Muu päätös 5511/2016

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (Talvivaaran toiminnan järjestelyihin liittyvät asiakirjat)

Antopäivä: 23.12.2016
Taltionumero: 5511
Diaarinumero: 1397/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat

Päätös, jota valitus koskee

Työ- ja elinkeinoministeriö 7.4.2015 nro TEM/563/03.10.03/2015

Asian käsittely työ- ja elinkeinoministeriössä

Helsingin Sanomien toimittaja Petri Sajari on 14.3.2015 pyytänyt saada työ- ja elinkeinoministeriöltä nähtäväksi kaikki selvitykset, muistiot ja sopimusasiakirjat, jotka liittyvät Audley Capital Advisors LLP:n kanssa tehtyyn sopimukseen. Lisäksi Sajari on pyytänyt saada nähtäväkseen kaikki Talvivaaran rahoitusneuvotteluihin liittyvät asianajokulut erittelyineen.

Työ- ja elinkeinoministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 7.4.2015 hylännyt asiakirjapyynnön katsoen, että pyydetyt asiakirjat ja tiedot ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä. Lisäksi ministeriö on todennut, että pyydettyjen asiakirjojen ja tietojen julkisuutta voidaan eräiltä osin arvioida myöhemmin uudelleen sen jälkeen, kun sopimusjärjestely on toteutunut suunnitellusti.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Asiakirjapyyntö liittyy 12.3.2015 julkistettuun järjestelyyn, jossa brittiläinen sijoitusyhtiö Audley Capital Advisors LLP (Audley) on solminut ehdollisen sopimuksen Talvivaara Sotkamo Oy:n liiketoiminnan ostamisesta sen konkurssipesältä. Samassa yhteydessä Suomen valtion kokonaan omistama erityisyhtiö Terrafame Oy (Terrafame) on tehnyt investointisopimuksen Audleyn kanssa. Sopimusten tarkoituksena on jatkaa Talvivaaran kaivoksen toimintaa kannattavasti ja pitkäjänteisesti järjestelyn myötä perustettavan uuden kaivosyhtiön toimesta.

Kuten 12.3.2015 annetussa tiedotteessa on kerrottu, sopimusjärjestely on ehdollinen ja järjestelyn loppuunsaattamiseen liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Järjestelyn toteutuminen edellyttää vielä useita toimenpiteitä, kuten tarvittavien viranomaislupien sekä sitovan rahoituksen varmistumista. Työ- ja elinkeinoministeriön on varauduttava siihen, ettei järjestely toteudu suunnitellusti ja että julkisselvittäjän johtama myyntiprosessi jatkuu myöhemmin uudelleen.

Suomen valtio ei ole asiassa sopimusosapuoli. Audleyn kanssa investointisopimuksen on tehnyt Suomen valtion omistama erityisyhtiö Terrafame. Terrafame ei ole viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomainen eikä se ole käsillä olevassa asiassa tai muutoinkaan julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettu yhteisö, joka käyttäisi julkista valtaa ja hoitaisi julkista tehtävää. Terrafamen asiakirjat eivät ole julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Selvyyden vuoksi todetaan, että Terrafame ei ole sopimusosapuoli Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesän ja Audleyn välisessä sopimuksessa.

Siltä osin kuin asiakirjapyyntö kohdistuu viranomaisen asiakirjoihin, asiakirjat ovat salassa pidettäviä seuraavin perustein:

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluvat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Muiden liiketoimintaa koskevien tietojen salassapito on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä, eli tiedot on pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Kyseessä olevaan asiaan liittyen valtion etu voi konkreettisesti vaarantua asiaan liittyvissä jatkoneuvotteluissa, tai jos kyseessä oleva yritysjärjestely ei toteudu ja konkurssipesän myyntiprosessi jatkuu. Salassa pidettävän tiedon antaminen voisi heikentää valtion neuvotteluasemaa. Lisäksi julkinen taloudellinen etu voisi vaarantua esimerkiksi mahdollisissa myöhemmissä Talvivaaran kaivosta koskevissa osakekaupoissa tai muissa järjestelyissä.

Asiassa on erityisesti otettava huomioon, että tietojen antaminen keskeneräisestä yritysjärjestelystä voisi vaarantaa yritysjärjestelyn toteutumisen ja siten aiheuttaa huomattavaa taloudellista vahinkoa Suomen valtiolle ja veronmaksajille.

Pyydetyt asiakirjat ja tiedot ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella.

Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnanharjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta voidaan yrityksellä katsoa olevan erityinen intressi. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle. Liike- ja ammattisalaisuudet ovat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

Asiakirjapyynnön kohteena oleva materiaali sisältää järjestelyssä mukana olevien yritysten antamia liike- ja ammattisalaisuuksia, muita vastaavia yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja sekä asiantuntijanäkemyksiä toimialan ja kohdeyrityksen kehitykseen liittyen. Yksityisen yrityksen on niin sanotun luottamusteorian mukaisesti voitava luottaa siihen, että sen salassa pidettäviä tietoja ei paljasteta julkisuuteen.

Pyydetyt asiakirjat ja tiedot ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella.

Päätöksessä on sovellettuina säännöksinä mainittu hallintolain 45 § sekä julkisuuslain 4 §, 5 §, 22 §, 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohta sekä 33 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat on valituksessaan vaatinut, että työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan antamaan pyydetyt asiakirjat Helsingin Sanomille kokonaisuudessaan. Toissijaisesti asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi ja ministeriö on velvoitettava antamaan pyydetyt asiakirjat peitettyinä siltä osin kuin ne sisältävät ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiakirjat, jotka liittyvät Talvivaaran omistusjärjestelyihin, erityisesti Audleyn ja Terrafamen tekemään alustavaan sopimukseen, ovat yhteiskunnallisesti erittäin merkittäviä. Sen lisäksi, että Talvivaaran kaivos on aiheuttanut merkittäviä ympäristöongelmia, se on vaarassa aiheuttaa veronmaksajille jopa satojen miljoonien eurojen kustannuksia. Pörssiyhtiö Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj:llä on noin 80 000 osakkeenomistajaa, joista valtaosa on suomalaisia piensijoittajia. Suurin osakkeenomistaja on 15 prosentin omistusosuudella valtion sijoitusyhtiö Solidium Oy (Solidium). Audleyn ja Terrafamen yritysjärjestelyn seurauksena pörssiyhtiö saattaa ajautua konkurssiin, jossa Solidiumin ja piensijoittajien sijoitukset muuttuisivat arvottomiksi.

