Muu päätös 524/2017

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (raportit kunnan asumispalveluyksikön toiminnasta)

Antopäivä: 10.2.2017
Taltionumero: 524
Diaarinumero: 3717/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Hausjärven perusturvalautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 22.10.2015 nro 15/0829/3

Asian aikaisempi käsittely

Hausjärven perusturvajohtaja on päätöksellään 29.10.2014 (§ 85) hylännyt A:n pyynnön saada Oivakoulutus Oy:n ajalta 1.11.2013–16.2.2014 laatima konsultointiraportti "Arvio toiminnan laadusta Koivumäen asumispalvelusyksikössä".

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Oivakoulutus Oy:n tekemän raportin niin sanottu täydellinen versio sisältää julkisten tietojen ohella myös salassa pidettäviä tietoja. Tämä täydellinen versio salassa pidettävine tietoineen on laadittu ja tarkoitettu ainoastaan Hausjärven kunnan virkakäyttöön eli johtavien viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden työskentelyssä hyödynnettäväksi.

Edellä tarkoitetun raportin täydellisen version ohella kunta on teettänyt konsultilla myös hieman suppeamman version, josta on poistettu täydelliseen versioon sisältyvät salassa pidettävät tiedot. Tämä suppeampi versio soveltuu jaettavaksi Koivumäen asumispalveluyksikön asukkaille ja näiden omaisille, ja se on toimitettu A:lle jo 13.5.2014. Suppeampi versio sisältää kaikki sellaiset raportin tiedot, joiden julkaisua ja julkistamista salassapitosäännökset eivät estä tai rajoita.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Kunnalla on oikeus ja velvollisuus pitää salassa sanotussa säännöksessä tarkoitettuja asiakirjoja tai vaihtoehtoisesti julkisuuslain 10 §:n mukaisesti vähintään 24 §:ssä tarkoitettuja osa-alueita ja tietosisältöjä laajemmista asiakirjoista. Puheena olevan raportin täydellinen versio sisältää seuraavia salassa pidettäviä tietoja:

- julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan liike- ja ammattisalaisuudesta,

- sanotun säännöksen 18 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan toiminnasta työmarkkinaosapuolena ja työriidan osapuolena, ja

- sanotun säännöksen 29 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan palveluksessa oleviin henkilöihin ja näiden tehtävien ja palkkauksen määrittelyyn liittyvistä arvioinneista.

Kunnalla on sosiaalipalvelun tuottajana ja työnantajana oikeus käsitellä ja hyödyntää myös edellä lueteltuja Koivumäen asumispalveluyksikköön ja sen henkilöstöön liittyviä tietoja. Näitä tietoja kunta ei kuitenkaan ole oikeutettu eikä velvollinen luovuttamaan kunnan viranhaltija- ja luottamushenkilöjohdon ulkopuolelle, ei edes asumispalveluyksikön asiakkaille tai näiden omaisille.

Kunnalla, kuten millä tahansa organisaatiolla, sosiaalipalvelun tuottajalla tai työnantajalla, on laillinen oikeus teettää toiminnastaan myös salassa pidettäviä tietoja sisältäviä arvioita. Näitä arvioita voidaan tehdä kunnan omana työnä tai hankkia oman organisaation ulkopuolelta. Sillä seikalla, onko arvioinnin tehnyt ollut kuntaan palvelussuhteessa vai toimeksiantosuhteessa, ei ole merkitystä arvioinnin tulosten julkisuuden kannalta.

Edellä tarkoitettu raportin täydellinen versio ei sisällä mitään A:ta tai muita Koivumäen asiakkaita tai näiden omaisia koskevaa tietoa, jonka saamiseen A:lla olisi julkisuuslain 11 §:ään perustuva oikeus asianosaisena. Raportti ei sisällä myöskään A:ta itseään koskevaa julkisuuslain 12 §:ssä tarkoitettua tietoa.

Raportin täydellinen versio ei muutoinkaan sisällä mitään tietoa, joka voi tai on voinut vaikuttaa A:n tai muiden Koivumäen asiakkaiden tai näiden omaisten asian käsittelyyn Hausjärven kunnassa. Tällä perusteella Hausjärven kunta myös katsoo, että A ei ole asianosaisen asemassa puheena olevaa raporttia ja sen täydellistä versiota käsiteltäessä. A ei ole asianosainen kaikissa Koivumäen asumispalveluyksikköön tai sen henkilöstöön liittyvissä asioissa yksinomaan sillä perusteella, että hänen äitinsä on yksikön asiakkaana.

