Muu päätös 841/2017

Valtionosuuden osittaista takaisinperintää koskeva valitus (Lieksa)

Antopäivä: 28.2.2017
Taltionumero: 841
Diaarinumero: 2938/2/14

Asia Valtionosuuden osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Lieksan kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen aluehallintovirasto 23.4.2014, ISAVI/2777/07.00.00/2012

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on 23.12.2013 tekemällään päätöksellä vahvistanut Lieksan kaupungin vuoden 2012 perustoimeentulotuen lopulliseksi valtionosuudeksi 1 030 640 euroa. Aluehallintovirasto on hyväksynyt Lieksan kaupungin perustoimeentulotuen valtionosuuteen oikeuttaviksi kustannuksiksi 2 061 281 euroa. Valtionosuus on 50 prosenttia Lieksan kaupungin valtionosuuteen oikeuttavista kustannuksista. Aluehallintovirasto on hylännyt perustoimeentulotukeen kuulumattomina menoina Lieksan kaupungin esittämät asumispalveluja ja niihin kiinteästi liittyviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja koskevat kustannukset 916 013 euroa.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hylkäämisen perustelut

Toimeentulotukilain 1 §:n mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki. Se on luonteeltaan tilapäinen ja tulee kyseeseen, jos vastaavaa etuutta ei saada muulla perusteella.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (sosiaalihuollon asiakaslaki) 6 §:n mukaan sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen.

Saadun selvityksen perusteella aluehallintovirasto katsoo, että kyseessä ei ole ollut sellainen tilanne, jossa toimeentulotukea nyt saavat henkilöt olisivat oma-aloitteisesti edellä mainitun pykälän mukaisen sopimuksen tehtyään hakeutuneet niin sanottuina itsemaksavina asiakkaina yksityiseen palveluasumisyksikköön.

Saatujen selvitysten mukaan Lieksan kaupunki on kirjannut toimeentulotukilaskelmaan pitkäaikaiseen palveluasumiseen liittyviä maksuja tilanteessa, jossa osa kyseessä olevista henkilöistä on siirretty kunnallisesta laitoshoidosta yksikön purkamisen seurauksena kunnan toimesta, ilman hoidon ja hoivan tarpeen muuttumista paljon tukea ja apua tarvitsevina palveluasumiseen. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan myös muut kyseisiin yksityisiin toimintayksiköihin sijoitetut henkilöt ovat olleet vastaavien pitkäaikaisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarpeessa.

Aluehallintoviraston tulkinnan mukaan kyseessä on siten ollut näiden henkilöiden pitkäaikainen sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarve, josta olisi tullut tehdä sosiaalihuollon asiakaslain 6 §:n mukainen ostopalvelupäätös.

Aluehallintovirasto katsoo, että Lieksan kaupunki ei ole itse pystynyt tuottamaan kyseisten asiakkaiden tarvitsemia asumispalveluja ja terveydenhuollon palveluja ja sen vuoksi kaupunki on ostanut ne yksityisiltä palvelun tuottajilta. Tämän vuoksi kaupungin olisi tullut määritellä asiakkaille näistä palveluista sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain mukaisesti määräytyvä palvelumaksu ja maksaa kunnan maksuosuus palvelun ostoon varatuista määrärahoista eikä toimeentulotukena.

Sosiaalihuollon asiakaslain 7 §:n mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on laadittava palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma, jollei kyseessä ole tilapäinen neuvonta tai ohjaus tai jollei suunnitelman laatiminen ole ilmeisen tarpeetonta.

Lieksan antaman selvityksen mukaan asiakkaiden toimeentulotuen ja tuetun asumisen tarve on ollut pitkäaikainen. Tästä huolimatta asiakkaille ei ole kaupungin toimesta laadittu palvelusuunnitelmaa, jossa heidän tilanteensa ja palvelutarpeensa sekä palvelujen järjestämisvaihtoehdot olisi perusteellisesti kartoitettu.

Aluehallintoviraston tulkinnan mukaan edellä kuvatussa Lieksan kaupungin menettelyssä on tosiasiallisesti ollut kyse sosiaalipalvelusta, ei toimeentulotuen tyyppisestä sosiaaliavustuksesta.

Esitettyjen kustannusten osittainen hyväksyminen

Hallintolain 31 §:n 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimustensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava asian selvittämiseen.

Lieksan kaupunki on 13.9.2013 toimittamassaan selvityksessä jakanut toimeentulotukilaskelmissa palvelumaksut perusmenoihin (asiakkaasta riippuen 65–80 prosenttia) ja täydentäviin menoihin (asiakkaasta riippuen 20–35 prosenttia) otsikon "erit.tarp./olosuht.joht.menot" alle.

Tällä tavoin arvioiden kaupunki on saanut perustoimeentulotukeen kuuluviksi vähäistä suuremmiksi terveydenhuoltomenoiksi yhteensä 470 976 euroa.

Aluehallintovirasto katsoo, että kaupungin esittämää arvioituihin prosenttiosuuksiin perustuvaa vähäistä suurempien terveydenhuollon menojen määrää ei voida pitää luotettavalla tavalla laskettuna. Tämän vuoksi aluehallintovirasto ei voi tässä päätöksessä hyväksyä näitä kustannuksia tai edes osaa niistä perustoimeentulotuen valtionosuuteen oikeuttaviksi kustannuksiksi.

Lopullisen valtionosuuden maksaminen

Perustoimeentulotuen lopullisesta valtionosuudesta 1 030 640 euroa vähennetään Lieksan kaupungille vuoden 2012 aikana maksetut ennakot 1 518 714 euroa ja erotus 488 074 euroa peritään takaisin toimeentulotukilain 5 d §:n mukaisesti.

Liikaa maksetun valtionosuuden takaisinmaksua varten lähetetään kunnalle erillinen lasku.

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Perusteluissa mainitut sekä

Laki toimeentulotuesta 5 a – 5 c §

Itä-Suomen aluehallintoviraston valituksenalainen päätös

Itä-Suomen aluehallintovirasto on Lieksan kaupungin oikaisuvaatimusten johdosta tekemällään valituksenalaisella päätöksellä oikaissut edellä selostettua 23.12.2013 tekemäänsä päätöstä siten, että mainitussa päätöksessä hylättyjen 916 013 euron kustannusten asemesta perustoimeentulotukeen kuulumattomina vuoden 2012 menoina on hylätty asumispalvelujen ja niihin kiinteästi liittyvien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen 719 813 euron kustannukset, ja kohtuullistanut takaisinperintää siten, että takaisinperittävälle määrälle ei peritä korkoa.