Työ- ja elinkeinoministeriö ei ole päätöksessään tehnyt minkäänlaista asiakirja- saati tietokohtaista tarkastelua, vaan lähinnä toistanut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdat.

Julkisuuslain salassapitonormit merkitsevät perusoikeudeksi säädetyn tiedonsaantioikeuden rajoitusta. Tiedon saantia viranomaisen asiakirjasta voidaan rajoittaa vain lailla ja vain välttämättömistä syistä. Julkisuuslain esitöissä on todettu, että salassapitosäännöksiä on tulkittava suppeasti.

Edelleen julkisuuslain esitöissä on todettu, että mikäli salassapitovelvollisuus on harkinnanvarainen, viranomaisen edellytetään arvioivan asiakirjakohtaisesti tiedon antamisesta aiheutuvia haittoja suojattavalle edulle. Näissä tulkintatilanteissa, kuten salassapitosäännösten tulkinnassa yleensä, pitää noudattaa julkisuusperiaatteen toteutumista edistävää soveltamista. Lisäksi perusoikeusmyönteistä tulkintaa koskeva periaate velvoittaa viranomaisen valitsemaan useista mahdollisista tulkintavaihtoehdoista julkisuusperiaatetta parhaiten ja tehokkaimmin toteuttavan vaihtoehdon.

Toisin kuin ministeriö väittää, yksin se, että Terrafame on yksityisoikeudellinen yhtiö, ei määritä asiakirjan luonnetta. Viranomaisen asiakirjana pidetään julkisuuslain 5 §:n mukaan myös asiakirjaa, joka on toimitettu viranomaiselle sille kuuluvan asian käsittelyä varten. Työ- ja elinkeinoministeriölle kuuluu Talvivaaran kaivosliiketoiminnan pääomittaminen hallituksen myöntämän 100 miljoonan euron avulla sekä omistajaohjaus Suomen valtion omistamaan Terrafameen liittyen. Terrafame omistaa perustettavasta yhtiöstä 15 prosenttia ja Solidium Kaivososakeyhtiö Talvivaara Oyj:stä 15 prosenttia. Lisäksi valtio on varautunut maksamaan kokonaan omistamansa erityisrahoitusyhtiö Finnvera Oyj:n kaivostoimintaan liittyvien tappioiden korvauksia 44 miljoonaa euroa. Näin ollen työ- ja elinkeinoministeriön hallussa olevat Terrafamea koskevat asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja. Ne voivat mahdollisesti olla salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n nojalla, mutta koska ministeriö ei ole tätä tarkastelua lainkaan tehnyt, saati perustellut, miksi asiakirjat olisivat salassa pidettäviä, asiaan ei voida ottaa kantaa. Julkisuuslain pääsäännön mukaisesti asiakirjat tulisi katsoa julkisiksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdat sisältävät kaksi liiketoiminnan salaisuuksia määrittelevää perustetta. Salassapitoperusteista ensimmäinen koskee varsinaisia liike- ja ammattisalaisuuksia ja toinen muita liiketoiminnan salaisuuksia. Rajanveto on merkittävä, koska liike- ja ammattisalaisuudet kuuluvat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin, mutta muu liiketoiminnan salaisuus on alaltaan suppeampi ja heikommin suojattu. Liikesalaisuudella tarkoitetaan sellaisia liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon, ja joiden salassapidolle on olemassa erityinen intressi. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan sellaisia ammatin harjoittamiseen liittyviä salaisuuksia, joiden tarkoituksena on suojata esimerkiksi luottamuksellista asiakassuhdetta. Muiden liiketoiminnan salaisuuksien salassapidon edellytyksenä on, että tiedon antaminen aiheuttaisi elinkeinoharjoittajalle tai julkiselle laitokselle taloudellista vahinkoa. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus.

Helsingin Sanomien näkemyksen mukaan ei ole todennäköistä, että asiakirjojen julkisuus vaarantaisi konkreettisesti valtion edun jatkoneuvotteluissa tai jos kyseessä oleva yritysjärjestely ei toteudu ja konkurssipesän myyntiprosessi jatkuu. Päinvastoin on epäuskottavaa, että asiakirjat kokonaisuudessaan sisältäisivät vahinkoedellytyksen täyttäviä tietoja, saati ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Täysin epäselväksi jää se, miksi esimerkiksi asianajolaskut sisältäisivät edellä mainittujen säännösten nojalla salassa pidettäviä tietoja, kun ne tavanomaisesti sisältävät vain tiedon tehdyistä toimenpiteistä ja veloituksista. Kun otetaan huomioon se, että kaupparekisterin tietojen mukaan Terrafame on perustettu 9.2.2015, on hyvin todennäköistä, että työ- ja elinkeinoministeriön käyttämä Asianajotoimisto Hammarström Puhakka Partners Oy on laskuttanut suoraan myös ministeriötä Talvivaaran omistusjärjestelyyn liittyen. Tätä päätöksessä ei tuoda kuitenkaan lainkaan esille. On todennäköistä, että ministeriö on soveltanut julkisuuslakia virheellisesti, kun otetaan huomioon lain tarkoitus, salassapidon suppea tulkinta ja perustuslain takaama julkisuusperiaate.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan tieto on annettava osittain salassa pidettävän asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Ratkaisussaan KHO 2013:90 korkein hallinto-oikeus katsoi, että tieto ei välttämättä ole sellaisenaan liikesalaisuus, vaan se voi olla liikesalaisuus kun se yhdistetään yksilöintitietoihin. Ratkaisussa on siis vahvistettu se, että asiakirjan julkisuutta on aina arvioitava tapaus-, asiakirja- ja jopa tietokohtaisesti. Tällaista tarkastelua ministeriö ei ilmiselvästi ole tehnyt. Ministeriön on noudatettava ainakin osajulkisuutta, ja salassa voidaan pitää vain sellaiset tiedot, joihin julkisuuslain 24 §:n mukainen salassapitoperuste oikeasti voi kohdistua.

