Muu päätös 5271/2016

Täytäntöönpanon kieltämistä kilpailunrajoitusasiassa koskeva valitus

Antopäivä: 13.12.2016
Taltionumero: 5271
Diaarinumero: 2243/3/16

Asia Täytäntöönpanon kieltämistä kilpailunrajoitusasiassa koskeva valitus

Valittaja Oy Matkahuolto Ab, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeuden välipäätös 17.6.2016 nro 366/16

Asian aikaisempi käsittely

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä myös KKV tai virasto) on päätöksellään 25.1.2016 (dnro 192/14.00.00/2011) kilpailulain 9 §:n nojalla määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kilpailulain (948/2011) 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyn menettelyn, jossa viraston päätöksen mukaan uusien vuorojen pääsy Oy Matkahuolto Ab:n paketinkuljetusjärjestelmään tosiasiallisesti estetään ilman syrjimättömiä ja objektiivisia valintakriteerejä.

Oy Matkahuolto Ab (jäljempänä myös Matkahuolto) on valittanut Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä markkinaoikeuteen ja vaatinut, että markkinaoikeus kieltää Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen täytäntöönpanon, kunnes markkinaoikeus on käsitellyt asian.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella välipäätöksellään hylännyt Oy Matkahuolto Ab:n hakemuksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Markkinaoikeus on perustellut välipäätöstään seuraavasti:

Oikeusohjeet

Kilpailulain 9 §:n 1 kohdan mukaan, jos kilpailunrajoitus on kielletty lain 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi määrätä elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän lopettamaan 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa kielletyn menettelyn.

Kilpailulain 44 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston muun ohella kilpailulain 9 §:n nojalla antamaa päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei markkinaoikeus toisin määrää.

Kilpailulain 43 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelystä ja selvittämisestä säädetään muutoin laissa oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 luvun 2 §:n mukaan markkinaoikeus käsittelee muun ohella kilpailuasioina asiat, jotka säädetään sen toimivaltaan kuuluviksi kilpailulaissa.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n mukaan kilpailuasiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Viimeksi mainittua lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 217/1995 vp s. 57) mukaan se sisältää ensinnäkin laissa tuolloin olleen säännöksen valitusviranomaisen oikeudesta kieltää täytäntöönpano tai määrätä se keskeytettäväksi. Lisäksi lainkohdassa on ehdotettu säädettäväksi, että valitusviranomainen voi antaa muunkinlaisen täytäntöönpanoa koskevan määräyksen. Säännöskohta voi tulla sovellettavaksi myös siten, että valitusviranomainen sallii päätöksen täytäntöönpanon valituksen vireilläolon aikana, jos muiden kuin valittajan oikeusturva sitä edellyttää eikä täytäntöönpano tee tyhjäksi valituksen merkitystä.

Asian arviointi

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on kysymyksessä olevalla, 25.1.2016 tekemällään päätöksellä määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun menettelyn, jonka KKV on katsonut kilpailulain 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyksi kilpailijoiden väliseksi yhteistyöksi.

Matkahuolto on 29.2.2016 valittanut KKV:n päätöksestä markkinaoikeuteen ja tuolloin muun ohella täytäntöönpanon kieltämistä koskevassa hakemuksessaan vaatinut edellä mainitun KKV:n päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä väliaikaisesti.

Matkahuolto on esittänyt täytäntöönpanokieltoa koskevan vaatimuksen perusteina ensinnäkin sitä, että KKV:n päätöksen vakavat menettely- ja sisältövirheet edellyttävät täytäntöönpanon kieltämistä. Matkahuolto on toiseksi esittänyt, että mainitun päätöksen välitön täytäntöönpano aiheuttaa peruuttamatonta vahinkoa sekä Matkahuollolle itselleen että pakettipalveluiden käyttäjille. Kolmanneksi Matkahuolto on esittänyt, että täytäntöönpanon kieltämisestä ei aiheudu haittaa tai vahinkoa.