Hausjärven perusturvajohtaja on päätöksellään 10.6.2015 (§ 13) hylännyt A:n pyynnön saada Oivakoulutus Oy:n ajalta 7.4.–28.5.2015 laatima konsultoinnin seurantaraportti "Konsultoinnin seurantaraportti Koivumäen asumispalvelusyksiköstä".

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hausjärven perusturvalautakunta on 4.6.2015 (§ 49) päättänyt, että seurantaraportti on salassa pidettävä julkisuuslain 22 §:n sekä 24 §:n 1 momentin 17, 18 ja 29 kohtien perusteella.

Oivakoulutus Oy:n tekemä seurantaraportti sisältää salassa pidettäviä tietoja. Raportti salassa pidettävine tietoineen on laadittu ja tarkoitettu ainoastaan Hausjärven kunnan virkakäyttöön eli johtavien viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden työskentelyssä hyödynnettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Kunnalla on oikeus ja velvollisuus pitää salassa sanotussa säännöksessä tarkoitettuja asiakirjoja tai vaihtoehtoisesti julkisuuslain 10 §:n mukaisesti vähintään 24 §:ssä tarkoitettuja osa-alueita ja tietosisältöjä laajemmista asiakirjoista. Puheena oleva seurantaraportti sisältää seuraavia salassa pidettäviä tietoja:

- julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan liike- ja ammattisalaisuudesta,

- sanotun säännöksen 18 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan toiminnasta työmarkkinaosapuolena ja työriidan osapuolena, ja

- sanotun säännöksen 29 kohdassa tarkoitettuja tietoja kunnan palveluksessa oleviin henkilöihin ja näiden tehtävien ja palkkauksen määrittelyyn liittyvistä arvioinneista.

Kunnalla on sosiaalipalvelun tuottajana ja työnantajana oikeus käsitellä ja hyödyntää myös edellä lueteltuja Koivumäen asumispalveluyksikköön ja sen henkilöstöön liittyviä tietoja. Näitä tietoja kunta ei kuitenkaan ole oikeutettu eikä velvollinen luovuttamaan kunnan viranhaltija- ja luottamushenkilöjohdon ulkopuolelle.

Kunnalla, kuten millä tahansa organisaatiolla, sosiaalipalvelun tuottajalla tai työnantajalla, on laillinen oikeus teettää toiminnastaan myös salassa pidettäviä tietoja sisältäviä arvioita. Näitä arvioita voidaan tehdä kunnan omana työnä tai hankkia oman organisaation ulkopuolelta. Sillä seikalla, onko arvioinnin tehnyt ollut kuntaan palvelussuhteessa vai toimeksiantosuhteessa, ei ole merkitystä arvioinnin tulosten julkisuuden kannalta.

A ei ole seurantaraportin osalta asianomainen. A:lla ei asu Koivumäen asumispalveluyksikössä myöskään omaisia. Raportti ei sisällä A:ta itseään koskevaa julkisuuslain 12 §:ssä tarkoitettua tietoa. Seurantaraportti ei muutoinkaan sisällä mitään tietoa, joka voi tai on voinut vaikuttaa muiden Koivumäen asiakkaiden tai näiden omaisten asian käsittelyyn Hausjärven kunnassa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksista kumonnut Hausjärven perusturvajohtajan päätökset 29.10.2014 (§ 85) ja 10.6.2015 (§ 13) ja oikeuttanut A:n saamaan jäljennökset pyytämistään asiakirjoista.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

– –

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin;

18) asiakirjat, jotka sisältävät valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön työmarkkinaosapuolena tai työriidan osapuolena laatimia tai saamia tietoja, jos tiedon antaminen niistä olisi vastoin julkisyhteisön etua työnantajana, sekä asiakirjat, jotka sisältävät valtion edustajien maataloustukineuvotteluja varten laatimia tai saamia tietoja, jos tiedon antaminen niistä olisi vastoin valtion etua neuvotteluosapuolena;

– –

29) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä tai soveltuvuuskokeesta tai sen tuloksesta taikka asevelvollisen sijoittamista tai työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista;

– –

Esitetty selvitys

Perusturvalautakunta on 13.6.2013 päättänyt, että Koivumäen asumispalveluyksikön toiminnan laatua arvioidaan ulkopuolisen konsultin avulla ostopalveluna. Konsultointi ostettiin Oivakoulutus Oy:ltä.