Talvivaaraa koskevassa kaupassa on kyse poikkeuksellisesta järjestelystä, jossa on välillisesti osallisena Suomen valtio ja sitä kautta veronmaksajat. Kauppaa koskevien asiakirjojen mahdollisimman kattava julkisuus on perusteltua niistä julkisuuslain 3 §:stä ja 17 §:n 1 momentista ilmenevistä lain tarkoitusta ja tiedonsaannin edistämistä koskevista lähtökohdista, jotka liittyvät julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonnan mahdollistamiseen. Jos olennaista tietoa määritellään tarpeettoman laajalti salaiseksi, tiedotusvälineet eivät voi täyttää omaa tehtäväänsä ja vapaaseen demokratiaan olennaisena osana kuuluva avoin yhteiskunnallinen keskustelu jää käymättä.

Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kuten ministeriön päätöksessä todetaan, sopimusjärjestely on ollut ehdollinen ja sen loppuun saattamiseen on liittynyt merkittäviä epävarmuuksia. Myöhemmin on käynytkin selväksi, että sopimusjärjestely Terrafamen ja Audleyn välillä ei toteudu ja julkisselvittäjä jatkaa Talvivaaran kaivoksen myyntiprosessia. Asiaan liittyen käydään parhaillaan neuvotteluja useiden eri tahojen kanssa. Asiakirjoja koskevat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan mukaiset salassapitoperusteet ovat edelleen olemassa.

Ministeriö on kuitenkin valmis arvioimaan pyydettyjen asiakirjojen ja tietojen julkisuutta eräiltä osin uudelleen sen jälkeen, kun Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesän myyntiprosessi on saatu päätökseen ja Terrafame on päättänyt lopullisesti neuvottelut asiassa ja mahdolliset Terrafamen solmimat sopimukset ovat voimassa ilman ennakkoehtoja.

Suomen valtio ei ole ollut sopimusosapuoli Audleyn kanssa solmitussa investointisopimuksessa. Sopimusjärjestelyyn Audleyn kanssa on osallistunut Terrafame, jonka asiakirjat eivät lähtökohtaisesti ole julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Valituksessa puhutaan virheellisesti ministeriön hallussa olevista Terrafamea koskevista asiakirjoista. Asiakirjapyyntö ei kohdistunut Terrafamea koskeviin asiakirjoihin, vaan Audleyn kanssa tehtyyn sopimukseen, johon liittyen osa asiakirjoista ei ole viranomaisen asiakirjoja.

Asiakirjat käsittävät lähinnä sopimuksia, muistioita, eräitä valmistelevia asiakirjoja, vastapuolen tunnistamiseen liittyviä asiakirjoja sekä asianajolaskuja.

Muistioista ja valmisteluasiakirjoista päätöksen perusteena ovat ensisijaisesti talouspoliittisen ministerivaliokunnan muistio 10.3.2015 sekä Terrafamen niin sanottu omistajapäätös 11.3.2013 ja siihen liittyvä muistio. Valtio ei ole osapuoli asiaan liittyvissä sopimuksissa eivätkä ne lähtökohtaisesti ole viranomaisen asiakirjoja, mutta luonnokset Audleyn ja konkurssipesän välisestä kauppasopimuksesta sekä Audleyn ja Terrafamen välisestä investointisopimuksesta ovat olleet liitteenä omistajapäätöksessä. Tältä osin kyseessä ovat olleet keskeneräiset ja neuvottelujen alaiset luonnokset.

Sopimukset ovat yksityisten osapuolten välisiä ehdottoman luottamuksellisia asiakirjoja eivätkä voi tulla myöhemminkään julkisiksi jäljempänä esitettävin perustein.

Asianajolaskujen osalta on pyydetty Talvivaaran rahoitusneuvotteluihin liittyviä asianajokuluja erittelyineen. Ministeriö on tulkinnut tietopyyntöä laajentavasti ja koonnut mukaan kaikki Talvivaaran kaivosta koskeviin järjestelyihin liittyvät laskut asian eri vaiheista, eli myös muut kuin rahoitusneuvotteluihin liittyvät laskut. Talvivaaraa koskeneet rahoitusneuvottelut päättyivät Talvivaara Sotkamo Oy:n ajauduttua konkurssiin marraskuussa 2014.

Osa valmisteluasiakirjoista on julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan (esimerkiksi keskeneräisiksi jääneet luonnokset) ja 5 §:n 4 momentin mukaisesti lain soveltamisalaan kuulumattomia.

Asiakirjat sisältävät tietoja ja yksityiskohtia muun muassa valtion toimista ja vaihtoehdoista Talvivaaran kaivosta koskevan yritysjärjestelyn edistämiseksi, arvioita ja tietoja kaivoksen toiminnallisesta ja taloudellisesta tilanteesta sekä Terrafamea koskevia tietoja. Tiedot ovat edelleen kokonaisuudessaan salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan nojalla. Sopimusjärjestely ei ole toteutunut suunnitellusti sopimuksen ennakkoehtojen jäätyä täyttymättä ja julkisselvittäjän johtama konkurssipesän myyntiprosessi jatkuu. Terrafame käy asiaan liittyen parhaillaan neuvotteluja useiden eri tahojen kanssa.

Pyydettyjen asiakirjojen luovuttaminen ja julkistaminen vaikeuttaisi Terrafamen ja Suomen valtion neuvotteluasemaa Talvivaaran kaivoksen toiminnan uudelleen käynnistämiseksi, jos neuvottelukumppanit saisivat tietoonsa valtion aiemmat linjaukset ja reunaehdot kaivosta koskeviin järjestelyihin osallistumiseksi. Lisäksi asiakirjojen luovuttaminen yritysjärjestelyprosessin ollessa kesken horjuttaisi Suomen valtion ja valtionyhtiöiden uskottavuutta luotettavana sopimuskumppanina.

