Muu päätös 972/2017

Pidennetyn ajan myöntäminen kaivostyöhön ryhtymistä varten (Paltamo), samasta päätöksestä myös lyhyt ratkaisuseloste

Antopäivä: 7.3.2017
Taltionumero: 972
Diaarinumero: 1835/1/15 ja 1846/1/15

Asiat Valitukset asioissa, jotka koskevat pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä varten

Valittajat 1) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes)

2) Mondo Minerals B.V.

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 18.5.2015 nro 15/0177/1

Asioiden aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksillään 28.11.2013 kaivosrekisterinumerot 886 ja 3030 myöntänyt kaivoslain (503/1965) 50 §:n nojalla Mondo Minerals B.V.:lle 27.11.2006 saapuneen hakemuksen johdosta pidennettyä aikaa kaivostyöhön ryhtymistä varten kaivospiirissä Pitkäperä ja 4.3.2010 saapuneen hakemuksen johdosta kaivospiirissä Mieslahti 27.11.2018 saakka. Kaivospiirit sijaitsevat Paltamon kunnan Mieslahden kylässä.

Pitkäperän kaivospiiriä (kaivosrekisterinumero 886) koskevan päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella, että jatkoajan myöntäminen antaa hakijalle lisää aikaa suunnitella toimia, joita kaivospiirin mahdollinen hyödyntäminen myöhemmin tulevaisuudessa vaatisi. Näitä toimia olisivat esimerkiksi Savirannantien pohjoispuolella Natura-arviointimenettely ja mahdollinen harkinnanvarainen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltaminen. Hakijan esittämät perustelut pidennetyn ajan myöntämiseksi kaivostyöhön uudelleen ryhtymistä varten osoittavat, että kaivospiirin esiintymää voidaan pitää kaivoslain 50 §:n 1 momentin mukaisena kaivoskivennäisreservinä, jonka hyödyntäminen tulevaisuudessa on todennäköistä.

Mieslahden kaivospiiriä (kaivosrekisterinumero 3030) koskevan päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella, että jatkoajan myöntäminen antaa hakijalle lisää aikaa suunnitella toimia, joilla Natura-alueeseen liittyviä vaikutuksia voitaisiin lieventää. Hakijan esittämät perustelut pidennetyn ajan myöntämiseksi kaivostyöhön uudelleen ryhtymistä varten osoittavat, että kaivospiirin esiintymää voidaan pitää kaivoslain 50 §:n 1 momentin mukaisena kaivoskivennäisreservinä, jonka hyödyntäminen tulevaisuudessa on todennäköistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 18.5.2015 A:n, B:n ja C:n, D:n sekä E:n ja F:n valitusten johdosta kumonnut Tukesin päätökset ja hylännyt Mondo Minerals B.V.:n hakemukset.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Kuuluttamista koskevat väitteet

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kuuluttamisen tarkoituksena on asianosaisten tiedottaminen heidän oikeuksiinsa vaikuttavan asian vireillä olosta. Yhtiön hakemukset on käsitelty kaivoslain (621/2011) 178 §:n 1 momentin säännös huomioon ottaen hakemusten vireille tullessa voimassa olleen kaivoslain (503/1965) säännösten mukaan. Mainitussa laissa ei ole kuuluttamista koskevia säännöksiä sellaisten päätösten osalta, jotka koskevat pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä varten. Näin ollen Tukesilla ei ole ollut velvollisuutta saattaa asiaa kuuluttamalla asianosaisten tietoon. Hallintolain 34 §:n 1 momentin säännös huomioon ottaen asianosaiselle on kuitenkin ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mieli­piteensä sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Tukes on ilmoittanut hakemuksien vireillä olosta asianosaisille kirjeitse sekä lisäksi Paltamon kunnan alueella ilmestyvässä Väylä-lehdessä.

Kun otetaan huomioon, että E ja F ovat lausuneet mielipiteensä hakemusten johdosta ennen asian ratkaisemista ja siten saaneet tiedon asian vireillä olosta, Tukesin päätöksien kumoamiseen ei ole aihetta kuuluttamisesta esitettyjen väitteiden perusteella.

Jatkoajan myöntäminen kaivostyöhön ryhtymistä varten

Sovelletut oikeusohjeet ja esityöt

Kaivoslain (621/2011) 178 §:n 1 momentin mukaan kumottavan lain nojalla työ- ja elinkeinoministeriössä vireillä olevat asiat siirtyvät lain voimaan tullessa kaivosviranomaiseen. Asiat käsitellään ja ratkaistaan noudattaen tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Kumotun kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentin (208/1995) mukaan, jos kaivosoikeuden haltija ei ole kaivoskirjassa määrättävän vähintään viiden ja enintään kymmenen vuoden pituisen määräajan kuluessa kaivospiirin määräämisestä lukien ryhtynyt kaivostyöhön tai muuhun sellaiseen esiintymän luonteen edellyttämään työhön, joka osoittaa hänen vakavasti pyrkivän kaivospiirissä varsinaiseen kaivostyöhön, on kauppa- ja teollisuusministeriön, kaivosoikeuden haltijaa kuultuaan, määrättävä, että hän ryhtyy kahden vuoden sisällä kaivostyöhön uhalla, että kaivosoikeus muuten voidaan julistaa menetetyksi. Yleisen edun vaatiessa ja kaivoskivennäisreservien tarpeen tai muiden erityisten syiden tähden voidaan hänelle kuitenkin pyynnöstä myöntää pidennettyä aikaa kaivostyöhön ryhtymistä varten enintään viisi vuotta kerrallaan.

Kumotun kaivoslain 71 §:n 2 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin tämän lain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47–49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään (20.12.1996/1103).

Kumotun kaivoslain 50 §:ää on muutettu 17.2.1995 annetulla lailla (208/1995). Tuolloin kaivostyöhön tai muuhun esiintymän luonteen edellyttämään työhön ryhtymiselle kaivoskirjassa asetettavan määräajan osalta mahdollistettiin myös kymmentä vuotta lyhemmän määräajan asettaminen siten, että määräaika olisi vähintään viisi ja enintään kymmenen vuotta. Lainmuutoksen tavoitteena oli muun muassa, että taloudellisesti kannattavia esiintymiä ei pidettäisi pitkään reserviesiintymänä. Mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (312/1994) on kaivoslain 50 §:n osalta todettu seuraavaa:

Silloin kun esiintymä on selvästi taloudellinen, on kaivostoimintaan yleensä aina ryhdytty heti. Yrityksille tulee olla laissa säädetty riittävä aika esimerkiksi teknillisten ratkaisujen kehittämiseen tai maailmanmarkkinahintojen nousun odottamiseen silloin kun esiintymän taloudellinen hyväksikäyttö näyttää epävarmalta. Nykyinen säännös on käytännössä toiminut hyvin. Kansainvälistymisen seurauksena on asiaan tulossa uusi näkökulma. On mahdollista, että taloudellistakin esiintymää pidettäisiin pitkään reserviesiintymänä. Tämän johdosta on tarpeen säätää mahdollisuus kymmentä vuotta lyhempään enimmäisaikaan kaivostyöhön ryhtymiselle tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Pääsääntöisesti kuitenkin käytettäisiin edelleen nykyistä kymmenen vuoden määräaikaa.

Asiassa saatu selvitys

Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiirit sijaitsevat Paltamon kunnassa Pitkänperä-nimisen lahden kaakkoispuolella toisiinsa välittömästi rajautuen. Kaivospiireiltä louhittava kaivoskivennäinen on talkki. Yhtiöllä on lähistöllä myös kolme muuta esiintymää eli Maailmankorpi, Tyynelä ja Jormua 1.

Noin 11 hehtaarin suuruisen Pitkäperän kaivosoikeudet on myönnetty vuoden 1943 kaivoslain nojalla 1950-luvulla, valittajien mukaan vuonna 1954. Kaivosoikeudet on alunperin myönnetty Oy Partek Ab:lle, joka on myynyt ne vuoden 1991 alussa Finnminerals Oy:lle. Yhtiö on muuttanut sittemmin nimensä Mondo Minerals Oy:ksi, joka on fuusioitunut nyt jatkoaikaa kaivostyöhön ryhtymistä varten hakeneeseen Mondo Minerals B.V. -yhtiöön vuonna 2008.

Noin 80 hehtaarin suuruinen Mieslahden kaivospiiri on määrätty 29.1.1990 eli kumotun kaivoslain (503/1965) voimassa ollessa. Kaivosoikeudet on alunperin myönnetty Oy Partek Ab:lle, joka on vuonna 1991 siirtänyt ne Finnminerals Oy:lle. Yhtiön kaivosoikeudet ovat edellä kerrotuin tavoin siirtyneet sittemmin Mondo Minerals B.V.:lle.

Yhtiön mukaan Pitkäperän kaivospiirin esiintymä muodostaa siihen liittyvän Mieslahden kaivospiirin esiintymän kanssa yli 10 miljoonan tonnin talkkimalmivarannon. Kyseiset varannot muodostavat mittavan raaka-ainereservin yhtiön tulevaisuuden toiminnan kannalta. Yhtiön Sotkamon tehtaalla on käynnissä kapasiteetin lisäämiseen tähtäävä laajennusohjelma, jonka valmistuttua tehtaan malmintarve kasvaa. Tarkoituksena on käyttää Mieslahden-Pitkäperän talkkimalmeja tarvittaessa yhtiön Sotkamon tehtaan syötteenä Sotkamon alueella sijaitsevien malmien lisäksi. Mieslahden kaivospiirillä on vuosina 1994 ja 2006 suoritettu koelouhinta ja täysimittainen tehdaskoeajo. Yhtiö on vuonna 2009 hakenut ympäristölupaa Mieslahden ja Pitkäperän kaivospiireille. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Mieslahden kaivospiiristä on tehty ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointi.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on viimeksi myöntänyt yhtiölle jatko­aikaa kaivostyöhön ryhtymistä varten seuraavasti:

- päätöksellään 17.1.2002 Pitkäperän kaivospiirin osalta 30.11.2006 saakka sekä

- päätöksellään 11.3.2005 Mieslahden kaivospiirin osalta 9.3.2010 saakka.

Nyt kysymyksessä olevat hakemukset jatkoajan myöntämiseksi ovat saapuneet kauppa- ja teollisuusministeriöön Pitkäperän kaivospiirin osalta 27.11.2006 sekä Mieslahden osalta 4.3.2010. Tukes on katsonut, että yhtiön esittämät perustelut pidennetyn ajan myöntämiseksi kaivostyöhön ryhtymistä varten osoittavat, että edellä mainittujen kaivospiirien esiintymiä voidaan pitää kumotun kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentin mukaisina kaivoskivennäisreserveinä, joiden hyödyntäminen tulevaisuudessa on todennäköistä. Tukes on valituksenalaisilla päätöksillään 28.11.2013 myöntänyt molemmille kaivospiireille jatkoaikaa kaivostyöhön ryhtymistä varten 27.11.2018 saakka.