Tietopyynnön kohteena on ensinnäkin Hausjärven perusturvalautakunnan Oivakoulutus Oy:ltä tilaaman konsultointityön raportti "Arvio toiminnan laadusta Koivumäen asumispalvelusyksikössä, Raportti Konsultoinnista 1.11.2013–16.2.2014". Raportti koskee kolmen kuukauden konsultointityötä, jossa ulkopuolisen konsultin tehtävänä oli arvioida asumispalveluyksikön toimintaa havainnoimalla, käyttämällä hyväksi kirjallista materiaalia sekä haastattelemalla asukkaita ja omaisia. Raportti sisältää selostuksen konsultoinnin toteutuksesta, konsultin omia havaintoja sekä yhteenvedon asukkaiden, omaisten ja työntekijöiden näkemyksistä, tulosten luotettavuuden ja eettisyyden pohdinnan, konsultin suositukset ja johtopäätökset. Lisäksi raporttiin on liitetty ravitsemusterapeutin analyysit ja suositukset, kirjaamisen arvioinnin tulokset ja arvioinnin kriteeristöt, laskentaperusteet henkilöstömitoituksen laskemiselle ja asukkaan, omaisen sekä henkilökunnan haastattelurungot, omaisten ja henkilökunnan kyselylomake sekä kyselyjen tulokset.

Perusturvalautakunta on käsitellyt raportin tuloksia kokouksessaan 8.4.2014 (§ 26) ja päättänyt, että lääkehoitoprosessin ja hoitotyön kirjaamisen ja tiedonkulun selkeyttäminen nostetaan välittömästi korjattaviksi toimenpiteiksi. Kehitettäviksi toimenpiteiksi on päätetty esimiesten toimenkuvien ja työnjaon selkeyttäminen.

Perusturvalautakunta on päättänyt tilata Oivakoulutus Oy:ltä Koivumäen asumispalveluyksikön toimintaa arvioivan jatkokonsultoinnin keväällä 2015. Konsultaation aikana kerättiin tietoa ja arvioitiin kehittämiskohteena olevien asioiden edistymistä (lääkehoito, hoitotyön kirjaaminen, tiedon kulku sekä esimiesten toimenkuvien ja työnjaon selkeys). Tietopyynnön kohteena on kyseisen työn tulokset sisältävä "Konsultoinnin seurantaraportti Koivumäen asumispalveluyksiköstä, Konsultoinnin seurantajakso 7.4.–28.5.2015". Raportti sisältää selostuksen konsultoinnin toteutuksesta, tuloksista sekä niiden luotettavuuden ja eettisyyden pohdinnan sekä johtopäätökset. Raportin liitteenä on kirjaamisen arvioinnin tulokset sekä kriteeristö.

Perusturvalautakunta on 4.6.2015 (§ 49) käsitellyt seurantaraportin tuloksia ja päättänyt raportin perusteella ensisijaisista jatkokehittämistoimenpiteistä. Lisäksi on päätetty, että raportti on salassa pidettävä julkisuuslain 22 §:n sekä 24 §:n 1 momentin 17, 18 ja 29 kohtien perusteella.

Oikeudellinen arviointi

Viranomaisen toimeksiannon johdosta laadittu ja viranomaiselle toimitettu asiakirja on julkisuuslaissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja. Viranomaisten asiakirjojen julkisuus ja salassapito määräytyy lain mukaan, eikä viranomainen voi ilman lakiin perustuvaa oikeutta määrätä asiakirjaa omalla päätöksellään salassa pidettäväksi.