Pyydettyjen asiakirjojen salassapitoperustetta osoittaa konkreettisesti myös se, että työ- ja elinkeinoministeriössä laaditut asiakirjat on määritelty tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisesti kuuluviksi suojaustasoon II "salainen". Luokitus tarkoittaa, että asiakirjaan sisältyvän salassa pidettävän tiedon oikeudeton paljastuminen tai oikeudeton käyttö voi aiheuttaa merkittävää vahinkoa salassapitosäännöksessä tarkoitetulle yleiselle edulle.

Talouspoliittinen ministerivaliokunta ei tee päätöksiä käsittelemissään ja puoltamissaan asioissa. Valiokunnan asiakirjat tulevat julkiseksi, kun asia on käsitelty viranomaisessa loppuun siltä osin kuin tieto ei ole edelleen salassa pidettävää. Näin ei ole vielä tapahtunut, sillä Talvivaaran kaivosta koskevan yrityskaupan valmistelu on edelleen kesken.

Suomen valtion Terrafamen osakkeenomistajana tekemässä omistajapäätöksessä on ensisijaisesti kyse osakeyhtiölain mukaisesta osakkeenomistajan päätöksentekomenettelystä, jota voidaan käyttää vaihtoehtona yhtiökokouksen pitämiselle. Käytetystä menettelytavasta johtuen päätös on diarioitu ministeriössä ja siten mahdollisesti arvioitava julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaisesti, vaikka kyseessä onkin osakeyhtiössä tehty päätös. Tämänkin jälkeen asiakirja on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan mukaisesti.

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä. Tällaiset asiakirjat ovat kuitenkin olleet salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan mukaisesti.

Terrafamen ja Audleyn välinen sopimus on ollut ehdollinen. Sen jäätyä lopullisesti toteutumatta olisi valtion etu konkreettisesti vaarantunut järjestelyyn liittyvissä jatkoneuvotteluissa, jos pyydetyt tiedot olisi annettu. Salassa pidettävän tiedon antaminen kesken yritysjärjestelyprosessin heikentäisi merkittävästi valtion neuvotteluasemaa tulevissa neuvotteluissa. Lisäksi valtion ja veronmaksajien taloudellinen etu voisi vaarantua Talvivaaran kaivosta koskevissa myöhemmissä osakekaupoissa tai muissa vastaavissa järjestelyissä.

Terrafamen mahdollisen omistuksen Talvivaaran kaivoksessa ei ole tarkoitus olla pysyvää. Sopivana ajankohtana Terrafame pyrkisi osin tai kokonaan irtaantumaan omistuksesta mahdollisimman hyvin ehdoin. Pyydettyjen asiakirjojen sisältämät tiedot vaikuttavat Terrafamen asemaan omistuksesta irtaantumista koskevissa myöhemmissä neuvotteluissa ja siten irtaantumisen ehtoihin, kauppahinta mukaan luettuna. Koska Suomen valtio on Terrafamen ainoa omistaja, on asialla siten vaikutus valtioon.

Valtio voi olla myös muussa roolissa mukana myöhemmissä omistusjärjestelyissä. On mahdollista, että myöhempien omistusjärjestelyjen toteuttaminen edellyttää esimerkiksi valtion tai sen rahoitusyhtiöiden osallistumista järjestelyn rahoittamiseen taikka muita järjestelyä edistäviä toimenpiteitä. Asiakirjat sisältävät tietoja, jotka heikentävät valtion neuvotteluasemaa mahdollisissa myöhemmissä omistus- tai rahoitusjärjestelyissä.

Pyydetyt asiakirjat sisältävät siten tietoja, jotka ovat valtion liike- tai ammattisalaisuuksia, tai joiden antamisesta seuraisi valtiolle taloudellista vahinkoa myöhemmissä Talvivaaran kaivosta koskevissa yrityskaupoissa tai muissa järjestelyissä.

Työ- ja elinkeinoministeriö osallistuu usein erilaisiin yksityisiä yrityksiä koskeviin keskusteluihin ja neuvotteluihin, joissa valtiolta pyydetään esimerkiksi rahoitusta tai osallistumista järjestelyihin taikka muutoin osaltaan edistämään kulloinkin valmisteilla olevia hankkeita. Pyydetyt asiakirjat sisältävät valtion toimintaa koskevia tietoja, jotka heikentävät valtion neuvotteluasemaa tällaisissa neuvotteluissa. Näin voi olla myös silloin, kun kyse on kokonaan toisella toimialalla toimivasta yrityksestä, sillä valtion toimintamahdollisuudet ovat pääosin samankaltaisia toimialasta riippumatta.

Yritysjärjestelyissä on tyypillistä, että asianajokuluja ja muita transaktiokustannuksia sovitaan osapuolten kesken katettavaksi osana kauppahintaa tai ne sovitaan muutoin katettavaksi osana sopimuskokonaisuutta esimerkiksi niin, että järjestelyn kohteena oleva yritys ottaa kuluja vastuulleen. Asianajokulujen julkistaminen ennen järjestelyn loppuun saattamista saattaisi konkreettisesti vaarantaa Suomen valtion neuvotteluaseman.

Asianajokulujen julkistaminen erityisesti laskujen erittelyjen osalta saattaisi paljastaa olennaisia tietoja valtion toimista ja valmistautumisesta Talvivaaran kaivosta koskevassa järjestelyssä. Järjestelyn oltua kesken ministeriöllä on ollut perustellut syyt pidättäytyä antamasta asianajokuluja erittelyineen, koska niiden antaminen olisi edellä mainituin tavoin saattanut vaarantaa valtion taloudellisen edun ja neuvotteluaseman. Asianajokulut erittelyineen ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella.

Asiakirjat sisältävät järjestelyssä mukana olevien yritysten antamia liike- ja ammattisalaisuuksia, muita vastaavia yksityistä elinkeinotoimintaa koskevia tietoja sekä asiantuntijanäkemyksiä toimialaan ja Talvivaaran kaivoksen toimintaan liittyen.