KKV on esittänyt muun ohella, että kyseessä olevan päätöksen välitön täytäntöönpano on ensiarvoisen tärkeää kilpailurikkomuksen lopettamiseksi. Täytäntöönpanon kieltäminen johtaisi rikkomuksen jatkumiseen, mikä estää tehokkaan kilpailun linja-autoliikenteen markkinoilla ja aiheuttaa merkittävää haittaa kolmansille liikennöitsijöille. Kilpailurikkomuksen jatkumisesta kansantaloudelle aiheutuva haitta on suurempi kuin Matkahuollolle päätöksen täytäntöönpanosta aiheutuva vahinko.

Markkinaoikeus toteaa, että hallintolainkäyttölain 32 §:ssä säädetään siitä, mitä määräyksiä valitusviranomainen voi antaa täytäntöönpanosta. Pykälän 1 momentin mukaan valitusviranomainen voi muun ohella kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO:2006:78, joka tosin koskee yrityskaupan toteuttamiselle asetettujen ehtojen täytäntöönpanoa, todennut, että hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin nojalla voidaan täytäntöönpanoa koskeva määräys antaa muun ohella yleisen edun kuten kilpailun toimivuuden turvaamiseksi.

Kilpailulain 44 §:ään sisältyvä määräys siitä, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätökset ovat valituksesta huolimatta pantavissa täytäntöön, jollei markkinaoikeus toisin määrää, on erityissäännös suhteessa hallintolainkäyttölain mukaiseen menettelyyn. Kilpailulain määräys välittömästä täytäntöönpanosta heijastaa lainsäätäjän tarkoitusta edesauttaa kilpailunrajoituksen vahingollisten vaikutusten poistamista varmistamalla kilpailulain tehokas noudattaminen.

KKV on soveltanut päätöksessään ja seuraamusmaksuesityksessään kilpailulain säännösten lisäksi niitä vastaavia Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen säännöksiä. Täytäntöönpanokieltoa koskevassa arvioinnissa on siten otettava huomioon myös Euroopan unionin kilpailusääntöjen tehokas toimeenpano.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston 25.1.2016 tekemän päätöksen mukaan virasto on määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun menettelyn, jossa uusien vuorojen pääsy Oy Matkahuolto Ab:n paketinkuljetusjärjestelmään tosiasiassa estetään ilman syrjimättömiä ja objektiivisia valintakriteerejä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Matkahuollon pakettipalveluista on sovittu Matkahuollon pakettipalveluiden käyttöä koskevan sopimuksen liitteessä 1, jonka kohdassa "Kuljetusjärjestelmä" on muun ohella todettu seuraavaa:

"Uusien vuorojen ja muutosten hyväksymisestä Matkahuollon järjestelmään päättää Matkahuolto arvioiden vuorojen tarpeellisuuden ja niiden tuottaman lisäarvon Matkahuollon pakettipalveluihin."

Markkinaoikeus toteaa, että tässä vaiheessa ei vielä ratkaista KKV:n päätöstä ja seuraamusmaksuesitystä koskevaa valitusta muilta kuin täytäntöönpanokieltoa koskevilta osin. Siten nyt ei ratkaista kysymystä väitetyn kilpailurikkomuksen olemassaolosta, vaan tämä ratkaisu tehdään vasta pääasiaa koskevan käsittelyn yhteydessä. Nyt on arvioitavana ainoastaan, tulisiko KKV:n päätöksen täytäntöönpano keskeyttää siihen asti, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut, onko pakettipalveluiden osalta kysymys kilpailusääntöjen rikkomisesta.

Kuten edellä on todettu, kilpailulain 44 §:n 1 momentin mukaan pääsääntö on, että KKV:n kilpailulain 9 §:n nojalla antamaa päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei markkinaoikeus toisin määrää.

Matkahuollon nykyinen pakettipalvelujärjestelmä luotiin vuoden 2010 aikana ja sitä ryhdyttiin toteuttamaan 1.1.2011 alkaen, kun vanhat palvelusopimukset oli irtisanottu. Uudella 1.1.2011 alkaneella sopimuskaudella liikennöitsijät saivat pitää kaikki vanhan sopimuksen irtisanomishetkellä voimassa olleet paketinkuljetusvuoronsa. Uusia ja muuttuneita vuoroja myönnettäessä on alettu soveltaa tarveharkintaa. KKV:n tai Matkahuollon asiassa esittämät asiakirjat eivät näyttäisi yksityiskohtaisesti selvittävän, millä perusteilla tarveharkintaa tulisi soveltaa tai sitä on sovellettu.