Valituksenalaisten päätösten perustelujen mukaan raportteihin sisältyy edellä selostettujen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17, 18 ja 29 kohdissa tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja. Lisäksi perusturvajohtaja on lausunnoissaan hallinto-oikeudelle viitannut siihen, että asiassa olisi huomioitava myös se mahdollisuus, että asiakirjoihin voi sisältyä myös yksityisen tahon eli Oivakoulutus Oy:n liike- ja ammattisalaisuuksia. Hallinto-oikeus on viimeksi mainitun johdosta kuullut yhtiötä, jonka edustaja on ilmoittanut, ettei asiakirjoihin sisälly mitään sen liike- tai ammattisalaisuuksia. Näin ollen, ja kun valituksenalaisissa päätöksissä ei ole vedottu salaamisperusteena julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohtaan, asiassa on seuraavana arvioitavana se, sisältyykö asiakirjoihin kunnan etuun liittyviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 18 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä seikkoja taikka julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitettuja tietoja.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdalla suojattavat julkisyhteisön liike- tai ammattisalaisuudet liittyvät julkisyhteisön harjoittamaan liiketoimintaan, josta ei nyt ole kysymys. Asumispalveluiden järjestäminen kuuluu kunnan lakisääteisiin tehtäviin, jotka kunta voi kuntalain mukaisesti halutessaan järjestää itse omana toimintanaan. Tällaisessa kunnan toiminnassa ei ole kyse liiketaloudellisin perustein hinnoiteltujen palvelujen tarjoamisesta markkinatilanteessa. Kysymyksessä olevien asiakirjojen salassapito ei siten voi perustua edellä mainittuun lainkohtaan.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdassa tarkoitetut salassa pidettävät tiedot liittyvät julkisyhteisön edunvalvontaan sopimusosapuolena, neuvotteluosapuolena tai työriidan osapuolena. Kyseisten tietojen salassapito perustuu siihen, että tietojen julkisuus voisi vaarantaa julkisyhteisön asemaa neuvottelun tai työriidan osapuolena. A:n pyytämien asiakirjojen sisällöstä edellä esitetyn selvityksen perusteella nyt ei kuitenkaan ole kysymys kunnan työmarkkinaosapuolena tai työriidan osapuolena saamista tai laatimista asiakirjoista.

Arvioinnit sisältävät muun muassa selvitystä työntekijöille anonyymisti suoritetuista kyselyistä ja niiden tuloksista sekä työntekijöiden haastatteluista ja niiden tuloksista. Asiakirjat on edellä todetulla tavalla laadittu kunnan järjestämien palveluiden asianmukaisuuden arvioimiseksi ja kehittämiseksi, eivätkä ne sisällä yksittäisiä työntekijöitä koskevia, julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitettuja tietoja henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä tai soveltuvuuskokeesta tai sen tuloksesta taikka työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista.

Perusturvajohtaja on lausunnoissaan vedonnut siihen, että asiakirjoihin sisältyy tunnistettavissa olevia henkilöitä koskevia henkilötietoja, joiden julkistaminen olisi kuntaa työnantajana velvoittavien työelämän tietosuojaa koskevien säännösten vastaista. Viranomaisen asiakirjojen julkisuus määräytyy asiakirjajulkisuutta koskevan lainsäädännön mukaan silloinkin, kun ne sisältävät työntekijää koskevia henkilötietoja. Se, että asiakirjoihin mahdollisesti sisältyy henkilötietojen suojan piiriin kuuluvia tietoja, ei tee tällaisista viranomaisen asiakirjaan sisältyvistä tiedoista salassa pidettäviä, mutta se voi julkisuuslain mukaan vaikuttaa asiakirjan antamistapaan silloin, kun tietoja luovutetaan henkilörekisteristä. A:n tietopyyntö ei kuitenkaan koske henkilörekisterin tietoja. Perusturvajohtajan lausunnossaan tarkoittamat konsultoinnin seurantaraportteihin sisältyvät työntekijöiden työsuoritusten tasoa, käyttäytymistä työpaikalla ja esimies- tai muita taitoja arvioivat luonnehdinnat eivät myöskään ole minkään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin tai muun säännöksen sisältämän, esimerkiksi yksityiselämän suojaa koskevan salassapito­perusteen alaan kuuluvia tietoja.

Kun asiakirjoihin ei edellä lausutuin perustein sisälly salassa pidettäviä tietoja, ei perusturvajohtaja ole voinut mainitsemillaan perusteilla kieltäytyä luovuttamasta niitä A:lle.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi Suomen perustuslain 13 §:n 2 momentti, oikeastaan 12 §:n 2 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen, Jussi-Pekka Lajunen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hausjärven perusturvalautakunta on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja perusturvajohtajan päätökset saatetaan voimaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Perusturvalautakunta on vuonna 2014 ja 2015 tilannut Koivumäen asumispalveluyksikön arvioinnin Oivakoulutus Oy:ltä. Arvioinnin yhtenä keskeisenä tavoitteena on ollut hahmottaa ja selkeyttää laajasti koko henkilöstöä koskevia pitkäaikaisia ihmissuhteisiin liittyviä ristiriitoja, arvioida asumispalveluyksikön kehittämistarpeita ja seurata aloitettujen kehittämistoimenpiteiden etenemistä. Raporteissa on korostunut esimiestyöhön kohdistuva kritiikki, jonka merkitys raportoitujen arviointien kokonaisuudessa on korostunut suhteettomasti.