Talvivaaran kaivoksen omaisuuserien ja liiketoiminnan ostaminen konkurssipesältä ja sen ympärillä toteutettu ehdollinen omistusjärjestely on koskenut useita eri yhtiöitä ja näiden taustayhtiöitä ja rahoittajia. Asiakirjat sisältävät tietoja näiden eri yhtiöiden liike- ja ammattisalaisuuksista tai muista vastaavista yksityistä elinkeinotoimintaa koskevista tiedoista, joista tiedon antaminen aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Yksityisen yrityksen on voitava luottaa siihen, että sen salassa pidettäviä tietoja ei paljasteta julkisuuteen.

Lisäksi laajemmin arvioituna on yleisestikin huomattava, että yksityisen salaisten tietojen antaminen julkisuuteen olisi omiaan horjuttamaan valtion asemaa luotettavana neuvottelukumppanina esimerkiksi suunniteltaessa ja valmisteltaessa Suomeen kohdistuvia investointeja.

Asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat koostuvat viidestä eri tyyppisestä asiakirjakokonaisuudesta, joita ovat 1) työ- ja elinkeinoministeriössä laaditut asiakirjat, 2) neuvonantajien toimittamat asiakirjat, 3) vastapuolen tunnistamiseen liittyvät asiakirjat, 4) muut työ- ja elinkeinoministeriölle toimitetut asiakirjat ja 5) asianajolaskut erittelyineen.

Ministeriössä laaditut asiakirjat on turvaluokiteltu salaisiksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan perusteella. Niiden julkistaminen aiheuttaisi vahinkoa sekä Suomen valtiolle että sopimusjärjestelyyn osallistuneille yhtiöille.

Neuvonantajien toimittamat asiakirjat sisältävät yksityiskohtaisia tietoja ja arvioita esimerkiksi mahdollisista eri Talvivaaran kaivoksen ostajaehdokkaista valtion näkökulmasta sekä tarkkoja tietoja sitoumuksista, joihin valtio / Terrafame ovat olleet valmiita sitoutumaan. Kaikki neuvonantajien toimittamat asiakirjat ovat olleet luottamuksellisia ja niiden julkistaminen aiheuttaisi vahinkoa Suomen valtiolle ja sopimusjärjestelyyn osallistuneille yhtiöille julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdassa tarkoitetulla tavalla sekä vaikeuttaisi mahdollisia jatkoneuvotteluja niiden yhtiöiden kanssa, joita on asiakirjoissa arvioitu.

Vastapuolen tunnistamiseen liittyvät asiakirjat liittyvät Audleyn luotettavuuden varmistamiseen sopimuskumppanina. Kaikki Audleyn toimittamat kyseiset asiakirjat on annettu luottamuksellisesti ja ne sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaisia Audleyn liike- ja ammattisalaisuuksia.

Muut ministeriölle toimitetut asiakirjat käsittävät kirjeen, joka kuuluu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan soveltamisalaan, koska se sisältää kirjeen lähettäjän ja vastaanottajan liike- ja ammattisalaisuuksia.

Asianajolaskujen osalta salassapito perustuu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohtaan, koska niiden julkistaminen järjestelyn ollessa kesken vaarantaisi julkisen taloudellisen edun.

Ministeriö on arvioinut ja ratkaissut asiakirjapyynnön tilanteessa, jossa sopimusjärjestely on ollut kesken. Ministeriön tiedossa ei ole ollut, milloin sopimusjärjestely lopullisesti varmistuu ja myöhemmin onkin käynyt ilmi, ettei järjestely toteutunut ja neuvottelut on jouduttu aloittamaan uudelleen. Asiakirjojen antaminen kesken olevasta yritys- ja sopimusjärjestelystä vaarantaisi julkisen taloudellisen edun asiassa.

Sopimusjärjestelyn rauettua ja asiaa koskevien neuvottelujen edelleen jatkuessa on käynyt selväksi, että päätös olla luovuttamatta pyydettyjä asiakirjoja on ollut asianmukainen ja hyvin perusteltu sopimusasiakirjojen, muistioiden, selvitysten ja asianajolaskujen osalta, koska tietojen julkistaminen olisi paljastanut mahdollisille sopimuskumppaneille sen, millä ehdoilla Terrafame / Suomen valtio on valmis solmimaan sopimuksen asiassa.

Asiakokonaisuus on yhteiskunnallisesti erittäin merkittävä. Yritysjärjestelyä koskevat valmistelut ovat edelleen kesken, ja valtion on voitava taata itselleen paras mahdollinen neuvotteluasema.

Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Asianajolaskujen osalta on epäselvää, mitä voisivat olla erittelyiden sisältämät liikesalaisuudet tai millaista konkreettista vahinkoa niiden julkistaminen valtiolle tuottaisi. Jos asianajokulut aiotaan yrittää kuvatuin tavoin vyöryttää järjestelyn kohteena olevalle yhtiölle, näissä neuvotteluissa tulee ilmi kustannusten määrä ja lopulta osapuolet päätyvät yhteisymmärrykseen, joka voi korkeintaan olla julkistettujen kulujen määrä. On vaikea ymmärtää, miten laskujen julkistaminen hankaloittaisi tätä neuvotteluasemaa.

Ei ole uskottavaa, että asiakirjat kokonaisuudessaan sisältäisivät vahinkoedellytyksen täyttäviä, saati ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Vaikka ministeriö on tällä kertaa suorittanut jonkinlaista asiakirjakohtaista tarkastelua, se ei ole edelleenkään arvioinut julkisuuslain 10 §:n mukaisesti sitä, voisiko asiakirjat luovuttaa julkisuuteen peittämällä salassa pidettävät tiedot. Asia on yhteiskunnallisesti niin merkittävä, että osajulkisuuden mahdollisuutta ei voida ohittaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin kysymys on asianajolaskuista. Asia palautetaan tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Asianajolaskut on annettava Sanoma Media Finland Oy:lle / Helsingin Sanomille kokonaisuudessaan toimenpide-erittelyineen, ellei erittelyjen asiaa uudelleen käsiteltäessä joiltakin osin havaita sisältävän salassa pidettäviä tietoja. Tällöinkin asianajolaskut on annettava muilta osin.

Muiden asiakirjojen osalta valitus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 § sisältää säännökset siitä, mitä viranomaisilla mainitussa laissa tarkoitetaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 6 § sisältää säännökset viranomaisen laatiman asiakirjan julkiseksi tulemisen ajankohdasta.