Menettelyn muutos vuoden 2011 alussa näyttäisi käytännössä varmistaneen, että rahdinkuljetusoikeudet pysyivät ensisijaisesti niillä liikennöitsijöillä, jotka olivat hoitaneet pakettipalvelua jo vanhan palvelusopimuksen irtisanomishetkellä. KKV:n vuosiin 2008–2012 painottuva asiakirjaselvitys näyttäisi viittaavan siihen, että noina vuosina tarveharkintaa toteutettiin siihen tapaan, että se esti tai vaikeutti uusien yrittäjien mahdollisuutta saada paketinkuljetusvuoroja. KKV:n esittämissä asiakirjoissa näyttäisi olevan niukasti selvitystä siitä, miten tarveharkintaa on toteutettu vuoden 2012 jälkeen. Toisaalta Matkahuolto ei näyttäisi esittäneen selvitystä siitä, miten tarveharkinnan soveltaminen on vuoden 2011 jälkeen muuttunut tai että harkinnan perusteet olisivat ylipäätään muuttuneet.

Asiassa on siten esitetty selvitystä, joka viittaa siihen, että Matkahuollon pakettipalvelusopimuksen tarkoittamaa tarveharkintaa on sopimuksen voimaantulon aikaan vuonna 2011 sovellettu niin, että se on vaikeuttanut uusien yrittäjien mahdollisuutta saada paketinkuljetusvuoroja. Asiassa ei näyttäisi esitetyn selvitystä, joka osoittaisi, että Matkahuollon pakettipalvelusopimuksen tarveharkinnan perusteiden soveltamisessa olisi myöhemmin tapahtunut muutoksia. Siten on mahdollista, että tarveharkintaa toteutetaan yhä kilpailevien reittiliikennelupien poissulkemistarkoituksessa ja siten kilpailulain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan 1 kohdan vastaisesti.

Kun tässä tilanteessa otetaan huomioon kilpailun toimivuuden turvaamisen vaatimus sekä päätöksen täytäntöönpanosta Matkahuollolle mahdollisesti aiheutuvan haitan tai vahingon määrä sekä se, että täytäntöönpano ei tee Matkahuollon valitusta hyödyttömäksi, käsillä ei ole riittäviä perusteita poiketa kilpailulain 44 §:n 1 momentin pääsäännöstä ja määrätä päätöksen täytäntöönpano kiellettäväksi. Matkahuollon vaatimus KKV:n päätöksen täytäntöönpanosta on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Pertti Virtanen ja Olli Wikberg sekä asiantuntijajäsen Minna Mattila.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Oy Matkahuolto Ab on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden välipäätös kumotaan ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston 25.1.2016 tekemän kilpailunrajoitusta koskevan kieltopäätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes markkinaoikeus on käsitellyt asian ja ratkaissut, onko pakettipalvelujen osalta kysymys kilpailusääntöjen rikkomisesta. Oy Matkahuolto Ab on lisäksi vaatinut, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Oy Matkahuolto Ab (Matkahuolto) on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

KKV:n päätös on ilmeisen virheellinen. KKV ei ole päätöksessään esittänyt näyttöä sen tueksi, että Matkahuollon pakettipalvelusopimuksen tarveharkintaehtoa sovellettaisiin kilpailulain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan vastaisesti. Näyttövelvollisuus kilpailunrajoituksen olemassaolosta on virastolla.

Matkahuollon pakettiliiketoiminta on ollut useita kertoja KKV:n tutkittavana, ja Matkahuollolle on syntynyt luottamus siihen, että sen alihankintaperiaatteet ovat lainmukaisia. KKV:n kieltopäätös loukkaa Matkahuollon luottamuksensuojaa.

Pakettipalveluiden tarveharkintaehdon soveltamisessa ei ole kysymys kilpailijoiden välisestä kielletystä yhteistyöstä. Keskenään kilpailevat linja-autoyhtiöt eivät osallistu Matkahuollon rahdinkuljetusoikeuksista päättämiseen eivätkä siten voi estää uusien vuorojen pääsyä Matkahuollon paketinkuljetusjärjestelmään. Rahdinkuljetusoikeuksista päättää Matkahuollon palveluverkostosta vastaava liiketoimintapäällikkö liiketaloudellisin perustein kulloisenkin rahdinkuljetustarpeen mukaan.

