Muu päätös 232/2017

Julkista hankintaa koskeva valitus (Salo, Paimio, Kemiönsaari, Sauvo)

Antopäivä: 25.1.2016
Taltionumero: 232
Diaarinumero: 2685/3/15

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Salon Hyötykäyttö Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 1.7.2015 nro 469/15

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Salon Hyötykäyttö Oy on 5.12.2012 tehnyt markkinaoikeudelle valituksen, joka on muun ohella koskenut Rouskis Oy:n hankintayksikkönä 12.10.2012 tekemää hankintapäätöstä, jolla Rouskis Oy:n käyttöpäällikkö on valinnut syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen energiahyötykäyttöä koskevan palveluhankinnan toimittajaksi Ekokem Oy Ab:n.

Markkinaoikeus on tuossa asiassa diaarinumero 429/12/JH antanut 10.9.2014 päätöksen numero 626/14 ja hylännyt Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen.

Salon Hyötykäyttö Oy:n valitukset ovat koskeneet myös Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan 9.2.2010 allekirjoittamaa osakassopimusta. Salon Hyötykäyttö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus tutkii Rouskis Oy:n aseman sidosyksikkönä ja kieltää Salon kaupunkia, Paimion kaupunkia, Kemiönsaaren kuntaa ja Sauvon kuntaa hankkimasta Rouskis Oy:ltä jätelain mukaisia kunnalle määrättyjä tehtäviä ilman hankintasäännösten mukaisia kilpailutuksia sekä määrää hankintayksiköille tehottomuusseuraamuksen. Lisäksi Salon Hyötykäyttö Oy on vaatinut, että hankintayksiköt velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa. Asioille on annettu markkinaoikeudessa diaarinumerot 2012/475–2012/478.

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään 1.7.2015 nro 469/15 antanut päätöksen Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksiin edellä mainituilta osin.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Salon Hyötykäyttö Oy on ollut valittajana sekä Salon kaupunki, Paimion kaupunki, Kemiönsaaren kunta ja Sauvon kunta vastapuolina, on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Salon Hyötykäyttö Oy:n valitukset tutkimatta ja hylännyt Salon Hyötykäyttö Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Salon Hyötykäyttö Oy:n korvaamaan Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan yhteiset oikeudenkäyntikulut yhteensä 8 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valitusten tutkiminen

Markkinaoikeus on valittajalle 28.1.2014 osoittamassaan täydennyspyynnössä pyytänyt valittajaa yksilöimään ne hankintayksiköiden päätökset tai hankintayksiköiden muut hankintamenettelyissä tehdyt ratkaisut, joilla valittaja katsoo olevan vaikutusta oikeusasemaansa.

Valittaja on täydennyksessään 12.2.2014 lausunut vaatimuksensa perustuneen siihen, että kunnat hankintayksikköinä ovat 9.2.2010 allekirjoitetulla osakassopimuksella hankkineet taloudellista arvoa omaavia tehtäviä Rouskis Oy:ltä siirtämällä sille kunnille kuuluvien palvelutehtävien järjestämisen.

Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on edellä lausuttuun nähden se, että Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan 9.2.2010 allekirjoittamaan osakassopimukseen kohdistuvat valittajan vaatimukset koskevat julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) tarkoitettua hankintaa.

Ratkaistaessa sitä, kuuluuko asia markkinaoikeuden toimivaltaan, on sovellettava osakassopimuksen hyväksymishetkellä voimassa ollutta hankintalakia sekä tuolloin voimassa ollutta jätelakia.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin (348/2007) perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että mainittu osakassopimus on liittynyt 12 kunnan tekemään 5.10.1992 allekirjoitettuun osakassopimukseen, jossa on ollut kysymys muun ohella Salon Seudun Jätehuolto Oy:n perustamisesta. Yhtiön nimeksi on sittemmin muutettu Rouskis Oy. Mainittu sopimus on korvattu 13 kunnan 3.4.2007 allekirjoittamalla osakassopimuksella. Kuntien yhdistymisen vuoksi 3.4.2007 allekirjoitettu osakassopimus on taas korvattu nyt kysymyksessä olevalla neljän kunnan 9.2.2010 allekirjoittamalla osakassopimuksella.

Osakassopimusten tarkoituksena on ollut perustaa yleishyödyllisellä ajatuksella toimiva voittoa tavoittelematon osakeyhtiö, eli sittemmin Rouskis Oy, huolehtimaan kuntien alueella syntyvän yhdyskuntajätteen käsittelystä.