Asian oikeudellinen arviointi

Nyt kysymyksessä olevat kaivosoikeudet ovat olleet voimassa kymmeniä vuosia, Pitkäperän kaivospiiri noin 60 vuotta ja Mieslahden kaivospiiri vuodesta 1990, ilman, että esiintymiä on otettu taloudelliseen käyttöön. Tuona aikana alueen kaavoituksellinen tilanne ja maankäyttö sekä kaivoslain 71 §:n 2 momentin mukaan lupaharkinnassa huomioon otettavan luonnonsuojelulain säännökset sekä Suomen perustuslain perusoikeuksia koskeva sääntely on huomattavasti muuttunut. Paltamon kunta vastustaa Pitkäperän kaivospiiriä, koska kaivospiirin toteutuminen aiheuttaisi haittaa oikeusvaikutteisen Oulujärven rantayleiskaavan toteutumiselle ja alueen muulle käytölle sekä vaikeuttaisi luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista. Tukesin valitusten johdosta antamista lausunnoista käy ilmi muun muassa, että valituksenalaisilla päätöksillä on ainoastaan turvattu kaivosoikeuden säilyminen ja jatkuminen hakijayhtiöllä eikä jatkoaikaa koskevien hakemusten yhteydessä ole kaivoslain (503/1965) 50 §:ssä säädetty huomioon ottaen tarkasteltu uudelleen alkuperäisten kaivospiiripäätösten edellytyksiä ja perusteluja.

Asiassa on riidatonta se, että Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiirien alueella on jäljellä mahdollisesti hyödynnettävissä oleva talkkivaranto ja että kaivosoikeuden haltija on edellä kerrotuin tavoin viime vuosina ryhtynyt toimenpiteisiin kyseisten esiintymien hyödyntämiseksi. Kaivosoikeuden haltija ei kuitenkaan ole esittänyt täsmällisempiä suunnitelmia ja toteutusaikatauluja kaivostoiminnan käynnistämisestä. Yhtiöllä on lähistöllä myös muita vastaavia esiintymiä.

Kumotun kaivoslain 50 §:n 1 momentissa on määräajan pidentämisen edellytykseksi asetettu yleisen edun vaatimus sekä kaivoskivennäisreservien tarve tai muut erityiset syyt. Edellä mainitussa hallituksen esityksessä kyseisen pykälän osalta lausuttu huomioon ottaen pykälän tarkoituksena on toisaalta saada taloudellisesti kannattavat esiintymät tehokkaasti käyttöön ja toisaalta antaa kaivosoikeuden haltijalle riittävä aika esimerkiksi teknillisten ratkaisujen kehittämiseen tai maailmanmarkkinahintojen nousun odottamiseen silloin kun esiintymän taloudellinen hyväksikäyttö näyttää epävarmalta. Pykälän tarkoitus huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että jatkoaikaa koskevalla sääntelyllä ei ole tarkoitettu perustaa kaivosoikeuden haltijalle oikeutta reserviesiintymien varaamiseen vuosikymmeniksi maanomistajalle aiheutuvasta haitasta huolimatta. Lisäksi lainsäätäjän nyt kysymyksessä olevassa lainkohdassa käyttämät ilmaukset osoittavat selvästi tavanomaista soveltamistilannetta korkeampaa kynnystä, ja ero on selvä esimerkiksi verrattaessa lainkohtaa kumotun kaivoslain 4 §:n 3 momenttiin. Kysymys on osaltaan maanomistajan oikeuksista, joihin nähden jo säännönmukainen kaivosoikeus voi merkitä huomattavaa rajoitusta. Säännönmukaista oikeuksiin puuttumista pidemmälle menevää kumotun kaivoslain 50 §:n 1 momenttia ei tämänkään vuoksi ole perusteita tulkita sanamuotoaan laajemmin.

Kumotun kaivoslain 71 §:n 2 momentissa säädetty huomioon ottaen sen mukaisessa lupaharkinnassa tai muuta kyseessä olevan lain mukaista viranomaispäätöstä tehtäessä on noudatettava, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47–49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään. Asiakirjoista tai valituksenalaisten päätösten perusteluista ei käy ilmi, ovatko edellä mainituissa luonnonsuojelulain säännöksissä asetetut edellytykset jatkoaikaa koskevan hakemuksen hyväksymiselle olemassa. Kun otetaan huomioon edellä mainitut olosuhteet, haettua määräaikojen pidentämistä vaativaa kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua yleistä etua sen enempää kuin laissa edellytettyä erityistä syytäkään ei ole asiassa osoitettu. Edellä mainituista syistä edellytyksiä myöntää pidennettyä aikaa kaivostyöhön ryhtymistä varten Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiireissä ei ole. Tukesin päätökset on siten lainvastaisina kumottava.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentti ja 78 §:n 1 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Pirjo Jalonen. Esittelijä Laura Juntunen (eriävä mielipide).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tukesin päätökset saatetaan voimaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys siitä, onko määräaikojen pidentämiselle kaivostyöhön ryhtymistä varten ollut kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset. Lainkohdassa määräajan pidentämisen edellytykseksi on asetettu yleisen edun vaatimus sekä kaivoskivennäisreservien tarve tai muut erityiset syyt. Tarkoituksena on toisaalta saada taloudellisesti kannattavat esiintymät tehokkaasti käyttöön ja toisaalta antaa kaivosoikeuden haltijalle riittävä aika esimerkiksi teknillisten ratkaisujen kehittämiseen tai maailmanmarkkinahintojen nousun odottamiseen silloin, kun esiintymän taloudellinen hyväksikäyttö näyttää epävarmalta.

On riidatonta, että Mieslahden ja Pitkäperän kaivospiirien alueilla on hyödynnettävissä oleva talkkivaranto. Kaivosoikeuden haltija Mondo Minerals B.V. Branch Finland on antanut selvityksen talkkivarannon tulevasta käyttämisestä sekä sen merkityksestä yhtiölle. Yhtiö on hakenut tarvittavia lupia (ympäristölupa ym.) kaivostoiminnan aloittamiseksi sekä suorittanut alueella koelouhinnan ja täysimittaisen tehdaskoeajon vuonna 2006. Mainitut toimet osoittavat, että yhtiö on ryhtynyt sellaiseen esiintymän luonteen edellyttämään työhön, joka osoittaa yhtiön vakavasti pyrkivän kaivospiireissä varsinaiseen kaivostyöhön. Kun otetaan huomioon se, että jatkoaikaa koskevan sääntelyn tarkoituksena on toimintaedellytyksien turvaaminen esimerkiksi teknillisten ratkaisujen kehittämiseksi tai maailmanmarkkinahintojen nousun odottamiseksi silloin, kun esiintymän taloudellinen hyväksikäyttö näyttää epävarmalta, edellytykset pidennetyn ajan myöntämiseksi kaivostyöhön ryhtymistä varten täyttyvät niin yleisen edun kuin kaivoskivennäisreservien tarpeen ja muiden erityisen syiden osalta.

Yleisen edun kannalta on tärkeää, että olemassa oleva talkkivaranto hyödynnetään. Kaivosoikeuden haltijan selvitysten perusteella talkkireservien tarve on yhtiön toiminnan jatkuvuuden kannalta merkittävä. Myös yhtiön aktiiviset toimet kaivostyöhön ryhtymiseksi osoittavat, että pidennetyn ajan myöntämiseksi on myös esitetty erityisiä syitä.

Määräajan pidentämistä koskevalla päätöksellä turvataan ainoastaan kaivosoikeuden säilyminen ja jatkuminen. Kaivosoikeuden haltijalle annetaan lisää aikaa suunnitella toimia, joilla mahdollistetaan kaivospiirien hyödyntäminen tulevaisuudessa. Nämä toimet liittyvät muun muassa Natura-arviointimenettelyyn ja mahdollisesti harkinnanvaraisen YVA-menettelyn soveltamiseen.

Hakijayhtiö on 3.6.2011 jättänyt työ- ja elinkeinoministeriöön Mieslahden kaivospiiriä koskevan laajennushakemuksen, jossa on esitetty varsinaiset käyttösuunnitelmat kaivostoiminnan käynnistämiseksi kaivospiirissä. Samassa yhteydessä tullaan käsittelemään myös Pitkäperän kaivospiirin suunniteltu tarve Mieslahden kaivospiirin hyödyntämistä koskevissa suunnitelmissa (selkeytettyjen kaivosvesien johtaminen Mieslahden kaivospiiriltä Pitkäperän kaivospiirin kautta Oulujärveen) ja tämän lisäksi Pitkäperän kaivospiirin osuus yhtiön kaivoskivennäisreservinä.

Määräajan pidentämistä koskevissa päätöksissä on ennakkotiedonanto kaivospiiriä koskevista myöhemmin annettavista päätöksistä. Nämä päätökset annettiin molempien kaivospiirien osalta 24.6.2014 kaivoslain (621/2011) 181 §:n nojalla ja ne koskivat muun muassa yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeellisia lupamääräyksiä. Niissä annettiin muun muassa määräys siitä, että hakijayhtiön on ennen kaivostoiminnan aloittamista tiedotettava hyvissä ajoin suunnitelluista toimenpiteistä Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle sen varmistamiseksi, ettei toimenpiteistä aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat kiellettyjä luonnonsuojelulain nojalla.

Määräajan pidentämistä koskevissa päätöksissä ja yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeellisia lupamääräyksiä koskevissa päätöksissä on otettu huomioon luonnonsuojelunäkökohdat siltä osin, kun ne kuuluvat kaivosviranomaiselle kaivoslain 71 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Päätös varausilmoituksen hyväksymisestä tai malmietsintä- tai kaivosluvan myöntämisestä ei anna kaivosoikeuden haltijalle lupaa ympäristön pilaamiseen tai lupaa toimia tavalla, josta voi aiheutua sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat kiellettyjä luonnonsuojelu-, ympäristönsuojelu- tai minkään muun lain nojalla.