Muilta osin aluehallintovirasto on hylännyt tehdyt oikaisuvaatimukset.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Kustannusten osittainen hyväksyminen

Lieksan 21.1.2014 päivätyn oikaisuvaatimuksen mukaan kaupungin 19.4.2013 antaman vastineen summat perustuvat liitteeseen, joka ei ole pääkirjanote toimeentulotuen kustannuspaikalta ja perustoimeentulotuen tililtä. Kyseinen liite on ostoreskontran toimittajakohtainen laskuluettelo, jossa näkyvät kaikki Lieksan kaupungin vuoden 2012 aikana Kotinummi Oy:lle, Nuorten kuntoutuspalveluille ja Matti ja Liisa Koti Oy:lle maksamat suoritukset bruttomääräisinä. Kaupunki on kuitenkin suorittanut vuoden 2012 aikana kaikille edellä mainituille toimijoille maksuja myös muutoin kuin toimeentulotuen kustannuspaikalta ja perustoimeentulotuen tililtä. Näille suorituksille kaupunki ei ole hakenut perustoimeentulotuen valtionosuutta, eivätkä ne näin ollen sisälly Lieksan kaupungin ilmoittamiin valtionosuuden perusteena oleviin kustannuksiin.

Lisäksi oikaisuvaatimuksessa mainitaan, että ostoreskontran laskuluettelossa summat näkyvät bruttomääräisinä, mikä tarkoittaa, ettei laskennallista arvonlisäveron 5 prosentin palautusta ole huomioitu. Perustoimeentulotukena maksetuista suorituksista laskennallinen palautus on kuitenkin huomioitu ja perustoimeentulotuen tilille on kirjattu menoksi ainoastaan Lieksan kaupungille palautuksen jälkeen maksettavaksi jäänyt summa.

Oikaisuvaatimuksen liitteenä ovat toimittajakohtaiset pääkirjaselailut perustoimeentulotuen kustannuspaikalta (3500) ja perustoimeentulotuen tililtä (4717).

Edellä esitetyn perusteella aluehallintovirasto oikaisee asumispalvelujen ja niihin kiinteästi liittyvien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen valtionosuuteen oikeuttamattomien kustannusten määräksi 719 813 euroa.

Takaisinperinnän kohtuullistaminen

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautetta­vasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän. Perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Edelleen kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamisperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja siltä osin kuin se on kohtuuton. Suoritusvelvollisuudesta kokonaan vapauttaminen voi tulla kyseeseen vain silloin, kun siihen on erityisen painavia syitä. Tällaisia erityisen painavia syitä ovat 1 momentissa mainitut seikat silloin, kun niiden johdosta valtionavustuksen palauttamista tai takaisinperintää on kokonaisuudessaan pidettävä kohtuuttomana. Koska kohtuullistaminen asiallisesti merkitsee tällöin valtionapuviranomaisen harkintavallan nojalla tekemää poikkeusta ehdotetun valtionavustuslain mukaisista velvoitteista, tulee kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen olla erittäin korkea.

Takaisinperittävän määrän kohtuullistamista harkittaessa aluehallintovirasto on lähtenyt siitä, että Lieksan kaupunki on, katsoessaan kyseisille palvelujentuottajille maksetut korvaukset toimeentulotukilaissa tarkoitetuiksi vähäistä suuremmiksi terveydenhuollon menoiksi, menetellyt merkittävällä tavalla virheellisesti. Tämän vuoksi liikaa maksetun valtionavustuksen palauttamista kokonaisuudessaan ei ole pidettävä kohtuuttomana. Aluehallintovirasto perustelee tämän näkemyksensä jäljempänä vaatimusten hylkäämistä koskevassa kappaleessa.

Kohtuullistamista puoltavina seikkoina aluehallintovirasto pitää sitä, että aluehallintovirasto valtionapuviranomaisena ei ole riittävän perusteellisesti valvonut kaupungin nyt virheelliseksi katsottua menettelyä ja ohjeistanut kaupunkia asiassa. Asian selvittäminen on myös viivästynyt.

Tällä perusteella aluehallintovirasto katsoo, että tässä tapauksessa on erityisen painava syy jättää takaisin perittävälle määrälle laskettava korko kokonaan perimättä.

Vaatimusten hylkääminen

1. Lieksan palvelujentuottajille maksamat korvaukset

Toimeentulotukilain 1 §:n mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki. Se on luonteeltaan tilapäinen ja tulee kyseeseen, jos vastaavaa etuutta ei saada muulla perusteella.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (sosiaalihuollon asiakaslaki) 6 §:n mukaan sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen.

Saadun selvityksen perusteella aluehallintovirasto katsoo, että kyseessä ei ole ollut sellainen tilanne, jossa toimeentulotukea saaneet henkilöt olisivat oma-aloitteisesti edellä mainitun pykälän mukaisen sopimuksen tehtyään hakeutuneet niin sanottuina itsemaksavina asiakkaina yksityiseen palveluasumisyksikköön.

Saatujen selvitysten mukaan Lieksan kaupunki on kirjannut toimeentulotukilaskelmiin pitkäaikaiseen palveluasumiseen liittyviä maksuja sen jälkeen, kun osa kyseessä olevista henkilöistä oli siirretty kunnallisesta laitoshoidosta yksikön purkamisen seurauksena kunnan toimesta palveluasumiseen. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan myös muut kyseisiin yksityisiin toimintayksiköihin sijoitetut henkilöt ovat olleet vastaavien pitkäaikaisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarpeessa ja kaupunki on osoittanut heidät näihin yksiköihin.

Näissä tilanteissa on siten ollut kysymys tarpeesta järjestää kyseisten henkilöiden tarvitsemat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut. Velvollisuus palvelujen järjestämiseen on ollut Lieksan kaupungilla.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (STVOL) 4 §:n mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hoitamalla toiminnan itse tai hankkimalla palveluja muun muassa yksityiseltä palvelujen tuottajalta.

Saadun selvityksen perusteella aluehallintovirasto katsoo, että Lieksan kaupunki ei ole itse pystynyt tuottamaan kyseisten asiakkaiden tarvitsemia asumispalveluja ja terveydenhuollon palveluja ja sen vuoksi kaupunki on ostanut ne yksityisiltä palvelujen tuottajilta.

Tätä tulkintaa tukee Lieksan 27.1.2014 päivätyssä oikaisuvaatimuksessa kerrottu maksusitoumusmenettely. Kaupunki on myöntänyt mielenterveys- ja päihdekuntoutujille yksilölliset maksusitoumukset käytettäväksi yksityisiin palveluihin kyseisissä asumispalveluyksiköissä.

Menettelystä, jota sovelletaan ostettaessa palveluja yksityiseltä palvelujen tuottajalta, säädetään STVOL:n 4 §:n 3 ja 4 momentissa. Pykälän 4 momentin mukaan kunta ja kuntayhtymä ovat velvollisia suorittamaan 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulle yksityiselle palvelujen tuottajalle korvausta vain osoittamiensa henkilöiden käyttämistä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista.