Työturvallisuuslain mukaan työnantaja on tarpeellisilla toimenpiteillä velvollinen huolehtimaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä. Jos työssä esiintyy työntekijään kohdistuvaa hänen terveydelleen haittaa tai vaaraa aiheuttavaa häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua, työnantajan on asiasta tiedon saatuaan käytettävissään olevin keinoin ryhdyttävä toimiin epäkohdan poistamiseksi. Erityisen merkittäväksi velvollisuus torjua henkilöstöön kohdistuvaa epäasiallista kohtelua nousee silloin, kun työnantajan tiedossa on, että tietyt henkilöt ovat jo aiemmin joutuneet sopimattoman kielenkäytön sekä muun epäasiallisen ja häiritsevän käytöksen kohteeksi työtehtävissään. A:lle on jouduttu antamaan kaksi kirjallista huomautusta pitkään jatkuneesta epäasiallisesta käyttäytymisestä. A on myös käynyt käsiksi esimiesasemassa olevaan työntekijään. Työnantaja ei voi menetellä tavalla, joka olisi omiaan jatkamaan tai kiihdyttämään jo aiemmin ongelmaksi koettua häirintää.

Hausjärven kunnan ylimmälle johdolle tarkoitettu arviointiaineisto on muun ohella sisältänyt tunnistettavien henkilöiden menettelyjä koskevaa arviointia, jollaisen julkaiseminen olisi ristiriidassa kuntaa velvoittavien työelämän tietosuojaa koskevien säännösten kanssa. Esimerkiksi työsuoritusten tasoa, käyttäytymistä työpaikalla taikka esimies- tai muita taitoja arvioivat luonnehdinnat eivät ole julkisia myöskään siinä tapauksessa, että niitä sellaisenaan käytettäisiin palkan määräytymisen perusteena. Kunta ei voi saattaa julkisuuteen henkilöstöään koskevia arviointeja myöskään siinä tapauksessa, että niihin kohdistuu huomattava julkinen mielenkiinto.

Kunnalla ei ole yleistä velvollisuutta saattaa tuottamiensa palvelutoimintojen ja henkilöstön arviointityössä syntyvää asiakirja-aineistoa julki­suuteen tai palvelujen käyttäjien haltuun. Kunnalla on oikeus hankkia toimintaansa koskevia asiantuntijalausuntoja, kehitysehdotuksia ja arviointeja myös niin, että ne tai osa niistä rajataan laillisin perustein yleisöjulkisuuden ulkopuolelle ja saatetaan ainoastaan organisaation päätöksen­tekijöiden tietoon. Erityisen merkittävänä tätä mahdollisuutta voidaan pitää silloin, kun aineiston saattaminen julkisuuteen olisi omiaan vaarantamaan kunnan etua esimerkiksi suhteessa yksityisiin toimijoihin tai kun julkisuus muodostuisi kohtuuttomaksi arvioinnissa käsiteltyjen tunnistettavien henkilöiden kannalta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole kiinnitetty riittävää huomiota siihen, että Koivumäen asumispalveluyksikön henkilöstön piirissä ilmenevissä ristiriidoissa on kysymys myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdassa tarkoitetusta työriidasta. Kyseessä on työnantajan ja henkilöstön osan välinen erimielisyys muun muassa eräiden tehtävien ja esimiestyön järjestämistavasta ja niiden vaikutuksista eri henkilöiden palkkaukseen.

Useat kunnan henkilöstöön kuuluvat ovat myötävaikuttaneet Oivakoulutus Oy:n suorittamaan arviointiin antamalla arvioinnin tekijälle tämän pyytämiä tietoja. Tiedot ovat olleet esimerkiksi arvioinnin tekijän haastattelemien viranhaltijoiden ja työntekijöiden henkilökohtaisia kokemuksia ja käsityksiä. Tietoja antaneet ovat olleet käsityksessä, että heidän henkilökohtaisia kokemuksiaan ja näkemyksiään käsitellään luottamuksellisesti, eivätkä ne päädy julkisuuteen ja esimerkiksi työyhteisön muiden jäsenten tietoon.