2) Mondo Minerals B.V. on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tukesin päätökset saatetaan voimaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiön käsityksen mukaan jatkoaikapäätökseen muutosta hakeneilla henkilöillä ei ole asiassa asianosaisasemaa eikä siten myöskään valitusoikeutta, joten hallinto-oikeuden päätös tulisi kumota jo yksin tällä perusteella. Muutosta jatkoaikapäätökseen hakeneet henkilöt voivat valittaa kaivostoimintaa koskevasta ympäristö- ja vesitalouslupapäätöksestä, jossa määrätään lähialueen maanomistajien kannalta merkityksellisistä toiminnalle asetettavista reunaehdoista.

Paltamon kunnassa sijaitsevat Mieslahden ja Pitkäperän kaivospiirit rajautuvat toisiinsa ja muodostavat kiinteän ja yhtenäisen kokonaisuuden, joka sisältää yhteensä yli kymmenen miljoonan tonnin talkkimalmivarannon. Kaivospiirit ovat toimineet Mondo Minerals B.V.:n malmireservinä pitkään, mutta markkinatilanteen muututtua suotuisaksi yhtiö on ryhtynyt määrätietoisesti kehittämään kaivospiirien alueelle talkkikaivosta, jonka tarkoituksena on palvella yhtiön Sotkamossa toimivaa tehdasta.

Kaivoksen perustamista koskeva YVA-menettely on käynnistetty vuonna 2006 ja saatettu loppuun vuonna 2009. Ympäristö- ja vesitalouslupaa koskeva hakemus on jätetty vuonna 2011. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto hylkäsi hakemuksen 8.10.2013, mutta Vaasan hallinto-oikeus totesi yhtiön valituksen johdosta antamallaan päätöksellä 8.10.2014, että päätös oli lainvastainen ja palautti asian uudelleen käsiteltäväksi. Asia on aluehallintovirastossa edelleen vireillä. Kaivospiireissä on myös suoritettu koelouhintaa vuonna 2006.

Kaivoslain (503/1965) 50 §:ään sisältyvän niin sanotun kaivostyövelvoitteen tarkoituksena on alun perin ollut estää kaivospiirien perustaminen keinottelutarkoituksessa ilman todellista aikomusta aloittaa kaivostyötä. Lain esitöiden mukaan kaivostyövelvoite ei saisi kuitenkaan estää kaivostyön tarkoituksenmukaista järjestelyä kulloinkin vallitsevien olosuhteiden vaatimalla tavalla. Lain valmisteluvaiheessa on pidetty tärkeänä, että kaivostoiminnan harjoittajalla on oltava mahdollisuus suunnitella kaivostyötä pitkällä tähtäimellä. Reserviesiintymien säilyttämisen on katsottu voivan olla tarpeen kaivostyön jatkuvuuden turvaamiseksi.

Säännöksen luonne nimenomaan keinottelun ehkäisemiseen tähtäävänä on korostunut sen täsmentämisen yhteydessä. Lainmuutoksen 208/1995 esitöissä todetaan, että kaivostoiminnan kansainvälistyessä on turvattava edellytykset ennaltaehkäistä kaivoslain käyttämistä keinotteluluonteisiin tarkoituksiin. Tästä syystä säännöstä on muutettu siten, että on mahdollistettu kymmentä vuotta lyhyemmän jatkoajan myöntäminen kaivostoimintaan ryhtymiselle. Tätä muutosta säädettäessä on kuitenkin niin ikään tunnistettu kaivostoiminnan erityispiirteisiin liittyvä tarve reservialueiden säilyttämiseen. Lainmuutosta koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että yrityksillä tulee olla riittävä aika esimerkiksi teknisten ratkaisujen kehittämiseen tai maailmanmarkkinahintojen nousun odottamiseen silloin, kun esiintymän taloudellinen hyödyntäminen näyttää epävarmalta.

Kaivoslain 50 §:ssä on säädetty tietyistä edellytyksistä, joiden ollessa käsillä aikaisemmin perustetun kaivospiirin raukeamisesta määräämistä voidaan lykätä. Toisin sanoen kysymys on siitä, että kaivosoikeuden haltijalle myönnetään lisäaikaa kaivostyön aloittamiseksi. Jatkoajan myöntämistä harkittaessa ei ole tarkoitus arvioida sitä, olisivatko uuden kaivospiirin määräämisen edellytykset käsillä. Kysymys ei ole siis uudesta täysimittaisesta lupaharkinnasta, vaan ainoastaan lainvoimaisesti aikaisemmin määrätyn kaivospiirin voimassaolon jatkamisesta.

Jatkoajan myöntämisedellytysten käsillä oloa arvioitaessa ei tule eikä voida ottaa huomioon kaikkia niitä seikkoja, jotka otettaisiin huomioon uutta kaivospiiriä määrättäessä. Esimerkiksi luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen Natura-arvioinnin edellyttäminen jatkoaikahakemuksen käsittelyn yhteydessä ei istuisi luontevasti kyseessä olevaan harkintaan, kun jatkoaikapäätöksen taustalla olevan varsinaisesti kaivospiirin perustavan hallintopäätöksen tekemisen edellytykset on jo aikaisemmin tutkittu. Kaivoslaki ei myöskään tunnista mahdollisuutta rajata kaivospiiriä tai lisätä kaivospiiripäätökseen lupaehtoja jatkoaikaharkinnan yhteydessä.

Kaivosliiketoiminnassa on syytä erottaa kaksi liiketoimintalogiikaltaan toisistaan poikkeavaa sektoria; metallimalmien ja teollisuusmineraalien louhinta.

Metallimalmikaivosten kannattavuus pohjautuu pitkälti raaka-ainepörssien kaupankäynnissä määräytyviin metallien maailmanmarkkinahintoihin, jolloin malmioiden mahdollisimman nopea louhiminen tuottaa useimmiten parhaan taloudellisen tuloksen maailmanmarkkinahintojen ollessa suotuisia. Metallimalmikaivosten tuotteet voidaan myös myydä raaka-ainepörssien kautta satunnaisille loppuasiakkaille.

Teollisuusmineraalien osalta liiketoiminta perustuu sen sijaan useimmiten tasaisempaan kysyntään ja pitkäaikaisiin toimitussopimuksiin useiden eri asiakkaiden kanssa. Teollisuusmineraalien kysyntä määräytyy loppuasiakkaiden tuotteiden kysynnän perusteella, joten teollisuusmineraalien louhintaa harjoittavalla yrityksellä tulee olla mahdollisuus säilyttää riittävät malmireservit toiminnan jatkuvuuden turvaamiseksi. Yhtiön louhima ja jatkojalostama talkki lukeutuu teollisuusmineraaleihin. Yhtiön tuottamaa talkkia käytetään esimerkiksi maali-, muovi- ja paperiteollisuuden tarpeisiin.

Yhtiön Sotkamon tehtaan laajennus on perustunut osaltaan Mieslahden ja Pitkäperän kaivospiirien malmivarantojen hyödyntämiseen. Kaivostoiminnan aloittamista koskeva YVA-menettely on saatettu päätökseen ja ympäristö- ja vesitalouslupahakemus on vireillä aluehallintovirastossa. Lisäksi yhtiö on hakenut kaivospiirille kaivostoiminnan käynnistämisen edellyttämää laajennusta, jota koskeva hakemus on parhaillaan vireillä Tukesissa.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa on selvää, ettei jatkoajan hakemisella ole mitään tekemistä keinottelun kanssa, jonka ehkäisemiseksi kaivostyövelvoite on sisällytetty kaivoslain 50 §:ään. Mieslahden ja Pitkäperän kaivospiirit muodostavat merkittävän, käyttökelpoisen ja todellisen kaivoskivennäisreservin, jonka käyttöönoton valmistelu on varsin pitkällä ja johon yhtiö on perustanut toimintansa laajentamisen. Mieslahden ja Pitkäperän kaivoskivennäisreservien säilyttäminen yhtiön hallinnassa on siten ensiarvoisen tärkeää.

Erityisesti Pitkäperän kaivospiiri on ollut voimassa varsin pitkään ilman, että varsinaiseen kaivostyöhön olisi ryhdytty. Erityisenä syynä jatkoajan myöntämiselle on kuitenkin se, että kaivostyön aloittamisen valmistelu on käynnissä, mistä syystä jatkoajan myöntämättä jättäminen juuri nyt aiheuttaisi yhtiölle erityisen suurta vahinkoa. Lisäksi on otettava huomioon, että yksi kaivostyövelvoitteen tavoite on ollut saada taloudellisesti kannattavat esiintymät tehokkaasti kaivostyön piiriin.

Yhtiöstä riippumattomista syistä jatkoaikahakemusten käsittely on kestänyt vuosikausia, jona aikana yhtiö on ehtinyt tehdä useita toimenpiteitä kaivostoiminnan aloittamiseksi Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiireissä.

Nyt käsillä olevassa tilanteessa voidaan myös yleisen edun katsoa puoltavan jatkoajan myöntämistä. Yhtiön Sotkamon tehtaan häiriöttömällä toiminnalla on merkitystä Suomen paperi- ja maaliteollisuuden kotimaisen raaka-ainetarjonnan säilyttämisen kannalta sekä erityisesti korkeasta työttömyysasteesta kärsivään Kainuun maakuntaan kohdistuvien työllistämisvaikutusten näkökulmasta. Suoran työllistämisvaikutuksen lisäksi tehtaan toiminta tuottaa välillisesti työtä myös lukuisille alihankkijoille ja kuljetusyrityksille.

Toisin kuin uudessa kaivoslaissa (621/2011), kaivoslaissa (503/1965) ei ole säädetty enimmäisaikaa sille, kuinka kauan jatkoaikaa kaivostyöhön ryhtymiselle voidaan myöntää. Tukesin päätösten lainmukaisuutta arvioitaessa ei olisi siten tullut antaa ratkaisevaa merkitystä sille, kuinka kauan kaivospiirit ovat jo olleet voimassa vaan sille, täyttyvätkö jatkoajan myöntämisen edellytykset hakemuksen ratkaisuhetkellä. Kun edellytykset ovat olleet käsillä, on jatkoaikaa kaivostyöhön ryhtymiselle tullut myöntää.

Kaivoslain (503/1965) 50 §:ssä ei edellytetä, että jatkoajan hakijan tulisi esittää yksityiskohtainen suunnitelma kaivostoiminnan aloittamiseksi. Kyseinen vaatimus on sisällytetty vasta uuteen kaivoslakiin. Näin ollen on pidettävä riittävänä, että yhtiö on selkeästi osoittanut Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiirien muodostaman kaivoskivennäisreservin tarpeellisuuden, vakaan aikomuksensa pyrkiä kaivostyön aloittamiseen alueella sekä liitynnän yleiseen etuun. Hallinto-oikeus ei ole voinut katsoa, että yhtiön olisi tullut esittää yksityiskohtaisia suunnitelmia toiminnan aloittamisaikataulusta.