STVOL:n 4 §:ää koskevan hallituksen esityksen (HE 216/1991 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan: "Kunnan tai kuntainliiton järjestäessä palveluja 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla hankkimalla ne yksityiseltä palvelujen tuottajalta syntyy kunnalle ja kuntainliitolle velvollisuus suorittaa korvaus hankitusta palvelusta yksityiselle palvelun tuottajalle. Yksityiset palvelujen tuottajat myyvät palveluja usein myös suoraan yksityisille henkilöille. Tällaisissa tapauksissa on palvelua käyttänyt yksityinen henkilö myös velvollinen suorittamaan korvauksen palvelun tuottajalle. Eräissä tapauksissa yksityisen henkilön käännyttyä suoraan palveluja myös kunnalle myyvän palvelujen tuottajan puoleen ilman kunnan antamaa osoitusta tai maksusitoumusta, on kuitenkin syntynyt epätietoisuutta siitä, kuka on velvollinen suorittamaan korvauksen yksityisen palvelujen tuottajan antamasta palvelusta. Tämän vuoksi ehdotetaan lakiin selvyyden vuoksi otettavaksi säännös, jonka mukaan kunta on velvollinen suorittamaan korvauksen vain silloin, kun se on nimenomaisesti osoittanut henkilön käyttämään yksityistä palvelua."

Saadun selvityksen mukaan Lieksan kaupunki on myöntänyt henkilöille, joiden toimeentulotuesta tässä asiassa on kysymys, yksilölliset maksusitoumukset käytettäväksi yksityisiin palveluihin kyseisissä asumispalveluyksiköissä.

Aluehallintovirasto katsoo, että näin menetellessään kaupunki on STVOL:n 4 §:n 1 momentin 4 kohdan ja 4 momentin mukaisesti sitoutunut suorittamaan kyseisille yksityisille palvelujen tuottajille korvauksen maksusitoumuksella osoittamiensa henkilöiden käyttämistä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista.

Aluehallintovirasto katsoo edelleen, että kaupungin olisi tullut määritellä edellä mainituin tavoin osoittamilleen asiakkaille järjestetyistä palveluista sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (asiakasmaksulaki) ja asiakasmaksuasetuksen mukaan määräytyvä asiakasmaksu. Maksua määrättäessä olisi tullut ottaa huomioon asiakasmaksulain 11 §:n säännös, jonka mukaan sosiaalihuollon palveluista määrätty maksu ja terveydenhuollon palveluista henkilön maksukyvyn mukaan määrätty maksu on jätettävä perimättä tai sitä on alennettava siltä osin kuin maksun periminen vaarantaa henkilön tai perheen toimeentulon edellytyksiä tai henkilön lakisääteisen elatusvelvollisuuden toteuttamista.

Lisäksi aluehallintovirasto katsoo, että Lieksan kaupungin olisi pitänyt maksaa yksityisille palvelujen tuottajille osoittamiensa asiakkaiden saamista sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista suoritettava kunnan maksuosuus näiden palvelun ostoon varatuista määrärahoista eikä toimentulotukena.

Kyseiset menot ovat Lieksan kaupungin puheena oleville kolmelle yrittäjälle maksamia korvauksia, jotka kaupunki STVOL:n 4 §:n 4 momentin mukaisesti on ollut velvollinen maksamaan palvelujen tuottajille osoittamiensa henkilöiden käyttämistä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista. Nämä korvaukset eivät ole toimeentulotukilaissa tarkoitettuja perusmenoina huomioon otettavia vähäistä suurempia terveydenhuoltomenoja.

2. Palveluntuottajille maksettujen korvausten määrä

Hallintolain 31 §:n 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava asian selvittämiseen.

Lieksan kaupunki on 13.9.2013 toimittamassaan selvityksessä jakanut toimeentulotukilaskelmissa palvelumaksut perusmenoihin (asiakkaasta riippuen 65–80 prosenttia) ja täydentäviin menoihin (asiakkaasta riippuen 20–35 prosenttia) otsikon "erit.tarp./olosuht.joht. menot" alle.

Aluehallintovirasto katsoo, että kaupungin esittämää arvioituihin prosenttiosuuksiin perustuvaa vähäistä suurempien terveydenhuollon menojen määrää ei voida pitää luotettavalla tavalla laskettuna. Tämän vuoksi aluehallintovirasto ei voi edellä esitettyä enempää hyväksyä näitä kustannuksia perustoimeentulotuen valtionosuuteen oikeuttaviksi kustannuksiksi.

3. Aluehallintoviraston aikaisempi käytäntö

Lieksan kaupunki toteaa 27.1.2014 oikaisuvaatimuksessaan, että aluehallintovirasto on aiemmissa päätöksissään vuosina 2008–2011 hyväksynyt mainitun asiakasryhmän kotihoidon maksut, joihin sisältyy kotisairaanhoidon palvelua, perustoimeentulotukeen kuuluvaksi vähäistä suuremmaksi terveydenhoitomenoksi.

Aluehallintovirasto toteaa, että Lieksan vuosittain antamista selvityksistä ei ole käynyt ilmi, että toimeentulotukilaskelmiin on kirjattu pitkäaikaiseen palveluasumiseen liittyviä maksuja. Lieksa on ilmoittanut selvityksissään, että mielenterveys- ja päihdekuntoutujien toimeentulotukilaskelmissa on huomioitu vähäistä suurempia terveydenhuoltomenoja muun muassa yksilöllisen tarveharkinnan perusteella.

Sosiaalihuollon asumispalveluyksikössä asuvalle henkilölle voi syntyä menoja, jotka voidaan ottaa huomioon toimeentulotuessa. Aluehallintovirasto on katsonut Lieksan antamien selvitysten perusteella, että kyseessä ovat olleet tällaiset tilanteet, joissa asiakkaalle on myönnetty toimeentulotukea terveydenhuoltomenoihin toimeentulotukilaissa säädetyllä tavalla.

Lopullisen valtionosuuden maksaminen

Perustoimeentulotuen lopullisesta valtionosuudesta 1 128 740 euroa vähennetään Lieksan kaupungille vuoden 2012 aikana maksetut ennakot 1 518 714 euroa ja erotus 389 974 euroa peritään takaisin toimeentulotukilain 5 d §:n mukaisesti.

Liikaa maksettu 389 974 euroa pyydetään palauttamaan 30.5.2014 mennessä Itä-Suomen aluehallintoviraston tilille FI71 5000 0121 5018 28.

Aluehallintoviraston soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Laki toimeentulotuesta 5 a §, 7 § ja 7 b § 4 kohta

Merkintä

Lieksan kaupunki oli Itä-Suomen aluehallintoviraston 23.4.2014 tekemään päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti valittanut päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on päätöksellään 8.9.2014 nro 14/5187/2 siirtänyt asian korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Valituksen käsitteleminen kuuluu toimeentulotuesta annetun lain 24 §:n 3 momentin (1555/2009) perusteella korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lieksan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen aluehallintoviraston 23.4.2014 tekemä päätös kumotaan ja Lieksan kaupungille myönnetään perustoimeentulotuen valtionosuus alkuperäisen hakemuksen mukaisesti. Toissijaisesti Lieksan kaupunki on vaatinut, että valtionosuuden takaisinperinnästä luovutaan tai takaisinperittävää määrää kohtuullistetaan merkittävästi.