Yksinomaan työnantajan tarpeita varten ja työnantajan sisäiseen käyttöön laaditun arviointiraportin päätyminen julkisuuteen merkitsee haastateltujen luottamuksen murtamista ja rikkoo henkilöstön oikeutettuja odotuksia. Se on omiaan aiheuttamaan ja kärjistämään ristiriitoja työpaikan ihmissuhteissa ja heikentää henkilöstön luottamusta työnantajaa kohtaan. Tämä johtaa siihen, että tulevaisuudessa luultavasti merkittävä osa kunnan henkilöstöstä kieltäytyy osallistumasta vastaaviin arviointeihin pelätessään, että heidän antamansa tiedot sittemmin leviävät hallitsemattomasti julkisuuteen. Tämä vahingoittaa kunnan mahdollisuuksia hankkia vastaavien arviointiprosessien ja haastattelujen avulla henkilöstön kokemuksia ja näkemyksiä työpaikan kehittämiseksi.

A on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään, ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on arvioinut perusteellisesti riidanalaisia asiakirjoja ja todennut, että esitetyt lainkohdat ovat riittämättömät asiakirjojen salaamiseksi.

Arviointiraportin hankkimiseen ryhdyttiin, koska Koivumäen asumispalveluyksikön toiminnasta oli tullut perusturvalautakunnalle paljon kriittistä palautetta. On väärin väittää raporteissa mahdollisesti todettuja työpaikan erimielisyyksiä työriidaksi.

Maininnat A:n sopimattomasta kielenkäytöstä ja toiminnasta sekä väitetystä kiinnikäymisestä esimiesasemassa olevaan työntekijään kuvaavat kunnan perusturvan asennetta Koivumäen toimintaa arvostelleita omaisia kohtaan. Asiallisen kritiikin esittäjät leimataan häiriköiksi ja riidankylvijöiksi. Julkisuuslain kannalta nämä perustelut ovat merkityksettömiä. Asiakirjan salaisuus ei riipu asiakirjan pyytäjän luonteesta eikä siitä, mihin tietoja on tarkoitus käyttää.

Salaamisen perusteluna esitetään henkilöstön luottamuksen menetys, mikäli asiakirjat julkistetaan. Tätä perustelua lainsäädäntö ei tunne. Pikemminkin voidaan väittää, että salailu vähentää kaikkien osapuolten luottamusta, kun taas asioiden avoin ja rehellinen arviointi on välttämätöntä luottamuksen saamiseksi ja ylläpitämiseksi.

Hausjärven perusturvalautakunta on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kunnan teettämässä asumispalveluyksikön arvioinnissa kertyneen asiakirja-aineiston julkisuus ei riipu siitä, mistä syistä arviointiin on alun perin ryhdytty, vaan julkisuus tai salassapito ratkaistaan asiakirjan sisällön ja mahdollisen julkisuuden vaikutusten perusteella julkisuuslain mukaisesti.

Arviointiprosessin aikana asumispalveluyksiköstä on saatu sellaisia tietoja, jotka eivät ole olleet kunnan käytettävissä arvioinnin tilaamisajankohtana. Näitä tietoja on merkitty myös nyt puheena olevaan arviointi­raporttiin.

Kunnan palveluksessa olevan henkilöstön suhtautuminen ja vaatimukset työnantajaa kohtaan ovat osa arviointiraporttia. Siltä osin kuin raportista ilmenee esimerkiksi yksittäisen tunnistettavan henkilön työsuoritusten tai ominaisuuksien arviointia tai yksittäisen henkilön suhtautumista työnantajaan koskevia tietoja, kunnalla on julkisuuslain mukainen peruste salata osa raportin sisällöstä.

A:lla ei ole oikeutettua intressiä saada käyttöönsä henkilöstön työsuoritusten arviointia välittömästi tai välillisesti sisältäviä asiakirjoja siinäkään tapauksessa, että osa arviointikokonaisuudessa syntyneestä asiakirja-aineistosta on mahdollista ja perusteltua hänelle toimittaa. Sen sijaan kunta on oikeutettu ja velvoitettu huolehtimaan omien työnantajaintressiensä suojaamisesta ja toisaalta henkilöstönsä odottaman yksityisyyden suojan ja arviointiin liittyvän luottamuksellisen keskustelun suojan toteuttamisesta.

Perusturvalautakunta on tilannut Koivumäen asumispalveluyksikön konsultoinnista/kehittämistarpeista julkisen tiivistelmän, joka on postitettu 16.5.2014 omaisille, myös A:lle.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt perusturvalautakunnan vastaselityksen tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 2 momentti ja 6 § ja lukuun ottamatta sanotun lain 7 §:n 1 momenttia, sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 10.2.2017