Muutoksenhaun kohteena nyt olevan 9.2.2010 allekirjoitetun osakassopimuksen l §:n mukaan sopimuksen tarkoituksena on muun ohella "sopia osakeyhtiölain säännöksiä ja yhtiöjärjestyksen määräyksiä täydentävästi Rouskis Oy:n (jäljempänä yhtiö) päätöksenteosta ja osakkaiden välisistä suhteista osakkeen omistajina". Lisäksi 1 §:n mukaan "Osakkaan ja yhtiön väliset suhteet ja jätehuollon tehtäväjako määritellään erillisillä sopimuksilla, kuten yhteistyösopimuksella yhdyskuntajätehuollon järjestämisestä". Sopimuksen 2 §:n mukaan yhtiön tehtävänä on muun ohella "järjestää jätelaissa osakaskuntien vastuulle annetun jätteen vastaanotto, hyödyntäminen ja käsittely".

Sopimuksessa on myös yksityiskohtaisia ehtoja muun ohella osakkaiden tehtävistä, osakepääomasta, rahoituksesta, vakuuksista, yhtiön hallinnosta sekä uusista osakkaista.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Säännöstä koskevissa hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 50) on todettu, että sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi, jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan toteuttaminen. Tarkastelun lähtökohtana on tällöin se, muodostaako järjestely tai sopimuskokonaisuus jakamattoman kokonaisuuden, josta hankintaa ei voida erottaa. Jakamattoman kokonaisuuden on katsottava kuuluvan hankintalainsäädännön soveltamisalaan vain silloin, kun hankinnan osuus kokonaisuudesta on olennainen. Hankintasopimuksella tulee olla myös taloudellista arvoa. Hallituksen esityksen mukaan taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn.

Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi (HE 50/2006 vp s. 62 ja 63), että yleensä kahden erillisen hankintayksikön väliset hankinnat tulee kilpailuttaa. Koska hankintalainsäädäntö toisaalta koskee vain hankintasopimusten tekemistä, muina kuin hankintasopimuksina toteutettavat hankintayksiköiden yhteistyöjärjestelyt eivät ole lain piirissä. Hallituksen esityksen mukaan siten esimerkiksi kuntalain 10 luvun ja paikallishallinnon erillislakien tarkoittama kuntien yhteistoiminta ei kuulu kilpailuttamisvelvoitteen piiriin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella.

Jätelain (1072/1993) 10 §:n 1 momentin (411/2007) mukaan kunnan on järjestettävä joko omana toimintanaan taikka muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen muun ohella asumisessa syntyneen jätteen sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettavan valtion, kunnan ja seurakunnan sekä julkisoikeudellisen yhteisön ja yhdistyksen julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyneen muun jätteen kuin ongelmajätteen kuljetus (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).

Jätelain 10 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu jätteenkuljetus voidaan järjestää kunnassa tai sen osassa kunnan päätöksellä ja tarkemmin määräämillä ehdoilla myös siten, että jätteen haltija sopii siitä kuljetuksen suorittajan kanssa (sopimusperusteinen jätteenkuljetus).

Jätelain 13 §:n 1 momentin (411/2007) mukaan kunnan on muun ohella järjestettävä 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun asumisessa syntyneen ja siihen rinnastettavan muun kuin ongelmajätteen hyödyntäminen ja käsittely. Lain 13 §:n 2 momentin mukaan kunta voi antaa 1 momentissa säädetyn jätehuollon osittain tai kokonaan muun yhteisön tai yksityisen yrittäjän hoidettavaksi. Kunta vastaa tällöinkin siitä, että sille säädetty velvollisuus tulee täytetyksi.

Jätelain 16 §:n 1 momentin mukaan kuntien on tarpeen mukaan huolehdittava niille kuuluvasta jätehuollon järjestämisestä yhteistoiminnassa.

Markkinaoikeus toteaa, että Salon kaupungilla, Paimion kaupungilla, Kemiönsaaren kunnalla ja Sauvon kunnalla on ollut oikeus ottaa jätelain 10 §:n 1 momentin mukaisesti jätteen hyödyntäminen ja käsittely kunnan hoidettavaksi sekä 13 §:n 2 momentin nojalla antaa tehtävät kuntien välisellä yhteistyösopimuksella Rouskis Oy:n hoidettaviksi.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa osakassopimuksessa ovat osapuolina edellä mainitut neljä kuntaa. Kyse ei siten ole ollut hankintalain 5 §:n 1 kohdassa määritellystä sopimuksesta, joka olisi tehty yhtäältä yhden tai usean hankintayksikön ja toisaalta yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena olisi ollut rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen. Asiassa esitetystä selvityksestä ei myöskään ole käynyt ilmi, että osakassopimus olisi hankintasäännösten tarkoittamin tavoin vastikkeellinen. Lisäksi asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa muutoksenhaun kohteena olevan osakassopimuksen vähentäneen jätehuollon kilpailutusta sen vuoksi, ettei Rouskis Oy olisi kilpailuttanut mitään kysymyksessä olevaan sopimukseen perustuvia jätehuollon hankintoja.

Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan 9.2.2010 tekemässä osakassopimuksessa ei ole ollut kysymyksessä hankintalaissa tarkoitettu hankinta, vaan osakassopimuksessa on ensisijaisesti ja pääasiallisesti ollut kysymys jätelain mukaisesta kuntien välisen yhteistyön järjestämisestä ja organisoinnista, joka on toteutettu jätelain 13 §:n 2 momentissa tarkoitettuna eri osapuolten väliseen sopimukseen perustuvana järjestelynä.

Kun tarkasteltavana olevassa osakassopimuksessa ei edellä todetulla tavalla ole katsottava olevan kysymys hankinnasta, ei asiassa ole tarpeen lausua Rouskis Oy:n mahdollisesta sidosyksikköluonteesta.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että valitusten tutkiminen ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan. Valitukset on siten jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos kunnat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan kuntien yhteiset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Reima Jussila ja Hannamaria Nurminen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Salon Hyötykäyttö Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, katsoo markkinaoikeuden toimivaltaiseksi tutkimaan asian sekä ensisijaisesti palauttaa asian markkinaoikeuden tutkittavaksi tai toissijaisesti velvoittaa Salon ja Paimion kaupungit sekä Kemiönsaaren ja Sauvon kunnat korjaamaan virheellisen menettelynsä määräämällä ne toimimaan jätehuoltopalveluiden järjestämisessä julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti.

Salon Hyötykäyttö Oy on lisäksi vaatinut, että Salon ja Paimion kaupungit sekä Kemiönsaaren ja Sauvon kunnat velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Salon Hyötykäyttö Oy on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on jättänyt Salon Hyötykäyttö Oy:n valitukset virheellisesti tutkimatta. Markkinaoikeus on tutkinut toimivaltansa pelkästään Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan (jäljempänä myös kunnat) välisen 9.2.2010 allekirjoitetun osakassopimuksen perusteella. Salon Hyötykäyttö Oy on valitustensa täydennyksessä 12.2.2014 vedonnut mainittuun osakassopimukseen ja siitä johtuviin seikkoihin.

Markkinaoikeus on viitannut valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa osakassopimuksen 1 §:n määräykseen, jonka mukaan osakkaan ja Rouskis Oy:n väliset suhteet ja jätehuollon tehtäväjako määritellään erillisillä sopimuksilla, kuten yhteistyösopimuksella yhdyskuntajätehuollon järjestämisestä. Markkinaoikeus ei ole tutkinut toimivaltaansa Salon kaupungin ja Rouskis Oy:n välisen yhteistyösopimuksen perusteella. Salon Hyötykäyttö Oy on toimittanut mainitun sopimuksen markkinaoikeuden käyttöön.

Markkinaoikeus olisi ollut toimivaltainen tutkimaan Salon Hyötykäyttö Oy:n valitukset osakassopimuksen ja siihen välittömästi kytkeytyvän yhdyskuntajätehuollon järjestämistä koskevan yhteistyösopimuksen perusteella. Yhteistyösopimus on hyväksytty Rouskis Oy:n toimesta 7.6.2002 ja Salon kaupungin toimesta 20.1.2003. Rouskis Oy:n sekä Paimion kaupungin ja Kemiönsaaren ja Sauvon kuntien väliset mahdolliset sopimukset ovat oletettavasti samansisältöisiä.

Yhteistyösopimuksissa on kysymys markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvista hankintasopimuksista, jotka ovat hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaisia kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty hankintayksikön ja toimittajan välillä ja joiden tarkoitus on ollut palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Yhteistyösopimuksen 1 §:n mukaan Rouskis Oy vastaa palvelutehtävien hoitamisesta sopimuksessa sovitulla tavalla. Hankintasopimuksen tunnusmerkit toteutuvat myös sen vuoksi, että yhteistyösopimuksen 9 §:n perusteella palveluhinnat määrätään Rouskis Oy:n esityksestä ja sen taloudelliseksi eduksi. Palveluhinnoista eli uudesta hankinnasta on sovittu ainakin vuosina 2012 ja 2014. Yhteistyösopimus on myös irtisanottavissa sen 12 §:n perusteella. Rouskis Oy on voinut kieltäytyä tehtävien hoidosta esimerkiksi, jos sen esittämiä palveluhintoja ei hyväksytä.