Kaupunki on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kaupunki on järjestänyt asumis- ja terveydenhuollon palvelut mielenterveys- ja päihdekuntoutujille. Kaupungin asiakkaille antamat yksilölliset maksusitoumukset yksityiseen sosiaalipalveluun muodostavat rakennemuutos kokonaisuutena huomioon otettuna ainoastaan pienen osan siitä kokonaisuudesta, jota kunta on järjestänyt omana toimintana.

Kaupunki on täyttänyt sosiaali- ja palveluohjauksen velvoitteet. Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 6 §:n mukaan sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen.

Kaupunki on kiistänyt aluehallintoviraston väitteen siitä, etteivät toimeentulotukea saaneet henkilöt olisi oma-aloitteisesti edellä mainitun pykälän mukaisen sopimuksen tehtyään hakeutuneet niin sanottuina itsemaksavina asiakkaina yksityisen palveluasumisen piiriin.

Kaupunki on toteuttanut mielenterveys- ja päihdekuntoutujien asumis-, sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen osalta sosiaalityön menetelmää, jonka tarkoituksena on voimaannuttaa asiakasta löytämään itselleen sopiva palvelumuoto.

Asumispalveluihin liittyvät vähäistä suuremmat terveydenhuoltomenot tulee katsoa valtionosuuteen oikeuttaviksi menoiksi. Kaupungin laskelmat ovat perusteltuja. Kaupungin menettelyä puoltaa sosiaali- ja terveysministeriön julkaisema "Opas toimeentulotukilain soveltajille", jossa todetaan muun ohella seuraavaa: "Kotihoidon maksut, joihin sisältyy kotisairaanhoitopalvelua voidaan katsoa kokonaisuudessaan perustoimeentulotukeen kuuluviksi vähäistä suuremmiksi terveydenhuoltomenoiksi, mikäli asiakkaan terveydentila edellyttää kyseisen palvelun saamista."

Kaupungin aluehallintovirastolle toimittama arvio terveydenhuoltomenojen osuudesta asumispalvelumaksuista on luotettava ja perusteltu. Aluehallintovirasto on katsonut, etteivät kaupungin esittämät arvioidut prosenttiosuudet ole luotettavia, mutta ei kuitenkaan ole maininnut päätöksissään, mikä olisi riittävän luotettava tapa arvioida vähäistä suurempien terveydenhuoltomenojen määrää.

Kaupungin menettely päihde- ja mielenterveysasiakkaiden kustannusten osalta on ollut esillä aluehallintoviraston ja kuntien yhteistyöneuvotteluissa sekä aluehallintoviraston ja kaupungin välisissä kuntaneuvotteluissa rakennemuutoksen alkuvaiheista asti. Menettely on näin ollen ollut aluehallintoviraston tiedossa alusta asti. Kaupunki on olettanut, että menettely on oikea, koska aluehallintovirasto ei ole ohjannut tai puuttunut siihen aiemmin.

Kaupunki on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää aluehallintovirastolta asian käsittelyä koskevat muistiot ja muut dokumentit. Yhteistyöneuvotteluista pidetään tavanomaisesti muistiota. Kaupunki on varannut itselleen mahdollisuuden lausua muistioiden sisällöstä.

Aluehallintovirasto on aiemmissa päätöksissään vuosilta 2008–2011 hyväksynyt mainitun asiakasryhmän kotihoidon maksut perustoimeentulotukeen sisältyviksi vähäistä suuremmiksi terveydenhuoltomenoiksi. Vuonna 2012 elokuussa aluehallintovirastoon lähetetyssä selvityksessä todettiin edellisvuosien tapaan muun ohella seuraavaa: "Perustoimeentulotuen piirissä on ollut myös mielenterveys- ja päihdekuntoutujia. Heidän yksityisen kotihoivan maksut, joihin sisältyy myös kotisairaanhoidon palvelua on katsottu menona perustoimeentulotuessa, koska kyse on vähäistä suuremmasta terveydenhuoltomenosta."

Aluehallintovirasto on laiminlyönyt ohjaustehtävänsä ja pitkittänyt vuoden 2012 valtionosuudesta päättämistä kohtuuttoman pitkään. Menettely ei ole ollut hyvän hallintotavan mukaista.

Takaisinperintä on kohtuutonta Lieksan kaupungin taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin nähden. Kaupungin tilinpäätökset vuosina 2012 ja 2013 ovat alijäämäisiä järjestelmällisistä talouden sopeuttamistoimenpiteistä huolimatta. Kaupungin taloudellista tilannetta vaikeuttaa edelleen poikkeuksellisen korkea ja pitkään jatkunut työttömyys, korkea sairastavuusindeksi, raskas huoltosuhde ja suuri maahanmuuttajamäärä. Mielenterveys- ja päihdekuntoutujien kustannusten korjaaminen aluehallintoviraston linjauksen mukaiseksi aiheuttaa yli 300 000 euron menojen lisäyksen alkuperäiseen talousarvioon verrattuna. Aluehallintoviraston päätös kohtuullistaa ainoastaan korot mutta toteuttaa takaisinperintä muutoin kokonaisuudessaan on kaupungin taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin nähden kohtuutonta.

Takaisinperintä on kohtuutonta myös takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn nähden. Vuoden 2012 osalta kaupunki on antanut 28.8.2012 selvityksen, jossa mainitaan nyt hylättyjen menojen sisältymisestä haettuun perustoimeentulotuen valtionosuuteen hyväksyttäviin menoihin. Ensimmäinen aluehallintoviraston selvityspyyntö tuli kuitenkin vasta 27.3.2013 ja prosessi venyi tästä vielä yhdeksän kuukautta. Takaisinperintään johtaneessa prosessissa ei käytetty neuvottelumenettelyä eikä kaupunki useista pyynnöistään huolimatta saanut ennakkotietoa, jonka avulla mahdolliseen linjamuutokseen olisi voitu varautua edes tilivuoden 2013 aikana.

Aluehallintoviraston vuotta 2012 koskeva päätös saapui 30.12.2013, joten edes vuodelle 2013 ei ollut enää mahdollista tehdä talousarviomuutosta, jossa aluehallintoviraston vakiintuneesta käytännöstä poikkeava linjaus olisi otettu huomioon. Näin ollen talousarviovuosi 2014 on ollut ensimmäinen, jossa aluehallintoviraston linjauksen muutos on voitu ottaa huomioon hakemalla kaupunginvaltuustolta lisämäärärahaa tilivuoden aikana.

