa naapurikiinteistön sopivaa rakentamista. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellä 125 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja korjaus- ja muutostöitä koskevaa lupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 158 §:n 1 momentin mukaan tonttia tai rakennuspaikkana olevaa kiinteistöä varten voidaan perustaa toista kiinteistöä rasittava pysyvä oikeus rakennuksen tai rakennelman käyttämiseen tai niihin verrattavaan toimenpiteeseen (rakennusrasite). Pykälän 4 momentin mukaan rasitetyypeistä ja rasitteen rekisteröinnistä säädetään asetuksella. Tarkemmat säännökset rasitteista on annettu maankäyttö- ja rakennusasetuksen 80 §:ssä.

Asiassa saatu selvitys

Tontti 205-2-17-1, jolle rakennuslupaa on haettu on varattu 13.3.1989 vahvistetussa Kajaanin 2. kaupunginosan asemakaavan muutoksessa julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi (YA).

Kajaanin Palvelutalosäätiö on rakennuslupahakemuksen mukaan hake­nut lupaa mainitulla tontilla olevan rakennuksen korjaus- ja muutostyöl­le. Lupahakemukseen rakennuksen käyttötarkoitukseksi on merkitty asuin­rakennus. Lupapäätökseen 2104-113 on merkitty: "Vanhusten pal­velu­talon muuttaminen vuokrataloksi, entiset palveluasunnot muutetaan asunnoiksi. Muutosala 660 m2." Naapureiden kuulemislomakkeeseen kirjatun toimenpidekuvauksen perusteella kysymys on vanhusten palve­lutalon muuttamisesta eläkeläisten vuokrataloksi siten, että entiset palve­lutilat muutetaan asunnoiksi.

Hankkeessa rakennuksen ensimmäisessä kerrok­sessa sijaitsevat keittiö- ja henkilökunnan toimistotilat muutetaan viideksi asunnoksi ja lisäksi rakennuksen kolmannessa kerroksessa sijaitsevat ryhmäkodin nykyi­set asunnot muutetaan aiempaa suuremmiksi kuudeksi asunnoksi. Raken­nuksen kellarissa olevat sauna- ja kuntosali­tilat sekä aulan yhteistila säilytetään.

Tontin kokonaisrakennusoikeus 2 000 k-m² on käytetty kokonaan. Vah­vistettujen piirustusten mukaan muutosala on 1. kerroksessa 331 m2 (kokonaisala 609,0 m2) ja 3. kerroksessa 361 m2 (kokonaisala 361,0 m2). Asuin­huoneistojen osuus ennen muutostyötä on ollut noin 50 prosenttia raken­nuksen kerrosalasta ja muutostyön jälkeen asuinhuoneistojen osuus nou­see 67 prosenttiin kerrosalasta.

Perusteena muutostöille on asiassa esitetyn selvityksen perusteella se, että ympärivuorokautisesta palveluasumisesta on luovuttu, eikä raken­nuk­sessa ole enää vakituista henkilökuntaa. Rakennuksen asukkaat ovat vuokrasuhteessa Kajaanin Palvelutalosäätiöön. Muutostyön kohteena olevia huoneistoja vuokrataan Kajaanin Palvelutalosäätiön mukaan ainoastaan vanhuksille. Rakennuksen asukkaat tilaavat tarvitsemansa erilaiset kotihoidon palvelut ulkopuolisilta palveluntuottajilta.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kajaanin ympäristötekni­sen lautakunnan lupajaoston valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, merkitseekö Kajaanin Palvelutalosäätiön rakennuslupahakemuksen tar­koittama hanke kysymyksessä olevan rakennuksen osan käyttötarkoi­tuk­sen olennaista muuttamista, mahdollistaako voimassa oleva asema­kaava rakennuksen käytön rakennuslupahakemuksessa esitettyyn tarkoi­tukseen sekä siitä, täyttyvätkö muut haetun rakennusluvan myöntämisen edelly­tykset.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Rakennustarkastaja on päätöksellään hyväksynyt maankäyttö- ja raken­nuslain 134 §:n 1 momentin mukaisesti pääpiirustukset rakennustyössä noudatettaviksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n mukaisten raken­nusluvan myöntämisen edellytysten on katsottu siten täyttyvän kaikkien hyväksytyissä piirustuksissa ilmenevien toimenpiteiden osalta.

Rakennuksen käyttötarkoituksen muuttaminen

Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristöteknisen lautakunnan lupajaos­ton ja rakennustarkastajan päätökset sillä perusteella, ettei rakennusta voida hakemuksesta ilmenevin tavoin muutettuna pitää käyttötarkoituk­seltaan asemakaavan mukaisena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 5 momentin mukaan rakennuslupa tarvitaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muutta­mista varten. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötar­koituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maan­käyt­töön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin.