Julkisuuslain 7 § sisältää säännökset viranomaiselle toimitetun asiakirjan julkiseksi tulemisen ajankohdasta.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin;

(- - -)

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista;

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin (701/2005) mukaan ministeriön mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Tarkastelun rajaus ja arvioinnin lähtökohta

Asiassa on kysymys siitä, onko muutoksenhakijalla ollut 14.3.2015 tekemänsä asiakirjapyynnön johdosta oikeus saada työ- ja elinkeinoministeriöltä tieto asiakirjoista, jotka liittyvät 12.3.2015 julkistettuun järjestelyyn, jossa brittiläinen sijoitusyhtiö Audley Capital Advisors LLP (Audley) solmi ehdollisen sopimuksen Talvivaara Sotkamo Oy:n liiketoiminnan ostamisesta sen konkurssipesältä. Samassa yhteydessä Suomen valtion kokonaan omistama erityisyhtiö Terrafame Oy (Terrafame) teki investointisopimuksen Audleyn kanssa. Sopimusten tarkoituksena oli jatkaa Talvivaaran kaivoksen toimintaa järjestelyn myötä perustettavan uuden kaivosyhtiön toimesta.

Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan luokitellut nämä asiakirjat ministeriössä laadittuihin asiakirjoihin, neuvonantajien toimittamiin asiakirjoihin, vastapuolen tunnistamiseen liittyviin asiakirjoihin sekä muihin ministeriölle toimitettuihin asiaan liittyviin asiakirjoihin. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut näihin ministeriön lausunnossa lähemmin yksilöityihin yhteensä 18 asiakirjaan ja niiden liitteisiin.

Lisäksi asiakirjapyyntö on koskenut Talvivaaran rahoitusneuvotteluihin liittyviä asianajokuluja erittelyineen. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut myös näihin aikavälillä 17.12.2013–13.2.2015 päivättyihin yhteensä 14 työ- ja elinkeinoministeriölle osoitettuun asianajolaskuun toimenpide-erittelyineen.

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohta on se, että työ- ja elinkeinoministeriön asiakirjapyynnön johdosta antaman päätöksen lainmukaisuus eli kysymys asiakirjapyynnössä tarkoitettujen asiakirjojen julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä tulee ratkaistavaksi niiden olosuhteiden valossa, jotka vallitsivat päätöksen antamishetkellä eli 7.4.2015. Arvioitavaksi ei siten tule, onko asiakirjojen julkisuusasema myöhemmin mahdollisesti muuttunut tuon ajankohdan tilanteeseen verrattuna.

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjapyynnössä tarkoitetut asiakirjat ovat työ- ja elinkeinoministeriön hallussa ja ne ovat joko ministeriössä tai sen toimeksiannon johdosta laadittuja tai ministeriölle toimitettuja asiakirjoja. Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan havaita, että yhtäkään niistä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tai pykälän 4 momentissa tarkoitettuna julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä asiakirjana vaan ne ovat mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin sovelletaan julkisuuslakia.

Vaikka 12.3.2015 julkistettu sopimusjärjestely on ollut ehdollinen, asiassa ilmenneen perusteella sen asian, johon asiakirjat liittyvät, käsittelyn työ- ja elinkeinoministeriössä on katsottava jo päättyneen siinä vaiheessa, kun ministeriö ratkaisi asiakirjapyynnön. Julkisuuslain 6 §:ssä säädetystä ei siten johdu, että ministeriössä tai sen toimeksiannosta laaditut asiakirjat eivät vielä tuolloin olisi tulleet lähtökohtaisesti julkisiksi. Ministeriölle toimitetut asiakirjat ovat julkisuuslain 7 §:n 1 momentin perusteella puolestaan tulleet lähtökohtaisesti julkisiksi ministeriölle saavuttuaan.

Asiassa tulee siten arvioitavaksi, ovatko pyydetyt asiakirjat olleet asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä julkisia vai ovatko ne olleet salassa pidettäviä tai onko niihin sisältynyt salassa pidettäviä tietoja. Tämän arvioinnin kannalta merkityksellistä on muun ohella se, että vaikka tieto ehdollisesta sopimusjärjestelystä oli julkistettu 12.3.2015, asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä ei vielä ollut tiedossa, toteutuisiko järjestely vai ei. Vasta myöhemmin, työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalaisen päätöksen 7.4.2015 jälkeen, on käynyt ilmi, että järjestely ei toteudu.

Asiakirjapyynnön kohteena olevat työ- ja elinkeinoministeriössä laaditut asiakirjat, neuvonantajien toimittamat asiakirjat, vastapuolen tunnistamiseen liittyvät asiakirjat sekä muut ministeriölle toimitetut asiaan liittyvät asiakirjat muodostavat kokonaisuuden, joka sisältää muun ohella tietoja ja arvioita neuvottelutilanteesta ja ostajaehdokkaista, tehdyistä tarjouksista ja tarjoajista, sopimusjärjestelystä ja sen toteuttamisesta sekä järjestelyyn liittyvistä erilaisista riskeistä. Voidaan arvioida, että tällaisten aineistoon sisältyvien tietojen tuleminen julkiseksi olisi vaarantanut sopimusjärjestelyn toteutumisen, heikentänyt Terrafamen ja Suomen valtion neuvotteluasemaa mahdollisissa myöhemmissä Talvivaaran kaivosta koskevissa järjestelyissä sekä vaarantanut valtion ja valtionyhtiöiden aseman luotettavana sopimuskumppanina mahdollisissa tulevissa vastaavankaltaisissa järjestelyissä. Aineisto on sisältänyt myös lukuisten yksityisten yritysten, kuten Audleyn, liiketoimintaan liittyviä tai niitä kuvaavia tietoja. Pääosan aineistoon sisältyvistä asiakirjoista voidaankin arvioida asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä sisältäneen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan taikka molempien lainkohtien perusteella salassa pidettäviä tietoja valtion ja/tai yksityisestä liikesalaisuudesta.