Kaupunki ei ole toiminut virheellisesti ilmoittaessaan mielenterveys- ja päihdekuntoutujien kotihoidon maksuja perustoimeentulotukeen kuuluvina kustannuksina. Asia on ollut aluehallintoviraston tiedossa, jolloin aluehallintoviraston olisi pitänyt puuttua virheelliseksi tulkittavaan menettelyyn ohjauksen ja valvonnan keinoin. Kaupunki on toiminut asiassa kokonaisuudessaan huolellisesti.

Lieksan kaupunki on täydentänyt valitustaan toimittamalla asiakirjoja, joista sen mukaan käy ilmi, että valvovat viranomaiset ovat tienneet Lieksan kaupungin toimeentulotukikäytännöstä eivätkä ole puuttuneet siihen antamalla ohjausta tai neuvontaa.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on antanut asiassa lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä aiheettomana. Vaatimuksensa tueksi aluehallintovirasto on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valtionosuuden määrää koskeva tulkintaerimielisyys koskee mielenterveys- ja päihdekuntoutujien yksityiseen kotihoivaan liittyvien kustannusten korvattavuutta perustoimeentulotuen valtionosuuden kautta.

Kyseessä on ollut laitoksessa asuneiden henkilöiden siirtyminen yksityisten asumispalveluiden piiriin. Pitkäaikaishoitoa koskevat päätökset asianomaisten henkilöiden osalta lakkasivat samalla, kun asuminen laitoksessa lakkasi. Palveluasumisesta olisi tullut tehdä uusi kirjallinen päätös, joka sisältää kaikki ne palvelut, jotka sisältyvät palveluasumiseen. Aluehallintoviraston käytettävissä olevan selvityksen perusteella kaupunki ei ole tehnyt uusia päätöksiä palveluasumisesta.

Kaupunki on myöntänyt asiakkaille yksilölliset maksusitoumukset kyseessä olevan yksikön palveluihin pääsemiseksi. Tämä osoittaa, että kaupungin mielestä kyseessä on palveluasumisen tarve. Kaupunki määrittää omassa palveluasumista koskevassa päätöksessään asiakkaalta perittävän palveluasumisen maksun, joka on riippumaton yrityksen ja kaupungin välisestä palveluhinnoittelusta.

Kaupunki on tosiasiassa ostanut palvelut yksityisiltä palveluntuottajilta. Kyseessä on ollut kaupungin ja palveluntuottajien välinen ostopalvelusopimus. Kaupunki on yksilöllisellä maksusitoumusmenettelyllä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain mukaisesti nimenomaisesti osoittanut kyseessä olevat henkilöt käyttämään asianomaisia yksityisiä palveluja, ja kaupunki on tämän vuoksi myös velvollinen maksamaan palvelujen tuottajille osoittamiensa henkilöiden käyttämistä palveluista perittävät maksut. Kyseisiin maksuihin ei voida käyttää perustoimeentulotukea.

Sosiaalihuollon palveluista perittävän maksun ja terveydenhuollon tulosidonnaisen maksun (pitkäaikainen laitoshoito ja jatkuva kotisairaanhoito) alentaminen on aina ensisijaista toimeentulotuen myöntämiseen nähden. Muista terveydenhuollon palveluista perittävät maksut ovat terveydenhuoltomenoja, jotka otetaan huomioon toimeentulotukea määrättäessä.

Saamansa selvityksen perusteella aluehallintovirasto on katsonut, että asiakkailta olisi voitu periä vain asiakasmaksulain mukaisesti määräytyvät maksut ja että niitä olisi pitänyt tarvittaessa alentaa tai jättää kokonaan perimättä, jolloin asiakkaille ei olisi ainakaan kyseisten maksujen vuoksi syntynyt toimeentulotuen tarvetta.

Asiassa ei ole näytetty, että toimeentulotukea saaneet henkilöt olisivat oma-aloitteisesti sopimuksen tehtyään hakeutuneet niin sanotusti itsemaksavina asiakkaina yksityiseen palveluasumisyksikköön. Aluehallintovirastolle syntyneen käsityksen mukaan kaupunki on kirjannut toimeentulotukilaskelmiin pitkäaikaiseen palveluasumiseen liittyviä maksuja sen jälkeen, kun osa kyseisistä henkilöistä oli siirretty kaupungin toimesta Pielisjärven sairaalan lakkauttamisen jälkeen kunnallisesta laitoshoidosta palveluasumiseen. Kaupunki on osoittanut kyseisiin yksityisiin toimintayksiköihin muitakin henkilöitä kuin Pielisjärven sairaalasta siirtyneitä, jos nämä ovat olleet pitkäaikaisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarpeessa.

Pelkästään se, että yksikköön on rakennemuutoksen yhteydessä sijoitettu runsaasti terveydenhoitohenkilöstöä, ei tee yksikön toiminnasta pääasiassa terveyden- tai sairaanhoitoa.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tehnyt laillisuustarkastuksen liittyen kunnille perustoimeentulotuen kustannuksiin maksettuun valtionosuuteen (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 12/2014). Laillisuustarkastus on kohdistunut myös Lieksan kaupunkiin.

Tarkastuskertomus on julkaistu vasta äskettäin, joten aluehallintovirasto ei ole voinut viitata siihen aiemmin. Tarkastuskertomuksessa on todettu muun ohella seuraavaa: "Lieksan kaupunki on sisällyttänyt vuoden 2012 perustoimeentulotuen valtionosuusselvitykseen asumuspalveluista aiheutuneita menoja, joissa ei ole otettu huomioon ensisijaisena tukimuotona maksun alentamista tai kokonaan perimättä jättämistä asiakasmaksulain 11 §:n edellyttämällä tavalla. Yksityisiltä palveluntuottajilta hankittujen asumispalveluiden menoja on sisällytetty toimeentulotukilaskelmaan myös sellaisissa tapauksissa, joissa asiakkaalle on myönnetty palveluseteli asumispalvelun hankkimiseksi."

Kaupungin olisi pitänyt maksaa yksityisille palveluntuottajille nimenomaisesti osoittamiensa asiakkaiden saamista sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista suoritettava kunnan maksuosuus kaupungin talousarvion tarkoitukseen osoitetuista määrärahoista eikä toimeentulotuesta valtionosuuden määrän maksimoimiseksi. Kyse ei ole ollut toimeentulotuesta annetussa laissa säädetyistä perusmenoina huomioon otettavista vähäistä suuremmista terveydenhuoltomenoista.

Kaupungin aiemmissa selvityksissä käyttämät ilmaisut eivät ole antaneet oikeaa kuvaa siitä, mitä menoja kaupungin laskelmaan on sisällytetty. Pelkkiä arvioituja prosenttiosuuksia ei voida pitää luotettavina selvityksinä. Asumispalvelumaksusta pitää voida erottaa kaikki sen sisältämät tukipalvelut.

Aluehallintovirasto ei ole voinut aikanaan keskeyttää maksatusta, koska se ei ole kaupungin antamien selvitysten perusteella ollut tietoinen siitä, että toimeentulotuesta on maksettu pitkäaikaisen palveluasumisen maksuja.