Lain esitöissä (HE 101/1998 vp) todetaan tältä osin: "Rakennuslupaan verrattavasti käsitellään sellaiset muutokset, joilla vaikutetaan ympäristön maankäyttöön tai lisätään rakennuksen käytön riskillisyyttä. Esimerkkeinä ovat liiketilan muuttaminen myyntitilasta ravintolaksi tai teollisuustilan muutos paloturvallisuusluokaltaan vaativammaksi".

Käyttötarkoituksen muutoksen olennaisuutta harkitaan ensisijaisesti alueelle kaavassa sallittujen käyttötarkoitusten pohjalta. Korttelin tai sen osan muuttaminen kaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta toiseen on pääsääntöisesti olennainen käyttötarkoituksen muutos. Tällainen on esimerkiksi asuinhuoneiston muuttaminen liike- tai toimistohuoneistoksi tai päinvastoin.

Jos rakennuksen käyttötarkoitus poikkeaa rakennuspaikalle asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta ei rakennuslupaa voida maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin ja 135 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan myöntää. Tässä tapauksessa on ennen rakennusluvan myöntämistä saatava joko maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä tarkoitettu poikkeus asemakaavasta tai asemakaavaa on muutettava.

Voimassa olevassa 13.3.1989 vahvistetussa asemakaavan muutoksessa kortteli on varattu julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi (YA). Käyttötarkoitusta täsmentäviä kaavamääräyksiä ei ole. Ennen kaavanmuutosta kortteli oli asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (AL-10). Kaavaselostuksen mukaan muutoksen tarkoituksena on ollut mahdollistaa palvelutalon rakentaminen kaupungin vuokraamalle tontille.

Kun kaavassa ei ole tarkemmin määritelty YA-aluevarauksen oikeusvai­ku­tuksia, niitä on arvioitava kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa voimassa olleen sisäasianministeriön kaavamerkintöjä koskevan päätök­sen (39/1980) pohjalta. Mainittu päätös ei tunne merkintää YA. Kaava­merkintä on yhdistelmä merkinnöistä Y ja A. Selityksensä mukaan mer­kinnällä osoitetaan julkisen palveluasumisen korttelialue.

Edellä mainitun kaavamerkintäpäätöksen (39/1980) mukaan rakennus­kortteleihin kuuluivat muun ohella asuinrakennusten korttelialueet (A alkuiset) ja yleisten rakennusten korttelialueet (Y alkuiset). Ensin­mai­nitut kuuluivat yksityiseen rakentamistoimintaan määrättyihin alueisiin ja jälkimmäiset yleiseen rakentamistoimintaan varattuihin alueisiin. Jaottelulla oli merkitystä lähinnä lunastus- ja korvausmahdollisuuksien kannalta.

Yleismerkintä Y sallii sisäasianministeriön kaavoitus- ja rakennusosas­ton ohjeen (kaavoitusohjeita 1/1980) mukaan sekä julkiset että yksityiset palvelut. Jos yksityiset palvelut sallitaan tulisi kuitenkin osoittaa yksityi­sen toiminnan osuus kerrosalasta. Ohjeessa todetaan, että tilan varaami­nen Y -korttelista yksityiseen toimintaan voi vaikuttaa rakennuslain 50 §:ssä säädettyyn lunastusoikeuteen. Merkinnän A kohdalla oppaassa taas todetaan, että merkinnällä osoitetuille korttelialueille voidaan raken­taa eri tyyppisiä asuinrakennuksia.

Myöskään nykyisin voimassa oleva kaavamerkintöjä koskeva asetus (342/2000) ei tunne merkintää YA. Asetus kuitenkin tuntee palvelura­ken­nusten korttelialueet (P). Tällaiset rakennuskorttelit on tarkoitettu pal­veluille, joiden osalta ei oteta kantaa siihen, onko toiminta julkista vai yksityistä. Näihin palveluihin voivat kuulua ikääntyneiden asumispalve­lut.

Yksityiseen käyttöön tulevan asuinrakennuksen sijoittaminen asemakaa­vassa yleisten rakennusten korttelialueeksi varatulle alueelle merkitsee lähtökohtaisesti rakennuksen käyttötarkoituksen olennaista muuttamista.

Nyt kysymyksessä olevan tontin käyttötarkoitus on kaavan mukaan se­koitus yleisestä ja yksityisestä käytöstä (YA). Kaava on aikanaan laadittu sellaisen toiminnan mahdollistamiseksi, jossa tontilla on sekä yksityistä palveluasuntolatoimintaa että yksityistä asumista. Tontilla ollut rakennus on myös ollut tällaisessa käytössä.