Yhteistyösopimuksen 1 §:ssä määrätään, että palvelutehtäviä kirjataan myös kuntien jätepoliittiseen ohjelmaan. Markkinaoikeus olisi ollut toimivaltainen tutkimaan valitukset myös jätepoliittisen ohjelman perusteella. Yhteistyösopimuksen 1 §:n mukaan ohjelmassa sovitaan Rouskis Oy:n tehtävistä tämän esityksestä ja yhteistyösopimuksen 9 §:n määräysten perusteella taloudellista vastiketta vastaan, joten ohjelmankin voidaan katsoa täyttävän hankintasopimuksen tunnusmerkit.

Palvelutehtävien hoitamista ei ole kilpailutettu, koska Salon kaupunki on vuonna 2002 lähtenyt todennäköisesti siitä, että Rouskis Oy on edelleen sen sidosyksikkö. Rouskis Oy:n myöhempi toiminta on kuitenkin viimeistään vuodesta 2008 lukien johtanut tilanteeseen, jossa yli 10 prosenttia yhtiön liikevaihdosta on muodostunut markkinaehtoisten yrityspalveluiden tarjoamisesta. Kuntien olisi tullut valvoa Rouskis Oy:n toimintaa ja havaita sidossuhteen menetys, ja tästä syystä kilpailuttaa tarvitsemiensa jätehuoltotehtävien hankinta. Kunnat eivät ole esittäneet markkinaoikeudessa luotettavaa selvitystä siitä, että Rouskis Oy:n markkinoilta keräämän liikevaihdon osuus ei olisi ylittänyt 10 prosentin rajaa.

Kilpailuttamisvelvollisuuden laiminlyönti on johtanut tilanteeseen, jossa Rouskis Oy on nauttinut kunnilta kilpailuttamatta saamiensa tehtävien hoidosta aiheutuvasta taloudellisesta ylivoimasta ja samalla toiminut markkinoilla kilpailuneutraliteettia merkittävästi vaarantavalla tavalla.

Yhteistyösopimuksessa on useassa kohdin lueteltu palvelutehtäviä, joiden hoitamisesta Salon kaupunki ja Rouskis Oy ovat ilman kilpailutusta sopineet. Tehtävistä on sovittu myös osakassopimuksen 2 §:ssä. Merkittävin palvelutehtävä on yhteistyösopimuksen 3 §:ssä määrätty osakaskuntien loppusijoitettavien jätteiden vastaanotto, josta Rouskis Oy:n saama taloudellinen vastike on ollut merkittävä.

Koska jätemaksujen suuruus riippuu Rouskis Oy:lle aiheutuvista kustannuksista ja tämän haluamasta kohtuullisesta tuotosta sekä yhtiön esityksestä Salon kaupungille, kysymys on tarjousmenettelystä, jossa Salon kaupunki joko hyväksyy tai hylkää Rouskis Oy:n esityksen/tarjouksen. Yhteistyösopimuksen 12 §:n perusteella, jos hinnoista ei päästä yhteisymmärrykseen, osapuolten on neuvoteltava asiasta sopuun pääsemiseksi tai sopimus voidaan irtisanoakin.

Salon jätehuoltolautakunta on 29.11.2012 ja 11.11.2014 tekemillään päätöksillä hyväksynyt seuraavan vuoden alusta voimaan tulleet jätetaksat ja sen mukaiset jätemaksut. Päätökset on tehnyt kuntien yhteinen jätehuoltolautakunta, joka on perustettu jätelain (646/2011) 23 §:n 2 momentin säännöksen johdosta. Kunnat ovat 1.5.2012 lukien siirtäneet jätehuoltoviranomaisen tehtävät, kuten jätetaksan ja jätemaksujen hyväksymisen, Salon kaupungin organisaatioon kuuluvan jätehuoltolautakunnan tehtäväksi. Kuntien edustajana palvelutehtävien vastikkeellisuudesta neuvoteltaessa ja päätettäessä on siten tuosta ajankohdasta lukien ollut Salon jätehuoltolautakunta. Rouskis Oy:n osakeyhtiölain mukainen ohjaus ja valvonta on edelleen säilynyt Salon kaupungilla tämän noin 72 prosentin omistusosuuksin.