Matkahuollon esittämä kirjallinen näyttö osoittaa, että Matkahuollon operatiivinen johto tekee rahdin alihankintasopimuksia koskevan tarveharkinnan itsenäisesti. Rahdinkuljetussopimuksista ja niihin liittyvästä tarveharkinnasta ei keskustella eikä tehdä päätöksiä Matkahuollon hallituksessa. Tarveharkinnassa ei myöskään suosita seuraamusmaksuesityksen kohteena olevia liikennöitsijöitä tai syrjitä reittiliikennelupavuoroja. Matkahuolto soveltaa kyseistä laillista tarveharkintaehtoa syrjimättömästi. Markkinaoikeus on sivuuttanut Matkahuollon asiassa esittämän kirjallisen näytön.

Markkinaoikeus on välipäätöksessään virheellisesti katsonut, että KKV:n esittämästä asiakirjanäytöstä voitaisiin päätellä Matkahuollon toteuttaneen vuosina 2008–2012 tarveharkintaa siten, että se olisi estänyt tai vaikeuttanut uusien yrittäjien mahdollisuutta saada paketinkuljetusvuoroja. Tarveharkintaehto on otettu käyttöön 1.1.2011 alkaen, eikä vuosia 2008–2010 koskeva asiakirjanäyttö edes voi osoittaa, millä tavalla Matkahuolto on todellisuudessa soveltanut kyseistä sopimusehtoa. KKV ei ole esittänyt näyttöä väitetyn kartellin jatkumisesta 17.9.2012 jälkeen eikä siitä, että kilpailevat linja-autoyhtiöt tällä hetkellä millään tavalla osallistuisivat Matkahuollon rahdinkuljetuksen alihankintasopimuksista päättämiseen. KKV ei myöskään ole esittänyt perusteluja tai näyttöä väitteelleen, jonka mukaan Matkahuollon rahdinkuljetus olisi "välttämätön järjestelmä". Näytön puuttuminen tukee Matkahuollon täytäntöönpanokieltovaatimusta.

KKV:n kieltopäätöksen vakavat menettelyvirheet edellyttävät täytäntöönpanon kieltämistä. KKV on kilpailuoikeudellisia päätelmiä tehdessään nojautunut Matkahuollon asianajosalaisuuden piirissä oleviin asiakirjoihin. KKV:n päätöksen täytäntöönpano on Matkahuollon perusoikeuksien suojaamiseksi kiellettävä vähintään siksi ajaksi, kunnes KKV on esittänyt luotettavaa näyttöä siitä, ettei se ole käyttänyt väärin hallussaan ollutta asianajosalaisuuden alaista materiaalia.

KKV:n päätös on niin epäselvä, ettei sitä voida panna täytäntöön. Päätöksestä ei selviä, mistä toimenpiteistä Matkahuollon tulee kiellon perusteella pidättäytyä. Kiellon laajuutta ei voida päätellä edes päätöksen perusteluista. KKV on lisäksi laiminlyönyt hallintolain mukaisen selvitys- ja perusteluvelvollisuutensa. KKV on sivuuttanut kokonaan Matkahuollon esittämän selvityksen pakettipalvelusopimukseen liittyvistä kilpailulain 6 §:n mukaisista tehokkuuseduista. Selvitys- ja perusteluvelvollisuuksien laiminlyönnit puoltavat päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä.

EU:n kilpailuoikeutta koskeva oikeuskäytäntö tukee Matkahuollon täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa vaatimusta. Kieltopäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuisi Matkahuollolle vakavaa ja korjaamatonta haittaa. Matkahuollon olisi tehtävä syvälle käyviä muutoksia rahdinkuljetusjärjestelmäänsä ja sitä koskeviin sopimussuhteisiin. Näitä muutoksia olisi vaikea ja osittain mahdotonta perua jälkikäteen. Lisäksi kieltopäätöksen täytäntöönpano KKV:n edellyttämällä tavalla johtaisi Matkahuollon keskeisten liikesalaisuuksien paljastumiseen sen kilpailijoille ja alihankkijoille.