Lupaa on haettu ja se on myönnetty huoneistojen määrän lisäämiseen ja rakennuksessa olevien keittiö- ja toimistotilojen muuttamiseen asun­noiksi. Rakennukseen jäävät edelleen aulatilat, saunatilat ja kuntosali. Erityisesti aula ja kuntosali eivät ole tavanomaisia asuinkäyttöön tar­koitetuissa kerrostaloissa. Mainitunlaisia tiloja sen sijaan sijoitetaan ikääntyneille tarkoitettuihin rakennuksiin, joita on kaupallisesti kutsuttu senioritaloiksi.

Rakennus muutetaan näin ollen tavanomaisesta asuinkäyttöön tarkoi­te­tusta kerrostalosta poikkeavaksi ikäänty­neille soveltuvaksi vuokratalok­si. Eroavuutena aiempaan käyttöön on se, että rakennuksesta puuttuvat keittiö ja toimistotilat. Nämä muutokset eivät kuitenkaan ole esteenä ruokapalveluiden ja muiden hoivapalvelui­den tarjoamiselle edelleen rakennuksessa. Hakijan ilmoituksen mukaan asukkaat myös saavat hoivapalveluita aamu-, ilta- ja yöaikaan.

Hakemuksen mukaisesti muutetulle rakennukselle asetetut vaatimukset esimerkiksi ilmanvaihdon, esteettömyyden, poistumisteiden, leikkipaik­kojen taikka autopaikkojen suhteen eivät poikkea merkittävästi nykyi­selle rakennukselle asetettavista vaatimuksista.

Rakennuksessa olevien asuintilojen lisäämisellä ei lisätä maankäytön riskillisyyttä eikä rakennukseen suunniteltu asumisen lisääminen aiheuta sellaisia haitallisia ympäristövaikutuksia, joita nykyinen käyttö ei aiheuttaisi.

Asemakaavassa varataan alueita yleisiin tarpeisiin, jotta riittävät alueet näiden tarpeiden tyydyttämiseksi olisivat olemassa. Kaupunki ei ole tuonut esiin sellaista yleistä rakentamistarvetta, jonka saavuttamisen asumisen lisääminen tontilla vaarantaisi.

Edellä lausutuista syistä rakennuksen asuintilan lisääminen ei muuta tontilla olevan rakennuksen käyttötarkoitusta sillä tavoin, että uusi käyt­tötarkoitus olisi vastoin asemakaavassa tontille osoitettua käyttötarkoi­tusta (YA). Tältä osin on otettava huomioon kaavamerkinnän yhdistel­mä­luonne ja tavanomaisesta poikkeavaksi tarkoitettu oikeusvaikutus. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetty poikkeaminen asemakaavasta maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentissa aiheutuvasta rakentamisrajoituksesta ei siten ole ollut tarpeen ennen rakennusluvan myöntämistä.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös, jolla jaoston ja rakennustarkas­tajan päätökset on kumottu sillä perusteella, että hanke on vastoin ase­makaavaa, on kumottava.

Muut edellytykset rakennusluvan myöntämiseen

Rakennuslupa on myönnetty asiakirjoissa olevista pääpiirustuksista tar­kemmin ilmeneviin huoneiden yhdistämistoimenpiteisiin sekä ikkuna-aukkojen rakentamiseen rakennuksen ulkoseiniin.

Asunto-osakeyhtiö Kajaanin Sotkamontie 8 on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut päätöksen kumoamista muun ohella sillä perusteella, että rakentaja puhkaisee kiinteistöjen yhteisellä rajalla olevaan raken­nukseen uusia ikkuna-aukkoja. Yhtiön mukaan aukkojen tekeminen seinään tulisi järjestää rasitesopimuksella.

Hallinto-oikeus on kumonnut jaoston ja rakennustarkastajan päätökset yhtiön valituksesta sillä yhtiön valituksessaan esittämällä perusteella, ettei rakennuksen muutettu käyttötarkoitus ole kaavan mukainen. Hallinto-oikeus ei ole lausunut yhtiön valituksesta muilta osin.

Korkein hallinto-oikeus ottaa valituksen tältä osin välittömästi ratkaista­vakseen palauttamatta asiaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asemakaavassa rakennusala ulottuu tonttien 1 ja 65 rajaan ja olemassa oleva rakennus on sen mukaisesti rakennettu kiinni naapurin rajaan. Uusien ikkuna-aukkojen sijoittaminen rakennuksen tonttien rajalla olevaan ulkoseinään ei edellytä valittajayhtiön rakennuksen käyttämistä missään suhteessa, joten rakentaminen ei edellytä rakennusrasitteen perustamista.