Kysymyksessä olevien palvelutehtävien hankintalain mukaista hoitamista Rouskis Oy:ssä valvotaan ja ohjataan Salon kaupungin konserniohjauksessa, osakeyhtiölain sekä osakas- ja yhteistyösopimuksen perusteella ja jätehuoltoviranomaisen eli Salon jätehuoltolautakunnan toimesta tämän johtosäännön sekä jätelain perusteella. Palveluhankinnan uudistamisen voidaan näin ollen katsoa kuuluvan Salon jätehuoltolautakunnalle.

Hintojen vuosittainen vahvistaminen hankintayksikön ja palvelutarjoajan välillä merkitsee uuden hankintapäätöksen tekemistä, jota koskee kilpailuttamisvelvoite. Salon kaupungin ja Rouskis Oy:n välinen, osakassopimukseen perustuva yhteistyösopimus on hankintaa koskeva puitesopimus kuitenkin siten, että palvelutehtävien hoitamisesta ja niiden vastikkeellisuudesta on neuvoteltu ja päätetty Salon jätehuoltolautakunnan toimesta tämän 11.11.2014 tekemällä uudella hankintapäätöksellä. Mikäli tällaisessa tilanteessa ei järjestetä tarjouskilpailua, kysymys on hankintasäännösten vastaisesta suorahankinnasta, josta on määrättävä seuraamus.

Selitys

Salon kaupunki, Paimion kaupunki, Kemiönsaaren kunta ja Sauvon kunta ovat valituksen johdosta antamassaan yhteisessä selityksessä vaatineet, että valitus hylätään ja Salon Hyötykäyttö Oy velvoitetaan korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 6 620 eurolla viivästyskorkoineen.

Kunnat ovat perusteluina vaatimuksilleen uudistaneet markkinaoikeudessa lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös on ollut oikea. Kysymyksessä ei ole hankintalain soveltamisalaan kuuluva hankinta, vaan kuntien keskinäinen järjestely jätelaissa kunnan vastuulle säädettyjen palvelutehtävien hoitamiseksi jätelain (1072/1993) 13 §:n 2 momentin mukaisesti.

Valittajalla ei ole oikeussuojan tarvetta asiassa. Kyseessä olevat palvelutehtävät on siirretty Rouskis Oy:lle jo vuonna 1992, eikä valittajalla ole asiassa mitään saavutettavaa. Rouskis Oy on 1.9.2015 sulautunut Turun Seudun Jätehuolto Oy:öön, eikä valituksessa tarkoitettua in house -yksikköä ole enää olemassa.

Rouskis Oy on ollut omistajakuntiensa sidosyksikkö. Rouskis Oy:n toiminta on kohdistunut lähes kokonaisuudessaan osakaskuntien lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Rouskis Oy:ssä ei ole ollut yksityisiä omistajia.

Salon jätehuoltolautakunnan jätetaksaa koskeva päätös ei ole ollut hankintalain soveltamisalaan kuuluva hankintapäätös, vaan jätelain 79 §:n mukainen viranomaispäätös. Valittajan tätä koskeva väite ilmentää valituksen perusteettomuutta sekä sitä, että kysymys on jätelaissa kunnan vastuulle kuuluvien julkisoikeudellisten palvelutehtävien järjestämisestä.

Vastaselitys

Salon Hyötykäyttö Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Salon Hyötykäyttö Oy:n valitus on ollut markkinaoikeudessa vireillä 11.11.2014, jolloin Salon jätehuoltolautakunta teki suorahankintaa koskevan päätöksensä. Yhtiöllä on asiassa oikeussuojan tarve ja intressi, koska se on kiinnostunut osallistumaan kyseessä olevien jätehuoltopalveluiden toteutusta koskevaan kilpailuun. Hankintasäännösten vastainen tilanne ei ole poistunut sillä, että Rouskis Oy on sulautunut Turun Seudun Jätehuolto Oy:öön.

Salon Hyötykäyttö Oy on esittänyt laajasti näyttöä siitä, että Rouskis Oy:n liikevaihdosta yli 10 prosenttia on jo pitkän ajan koostunut kilpailluilta markkinoilta kerätystä liikevaihdosta, jolloin kuntien olisi tullut kilpailuttaa jätehuoltohankintansa. Salon Hyötykäyttö Oy on esittänyt laskelmia mainitusta seikasta vuosien 2013 ja 2014 osalta.