Matkahuollon pakettiliiketoiminnan tehokkuus perustuu rahtivirtojen keskittämiseen. Matkahuollon pakettiliiketoiminnan kannalta ei ole perusteltua myöntää uusia rahtioikeuksia uusille vuoroille reitillä, jolla on jo laadullisesti ja määrällisesti riittävä rahdinkuljetuskapasiteetti. Rahtioikeuksien myöntäminen uudelle vuorolle ei ole perusteltua, vaikka uusi vuoro olisi nopeampi ja/tai suorempi kuin jo olemassa oleva vuoro. Tämä johtuu siitä, että rahtioikeuksien myöntäminen uusille vuoroille loisi ylikapasiteettia, mikä puolestaan kasvattaisi kustannuksia. Tällaisen erityisvelvoitteen asettaminen Matkahuollolle, mutta ei muille samalla markkinalla kilpaileville rahdinkuljetusjärjestelmille, antaisi kilpailijoille mahdollisuuden nostaa hintojaan, koska Matkahuollon kilpailuasema heikentyisi.

KKV:n kieltopäätös rajoittaa kohtuuttomasti Matkahuollon sopimusvapautta. Kieltopäätös edellyttää ilmeisesti, ettei Matkahuolto saisi rahtioikeuksista päättäessään ottaa huomioon sillä jo olevaa rahdinkuljetuskapasiteettia ja että Matkahuollon olisi lähtökohtaisesti tarjottava pääsyä rahdinkuljetuksen alihankintaverkostoon joko kaikille reittiliikennevuoroille, kaikille liikennöitsijöille tai kaikille rahdinkuljettajille. Tämä merkitsisi sopimuspakon kaltaista tilannetta.

KKV näyttää tulkitsevan kieltopäätöksessään vaatimiaan "objektiivisia ja syrjimättömiä" valintakriteereitä siten, että Matkahuollon tulisi laatia yksityiskohtainen kaava rahdinkuljetusoikeuksien myöntämiseen. KKV näyttää edellyttävän, että rahdinkuljetuksen alihankintasopimus myönnettäisiin ennalta laaditun kaavan mukaisesti aina sille vuorolle, joka on yhteysvälillä nopein ja/tai suorin. Reitillä aiemmin voimassa ollut rahdinkuljetussopimus tulisi irtisanoa tai vaihtoehtoisesti rahti tulisi jakaa aiempaa useammalle vuorolle. Päätöksenteossa ei saisi ottaa huomioon jo olemassa olevaa laadullisesti ja määrällisesti riittävää kapasiteettia. Tämänkaltaisesta joustamattomasta toimintamallista aiheutuisi Matkahuollolle vakavaa ja korjaamatonta vahinkoa.

Matkahuollolle aiheutuva korjaamaton vahinko koostuisi suorista kustannuksista ja liiketoimintaan soveltumattoman toimintamallin aiheuttamista tehokkuustappioista. Suoria kustannuksia aiheutuisi esimerkiksi uusien sopimusten neuvottelemisesta olemassa olevien laadullisesti ja kapasiteetiltaan riittävien rahtisopimusten rinnalle, mahdollisista vanhojen sopimusten irtisanomisesta ja aiempaa laajemman ja jatkuvasti muuttuvan alihankkijaverkoston hallinnoinnista.

KKV:n kieltopäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuisi Matkahuollolle merkittäviä lisäkustannuksia ja tehottomuutta, mikä tulisi vaikuttamaan Matkahuollon mahdollisuuksiin kilpailla tehokkaasti muun muassa kuluttajille tarjottavien kotimaan pakettipalveluiden ja maahan saapuvien pakettien markkinoilla. Tämä johtaisi kuluttajien saatavilla olevien palveluiden saatavuuden heikkenemiseen ja/tai hintojen nousuun.

Posti- ja rahtituottojen osuus liikennöitsijöiden liikevaihdosta on marginaalinen. Matkahuollon nykyinen toimintamalli ei aiheuta mitään vahinkoa henkilöliikenteen tai rahdinkuljetuksen markkinoilla toimiville yrityksille tai markkinoiden loppuasiakkaille. Viraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä ei siten aiheutuisi vahinkoa kilpailun toimivuudelle millään relevantilla markkinalla, eikä minkään tahon oikeusturva edellytä KKV:n kieltopäätöksen välitöntä täytäntöönpanoa.