Lupapäätöksestä ja piirustuksista ilmenee, että tonttien 1 ja 65 välisellä rajalla ikkunat on toteutettu yläikkunoina, jolloin kyse ei ole pääikkunoista eikä ikkunoiden sijoittaminen rajoita tontin 65 tulevaa käyttöä.

Rakennustarkastaja on päätöksestään ilmenevällä perusteella voinut todeta, ettei rakentaminen tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuta naapurikiinteistön sopivaa rakentamista.

Lopputulos

Edellä lausutuin perustein hallinto-oikeuden päätös on kumottava, hallinto-oikeudelle tehty valitus hylättävä ja rakennustarkastajan päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Äänestyslausunto ja esittelijän eriävä mielipide

Erimieltä olleen hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Riitta Mutikainen yhtyi:

"Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen loppu­tulosta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kysymyksessä oleva muutoslupa koskee aiemmin palvelutalona toimi­neen rakennuksen keittiö- ja toimistotilojen sekä ryhmäkodin tilojen muuttamista asunnoiksi. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella raken­nuksessa ei ole enää vakituista henkilökuntaa, eikä rakennukseen muu­tos­työn toteuttamisen jälkeen jää sellaisia palvelutiloja, joita rakennuk­sen käyttö alkuperäisessä palveluasumiskäytössä edellyttäisi. Hankkeen toimenpidekuvauksen perusteella kysymys on vanhusten palvelutalon muuttamisesta eläkeläisten vuokrataloksi. Muutostyössä on siten katsot­tava olevan kysymys sellaisten asuinhuoneistojen rakentamisesta, joita tarjotaan käytettäväksi tavanomaiseen vakituiseen asumiseen. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että asukkaat ovat vanhuksia, jotka käyttävät itse hankkimiaan ja ulkopuolisten palveluntuottajien tarjoamia kotihoidon palveluja.

Rakennuksen käyttötarkoituksen muutoksen olennaisuutta arvioidaan ensisijaisesti asemakaavassa sallittujen käyttötarkoituksien pohjalta. Rakennuspaikka sijaitsee asemakaavassa julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi (YA) osoitetulla alueella.

Kaavamerkintä YA ei ole asemakaavan hyväksymisen ajankohtana voi­massa olleen sisäasiainministeriön asema-, rakennus-, yleis- ja seutukaa­vamerkinnöistä antaman päätöksen (15.1.1980/39) eikä sisäasiain­minis­teriön asema- ja rakennuskaavamerkinnöistä (1/1980) antaman ohjeen mukainen. Kaavamerkinnän sisältöä ei ole täsmennetty myöskään kaa­va­määräyksellä. Asemakaavamuutoksen 17.11.1988 päivätyn kaava­selostuksen (sivu 2) mukaan kyseinen tontti on aiemmin ollut asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta ja sen rakennusoikeus on ollut 1 570 k-m². Kaavamuutoksen tarkoituksena on ollut muuttaa tontti julkisten palveluasuntojen korttelialueeksi. Tontin rakennusoikeuden lisäämistä 2 000 k-m²:een sekä alhaista autopaikkavaatimusta on kaava­selostuksessa perusteltu tontin palvelutalokäytöllä.

Kaavamerkintä on tässä tapauksessa osin tulkinnanvarainen. Kaavamer­kinnän ei kuitenkaan voi merkinnän YA selitys "Julkisten palveluasun­tojen korttelialue" ja edellä mainitusta kaavaselostuksesta ilmenevä kaa­vamuutoksen tarkoitus huomioon ottaen katsoa mahdollistavan ra­ken­nuksen käyttöä myös sellaiseen yksityiseen asuinhuoneistojen vuok­raustoimintaan, jossa asuntoja tarjotaan tavanomaiseen vakituiseen asumiseen.

Rakennuksen osan käyttötarkoituksen muuttamista, joka merkitsee ra­kennuksen käyttämistä muuhun kuin asemakaavassa sallittuun käyttö­tarkoitukseen, on pidettävä olennaisena. Näin ollen rakennushankkeelle ei voida myöntää rakennuslupaa ilman maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä edellytettyä poikkeamislupaa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeu­den päätöksen, jolla on kumottu ympäristöteknisen lautakunnan lupa­jaoston ja rakennustarkastajan päätökset sekä hylätty Kajaanin Palvelu­talosäätiön rakennuslupahakemus, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Asian esittelijän oikeussihteeri Petri Hellsténin esitys asian ratkaise­miseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto.

 
Julkaistu 2.12.2016  Päivitetty 12.12.2016