Kun otetaan huomioon, että kaivospiirien olemassaolo ei ole estänyt maanomistajia jatkamasta alueen normaalia metsätalouskäyttöä ja sen lisäksi he ovat saaneet maapohjasta kertakorvauksen sekä vuotuiset kaivospiiri- ja puolustusmaksut, ei voida katsoa, että kaivospiirien voimassaolosta olisi aiheutunut kaivospiirien maanomistajille merkityksellistä haittaa.

Jatkoaikapäätöksistä hallinto-oikeuteen valittaneet henkilöt eivät ole kaivospiiriin kuuluvien alueiden maanomistajia, mikä ei ilmene lainkaan hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittajille ei aiheudu henkilökohtaisesti vahinkoa jatkoajan myöntämisestä. Kaivospiirin olemassaolo ei myöskään rajoita heidän mahdollisuuksiaan hyödyntää omistamiaan kiinteistöjä esimerkiksi Oulujärven rantayleiskaavassa osoitettuun tarkoitukseen.

Paltamon kunnanvaltuusto on hyväksynyt Oulujärven rantayleiskaavan 15.5.2008, jolloin Pitkäperän kaivospiiri on jo ollut olemassa. Kaivostyöhön ryhtymiselle myönnettävää jatkoaikaa koskevan hakemuksen käsittelyssä ei ole arvioitava kaivospiirin myöntämisen edellytyksiä siten kuin kyseessä olisi uusi kaivospiiri, vaan käsittelyssä tulee huomioida ainoastaan jatkoajan myöntämiselle säädetyt erityiset edellytykset, joihin ei kuulu alueen maankäyttösuunnitelmien huomioon ottaminen. Yleiskaavan M-1 ja MY-1 -alueille vähäisiltä osin ulottuva kaivospiiri ei aiheuta haittaa kaavan toteuttamiselle etenkin, kun kaivospiirin olemassaolo on ollut tiedossa ja otettu huomioon kaavan laadinnassa. Paltamon kunnalla ei ole ollut perusteltua alueidenkäytöllistä syytä vastustaa jatkoajan myöntämistä. Kunta ei myöskään ole käyttänyt asiassa valitus­oikeuttaan.

Hallinto-oikeus on viitannut päätöksessään kaivoslain 71 §:n 2 momenttiin, jossa säädetään luonnonsuojelulain huomioon ottamisesta kaivoslain mukaisessa päätöksenteossa.

Pitkäperän kaivospiirin alueella sijaitsee liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka ja se rajoittuu viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkaan. Lisäksi kaivospiirin alueella esiintyy luonnonsuojelulain 42 §:n nojalla rauhoitettua valkovuokkoa. Noin 150 metrin etäisyydellä kaivospiirin pohjoisnurkasta sijaitsee Antinmäen - Kylmäpuron - Hevossuon Natura-alueen osa.

Myös Mieslahden kaivospiirin alueella sijaitsee luonnonsuojelulain 42 §:n nojalla rauhoitettujen kasvilajien soikkokaksikon, valkolehdokin ja valkovuokon esiintymiä sekä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Kaivospiiri sijaitsee Antinmäen - Kylmäpuron - Hevossuon Natura-alueen eri osien välissä, ei kuitenkaan sen alueella.

Luontodirektiivin liitteessä IV (a) lueteltujen lajien lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämis- ja heikentämiskiellosta sekä luonnonsuojelulain 42 §:n nojalla rauhoitetun kasvilajin suojelusta poikkeaminen edellyttää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen myöntämää lupaa. Kaivoshankkeen toteuttaminen edellyttää kuitenkin kaivospiirin lisäksi monia muitakin lupia eikä pelkkä kaivospiirin olemassaolo oikeuta kaivosoikeuden haltijaa ryhtymään alueella kaivostyöhön. Jatkoajan myöntäminen kaivostyöhön ryhtymiselle ei aiheuta välitöntä uhkaa lajisuojelulle. Kaivostoiminnan vaikutukset suojeltuihin lajeihin tai niiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin sekä mahdollinen poikkeamislupien tarve selviää vasta jatkosuunnittelun yhteydessä.

Oikeuskäytännössä on melko vakiintuneesti katsottu, että eri lakien nojalla edellytettäville luville, mukaan lukien luonnonsuojelulain mukaiset poikkeamisluvat, ei ole asetettu sitovaa etusijajärjestystä, vaikka ympäristön käyttöä koskevassa lainsäädännössä onkin asetettu viranomaisille velvoite ottaa lupamenettelyissä luonnonsuojelulain säännökset huomioon. Koska kaivostyön aloittamiseksi myönnettävä jatkoaika ei sinänsä luo yhtiölle mitään uusia oikeuksia vaan ainoastaan pysyttää voimassa jo olemassa olevat kaivospiirit, joita on jo kertaalleen jatkettu luonnonsuojelulain voimassa ollessa, eivät alueen luonnonsuojeluarvot voi olla esteenä jatkoajan myöntämiselle. Näin on etenkin, kun suojeluarvojen säilymistä varmistavat erilliset luonnonsuojelulain mukaiset poikkeuslupamenettelyt, joita ei voida ohittaa kaivoslainsäädännön mukaisilla luvilla.

Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoisi, että luonnonsuojelulain säännösten noudattamiseksi jatkoaikapäätökseen olisi tullut sisällyttää erityisiä määräyksiä, yhtiö esittää, että korkein hallinto-oikeus asiaa hallinto-oikeudelle tai Tukesille palauttamatta muuttaa Tukesin päätöksiä siten, että niihin lisätään määräys, jonka mukaan yhtiöllä on ennen kaivostyöhön ryhtymistä tarvittaessa oltava lainvoimaiset luvat luonnonsuojelulain nojalla suojeltujen kohteiden suojelusta poikkeamiseen.

Natura-arviointi on asianmukaisesti suoritettu Mieslahden kaivoksen YVA-menettelyn yhteydessä. Arviointia on osin täydennetty myös ympäristö- ja vesitalouslupahakemuksen käsittelyn yhteydessä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on arvioinnista antamansa lausunnon 3.7.2012 yhteenvetona todennut, että Mieslahden kaivoksesta aiheutuu välillisiä vaikutuksia Antinmäen - Kylmäpuron - Hevossuon Natura-alueeseen, mutta suojelun perusteena oleviin luontotyyppeihin tai lajeihin kohdistuvat vaikutukset eivät ole merkittävästi heikentäviä. Lausunnossa esitetyt toimenpide-ehdotukset vaikutusten lieventämiseksi ovat luonteeltaan sellaisia, että ne tulee ottaa huomioon kaivoksen toimintaa koskevassa ympäristö- ja vesitalouslupamenettelyssä. Natura-arviointi suoritetaan lähtökohtaisesti vain kerran, joten kun arviointi on tehty, sitä ei ole tarpeen toistaa jatkoajan myöntämistä koskevassa lupamenettelyssä, joskin sen tulokset otetaan huomioon.

Tukes on lausunnossaan Mondo Minerals B.V.:n valituksen johdosta yhtynyt yhtiön esittämään vaatimukseen hallinto-oikeuden päätöksen kumoamisesta. Yhtiön ja Tukesin valituksissa esitetyt perustelut osoittavat, että hallinto-oikeuden päätös ei ole kaivoslain mukainen.

D on vastineessaan ja sen täydennyksessä vaatinut, että valitukset hylätään, ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaivospiirit ovat olleet 60 vuotta reservinä ja aiheuttavat lähialueen asukkaille jatkuvaa epätietoisuutta tulevaisuudesta. Lähialueiden kiinteistöjen arvo ei vastaa muiden Oulujärven läheisyydessä olevien kiinteistöjen arvoa kaivospiirien takia. Mondo Minerals B.V.:n väite siitä, että D ei olisi asianosainen, on loukkaava.

Haitat ja tuntemukset tietää vain kaivosuhan varjostamana asunut. Kaivospiiriin kuuluvien kiinteistöjen omistajat saavat vuosittain pienen korvauksen, lähialueen kiinteistönomistajat eivät mitään, vaikka kiinteistöjen käyttöä varjostaa koko ajan epävarmuus tulevaisuudesta. Luontoarvoja ei voida rahalla edes korvata.

Kaivoslakia on uudistettu useaan otteeseen, eikä jatkoajasta päätettäessä tule painottaa vanhoja lakeja. Myös muut lait, kuten luonnonsuojelu-, ympäristönsuojelu-, vesi- ja naapuruussuhdelaki on otettava huomioon.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on tehnyt kielteisen päätöksen kaivostoimintaan ryhtymisestä luonnonsuojelulakiin ja luonnonarvoihin vedoten. Virasto teki päätöksensä alueeseen tutustumisen jälkeen.

Kaivospiirien alueet ovat soveltumattomia avolouhostoimintaan sijaitessaan herkkien ja ahtaiden luonnonsuojelualueiden keskellä Oulujärven välittömässä läheisyydessä.

Mondo Minerals B.V.:llä on tuotantolaitoksensa läheisyydessä riittäviä malmivaroja reservissä useiksi kymmeniksi vuosiksi, joten se ei voi vedota reservin tarpeellisuuteen Mieslahdessa ja Pitkäperässä.

Yhtiö käsittelee kaivospiirejä yhtenäisinä, vaikka ne on perustettu eri aikaan. Ympäristövaikutusten arviointi koskee vain Mieslahden kaivospiirin aluetta.

Pitkäperän kaivospiiri tunkeutuu Savirannan paikallistien pohjoispuolelle, jonka osalta yhtiö on useaan otteeseen vakuuttanut, ettei tule sinne, koska alue sijaitsee luonnonsuojelualueen rajalla. Paikallistiehen rajoittuu alue, jossa esiintyy Kainuun nurmihärkkiä, viherraunioista ja pikkutervakkoa.

Asiassa on otettava huomioon Savirannan Hirviseura ry:n ja Savirannan kyläseura ry:n lausunnot.

A, C ja B ovat vastineessaan vaatineet, että valitukset hylätään, ja esittäneet muun ohella seuraavaa:

Asiakirjojen mukaan koelouhinta on suoritettu vain Mieslahden kaivospiirissä. Pitkäperän kaivospiirissä ei ole suoritettu koelouhintoja eikä raaka-aineen tehdasajoa. Tämä osoittaa, että Pitkäperän alueella ei tältä osin ole ryhdytty niihin toimiin, joihin Tukesin päätös perustuu. Tässä yhteydessä kaivospiirit on yhdistetty ja näin on saatu näyttämään, että koelouhinnat ja tehdasajot olisi suoritettu myös Pitkäperässä.