Kaupunki on menettelyllään saanut perusteetonta etua ja samalla toiminut vastoin valtionavustuslain 21 §:n 1 momenttia. Liikaa maksetun valtionosuuden perimistä takaisin kokonaisuudessaan toimeentulotukilain 5 d §:n nojalla ei ole pidettävä kohtuuttomana.

Kyseessä ei ole ollut kaupungin väittämä aluehallintoviraston vakiintuneen käytännön muuttuminen. Aluehallintovirasto ei ole ollut kaupungin esittämällä tavalla tietoinen siitä, että kaupunki on ilmoittanut mielenterveys- ja päihdekuntoutujien kotihoidon maksuja perustoimeentulotukeen kuuluvina kustannuksina. Aluehallintovirasto ei ole osannut aiempina vuosina epäillä tätä tapahtuneeksi.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on täydentänyt lausuntoaan Lieksan kaupungin toimittaman valituksen täydennyksen johdosta seuraavasti:

Kaupungin antamien tietojen perusteella on syntynyt kuva tilapäisluontoisista, yksilöllisistä poikkeusjärjestelyistä, joita valvontaviranomainen ei ole osannut epäillä laajemmaksi käytännöksi. Lääninhallitukselle annettujen selvitysten yhteydessä on noussut esiin yksilöllinen tarveharkinta ja poikkeukselliset elämäntilanteet. Kaupunki on kuitenkin tehnyt kyseisestä maksujärjestelystä oma-aloitteisesti yleisen ja jatkuvan käytännön.

Aluehallintoviraston valtionosuusselvityksen antamista koskevan vakiolomakkeen täyttöohjeissa todetaan, että toimeentulotukea koskeviin tietoihin ei tule sisällyttää muita kuin toimeentulotukilaissa ja sosiaali- ja terveysministeriön antamissa ohjeissa määriteltyjä toimeentulotukimenoja. Lisäohjeistusta ei ole pidetty tarpeellisena, koska selvityksistä ei ole voitu havaita mitään rikkomuksia tapahtuneeksi. Kustannuksia on pidetty olosuhteiden pakosta perusteltuina ja tilapäisesti hyväksyttävinä. Valvonnan perustana on se, että aluehallintovirasto luottaa lähtökohtaisesti kunnan viranhaltijoiden virkavastuulla antamiin selvityksiin, jollei ole syntynyt perusteltua epäilystä väärinkäytöksestä ja tarkemman selvityksen tarpeesta.Toimeentulotuessa laillisesti huomioon otettavia asumispalvelumenoja voi syntyä tilapäisesti.

Kaupungin myöhempien vuosien selvityksissään antamista ilmaisuista ei käy selkeästi ilmi, että kyseessä on ollut kaupungin käyttöön ottama yleinen ja jatkuva käytäntö asumuspalveluiden maksujärjestelyihin liittyen.

Huolimatta kaupungin antamien selvitysten merkittävästä virheellisyydestä aluehallintovirasto on kokonaisharkintansa perusteella jo katsonut kohtuulliseksi jättää koron kokonaan perimättä takaisinperittävän määrän osalta.

Lieksan kaupunki on antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yksityiset mielenterveys- ja päihdekuntoutuksen asumispalveluja tarjoavat tahot ovat aloittaneet Lieksassa toimintansa jo muutamia vuosia ennen niin sanottua palvelurakennemuutosta. Kaupungin myöntämät maksusitoumukset mielenterveys- ja päihdekuntoutujille ovat lisänneet kuntoutujien valinnan mahdollisuuksia asumispalvelujen puolella. Kysymys ei kuitenkaan ole siitä, että palveluntuottajan ja kaupungin välille olisi syntynyt ostopalvelusopimus. Kuntoutujan saama yksilöllinen maksusitoumus on perustunut yksityisen toimijan ja kuntoutujan väliseen sopimukseen, jossa on yksityiskohtaisesti määritetty muun muassa ateriamaksut, vuokran osuus sekä asumispalvelumaksu.

Aluehallintoviraston lausunnosta saa sen käsityksen, että kaikki yksityisiin kuntoutusyksikköihin hakeutuneet olisivat olleet pitkäaikaisessa laitoshoidossa, mikä ei pidä paikkaansa. Myös sellainen henkilö, jolla on ollut tilapäisesti vaikeuksia selviytyä yksityiskodissaan kotihoidon avun turvin, on voinut saada niin sanotun yksilöllisen maksusitoumuksen asumispalvelumaksuun.

Suurin osa asumispalvelumaksuun yksilöllisen maksusitoumuksen saaneista kuntoutujista asuu tällä hetkellä yksityiskodeissa. Maksusitoumus on perustunut poikkeukselliseen elämäntilanteeseen ja sen tavoitteena on ollut lyhytaikaisen avun tarjoaminen. Asumispalveluista omaan yksityiskotiin siirtyminen kuvastaa sitä, että kaupunki on varsin onnistuneesti täyttänyt sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta sosiaaliohjauksen velvoitteet.

Lieksan kaupungin ja Kotinummi Oy:n välillä ei ole solmittu palvelusopimusta.

Kaupunki on toiminut sosiaali- ja terveysministeriön toimeentulotuen soveltamista koskevan oppaan mukaisesti sekä mahdollistanut asiakkaan valinnan mahdollisuuden asumispalvelujen suhteen. Valtiontalouden tarkastusvirasto on omassa selvityksessään 12/2014 tuonut esiin tämän oppaan ohjeiden tulkinnanvaraisuuden. Aluehallintoviraston näkemys siitä, että kaupunki olisi kierrättänyt tosiasialliset ostopalvelunsa toimeentulotukijärjestelmän kautta, on täysin väärä.

Vuosina 2007–2012 kaupunki on toimittanut erillisen, lääninhallituksen tai aluehallintoviraston pyytämän, lisäselvityksen toimeentulotukimenojen kasvun syistä. Vuosittain annetussa lisäselvityksessä on ilmaistu muun muassa perustoimeentulotuen käyttäminen mielenterveys- ja päihdekuntoutuksen asumispalvelumaksuihin. Lääninhallitus ja sittemmin aluehallintovirasto ovat olleet täysin tietoisia kaupungin menettelystä.

Kaupunki on toiminut päihde- ja mielenterveyskuntoutujien asumispalvelumaksujen myöntämisen osalta voimassa olevien ohjeiden mukaisesti, avoimesti ja huolellisesti valtionapuviranomaiselta mitään salaamatta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Lieksan kaupungin vaatimuksen asiakirjojen esittämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Asiakirjojen esittämistä koskeva vaatimus

Lieksan kaupunki on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että aluehallintovirasto esittää asian käsittelyä koskevat muistiot ja muut dokumentit.

Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos sekä hallintolainkäyttölain 42 §, Lieksan

kaupungin vaatimien asiakirjojen esittäminen ei ole asian ratkaisemiseksi tarpeen. Tämän vuoksi Lieksan kaupungin vaatimus asiakirjojen esittämisestä on hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Toimeentulotuesta annetun lain (jäljempänä toimeentulotukilaki) 1 §:n 1 momentin mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata henkilön ja perheen toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Toimeentulotuen avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämätön toimeentulo.