Muut kirjelmät

Salon kaupunki, Paimion kaupunki, Kemiönsaaren kunta ja Sauvon kunta ovat antaneet vastaselityksen johdosta selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Rouskis Oy:n liikevaihdosta vuonna 2013 vain noin kaksi prosenttia on ollut markkinaehtoista toimintaa, kuten kunnat ovat vastineessaan 15.12.2014 markkinaoikeudelle esittäneet. Prosenttiosuus on ollut samansuuruinen vuonna 2014. Salon Hyötykäyttö Oy ei ole esittänyt vastaselityksessään mitään sellaista, minkä vuoksi tämä jätelain vaatimusten mukaisesti laaditun kirjanpidon osoittama markkinaehtoisen toiminnan määrä voitaisiin kyseenalaistaa.

EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan (esimerkiksi asia C-340/04) sidosyksikön omistajilleen tuottamiin palveluihin luetaan mukaan sekä omistajille tuotetut palvelut että myös niiden puolesta tuotetut palvelut. Tämä on vahvistettu EU:n uusissa hankintadirektiiveissä. Jätelain kannalta asiaa tarkastellen näihin palveluihin luetaan puolestaan mukaan sekä lain 32 §:n mukaiset kunnan ensisijaiseen vastuuseen että 33 §:n mukaiset kunnan tosisijaiseen vastuuseen kuuluvat palvelut. Salon Hyötykäyttö Oy on laskelmissaan lukenut markkinaehtoiseen toimintaan huomattavan suuren määrän jätelain 33 §:n toissijaisen vastuun mukaista toimintaa.

Salon Hyötykäyttö Oy on toimittanut lisäkirjelmän ja selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan.

Salon Hyötykäyttö Oy on lisäkirjelmässään lausunut muun ohella, että kunnat eivät ole esittäneet laskelmia osana yhtiön lakisääteistä tilintarkastusta ja tilinpäätöstä vaan otteen vuosikatsauksestaan. Tällöin laskelmat eivät ole jätelain 44 §:n mukaisia. Rouskis Oy:n lakisääteisen toiminnan kannattavuus on ollut heikohkoa vuonna 2014 ja yhtiön talouden on pelastanut yrityspuolen myynti. Rouskis Oy:n liikevoiton määrä vuonna 2014 huomioon ottaen hyväkatteisen markkinaehtoisen liikevaihdon osuus ei ole voinut olla viime vuosina vain kaksi prosenttia.

Salon kaupunki, Paimion kaupunki, Kemiönsaaren kunta ja Sauvon kunta ovat toimittaneet lisäkirjelmän ja selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan, jotka on lähetetty tiedoksi Salon Hyötykäyttö Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Salon Hyötykäyttö Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Salon Hyötykäyttö Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Salon Hyötykäyttö Oy velvoitetaan vaatimukset enemmälti hyläten korvaamaan Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan yhteiset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 4 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Salon kaupunki, Paimion kaupunki, Kemiönsaaren kunta ja Sauvon kunta ovat antaneet niiden vastuulle kuuluvien jätehuoltopalveluiden järjestämisen Rouskis Oy:n tehtäväksi. Jätehuoltopalveluiden hankinta Rouskis Oy:ltä on perustunut edellä mainittujen kuntien 9.2.2010 allekirjoittamaan osakassopimukseen sekä kyseisten kuntien jätehuoltotehtävien järjestämisestä tekemiin eräisiin muihin sopimuksiin ja päätöksiin.

Ratkaistaessa sitä, onko Salon ja Paimion kaupunkien sekä Kemiönsaaren ja Sauvon kuntien Rouskis Oy:ltä tekemissä hankinnoissa ollut kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007, hankintalaki) tarkoitetuista hankinnoista ja onko markkinaoikeus ollut toimivaltainen tutkimaan Salon Hyötykäyttö Oy:n asiassa tekemät valitukset, merkitystä on valituksenalaisessa markkinaoikeuden päätöksessä todettujen seikkojen lisäksi annettava sille, mitä hankintalain 10 §:ssä säädetään hankintayksikön sidosyksiköltään tekemistä hankinnoista.

Hankintalain 10 §:n mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on lain 10 §:n osalta viitattu Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja todettu, että arvioitaessa hankintayksikön ja sidosyksikön välistä suhdetta ratkaiseva merkitys on unionin tuomioistuimen käytännön mukaisesti annettava yksiköiden oikeudelliselle erillisyydelle sekä päätöksenteon itsenäisyydelle. Jos hankinnat tehdään muodollisesti erilliseltä yksiköltä, sidossuhdetta on arvioitava hankintayksikön määräys- ja valvontavallan laajuuden sekä sidosyksikön toiminnan kohdistumisen kannalta. Edellytysten täyttyminen on arvioitava tapauskohtaisesti.

Unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-182/11 ja C-183/11, Econord, antamassa tuomiossa (EU:C:2012:758) on lausuttu, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyse on "vastaavasta määräysvallasta", kun kyseessä olevaan yksikköön käytetään sellaista määräysvaltaa, että hankintaviranomainen voi vaikuttaa sen päätöksiin. Kyseessä on oltava mahdollisuus vaikuttaa ratkaisevasti sekä kyseisen yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin. Toisin sanoen hankintaviranomaisella on oltava mahdollisuus käyttää tähän yksikköön rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa. Oikeuskäytännössä edellytetään myös, että tämä määräysvalta on todellista (tuomion 27 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö). Unionin tuomioistuin on edelleen mainitussa tuomiossaan lausunut, että oikeuskäytännön mukaan on niin, että jos käytetään usean viranomaisen yhdessä omistamaa yksikköä, nämä viranomaiset voivat yhdessä käyttää "vastaavaa määräysvaltaa" ilman, että on välttämätöntä, että jokainen niistä käyttää tätä määräysvaltaa yksin (tuomion 28 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Rouskis Oy on ollut Salon ja Paimion kaupungeista sekä Kemiönsaaren ja Sauvon kunnista muodollisesti erillinen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen yksikkö, joka on 9.2.2010 allekirjoitetun osakassopimuksen mukaisesti ollut mainittujen kuntien yksinomaisessa omistuksessa. Rouskis Oy:n tehtävänä on ollut osakassopimuksen 2 §:n mukaisesti hoitaa osakaskuntien jätelakiin perustuvat jätehuoltovelvoitteet, joten se toimii osakaskuntiensa puolesta. Osakassopimuksen mukaan osakaskunnat valitsevat kaikki yhtiön hallituksen jäsenet ja voivat yhdessä käyttää määräysvaltaa yhtiön päätöksiin ja toimintaan eikä osakkaiden oikeutta käyttää määräysvaltaa ole rajoitettu. Hankintalain 10 §:n valvontavaltaa koskeva edellytys on siten Rouskis Oy:n osalta täyttynyt.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-553/15, Undis Servizi, antamassaan tuomiossa (EU:C:2016:935) katsonut sidosyksikköhankinnalle välttämättömäksi, että sopimuspuoleksi valitun yksikön toiminta tapahtuu pääasiassa sen omistavan tai omistavien julkisyhteisöjen hyväksi, ja kaikella muulla toiminnalla saa olla vain toisarvoinen merkitys. Sen arvioimiseksi, onko asia näin, toimivaltaisen tuomioistuimen on otettava huomioon kaikki yksittäistapauksen sekä laadulliset että määrälliset olosuhteet. Tältä osin ratkaiseva on se liikevaihto, joka kyseiselle yksikölle kertyy siihen määräysvaltaa käyttävän julkisyhteisön tai näiden määräysvaltaa käyttävien julkisyhteisöjen sen sopimuspuoleksi valintaa koskevien päätösten perusteella (tuomion 32 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Unionin tuomioistuimen edellä mainitun tuomion mukaan vaatimuksella siitä, että kyseessä oleva yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön tai omistavien julkisyhteisöjen kanssa, pyritään takaamaan se, että Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/18/EY voidaan edelleen soveltaa silloin, kun yhden tai useamman julkisyhteisön määräysvallassa oleva yritys toimii markkinoilla ja voi siis ryhtyä kilpailemaan muiden yritysten kanssa. Yritykseltä ei nimittäin välttämättä vie toimintavapautta pelkästään se, että yrityksen omistavalla tai omistavilla julkisyhteisöillä on määräysvalta sitä koskeviin päätöksiin, jos yritys voi edelleen harjoittaa merkittävää osaa taloudellisesta toiminnastaan muiden toimijoiden kanssa. Kun sen sijaan kyseisen yrityksen suoritukset on tarkoitettu pääasiassa vain tälle tai näille julkisyhteisöille, vaikuttaa perustellulta, että kyseinen yritys välttyy direktiivin 2004/18 velvoitteilta, sillä ne on sanellut huoli kilpailun säilymisestä, ja tällaisessa tapauksessa tähän ei enää ole tarvetta (tuomion 33 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Unionin tuomioistuin on asiassa C-340/04, Carbotermo, antamassaan tuomiossa (EU:C:2006:308) todennut, että huomioon otettavia toimintoja ovat kaikki ne, joita kyseinen yritys harjoittaa hankintaviranomaisen kanssa tehdyn hankintasopimuksen yhteydessä vastaanottajan henkilöydestä riippumatta (tuomion 66 kohta). Unionin tuomioistuimen mukaan on merkityksetöntä, kuka suorittaa maksun kyseiselle yritykselle, eli suorittaako sen yrityksen omistava julkisyhteisö vai suorittavatko sen ulkopuoliset käyttäjät, joille palvelu on tarjottu kyseisen julkisyhteisön luoman oikeudellisen suhteen perusteella (tuomion 67 kohta). Silloin, kun yritys on useiden julkisyhteisöjen omistama, sen toiminnan pääosaa koskeva vaatimus voi täyttyä, vaikka kyseinen yritys ei välttämättä harjoita pääosaa toiminnastaan näihin julkisyhteisöihin lukeutuvan tietyn julkisyhteisön kanssa, vaan näiden julkisyhteisöjen kanssa kokonaisuutena otettuna (tuomion 70 kohta).