Toisissa yhteyksissä Mondo Minerals B.V. ja Tukes ovat pitäneet kaivospiirit tiukasti erillään. Tämä on tullut selvästi esille, kun muutoksenhakijat ovat vaatineet yhteistä ympäristövaikutusten arviointia Mieslahden, Pitkäperän ja mahdollisesti myös Maailmankorven kaivospiireille. Arviointi on tehty Mieslahden kaivospiirin osalta ja siinä on viittauksia Pitkäperään. Kaivospiirit tulee kaikissa yhteyksissä pitää selkeästi erillään kunnes ne virallisesti yhdistetään.

Suunnitteluaikaa kaivosalueen käyttämiselle on ollut riittävästi. Yhtiö on puutteellisilla hakemuksillaan myös itse aiheuttanut asioiden käsittelyn viivästymistä.

Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiireillä ei ole suurta työllistävää vaikutusta. Yhtiöllä on raaka-ainereservejä muualla riittävästi takaamaan paperi- ja maaliteollisuuden kotimaisen raaka-ainetarjonnan.

Yhtiön mukaan vastineen antajilla ei olisi valitusoikeutta. Vastineen antajat ovat käyttäneet laillista oikeuttaan eikä sitä ole evätty.

E ja F ovat vastineessaan vaatineet, että valitukset hylätään, ja esittäneet muun ohella seuraavaa:

Yhtiön valituksen mukaan vastineen antajilla ei olisi ollut valitusoikeutta asiassa. Tätä väitettä ei ole aikaisemmin esitetty. Kaivostoiminta ei rajoitu vain kaivospiirien alueelle vaan on eri maankäyttömuodoista eniten pysyvästi ympäristöä muuttavaa. Maakuntakaavassa Oulujärven Mieslahti on merkitty vetovoimaiseksi matkailualueeksi, jolle on laadittu rantayleiskaava ja ranta-asemakaavoja. Paltamon kunta on elinkeinojen kehittämisessä asettanut Oulujärven ykköstavoitteeksi. Kaivostoiminnan jätevesiä suunnitellaan nyt johdettavaksi samalle alueelle, mikä estää kehityshankkeiden mukaisten mahdollisuuksien toteuttamisen. Alueella on uhanalaisten kasvien suojelualueita.

Tukes vetoaa siirtymäsäännöksiin ottamatta huomioon kaivostoiminnassa noudatettavia uusia lakeja kuten luonnonsuojelulain ja vesilain edellyttämiä muutoksia. Uuden kaivoslain säätämisellä ei liene tarkoitettu sitä, että jatkolupa vanhalle kaivospiirille voidaan aina myöntää ilman uutta tarkastelua.

Tukes on perustellut reservitarvetta ottamatta huomioon sitä, että yhtiöllä on jo kaivospiirejä. Myös kaivostoiminnan haittavaikutukset ympäristön, luonnon, Oulujärven, paikallisen asutuksen ja kylien kehittämisen kannalta on sivuutettu.

Mondo Minerals B.V.:n valituksessa Pitkäperän jo vuonna 1954 perustettua kaivospiiriä ja Mieslahden vuonna 1990 perustettua kaivospiiriä on käsitelty yhtenä kokonaisuutena, vaikka toimenpiteet kaivospiireissä eivät ole olleet ajallisesti eivätkä toiminnallisesti samanlaisia. Pitkäperän kaivospiirillä ei ole suoritettu koelouhintaa, ja ympäristövaikutusten arvioinnissa se rajattiin arvioinnin ulkopuolelle eikä tässä yhteydessä myöskään tehty luontoarvokartoitusta Pitkäperän osalta. Pitkäperän kaivospiiri ei myöskään sisälly ympäristö- ja vesitalouslupahakemukseen.

Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiirien tarvetta on perusteltu sillä, että ne ovat raaka-aineen lisäreservialueita. Toisaalta yhtiön verkkosivulla ja lehdistössä on kerrottu, että yhtiön Sotkamon tehtaan raaka-aineen tarve on turvattu useiksi vuosikymmeniksi eteenpäin. Vuonna 2011 on tehtaan lähellä avattu Punasuon ja Uutelan kaivosalueet ja tehtaan viereen sijoittuu Punasuon kaivoksen laajennussuunnitelma. Myös muita kaivospiirejä on lähempänä tehdasta.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on otettu oikeutetusti huomioon kaivospiirien kohtuuttoman pitkät reservialueiden varausajat, jotka sulkevat pois alueen muun toiminnan kehittämisen. Yhtiö ei ole esittänyt mitään aikataulua lisäraaka-ainetarpeelle.

Kaivospiirien jatkoaikahakemukset tulee hylätä arvokkaan ja monin eri tavoin suojellun ympäristön takia sekä Oulujärven Mieslahden vesistöön rajoittuvina. Kaivospiirejä ei voida hyödyntää ympäristöä tuhoamatta.

Tukes on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pitkäperän kaivospiiriä koskeva lupa-asia on tullut vireille ensimmäisen kerran 1950-luvun puolessa välissä ja Mieslahden kaivospiiriä koskeva lupa-asia 1990-luvun alussa eli väitteet siitä, että kaivospiirit olisivat olleet kaivosyhtiöiden reservinä kuusikymmentä vuotta, eivät pidä paikkaansa Mieslahden kaivospiirin osalta.

Väitteistä huolimatta kaivospiirejä koskevat jatkoaikahakemukset on käsitelty omina hakemuksina. Joissain lausunnoissa kaivospiirejä käsitellään yhtenä kokonaisuutena. Tähän on syynä se, että ne sijaitsevat lähekkäin ja tiedossa on, että Tukesissa on vireillä Mieslahden kaivospiirin laajennushakemus, jonka yhteydessä tullaan käsittelemään Pitkäperän kaivospiirin osuus.

Kaivospiirien jatkoaikaa päätettäessä on sovellettu hakemusten vireille tullessa voimassa ollutta kaivoslakia (503/1965). Päätöstä tehtäessä on otettu huomioon luonnonsuojelu- ynnä muut lait siinä laajuudessa kuin niiden huomioon ottaminen voimassa olevien säännösten osalta on edellyttänyt.

Jatkolupia koskevissa asioissa päätetään voimassa olevien kaivosoikeuksien jatkamisesta. Jatkolupaa ratkaistaessa ei oteta huomioon varsinaisen kaivostoiminnan haittavaikutuksia, vaan asia ratkaistaan kaivoslain (503/1965) 50 §:ssä edellytettyjen vaatimusten mukaan. Mahdollisen kaivoshankkeen toteutuessa sen aiheuttamat haitat ympäristölle, luonnolle ja paikallisille elinkeinoille tullaan minimoimaan ympäristö- ynnä muiden lupien lupaehdoissa.

Mondo Minerals B.V. on vastaselityksessään yhtynyt Tukesin valituksessa ja lausunnossa esitettyihin näkemyksiin ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaivoshankkeen YVA-menettelyssä on huomioitu sekä Mieslahden että Pitkäperän kaivospiirit. Hankesuunnitelma on YVA-menettelyn aikana tarkentunut sellaiseksi, että ensi vaiheessa varsinainen louhinta on suunniteltu sijoitettavaksi Mieslahden kaivospiirin alueelle. Sijoittelun tavoitteena on ollut rajoittaa muun muassa Natura-alueisiin kohdistuvat vaikutukset mahdollisimman vähäisiksi.

Mieslahden ja Pitkäperän kaivospiirien malmi on samaa yhtenäistä esiintymää, joka vastaa molemmissa kaivospiireissä ominaisuuksiltaan toisiaan. Esiintymän hyödynnettävyyden selvittämisen kannalta ei ole merkitystä sillä, kumman kaivospiirin alueella koelouhintaa on suoritettu. Malmiesiintymää on esimerkiksi kairauksilla tutkittu kattavasti molempien kaivospiirien alueella. Molemmat kaivospiirit ovat tarpeen kaivoksen kehittämisen kannalta, vaikka tässä vaiheessa avolouhos on suunniteltu sijoitettavaksi Mieslahden kaivospiiriin.

Teollisuusmineraalien hyödyntämiseen tähtäävä kaivostoiminta poikkeaa metallimalmikaivostoiminnasta siten, että eri laatuisista esiintymistä saatavia kaivosmineraaleja voidaan hyödyntää erilaisten tuotteiden valmistamisessa. Mieslahden ja Pitkäperän kaivospiirien alueella oleva esiintymä on vaaleaa talkkilaatua, jonka kysyntä on kasvamassa ja jota voidaan hyödyntää Sotkamon tehtaalla yhdessä muiden malmilaatujen kanssa säätömalmina. Sotkamon rikastamon häiriötön toiminta edellyttää, että yhtiöllä on käytettävissään erilaatuisia esiintymiä, joilla varmistetaan tuotevalikoiman jatkuva ylläpito.

Luonnonsuojelulain mukaisesta suojelusta mahdollisesti tarvittavien poikkeamispäätösten kohdentuminen ja laajuus selviävät vasta ympäristölupaharkinnan päätyttyä. Näin ollen esimerkiksi luonnonsuojelulain mukaisten poikkeamislupien olemassaoloa ei voida asettaa edellytykseksi jatkoajan myöntämiselle nyt puheena olevassa tilanteessa. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi on suoritettu asianmukaisesti.

Kaivosoikeuden raukeamiseen ja kaivostyöhön myönnettävää jatkoaikaa koskevan sääntelyn taustalla on ollut yleistä etua palveleva tavoite saada taloudellisesti hyödyntämiskelpoiset esiintymät hyödyntämisen piiriin. Lisäksi kaivoslaissa on nimenomaisesti kielletty kaivoskivennäisten ilmeinen tuhlaaminen. Kun Mieslahden kaivoshankkeen toteuttaminen on jo pitkällä, jatkoajan myöntämättä jättäminen olisi yleisen edun vastaista.

Toiminnan aloittamista valmistelevat toimenpiteet sinänsä eivät ole nimenomainen edellytys jatkoajan myöntämiselle, mutta jatkoajan myöntämättä jättäminen näin myöhäisessä hankekehityksen vaiheessa olisi yhtiön kannalta erityisen vahingollista, mikä erityisenä syynä puoltaa jatkoajan myöntämistä.

Kaivospiirien alueella oleva talkkivaranto on yksi yhtenäinen esiintymä, joka kokonaisuutena muodostaa yhtiölle tärkeän kaivoskivennäisreservin. Tämän reservin hyödyntämistä varten molempien kaivospiirien voimassaolon jatkaminen on tärkeää. Louhintaa pyritään Mieslahden kaivospiirin puolella olevan esiintymän osan ehtyessä jatkamaan Pitkäperän kaivospiirillä.