Toimeentulotukilain 5 a §:n (1555/2009) 1 momentin mukaan kunnalle suoritetaan valtionosuutta 7 §:ssä tarkoitetun perustoimeentulotuen rahoittamiseen. Valtionosuuden määrä on 50 prosenttia kunnan perustoimeentulotuen kustannuksista. Pykälän 2 momentin mukaan valtionosuutta koskevissa asioissa valtionapuviranomaisena toimii aluehallintovirasto.

Toimeentulotukilain 5 c §:n (1555/2009) 1 momentin mukaan perustoimeentulotuen kustannuksiin suoritettavan lopullisen valtionosuuden määrittämiseksi kunnan on toimitettava aluehallintovirastolle selvitys perustoimeentulotuen toteutuneista kustannuksista viimeistään varainhoitovuotta seuraavan vuoden huhtikuun 30 päivänä (valtionosuusselvitys). Kustannukset ilmoitetaan sen suuruisina kuin ne ovat perustoimeentulotukeen kohdistuvilla, varainhoitovuonna toimeentulotuen takaisinperinnässä kertyneillä erillä vähennettynä. Pykälän 2 momentin mukaan aluehallintoviraston on tehtävä kunnan antaman valtionosuusselvityksen perusteella päätös perustoimeentulotuen kustannuksiin suoritettavasta lopullisesta valtionosuudesta viimeistään kolmen kuukauden kuluttua selvityksen saapumisesta.

Toimeentulotukilain 5 d §:n (1218/2005) 2 momentin mukaan kunnan liikaa saama valtionosuus peritään takaisin valtiolle vähentämällä se kunnalle myöhemmin maksettavasta ennakosta. Pykälän 3 momentin (1555/2009) mukaan edellä 2 momentissa säädetystä riippumatta aluehallintovirasto voi velvoittaa kunnan palauttamaan liikaa saamansa valtionosuuden määrän, jos se on huomattava. Jos palautettavaa määrää ei makseta viimeistään aluehallintoviraston asettamana eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan. Pykälän 4 momentin mukaan, jos lopullinen valtionosuus poikkeaa vähemmän kuin 10 euroa ennakkoina maksetun valtionosuuden määrästä, erotusta ei makseta eikä peritä takaisin.

Toimeentulotukilain 7 §:n mukaan perustoimeentulotukea myönnettäessä otetaan huomioon perusosalla katettavat menot (perusosa) sekä muut perusmenot, sen mukaan kuin jäljempänä erikseen säädetään.

Toimeentulotukilain 7 a §:n (1218/2005) 1 momentin mukaan perusosalla katettaviin menoihin kuuluvat ravintomenot, vaatemenot, vähäiset terveydenhuoltomenot sekä henkilökohtaisesta ja kodin puhtaudesta, paikallisliikenteen käytöstä, sanomalehden tilauksesta, televisioluvasta, puhelimen käytöstä ja harrastus- ja virkistystoiminnasta aiheutuvat menot sekä vastaavat muut henkilön ja perheen jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot.

Toimeentulotukilain 7 b §:n (1218/2005) mukaan perusosalla katettavien menojen lisäksi muina perusmenoina otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon:

1) asumistukilain (408/1975) 6 §:ssä tarkoitetut asumismenot; (64/2006)

2) taloussähköstä aiheutuvat menot;

3) kotivakuutusmaksu; sekä

4) vähäistä suuremmat terveydenhuoltomenot.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (733/1992) 3 §:n mukaan kunnan on osoitettava voimavaroja valtionosuuden perusteena olevaan sosiaali- ja terveydenhuoltoon.

Lain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta ja saman momentin 5 kohdan mukaan antamalla palvelunkäyttäjälle palvelusetelin, jolla kunta sitoutuu maksamaan palvelun käyttäjän kunnan hyväksymältä yksityiseltä palvelujen tuottajalta hankkimat palvelut kunnan päätöksellä asetettuun setelin arvoon asti. Pykälän 4 momentin mukaan kunta ja kuntayhtymä ovat velvollisia suorittamaan 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulle yksityiselle palvelujen tuottajalle korvausta vain osoittamiensa henkilöiden käyttämistä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista ja momentin 5 kohdassa tarkoitetulle palvelujen tuottajalle enintään palvelusetelin arvoon saakka.

Sosiaalihuoltolain (710/1982) 17 §:n 1 momentin (581/2008) 4 kohdan mukaan kunnan on huolehdittava muun ohella asumispalveluiden järjestämisestä.

Sosiaalihuoltolain 22 §:n mukaan asumispalveluilla tarkoitetaan palvelu- ja tukiasumisen järjestämistä.

Sosiaalihuoltolain 23 §:n mukaan asumispalveluja annetaan henkilölle, joka erityisestä syystä tarvitsee apua tai tukea asunnon tai asumisensa järjestämisessä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (jäljempänä asiakasmaksulaki) 1 §:n mukaan kunnallisista sosiaali- ja terveyspalveluista voidaan periä maksu palvelun käyttäjältä, jollei lailla toisin säädetä. Maksu voidaan periä henkilön maksukyvyn mukaan.

Asiakasmaksulain 11 §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuollon palveluista määrätty maksu ja terveydenhuollon palveluista henkilön maksukyvyn mukaan määrätty maksu on jätettävä perimättä tai sitä on alennettava siltä osin kuin maksun periminen vaarantaa henkilön tai perheen toimeentulon edellytyksiä tai henkilön lakisääteisen elatusvelvollisuuden toteuttamista.

Asiakasmaksulain 12 §:n 1 momentin mukaan, jos kunta tai kuntayhtymä järjestää palveluja sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (733/1992) 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla ostopalveluna, palvelun käyttäjältä on perittävä samat maksut ja korvaukset kuin kunnan tai kuntayhtymän itse järjestämistä vastaavista palveluista. Pykälän 2 momentin mukaan, jos palveluja järjestetään 1 momentissa mainitun lain 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla palvelusetelillä, palvelun käyttäjältä ei saa periä asiakasmaksua.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 6 §:n mukaan sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen.