KKV:n päätöstä rasittavat vakavat virheet ja puutteet ovat laadultaan sellaisia, että KKV:n kieltopäätöksen täytäntöönpano on välittömästi kiellettävä. Muussa tapauksessa Matkahuollon oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon KKV:n virheellisen menettelyn johdosta vakavasti vaarantuu.

Selitys

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. KKV on selityksessään uudistanut asiassa markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

KKV:n päätös ei ole virheellinen. Matkahuollon väitteet siitä, että päätöksen tueksi ei ole esitetty näyttöä ja että kieltopäätös loukkaa Matkahuollon luottamuksensuojaa, ovat perusteettomia ja virheellisiä.

Asiassa on kysymys kartellista, jossa KKV:n seuraamusmaksuesityksen kohteena olevat linja-autoyhtiöt, Linja-autoliitto ry ja Matkahuolto toteuttivat kokonaissuunnitelmaa, jonka tavoitteena oli estää ja vähintäänkin viivästyttää markkinoiden avautumista ja ylläpitää vallitsevat markkinaolosuhteet lainmuutoksesta huolimatta estämällä kilpailevan liikenteen pääsy markkinoille. Kartellin kokonaissuunnitelmaa on toteutettu 17.9.2012 jälkeen jatkamalla kilpailevien reittiliikennelupavuorojen poissuljentaa Matkahuollon pakettipalveluista.

KKV:n esittämä kattava näyttö osoittaa niin kartellin olemassaolon ja toimintatavat kuin Matkahuollon ja sen järjestelmien osuuden rikkomuksessa sen alusta alkaen. Matkahuollon palvelusopimusuudistuksen tarkoituksena on ollut muun muassa estää ja ainakin kontrolloida kilpailevien reittiliikennelupavuorojen pääsyä yhtiön järjestelmiin. Matkahuollon pakettipalvelusopimus ja siihen kirjatun tarveharkintaehdon soveltaminen on yksi keino saavuttaa kartellin tavoite, ja tarveharkintaa sovelletaan edelleen tässä tarkoituksessa. Asiassa ei ole kyse Matkahuollon yksittäisistä toimenpiteistä, vaan yhdestä yhtenäisestä rikkomuksesta.

Viraston päätöksessään esittämä näyttö osoittaa, että kartelliin kuuluvien linja-autoyhtiöiden vuorojen kanssa kilpailevia reittiliikennelupavuoroja ei ole otettu Matkahuollon pakettipalveluihin, vaikka niiden mukaan ottaminen olisi Matkahuollon liiketoiminnan näkökulmasta ollut perusteltua. Kartellin toiminta päättyy vasta, kun poissuljenta päättyy ja Matkahuolto ryhtyy soveltamaan tarveharkintaa syrjimättömästi ja objektiivisesti. KKV on tarkoittanut pakettipalvelujärjestelmän välttämättömyydellä sitä, että paketinkuljetusoikeudella on joillakin reiteillä olennaista merkitystä liikennöitsijän toiminnalle, kannattavuudelle ja alalle pääsylle.

Täytäntöönpano ei aiheuta väitettyjä haittoja. Matkahuolto voi omilla toimillaan vaikuttaa siihen, aiheutuuko sille väitettyä vahinkoa ja kuinka paljon. Viraston päätös velvoittaa Matkahuollon tekemään uusien vuorojen tarveharkinnan syrjimättömin ja objektiivisin valintakriteerein. Päätökseen ei sisälly määräyksiä toimenpiteistä, jotka Matkahuollon tulisi rikkomuksen päättämiseksi toteuttaa, sillä tällaisen määräyksen antaminen ei ole viraston toimivallassa. Elinkeinonharjoittajalla on usein valittavanaan erilaisia keinoja rikkomuksen päättämiseksi. Kilpailulainsäädäntö asettaa elinkeinoharjoittajien toiminnalle raamit, joiden sisällä niillä on laaja toimintavapaus ja velvollisuus määrätä itse omasta kaupallisesta käyttäytymisestään markkinoilla.