On tyypillistä, että samalla hankealueella on useita eri aikoina perustettuja kaivospiirejä, joita on muodostettu sitä mukaa, kun esiintymää on tutkittu. Myös Mieslahden esiintymän sijoittuminen kahteen kaivospiiriin selittyy tällaisilla malminetsintään liittyvillä syillä. Kaivospiirejä ei useinkaan yhdistetä muodollisesti toisiinsa, mutta olisi varsin epätarkoituksenmukaista, jos samaa esiintymää koskevien kaivospiirien voimassaolon edellytyksiä arvioitaisiin eri tavoin. Mieslahden ja Pitkäperän kaivospiirien yhdistäminen ei olisi mahdollistakaan, koska niiden välissä kulkeva yleinen tie muodostaa esteen yhdistämiselle eikä tien siirtäminen ole tarkoituksenmukaista ennen kuin louhinta tai muut kaivoksen toiminnat olisivat etenemässä tiealueelle ja hankkeelle olisi myönnetty kaikki tarvittavat luvat.

Kaivostyön käynnistymisen lykkääntyminen on johtunut muun muassa ympäristölupahakemuksen käsittelyn pitkittymisestä sekä lupaviranomaisen virheellisestä menettelystä johtuneesta hallinto-oikeuskäsittelystä ja asian palauttamisesta uudelleen käsiteltäväksi aluehallintovirastolle. Kaivospiirien raukeaminen ympäristölupahakemuksen käsittelemisen poikkeuksellisen viivästymisen vuoksi olisi yhtiön näkökulmasta kohtuutonta.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Tukesin ja Mondo Minerals B.V.:n vastaselitykset tiedoksi D:lle, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen sekä E:lle ja F:lle.

E ja F ovat lisäkirjelmässään esittäneet muun ohella, että Kainuun ympäristökeskuksen yhteysviranomaisena antamasta lausunnosta Mieslahden kaivoshankkeen YVA-selostuksesta ilmenee, että YVA-alue pieneni Savirannantien eteläpuolelle, missä Mieslahden kaivospiiri sijaitsee. Pois jäi tien pohjoispuoli, missä Pitkäperän kaivospiiri sijaitsee. YVA-arviointi ei tue kaivospiirien yhdistämistä.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt E:n ja F:n lisäkirjelmän tiedoksi Tukesille ja Mondo Minerals B.V.:lle.

Mondo Minerals B.V. on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tukes on 2.2.2016 myöntänyt yhtiölle laajennuksen nykyiseen Mieslahden kaivospiiriin kaivoslain (503/1965) 39 §:n mukaisesti. Kaivospiirin laajennus on osaltaan katsottava osoitukseksi yhtiön vakavasta pyrkimyksestä varsinaisen kaivostyön harjoittamiseen kaivospiirissä.

Mieslahden kaivospiirin laajennuksen hakeminen ja Tukesin myönteinen päätös osoittavat yhtiön valmistelevan vakavasti kaivostyötä kaivoslain 50 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kaivospiirin laajennushanke yhdessä YVA-menettelyn ja ympäristö- ja vesitalousluvan hakemisen kanssa ovat edellyttäneet merkittäviä investointeja, joihin ryhtyminen osoittautuisi taloudellisesti kannattamattomaksi, jollei kaivospiireissä myöhemmässä vaiheessa voitaisi harjoittaa kaivostoimintaa.

Yhtiö on Mieslahden kaivospiirin laajentamista koskevan hakemuksen yhteydessä toimittanut Tukesille varsinaiset käyttösuunnitelmat kaivostyön käynnistämiseksi. Suunnitelmat ovat olleet Tukesin käytössä myös jatkoaikapäätöksiä harkittaessa, joten vaatimus yksityiskohtaisten suunnitelmien toimittamisesta täyttyy.

Hallinto-oikeuden päätös johtaisi siihen, että hyödyntämiskelpoinen ja taloudellisesti kannattava mineraaliesiintymä jäisi hyödyntämättä. Päätös johtaisi myös paradoksaaliseen tilanteeseen, jossa kaivoshankkeelta evättäisiin jatkomahdollisuudet juuri siinä vaiheessa, kun toiminnanharjoittaja on tehnyt merkittäviä kaivoksen perustamiseen tähtääviä konkreettisia investointeja.

Hallinto-oikeuden perustelut ilmentävät lähestymistapaa, jossa lisäajan myöntämisedellytyksiä on arvioitu maanomistajien, tai pikemminkin kaivospiirin läheisyydessä sijaitsevien maa-alueiden omistajien, oikeusaseman kautta. Tämä lähestymistapa on kuitenkin kaivoslain (503/1965) soveltamisen kannalta vieras, sillä sen lähtökohtana on, että maanomistajien oikeudet turvataan ensisijaisesti lunastusjärjestelmän ja kaivospiirimaksujen kautta, ja viereisten alueiden omistajien oikeudet puolestaan ympäristö- ja vesitalouslupamenettelyn yhteydessä.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Mondo Minerals B.V.:n lisäkirjelmän tiedoksi D:lle, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen sekä E:lle ja F:lle.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat lisäkirjelmässään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Tukesin päätöksestä 2.2.2016 Mieslahden kaivospiirin laajennuksesta on valitettu Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen.

Esiintymä ei ole ainutlaatuinen. Vastaavia mineraaleja löytyy alueilta, jotka eivät ole ympäristön kannalta ongelmallisia.

Yritystoimintaan kuuluu riskien otto ja hallinta. On erikoista, että kansainvälinen suuryhtiö surkuttelee talouttaan ja käyttää sitä perusteluna vaatimuksilleen.

D on lisäkirjelmässään vaatinut aikaisemmin esittämänsä lisäksi, että Tukes ja Mondo Minerals B.V. velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan D:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Kirjelmässä on esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Koska Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiireille on jo useasti myönnetty kaivoslain (503/1965) perusteella jatkoaikaa kaivostyöhön ryhtymiseksi yhteensä huomattavasti yli kymmenen vuoden ajaksi, ei kummankaan kaivospiirin osalta voida uuden kaivoslain 182 §:n mukaan enää myöntää kaivosoikeuden raukeamisen lykkäystä. Edellisen myönnetyn määräajan umpeuduttua Tukesin on katsottava kaivoslupa kaivoslain 182 §:n mukaisesti raukeavaksi ja aloitettava kaivospiirin lopettamista koskevat toimenpiteet molemmissa kaivospiireissä.

Kaivoslain yleinen tavoite turvata kaivoskivennäisten tehokas hyödyntäminen ei voi toteutua 60 vuotta kestävien jatkoaikamenettelyjen avulla.

Yhtiön ja Tukesin väitteet kaivospiirien jatkoaikapäätösten lähes pakonomaisesta hyväksymisvelvoitteesta ikään kuin "oikeusharkintaisina" ovat perusteettomia. Ministeriön tulkinnan mukaan jatkoaikapäätösten tekeminen on nimenomaan harkintavallan käyttämistä ja tuo harkintavalta on rajallinen. Erityisesti kaivoskivennäisreservitapauksissa, kuten Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiireissä, kaivosviranomaisen käytettävissä on vain tiukasti rajattu harkintavalta.

Uuden kaivoslain 181 §:n perusteella kaivosviranomaisen on 30.6.2014 mennessä määriteltävä vanhoihin kaivospiireihin uudet lupamääräykset eli yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarvittavat määräykset. Kysymys on lainsäätäjän määräyksestä kaivosviranomaiselle korjata sen aikaisemmin tekemät virheet lupamääräyksissä määrittämällä sellaiset uudet määräykset, joilla turvataan asianosaisten oikeudet perusoikeussäädösten edellyttämälle tasolle. Tukesin 24.6.2014 tekemiä päätöksiä Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiirien yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisiksi määräyksiksi ei ole tehty menettelyn lainkäytöllisen tarkoituksen mukaisesti asianosaisten oikeuksien turvaamiseksi vaan pelkästään kaivosyhtiön edun edistämiseksi.

Tehty YVA-arviointi oli puutteellinen viitasammakon, luonnonsuojeluselvitysten ja vesistövaikutuksien osalta, minkä vuoksi ympäristölupa­hakemus on palautettu Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä uudelleen käsiteltäväksi.

Jatkoaikahakemuksiin ei sisältynyt luonnonsuojeluviranomaisen lausuntoa hankkeen vaikutuksista läheisyydessä oleviin Natura-alueisiin. Jatkoaikapäätöksiin ei sisältynyt luontoarvojen suojelemista koskevia lupamääräyksiä. Mieslahden kaivospiirin laajennusta koskevista asiakirjoista ei käy ilmi, että Tukes olisi pyytänyt luonnonsuojeluviranomaiselta lausuntoa kaivospiirin länsipuolella sijaitsevalla Mölkän Natura-alueella tehdyn ja läheisyydessä tehtyjen muiden kairausten vaikutuksista Natura-alueen suojeltuihin luontoarvoihin. Asiakirjoista ei myöskään ilmene, onko luonnonsuojeluviranomainen ollut aikoinaan tietoinen Natura-alueella ja sen läheisyydessä tehdyistä kairauksista. Jatkoaikahakemukset ja -päätökset eivät täytä luonnonsuojelulain 65 §:n vaatimuksia.

E ja F ovat lisäkirjelmässään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Mondo Minerals B.V.:n lisäkirjelmässä esitetyt kaivostyöhön ryhtymistä ja yleistä etua koskevat perustelut ovat kiistanalaisia. Kaikkien muiden elinkeinojen kehittämismahdollisuudet unohdetaan. Yhtiön julkisuudessa esittämien tietojen mukaan sillä ei ole 30 vuoteen tarvetta lisäraaka-aineille.

YVA-arviointi sekä ympäristö-, vesitalous- ja toiminnan aloituslupa-asiat eivät koske millään tavalla Pitkäperän vaan ainoastaan Mieslahden kaivospiirin aluetta.

Maanomistajat ovat investoineet Pitkänperänlahden ja Mieslahden rannoilla satoihin rakennuksiin, joiden käyttötarkoitus romuttuu kaivostoiminnan myötä. Lähes kaikki alueen maanomistajat ovat olleet ja osa on edelleen siinä käsityksessä, että kaivoshanke on rauennut. Hankkeen nimet ja omistajat ovat vaihtuneet moneen kertaan.

E ja F ovat valittaneet Mieslahden kaivospiirin laajennusta koskevasta Tukesin päätöksestä 2.2.2016 Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen.