Eräiden edellä tarkoitettuun aineistoon sisältyvistä asiakirjoista voidaan niihin tutustumisen perusteella arvioida olleen kokonaan salassa pidettäviä, eräiden taas ainoastaan osittain. Viimeksi mainittujen asiakirjojen osalta voidaan arvioida, että niihin sisältyvien julkisten ja salassa pidettävien osien erottelemisen jälkeen asiakirjojen sisältö ei kokonaisuutena arvioiden ja asiakokonaisuus huomioon ottaen olisi ollut ymmärrettävissä oikein, jos ne olisi annettu salassa pidettävät osat peittäen. Tähän nähden Sanoma Media Finland Oy:llä / Helsingin Sanomilla ei ole julkisuuslain 10 §:n perusteella ollut oikeutta saada tietoa näistä asiakirjoista osittainkaan kuten ei myöskään asiakirjoista, jotka ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

Asiakirjapyyntö on edellä lausutun vuoksi voitu hylätä siltä osin kuin kysymys on työ- ja elinkeinoministeriössä laadituista asiakirjoista, neuvonantajien toimittamista asiakirjoista, vastapuolen tunnistamiseen liittyvistä asiakirjoista sekä muista ministeriölle toimitetuista asiaan liittyvistä asiakirjoista.

Asianajolaskujen salassa pidettävyyttä ei ole eritellysti arvioitu työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä. Ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan yritysjärjestelyissä on tyypillistä, että asianajokuluja ja muita transaktiokustannuksia sovitaan osapuolten kesken katettavaksi osana kauppahintaa tai ne sovitaan muutoin katettavaksi osana sopimuskokonaisuutta esimerkiksi niin, että järjestelyn kohteena oleva yritys ottaa kuluja vastuulleen. Asianajokulujen julkistaminen ennen järjestelyn loppuun saattamista saattaisi vaarantaa valtion neuvotteluaseman. Lisäksi ministeriö on lausunut, että asianajokulujen julkistaminen erityisesti laskujen erittelyjen osalta saattaisi paljastaa olennaisia tietoja valtion toimista ja valmistautumisesta Talvivaaran kaivosta koskevissa järjestelyissä vaarantaen valtion taloudellisen edun ja neuvotteluaseman.

Tietoa valtion viranomaisen ja tietyn asianajotoimiston välisen toimeksiantosuhteen olemassaolosta ei voida pitää liikesalaisuuden suojaamana. On myös arvioitavissa, että ministeriön esittämät valtion neuvotteluaseman tavoitteiden turvaamiseen liittyvät näkökohdat eivät ole vaatineet asianajokulujen määrää koskevien tietojen salassa pitämistä. Kun lisäksi otetaan huomioon julkisuuslain tarkoitus mahdollistaa valtion varainkäytön valvonta, valtion viranomaisen käyttämilleen asianajotoimistoille maksamien palkkioiden määrä ei voi jäädä liikesalaisuuden suojan piiriin. Asiakirjapyyntöä ei ole voitu hylätä siltä osin kuin asianajolaskuista ilmenee edellä tarkoitettuja tietoja.

Sitä vastoin ei ole pois suljettua, että asianajolaskujen toimenpide-erittelyistä ilmenee tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Ministeriö ei ole asiakirjapyyntöä ratkaistessaan arvioinut laskujen toimenpide-erittelyihin sisältyvien tietojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä eritellysti. Asia on tältä osin palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi eritellyn ja perustellun arvioinnin tekemiseksi.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, työ- ja elinkeinoministeriön päätös on kumottava siltä osin kuin kysymys on asianajolaskuista, ja asiassa on meneteltävä siten kuin ratkaisuosasta ilmenee. Koska ministeriön päätös ei muiden asiakirjojen osalta ole lainvastainen, valitus on muilta kuin asianajolaskuja koskevilta osin hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Esittelijän eriävä mielipide

Asian esittelijän esittelijäneuvos Mikko Rautamaan esitys asian ratkaisemiseksi oli seuraava:

"Työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan niiltä osin kuin kysymys on Asianajotoimisto Hammarström Puhakka Partners Oy:n laatimasta asiakirjasta "Talvivaara Environmental Liabilities Status, Meeting with Hannes Snellman, January 27, 2015" sekä asianajolaskuista toimenpide-erittelyineen. Asia palautetaan näiltä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi mainittujen asiakirjojen antamiseksi Sanoma Media Finland Oy:lle / Helsingin Sanomille.

Muiden asiakirjojen osalta valitus hylätään."

Esityksen perustelut olivat korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaiset siltä osin kuin kysymys on perustelujen jaksoista sovellettavat oikeusohjeet ja tarkastelun rajaus ja arvioinnin lähtökohta.

Muilta osin esityksen perustelut olivat seuraavat:

"Oikeudellinen arviointi

Asiakirjapyynnössä tarkoitetut asiakirjat ovat työ- ja elinkeinoministeriön hallussa ja ne ovat joko ministeriössä tai sen toimeksiannon johdosta laadittuja tai ministeriölle toimitettuja asiakirjoja. Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan havaita, että yhtäkään niistä ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tai pykälän 4 momentissa tarkoitettuna julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä asiakirjana vaan ne ovat mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin sovelletaan julkisuuslakia.

Vaikka 12.3.2015 julkistettu sopimusjärjestely on ollut ehdollinen, asiassa ilmenneen perusteella sen asian, johon asiakirjat liittyvät, käsittelyn työ- ja elinkeinoministeriössä on katsottava jo päättyneen siinä vaiheessa, kun ministeriö ratkaisi asiakirjapyynnön. Julkisuuslain 6 §:ssä säädetystä ei siten johdu, että ministeriössä tai sen toimeksiannosta laaditut asiakirjat eivät vielä tuolloin olisi tulleet lähtökohtaisesti julkisiksi. Ministeriölle toimitetut asiakirjat ovat julkisuuslain 7 §:n 1 momentin perusteella puolestaan tulleet lähtökohtaisesti julkisiksi ministeriölle saavuttuaan.