Viraston päätös ei edellytä kaikkien vuorojen ottamista Matkahuollon pakettipalveluihin, vaan viraston päätöksessä esitetyn kilpailusäännöksissä kielletyn menettelyn lopettamista. Matkahuollon itsensä ratkaistavissa on se, miten vuorojen pääsy sen paketinkuljetusjärjestelmään toteutetaan päätöksessä edellytetyllä tavalla. Matkahuollolla on myös jatkossa mahdollisuus palvelujensa tehokkaaseen järjestämiseen, kunhan yhtiö toimii kilpailusäännösten mukaisesti. Viraston päätös ei myöskään edellytä Matkahuollon liikesalaisuuksien paljastamista.

Matkahuolto on sivuuttanut valituksessaan markkinaoikeudelle esittämänsä väitteen siitä, että yhtiö tällä hetkellä toimisi viraston päätöksen edellyttämällä tavalla, mikä seikka jo yksin jättää epäselväksi, mitä vahinkoja päätöksen välitön täytäntöönpano voisi yhtiölle ylipäänsä aiheuttaa.

Vaikka posti- ja rahtituottojen osuus liikennöitsijöiden kokonaisliikevaihdosta on keskimäärin alle kaksi prosenttia, niiden merkitys vaihtelee huomattavasti eri yhteysväleillä ja niillä voi olla olennaista merkitystä liikenteen harjoittamiselle. Virasto on myös esittänyt tästä näyttöä päätöksessään. KKV:n päätöksen välitön täytäntöönpano on ensiarvoisen tärkeää kilpailurikkomuksen lopettamiseksi. Täytäntöönpanon kieltäminen johtaisi rikkomuksen jatkumiseen, mikä osaltaan estää joukkoliikennelain mukaisen tehokkaan kilpailun linja-autoliikenteen markkinoilla.

Vastaselitys

Oy Matkahuolto Ab on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

KKV:n päätös ja sitä koskevat lausumat ovat ilmeisen ristiriitaisia ja niiden valossa on aiempaa epäselvempää, minkä toiminnan KKV on päätöksellään kieltänyt. Päätöksen mukaan se kohdistuisi uusiin vuoroihin, mutta KKV on korkeimmassa hallinto-oikeudessa pitänyt tällaista tulkintaa harhaanjohtavana. KKV on selityksessään katsonut päätöksen kattavan niin sanotut "kilpailevat reittiliikennevuorot". Matkahuollolle on esimerkiksi edelleen epäselvää, koskeeko kieltopäätös Matkahuollon itsenäistä toimintaa vai ainoastaan kilpailulain 5 §:ssä ja SEUT 101 artiklassa kiellettyä kilpailijoiden välistä yhteistyötä, ja jos päätöksen katsotaan kieltävän Matkahuollon itsenäisen päätöksenteon, mihin kielto perustuu. Kieltopäätöksen epäselvyys vaarantaa merkittävällä tavalla Matkahuollon oikeusturvan.

Kilpailu- ja kuluttajavirastolle on lähetetty tiedoksi Oy Matkahuolto Ab:n vastaselitys.

Muut kirjelmät ja selvitykset

Oy Matkahuolto Ab on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on toimittanut lausuman, joka on lähetetty tiedoksi Oy Matkahuolto Ab:lle.

Oy Matkahuolto Ab on toimittanut lisäkirjelmän ja oikeudenkäyntikuluja koskevan lisäselvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Oy Matkahuolto Ab:n valituksen. Markkinaoikeuden välipäätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oy Matkahuolto Ab:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Kilpailulain 44 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailulain 9 §:n nojalla antamaa päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei markkinaoikeus toisin määrää. Kilpailulain järjestelmässä lähtökohtana on kilpailunrajoituksen lopettamista koskevan kilpailuviranomaisen päätöksen välitön täytäntöönpano.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden välipäätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä asianosaisten lausumat täytäntöönpanon kieltoa koskevasta kysymyksestä ja asiakirjoista tältä osin ilmenevät seikat, markkinaoikeus on välipäätöksellään voinut hylätä Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen. Markkinaoikeuden välipäätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.

2. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Oy Matkahuolto Ab:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 13.12.2016