D on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa erittelyn.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt A:n ja hänen asiakumppaniensa, D:n sekä E:n ja F:n lisäkirjelmät sekä D:n oikeudenkäyntikulujen erittelyn tiedoksi Mondo Minerals B.V.:lle sekä D:n lisäkirjelmän ja oikeudenkäyntikulujen erittelyn tiedoksi myös Tukesille.

Mondo Minerals B.V. on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Uuden kaivoslain 182 §:ää ei tule tulkita siten, että uuden kaivoslain säännöksiä tulisi soveltaa myös sellaisissa kaivoslain (503/1965) nojalla annetun kaivosoikeuden raukeamista tai kaivostyöhön ryhtymisen määräajan jatkamista koskevissa tapauksissa, jotka on saatettu vireille viimeksi mainitun lain voimassaoloaikana.

Uuden kaivoslain 181 §:n 4 momentti on merkityksetön puheena olevan asian kannalta, sillä lainkohdalla ei ole mitään yhteyttä lisäajan myöntämistä koskevaan päätökseen.

Yhtiön tarkoituksena on ollut käynnistää kaivostoiminta. Tämä ilmenee muun muassa Mieslahden kaivospiirin laajennushankkeeseen sekä YVA-menettelyyn, Natura-arviointiin ja ympäristö- ja vesitalousluvan hakemiseen tehdyistä investoinneista sekä käyttösuunnitelmista kaivostoiminnan käynnistämiseksi.

Lain tavoitteiden kannalta reservien pitäminen muodostuu ongelmalliseksi vasta siinä vaiheessa, jos se tapahtuu keinottelutarkoituksessa vailla todellista aikomusta kaivosmineraalien hyödyntämiseen. Tästä ei puheena olevassa asiassa ole kyse. Kaivoslain 50 §:n muutoksen (208/1995) tarkoituksena ei ollut kieltää reservien pitämistä osana pitkäjänteistä ja suunnitelmallista kaivostoimintaa, vaan tarjota aikaisempaa paremmat työkalut puuttua keinotteluun.

Näkemys siitä, että yhtiön olisi tullut sisällyttää jatkoaikahakemukseensa luonnonsuojeluviranomaisen lausunnot hankkeen vaikutuksista kaivospiirien läheisyydessä oleviin Natura-alueisiin, on lakiin perustumaton.

Perustetta oikeudenkäyntikulujen korvaamiselle ei ole.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Mondo Minerals B.V.:n lisäkirjelmän tiedoksi D:lle, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen sekä E:lle ja F:lle.

D on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vastoin Mondo Minerals B.V.:n väittämää uuden kaivoslain siirtymäsäännöksissä 181 ja 182 §:ssä on yleisestä siirtymäsäännöstä poiketen säädetty menettelyistä, jotka liittyvät vanhoihin kaivospiireihin/kaivos­oikeuksiin, kaivosoikeuksien perusteella tapahtuvaan toimintaan, kaivoslupahakemusten käsittelyyn sekä kaivosoikeuden raukeamiseen, muuttamiseen ja peruuttamiseen.

Uuden kaivoslain 181 §:n perusteluista käy ilmi, että uuden lain säännöksillä on haluttu lopettaa käytäntö, jonka mukaan vuosikymmeniä sitten myönnettyjen lupien tulisi voida jatkua muuttumattomina hamaan tulevaisuuteen.

Pitkäperän ja Mieslahden kaivospiirit ovat olleet voimassa jo vuosikymmeniä, eivätkä ne olemassaolollaan ole todistaneet yhtiön ryhtyneen harjoittamaan kaivostoimintaa niillä. Vielä vähemmän kaivostoimintaan ryhtymistä todistaa maanmittauslaitoksen mahdollisesti myöhemmin alkava kaivospiirin laajennusalueen määritystyö.

Tukes ei ole päätöksessään 28.11.2013 tulkinnut yhtiön esittäneen toteutuskelpoista suunnitelmaa kaivostoiminnan käynnistämiseksi. Aikaisemmat koelouhinnat eivät ole osoituksia kaivostoiminnan hyödyntämiseen tähtäävistä toimenpiteistä, vaan ne ovat malminetsintään verrattavia toimenpiteitä.

Yhtiön jatkoaikaluvan perustaksi esittämät Natura-arvioinnit ovat puutteelliset. Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin viittaus luvan myöntävään viranomaiseen tarkoittaa kaivoslain mukaisissa asioissa kaivosviranomaista. Luonnonsuojeluviranomaisen lausuntojen sisällyttäminen jatkoaikapäätöksiin olisi ollut tarpeellista.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt D:n lisäkirjelmän tiedoksi Mondo Minerals B.V.:lle.

Mondo Minerals B.V. on lisäkirjelmässään lausunut, että D:n lisäkirjelmässä ei ole esitetty merkityksellisiä seikkoja tai näkemyksiä, joihin yhtiö ei jo aikaisemmin olisi ottanut kantaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asiat.

1. Mondo Minerals B.V.:n hallinto-oikeuteen valittaneiden henkilöiden valitusoikeutta koskeva valitusperuste hylätään.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin kysymys on pidennetyn ajan myöntämisestä kaivostyöhön ryhtymistä varten Mieslahden kaivospiirissä. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston Mieslahden kaivospiiriä koskeva päätös 28.11.2013 kaivosrekisterinumero 3030 saatetaan voimaan.

Valitukset hylätään siltä osin kuin kysymys on pidennetyn ajan myöntämisestä kaivostyöhön ryhtymistä varten Pitkäperän kaivospiirissä. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin sillä on kumottu Pitkäperän kaivospiiriä koskeva Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös 28.11.2013 kaivosrekisterinumero 886.

2. D:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Ratkaisut pääasiassa

Valitusoikeuden puuttumista koskevan valitusperusteen hylkääminen

Kun otetaan huomioon voimassa olevan kaivoslain (621/2011) 178 §:n 1 momentti ja 188 §:n 1 momentti, valitusoikeus Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksistä nyt kysymyksessä olevissa asioissa määräytyy sanotun lain, lähemmin sen 165 §:ssä säädetyn perusteella. Sanotun pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan muun ohella kaivosluvan voimassaolon jatkamista koskevaan päätökseen saa hakea muutosta asianosainen.

Mainittua kaivoslakia (621/2011) koskevan hallituksen esityksen HE 273/2009 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 165 §:n 1 momentin 1 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan valitusoikeus olisi asianosaisella eli sillä, jonka etua, oikeutta tai velvollisuutta asia saattaa koskea. Luvan hakijaa ja luvan kohteena olevaan alueeseen kuuluvan kiinteistön omistajaa olisi aina pidettävä asianosaisena. Malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevan päätöksen sekä kaivostoiminnan lopettamispäätöksen vaikutuksiin liittyy epävarmuutta ja joudutaan tekemään ennakkoharkintaa. Sen vuoksi asianosaismääritelmän tulisi olla hieman laajempi kuin hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa ja vastata 34 §:n 2 momentin 3 kohdassa määriteltyä asianosaista. Valitusoikeuden saaminen ei edellyttäisi, että päätös välittömästi vaikuttaa valittajan etuun tai oikeuteen, vaan myös välilliset ja ei-oikeudelliset vaikutukset hyväksytään asianosaisuuden perusteiksi. Muun muassa alueen luontoyrittäjät tai lähialueella toimivat etsintä- ja kaivosyhtiöt taikka alueella toimiva paliskunta voisivat olla oikeutettuja valittamaan, jos asia saattaa koskea heidän oikeuttaan tai etuaan. Käytännössä muutos nykytilaan verrattuna ei ole merkittävä, koska asianosaisuutta on oikeuskäytännössä tulkittu laajasti."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan 34 §:n 2 momentin 3 kohdan osalta muun ohella, että "kaivoslupahakemusten osalta asianosaisia olisivat etenkin kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajat, kaivosalueen lähialueiden kiinteistöjen omistajat, kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen kuuluvien kiinteistöjen haltijat sekä 5 §:n 2 momentissa mainitut."

Hallinto-oikeuteen valittaneet A, B ja C, D ja E ja F eivät ole Pitkäperän eivätkä Mieslahden kaivospiirialueen maanomistajia. Kun kuitenkin otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys heidän kiinteistöjensä sijainnista kaivospiirialueiden läheisyydessä, heillä on katsottava olleen kaivoslain (621/2011) 165 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella oikeus valittaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksistä hallinto-oikeudelle. Tähän nähden Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä ei ole aihetta kumota sillä Mondo Minerals B.V.:n esittämällä perusteella, että hallinto-oikeuteen valittaneilla henkilöillä ei olisi ollut asiassa valitusoikeutta.

Pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä varten koskevien päätösten lainmukaisuus

Kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentissa tarkoitettu edellytysharkinta

Sovellettavat säännökset ja esityöt

Kaivoslain (621/2011) yleisen siirtymäsäännöksen 178 §:n 1 momentin mukaan kumottavan lain nojalla työ- ja elinkeinoministeriössä vireillä olevat asiat siirtyvät lain voimaan tullessa kaivosviranomaiseen. Asiat käsitellään ja ratkaistaan noudattaen mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei laissa jäljempänä toisin säädetä.

Pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä varten koskeva hakemus on Pitkäperän kaivospiirin osalta tullut vireille 27.11.2006 ja Mieslahden kaivospiirin osalta 4.3.2010 eli kumotun kaivoslain (503/1965) voimassaoloaikana. Asiat ovat siirtyneet työ- ja elinkeinoministeriöstä kaivosviranomaisen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston käsiteltäviksi, koska hakemuksia ei ollut ehditty ratkaista ennen kuin voimassa oleva kaivoslaki (621/2011) tuli 1.7.2011 voimaan.

Voimassa olevan kaivoslain (621/2011) 178 §:n 1 momentti ja 182 §:n 1 momentti huomioon ottaen kaivoslain (503/1965) voimassaoloaikana tehdyn pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä varten koskevan hakemuksen käsittelemiseen ja ratkaisemiseen on sovellettava kumotun kaivoslain (503/1965) säännöksiä, kuten Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeus ovat menetelleetkin.