Asiassa tulee siten arvioitavaksi, ovatko pyydetyt asiakirjat olleet asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä julkisia vai ovatko ne olleet salassa pidettäviä tai onko niihin sisältynyt salassa pidettäviä tietoja. Tämän arvioinnin kannalta merkityksellistä on muun ohella se, että vaikka tieto ehdollisesta sopimusjärjestelystä oli julkistettu 12.3.2015, asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä ei vielä ollut tiedossa, toteutuisiko järjestely vai ei. Vasta myöhemmin, työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalaisen päätöksen 7.4.2015 jälkeen, on käynyt ilmi, että järjestely ei toteudu.

Asiakirjapyynnön kohteena olevat työ- ja elinkeinoministeriössä laaditut asiakirjat, neuvonantajien toimittamat asiakirjat, vastapuolen tunnistamiseen liittyvät asiakirjat sekä muut ministeriölle toimitetut asiaan liittyvät asiakirjat muodostavat kokonaisuuden, joka sisältää muun ohella tietoja ja arvioita neuvottelutilanteesta ja ostajaehdokkaista, tehdyistä tarjouksista ja tarjoajista, sopimusjärjestelystä ja sen toteuttamisesta sekä järjestelyyn liittyvistä erilaisista riskeistä. Voidaan arvioida, että tällaisten aineistoon sisältyvien tietojen tuleminen julkiseksi olisi vaarantanut sopimusjärjestelyn toteutumisen, heikentänyt Terrafamen ja Suomen valtion neuvotteluasemaa mahdollisissa myöhemmissä Talvivaaran kaivosta koskevissa järjestelyissä sekä vaarantanut valtion ja valtionyhtiöiden aseman luotettavana sopimuskumppanina mahdollisissa tulevissa vastaavankaltaisissa järjestelyissä. Aineisto on sisältänyt myös lukuisten yksityisten yritysten, kuten Audleyn, liiketoimintaan liittyviä tai niitä kuvaavia tietoja. Pääosan aineistoon sisältyvistä asiakirjoista voidaankin arvioida asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä sisältäneen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan taikka molempien lainkohtien perusteella salassa pidettäviä tietoja valtion ja/tai yksityisestä liikesalaisuudesta.

Eräiden edellä tarkoitettuun aineistoon sisältyvistä asiakirjoista voidaan niihin tutustumisen perusteella arvioida olleen kokonaan salassa pidettäviä, eräiden taas ainoastaan osittain. Viimeksi mainittujen asiakirjojen osalta voidaan arvioida, että niihin sisältyvien julkisten ja salassa pidettävien osien erottelemisen jälkeen asiakirjojen sisältö ei kokonaisuutena arvioiden ja asiakokonaisuus huomioon ottaen olisi ollut ymmärrettävissä oikein, jos ne olisi annettu salassa pidettävät osat peittäen. Tähän nähden Sanoma Media Finland Oy:llä / Helsingin Sanomilla ei ole julkisuuslain 10 §:n perusteella ollut oikeutta saada tietoa näistä asiakirjoista osittainkaan kuten ei myöskään asiakirjoista, jotka ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

Asiakirjapyyntö on edellä lausutun vuoksi voitu hylätä siltä osin kuin kysymys on työ- ja elinkeinoministeriössä laadituista asiakirjoista, neuvonantajien toimittamista asiakirjoista, vastapuolen tunnistamiseen liittyvistä asiakirjoista sekä muista ministeriölle toimitetuista asiaan liittyvistä asiakirjoista lukuun ottamatta asiakirjaa "Talvivaara Environmental Liabilities Status, Meeting with Hannes Snellman, January 27, 2015", jota ei sisältöönsä nähden ainakaan enää asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä ole voitu pitää ministeriön esittämillä perusteilla miltään osin salassa pidettävänä.

Asianajolaskujen salassa pidettävyyttä ei ole eritellysti arvioitu työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä. Ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan yritysjärjestelyissä on tyypillistä, että asianajokuluja ja muita transaktiokustannuksia sovitaan osapuolten kesken katettavaksi osana kauppahintaa tai ne sovitaan muutoin katettavaksi osana sopimuskokonaisuutta esimerkiksi niin, että järjestelyn kohteena oleva yritys ottaa kuluja vastuulleen. Asianajokulujen julkistaminen ennen järjestelyn loppuun saattamista saattaisi vaarantaa valtion neuvotteluaseman. Lisäksi ministeriö on lausunut, että asianajokulujen julkistaminen erityisesti laskujen erittelyjen osalta saattaisi paljastaa olennaisia tietoja valtion toimista ja valmistautumisesta Talvivaaran kaivosta koskevissa järjestelyissä vaarantaen valtion taloudellisen edun ja neuvotteluaseman.

Tietoa valtion viranomaisen ja tietyn asianajotoimiston välisen toimeksiantosuhteen olemassaolosta ei voida pitää liikesalaisuuden suojaamana. On myös arvioitavissa, että ministeriön esittämät valtion neuvotteluaseman tavoitteiden turvaamiseen liittyvät näkökohdat eivät ole vaatineet asianajokulujen määrää koskevien tietojen salassa pitämistä eikä tietojen luovuttamisen toimenpide-erittelyistäkään voida niihin tutustumisen perusteella arvioida ministeriön esittämällä perusteella vaarantavan valtion taloudellista etua tai neuvotteluasemaa. Kun lisäksi otetaan huomioon julkisuuslain tarkoitus mahdollistaa valtion varainkäytön valvonta, asianajolaskuja ei voida miltään osin pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävinä. Ministeriö ei ole edes väittänyt, että laskut olisivat mainitun momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Asiakirjapyyntöä ei ole voitu hylätä asianajolaskujen osalta.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, työ- ja elinkeinoministeriön päätös on kumottava niiltä osin kuin kysymys on asiakirjasta "Talvivaara Environmental Liabilities Status, Meeting with Hannes Snellman, January 27, 2015" sekä asianajolaskuista toimenpide-erittelyineen. Asia on näiltä osin palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi mainittujen asiakirjojen antamiseksi Sanoma Media Finland Oy:lle / Helsingin Sanomille.

Koska ministeriön päätös ei muiden asiakirjojen osalta ole lainvastainen, valitus on muilta kuin edellä mainittuja asiakirjoja koskevilta osin hylättävä."

 
Julkaistu 23.12.2016