Jätelain (646/2011) 32 §:ssä säädetään kunnan velvollisuudesta järjestää jätehuolto. Kunnan velvollisuudesta järjestää jätehuolto toissijaisesti säädetään jätelain 33 §:ssä. Pykälän mukaan kunnan on järjestettävä muun kuin 32 §:ssä tarkoitetun jätteen jätehuolto, jos jätteen haltija tätä muun palvelutarjonnan puutteen vuoksi pyytää ja jäte laadultaan ja määrältään soveltuu kuljetettavaksi tai käsiteltäväksi kunnan jätehuoltojärjestelmässä. Jos kysymyksessä on jatkuvasti ja säännöllisesti tarvittava jätehuoltopalvelu, kunnan on tehtävä jätteen haltijan kanssa sopimus, jonka kesto on enintään kolme vuotta kerrallaan.

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp s. 85) on lausuttu, että jätelain 33 §:n tarkoituksena on turvata jätehuoltopalveluja elinkeinotoiminnan jätteen tuottajille silloin, kun yksityistä jätehuoltopalvelua ei tietyllä alueella ole kohtuullisesti saatavilla. Hoitaessaan säännöksessä tarkoitettua velvollisuuttaan kunta ei toimisi kilpailullisilla markkinoilla. Hallituksen esityksen mukaan 33 §:n seurauksena toissijaisen jätehuoltopalvelun ylläpitäminen tulisi selvästi kunnan laissa säädetyksi velvollisuudeksi. Hallituksen esityksessä on lausuttu, että tällöin kuntien jätehuoltoyhtiön näkökulmasta kyse olisi omistajakuntien toimeksiannosta tapahtuvasta palvelun järjestämisestä, joka ei vaarantaisi yhtiöiden sidosyksikköasemaa.

Edellä lausutun mukaisesti kunnalla on jätelain 33 §:n perusteella lakisääteinen velvollisuus järjestää sen toissijaiseen vastuuseen kuuluva jätehuolto silloin, kun yksityistä jätehuoltopalvelua ei tietyllä alueella ole kohtuullisesti saatavilla. Kunnan toissijaiseen vastuuseen kuuluvien palvelujen järjestäminen perustuu kunnan toimeksiantoon, ja kysymys on siten kunnan puolesta tuotetuista jätehuoltopalveluista.

Salon ja Paimion kaupunkien sekä Kemiönsaaren ja Sauvon kuntien Rouskis Oy:ltä tekemiin hankintoihin on edellä lausutun perusteella luettava sekä kyseisten kuntien ensisijaiseen vastuuseen jätelain 32 §:n nojalla että toissijaiseen vastuuseen jätelain 33 §:n nojalla kuuluvat jätehuoltopalveluhankinnat. Tämä huomioon ottaen asiassa esitetyn selvityksen mukaan Rouskis Oy:n liikevaihdosta vain noin kaksi prosenttia on liittynyt muuhun toimintaan kuin edellä mainittujen kuntien lakisääteisten jätehuoltopalveluiden hoitamiseen. Rouskis Oy on siten hankintalain 10 §:ssä edellytetyllä tavalla harjoittanut pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on ollut.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan Rouskis Oy:ltä tekemissä hankinnoissa on ollut kysymys hankintalain 10 §:ssä tarkoitetuista hankintayksikön sidosyksiköltä tehtävistä hankinnoista, joihin ei sovelleta julkisia hankintoja koskevia säännöksiä. Markkinaoikeuden on siten tullut jättää Salon Hyötykäyttö Oy:n asiassa tekemät valitukset tutkimatta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Salon Hyötykäyttö Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Salon kaupunki, Paimion kaupunki, Kemiönsaaren kunta ja Sauvon kunta joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Salon Hyötykäyttö Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Salon ja Paimion kaupunkien sekä Kemiönsaaren ja Sauvon kuntien yhteiset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 25.1.2017