2.2 Tosiseikat

Lieksan kaupunki on 14.2.2013 toimittanut Itä-Suomen aluehallintovirastolle toimeentulotukilain 5 c §:n mukaisen selvityksen vuoden 2012 perustoimeentulotuen valtionosuuden määrittämiseksi. Kaupungin antaman selvityksen mukaan vuonna 2012 toteutuneet valtionosuuteen oikeuttavat kustannukset ovat olleet 2 997 293,54 euroa. Lopulliseksi valtionosuudeksi on selvityksessä ilmoitettu 1 488 647,77 euroa.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on pyydettyään useita lisäselvityksiä Lieksan kaupungilta tehnyt 23.12.2013 päätöksen vuoden 2012 perustoimeentulotuen lopullisesta valtionosuudesta. Aluehallintovirasto on hyväksynyt Lieksan kaupungin perustoimeentulotuen valtionosuuteen oikeuttaviksi kustannuksiksi 2 061 281 euroa, josta valtionosuus on 50 prosenttia eli 1 030 640 euroa. Aluehallintovirasto on hylännyt perustoimeentulotukeen kuulumattomina menoina Lieksan kaupungin esittämät asumispalveluja ja niihin kiinteästi liittyviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja koskevat kustannukset 916 013 euroa.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on vähentänyt vahvistamastaan perustoimeentulotuen lopullisesta valtionosuudesta 1 030 640 euroa Lieksan kaupungille vuoden 2012 aikana maksetut perustoimeentulotuen valtionosuuden ennakot 1 518 714 euroa ja määrännyt erotuksen 488 074 euroa perittäväksi takaisin toimeentulotukilain 5 d §:n mukaisesti.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on Lieksan kaupungin oikaisuvaatimuksen johdosta antamallaan valituksenalaisella päätöksellään oikaissut edellä mainittua päätöstä siten, että se on hylännyt perustoimeentulotukeen kuulumattomina menoina asumispalveluja ja niihin kiinteästi liittyviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja koskevia kustannuksia 719 813 euroa aiemman päätöksen mukaisen 916 013 euron sijasta. Näin ollen vuoden 2012 perustoimeentulotuen lopulliseksi valtionosuudeksi on vahvistettu 1 128 740 euroa ja takaisinperittäväksi määräksi 389 974 euroa. Lisäksi aluehallintovirasto on kohtuullistanut takaisinperintää siten, että takaisinperittävälle määrälle ei peritä korkoa.

Itä-Suomen aluehallintoviraston edellä mainituissa valtionosuutta koskevissa päätöksissään hylkäämät kustannukset liittyvät kolmen yksityisen palveluntarjoajan tuottamiin asumispalveluihin, joihin liittyviin kustannuksiin Lieksan kaupunki on vuonna 2012 tehnyt useiden henkilöiden osalta perustoimeentulotukea koskevia päätöksiä. Näillä päätöksillä on myönnetty perustoimeentulotukea hoivan ostamiseen tuetun palveluasumisen muodossa.

Hoivan ostamista koskevien perustoimeentulotukipäätösten liitteenä on ollut Lieksan kaupungin antama maksusitoumus, joka on kohdistettu yhdelle kolmesta edellä mainitusta palveluntarjoajasta ja joka on koskenut hoivan ostamista tältä palveluntarjoajalta. Maksusitoumuksen määrä on vastannut perustoimeentulotukipäätöksessä myönnettyä perustoimeentulotuen määrää. Suurin osa annetuista maksusitoumuksista on ollut voimassa toistaiseksi 1.1.2012 alkaen.

Lieksan kaupungin ja edellä mainittujen palveluntarjoajien välillä ei ole ollut nyt kysymyksessä olevia asumispalveluja koskevaa ostopalvelusopimusta.

Lieksan kaupunki ei ole tehnyt sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 6 §:n mukaista päätöstä asumispalvelujen järjestämisestä niille henkilöille, joille on myönnetty perustoimeentulotukea hoivan ostamiseen tuetun palveluasumisen muodossa edellä kuvatun mukaisesti.

2.3 Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko Lieksan kaupunki saanut vuonna 2012 perustoimeentulotuen kustannuksiinsa liikaa valtionosuutta sillä perusteella, että se on sisällyttänyt perustoimeentulotukimenoihinsa niihin kuulumattomia asumispalvelumaksuja ja niihin kiinteästi liittyviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja koskevia kustannuksia.

Toimeentulotukilain mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki.

Sosiaalihuoltolain (710/1982) nojalla kunnalla on lakisääteinen velvollisuus tarjota asumispalvelut sellaisille henkilöille, jotka erityisestä syystä tarvitsevat apua tai tukea asunnon tai asumisensa järjestämisessä. Asumispalveluilla tarkoitetaan palvelu- ja tukiasumisen järjestämistä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain perusteella kunnan on osoitettava voimavaroja sosiaalihuoltoon, johon asumispalvelut muun ohella kuuluvat. Kunta voi järjestää tarjoamansa asumispalvelut muun ohella ostamalla asumispalveluja yksityiseltä palveluntuottajalta. Kunta on tällöin velvollinen suorittamaan palveluntuottajalle korvausta vain osoittamiensa henkilöiden käyttämistä asumispalveluista.

Saadun selvityksen perusteella Lieksan kaupunki on vuonna 2012 myöntänyt perustoimeentulotukea useille henkilöille yksityisiltä palveluntuottajilta hankittujen asumispalvelujen kustannuksiin. Asiakirjoista ilmenee, että kaupungin näihin asumispalvelumaksuihin myöntämä perustoimeentulotuki on käytännössä maksettu suoraan asumispalveluja tarjoaville palveluntuottajille maksusitoumuksen kautta. Vaikka nyt esillä olevassa asiassa Lieksan kaupungin ei ole selvitetty tehneen toisaalta erillistä ostopalvelusopimusta yksityisten palveluntuottajien kanssa näiden asumispalvelujen hankkimisesta tai toisaalta sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 6 §:n mukaista asiakkaalle annettavaa päätöstä asumispalvelujen järjestämisestä, kaupungin voidaan katsoa soveltamallaan järjestelyllä tosiasiallisesti osoittaneen ne henkilöt, joille se on myöntänyt perustoimeentulotukea hoivan ostamiseen tuetun palveluasumisen muodossa, yksityisen palveluasumisen piiriin siten, että sen on katsottava olevan vastuussa näihin palveluihin liittyvistä kustannuksista.

Kun otetaan huomioon Lieksan kaupungin lakisääteinen velvollisuus järjestää asumispalvelut niitä tarvitseville henkilöille ja vastata näistä palveluista syntyvistä kustannuksista sekä asiakasmaksulain 11 §:stä ilmenevä asiakasmaksujen ja toimeentulotuen välinen suhde, Lieksan kaupunki on virheellisesti sisällyttänyt asumispalvelumaksuja ja niihin kiinteästi liittyviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja koskevia kustannuksia perustoimeentulotukimenoihinsa ja sen seurauksena saanut liikaa perustoimeentulotuen valtionosuutta vuonna 2012. Itä-Suomen aluehallintovirasto on siten voinut toimeentulotukilain 5 d §:n säännösten nojalla määrätä liikaa saadun valtionosuuden perittäväksi takaisin valtiolle. Aluehallintoviraston valituksenalainen päätös ei ole virheellinen myöskään sillä perusteella, että aluehallintovirasto ei ole kohtuullistanut takaisinperittävää määrää muutoin kuin koron osalta.

Lieksan kaupungin valitus on näin ollen hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 28.2.2017