Viimeksi mainitun kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentin (208/1995) mukaan, jos kaivosoikeuden haltija ei ole kaivoskirjassa määrättävän vähintään viiden ja enintään kymmenen vuoden pituisen määräajan kuluessa kaivospiirin määräämisestä lukien ryhtynyt kaivostyöhön tai muuhun sellaiseen esiintymän luonteen edellyttämään työhön, joka osoittaa hänen vakavasti pyrkivän kaivospiirissä varsinaiseen kaivostyöhön, on kauppa- ja teollisuusministeriön, nykyisin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston, kaivosoikeuden haltijaa kuultuaan, määrättävä, että hän ryhtyy kahden vuoden sisällä kaivostyöhön uhalla, että kaivosoikeus muuten voidaan julistaa menetetyksi. Yleisen edun vaatiessa ja kaivoskivennäisreservien tarpeen tai muiden erityisten syiden tähden voidaan hänelle kuitenkin pyynnöstä myöntää pidennettyä aikaa kaivostyöhön ryhtymistä varten enintään viisi vuotta kerrallaan.

Lainmuutosta 208/1995 koskevan hallituksen esityksen HE 312/1994 vp perusteluissa todetaan muun ohella seuraavaa:

"Kaivoslain (503/65) tarkoittamaan tutkimus- ja kaivostoimintaan on viime vuosina näyttänyt liittyvän aikaisempaa enemmän pyrkimyksiä käyttää kaivoslakia keinottelutarkoituksiin ja muiden kuin kaivoslain tarkoittamien päämäärien ajamiseen. Kaivostoiminta on lisäksi ETA-sopimuksen seurauksena tulossa aiempaa kansainvälisemmäksi. On tarpeen täsmentää ja tarkentaa kaivoslain eräitä säännöksiä, jotta on paremmat edellytykset ennaltaehkäistä kaivoslain käyttämistä keinotteluluontoisiin tarkoituksiin. Samalla eräitä etsintä- ja tutkimustoimintaa sekä kaivostoimintaa koskevia säännöksiä ehdotetaan selvennettäväksi ja muutettavaksi vastaamaan paremmin nykyajan tarpeita ja toimintamenetelmiä. Muutoksilla on tarkoitus saada paremmat edellytykset esiintyneiden väärinkäytösten ennaltaehkäisyyn sekä edistää tutkimus- ja kaivostoimintaa toiminnan luonteen edellyttämällä tarkoituksenmukaisella tavalla.

(- - -)

Lain 50 §:n 1 momentissa säädetään kaivostyön aloittamisesta viimeistään kymmenen vuoden kuluessa kaivospiirin määräämisestä. Silloin kun esiintymä on selvästi taloudellinen, on kaivostoimintaan yleensä aina ryhdytty heti. Yrityksille tulee olla laissa säädetty riittävä aika esimerkiksi teknillisten ratkaisujen kehittämiseen tai maailmanmarkkinahintojen nousun odottamiseen silloin kun esiintymän taloudellinen hyväksikäyttö näyttää epävarmalta. Nykyinen säännös on käytännössä toiminut hyvin. Kansainvälistymisen seurauksena on asiaan tulossa uusi näkökulma. On mahdollista, että taloudellistakin esiintymää pidettäisiin pitkään reserviesiintymänä. Tämän johdosta on tarpeen säätää mahdollisuus kymmentä vuotta lyhempään enimmäisaikaan kaivostyöhön ryhtymiselle tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Pääsääntöisesti kuitenkin käytettäisiin edelleen nykyistä kymmenen vuoden määräaikaa."

Kumotun kaivoslain (503/1965) 78 §:n 2 momentin mukaan, mitä mainitun lain 49, 50, 51 ja 56–61 §:ssä, 62 §:n 2 momentin 5–8 ja 10 kohdassa sekä 63 §:n 1 ja 2 momentissa sekä 66–68 ja 72 §:ssä on säädetty, koskee soveltuvin osin aikaisemman lain mukaan määrättyä kaivospiiriä.

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Mieslahden ja Pitkäperän kaivospiirien alueella sijaitseva esiintymä muodostaa yli 10 miljoonan tonnin talkkimalmivarannon. Esiintymän hyödyntämistä voidaan pitää kumotun kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yleisen edun vaatimana.

Mainittu varanto on Mondo Minerals B.V.:n toiminnan kannalta merkittävä raaka-ainereservi. Kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentin tarkoituksena ei säännöksen esityöt sekä maanomistajien oikeussuoja huomioon ottaen kuitenkaan ole, että kaivoskivennäisesiintymiä voitaisiin pitää kuinka pitkään tahansa reserviesiintyminä. Pitkäperän kaivospiiri on määrätty jo vuonna 1954 ja Mieslahden kaivospiirikin vuonna 1990, joten esiintymä on Pitkäperän kaivospiirin osalta ollut reserviesiintymänä huomattavan pitkään ja Mieslahdenkin kaivospiirin osalta suhteellisen pitkään. Näissä oloissa pidennetyn ajan myöntämisen kaivostyöhön ryhtymistä varten voidaan katsoa yleisen edun vaatimuksen ja raaka-ainereserviä koskevan tarpeen lisäksi edellyttävän, että kaivosoikeuden haltija on ryhtynyt tai osoittanut ryhtyvänsä sellaisiin toimiin, jotka osoittavat vakavaa pyrkimystä varsinaiseen kaivostyöhön kaivospiireissä.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Mieslahden kaivospiirissä on tehty koelouhinta vuonna 2006. Edelleen asiakirjoista ilmenee, että Mieslahden kaivoshankkeessa on sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Kainuun ympäristökeskuksen ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antaman lausunnon 30.1.2009 mukaan louhinta tulee sijoittumaan Mieslahden-Pitkäperän malmiesiintymän eteläosaan Mieslahden kaivospiirin alueelle. Mondo Minerals B.V. on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että hankesuunnitelma on ympäristö-vaikutusten arviointimenettelyn aikana tarkentunut sellaiseksi, että ensi vaiheessa varsinainen louhinta on suunniteltu sijoitettavaksi Mieslahden kaivospiirin alueelle, mutta että molemmat kaivospiirit ovat tarpeen kaivoksen kehittämisen kannalta. Yhtiön mukaan louhintaa pyritään Mieslahden kaivospiirin puolella olevan esiintymän osan ehtyessä jatkamaan Pitkäperän kaivospiirillä.

Mieslahden kaivoshanketta koskeva ympäristö- ja vesitalouslupahakemus on jätetty vuonna 2011, ja asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan asia on edelleen vireillä. Kainuun elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle 15.2.2013 antamassa lausunnossa todetaan, että ympäristölupahakemukseen liittyvän suunnitelman mukaan Pitkäperän kaivospiirin alueelle ei ole suunniteltu talkin louhintaa tai muita toimintoja lukuun ottamatta kaivospiirin länsireunaa sivuavaa Pitkäpuroa, jota pitkin kaivosalueelta tulevat jätevedet johdettaisiin Pitkänperän lahteen.

Asiakirjoista ilmenee edelleen, että Mondo Minerals B.V. on 3.6.2011 jättänyt Mieslahden kaivospiiriä koskevan laajennushakemuksen. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on tämän hakemuksen johdosta tehnyt 2.2.2016 päätöksen kaivospiirin muuttamisesta. Päätöksestä on valitettu Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen. Päätöksen liitteenä olevasta käyttösuunnitelmakartasta ilmenee, että muun ohella avolouhos, läjitysalueet ja vesienkäsittelyalueet sijoittuisivat Mieslahden kaivospiirin alueelle ja että Pitkäperän kaivospiirin aluetta tultaisiin käyttämään vähäisiltä osin ja ainoastaan vesien johtamiseen.

Edellä kuvattu selvitys osoittaa Mondo Minerals B.V.:n ryhtyneen sellaisiin toimiin, jotka osoittavat vakavaa pyrkimystä varsinaiseen kaivostyöhön Mieslahden kaivospiirissä. Kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentin mukaiset edellytykset pidennetyn ajan myöntämiselle kaivostyöhön ryhtymistä varten täyttyvät mainitun kaivospiirin osalta.

Toisaalta edellä kuvatun selvityksen perusteella Pitkäperän kaivospiiri on edelleen jäämässä lähes pelkästään kaivoskivennäisten reservialueeksi. Kun kaivospiiri on määrätty jo vuonna 1954, selvityksen ei voida katsoa osoittavan, että Mondo Minerals B.V. pyrkisi vakavasti varsinaiseen kaivostyöhön Pitkäperän kaivospiirissä. Kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä pidennetyn ajan myöntämiselle kaivostyöhön ryhtymistä varten ei mainitun kaivospiirin osalta ole ollut.

Kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentissa viitattujen luonnonsuojelulain säännösten noudattaminen Mieslahden kaivospiiriä koskevalta osalta

Sovellettava säännös

Kumotun kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentin (1103/1996) mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin tämän lain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47–49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään. Luonnonsuojelualueella ja linnoitusalueella on niin ikään noudatettava, mitä erikseen on säädetty tai määrätty.

Oikeudellinen arviointi

Pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä varten koskevassa kumotun kaivoslain (503/1965) 50 §:ssä kaivosoikeuden haltijaa ei velvoiteta esittämään selvitystä kaivospiirin ja sen lähialueen luonnonarvoista ja kaivostoiminnan vaikutuksista niihin. Asiaa ratkaistaessa tulee kuitenkin sovellettavaksi mainitun lain 71 §:n 2 momentti, ja hakemusta ratkaistaessa onkin voitava varmistaa, ettei toiminta ole säännöksessä viitattujen, alueellisesti täsmennettyjen kohteiden suojelun vastaista.

Toisaalta nyt kysymyksessä olevassa Mieslahden kaivospiiriä koskevassa päätöksessä ei ole ratkaistu sitä, minkä laatuista ja laajuista kaivostoimintaa kaivospiirissä tullaan harjoittamaan ja millä tavoin erilaiset kaivostoiminnot tulevat sijoittumaan. Luontoarvoja ja kaivostoiminnan vaikutusta niihin koskevan selvittämisvelvollisuuden ulottuvuutta ja luontoarvoihin kohdistuvien vaikutusten merkitystä ajatellen olennaista onkin nyt erityisesti se, että hakemusta ratkaistaessa on ollut vireillä sekä ympäristö- ja vesitalouslupahakemus että kaivospiirin muuttamista koskeva hakemus, joissa asioissa annettavien ratkaisujen perusteella mahdollisuus harjoittaa kaivostoimintaa sekä sen laatu, laajuus ja toimintojen sijoittuminen tulee viime kädessä määräytymään.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.2.2013 antanut lausunnon Mieslahden kaivospiiriä koskevasta pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä koskevasta hakemuksesta. Lausunnossa on todettu Mieslahden kaivoshankkeessa sovelletun ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ja tuossa yhteydessä laaditun myös vaikutuksia läheiseen Natura-kohteeseen koskevan arvioinnin, joista antamiinsa aikaisempiin lausuntoihin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on viitannut. Lisäksi lausunnossa on kuvattu kaivospiirin alueelle sijoittuvia kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentissa viitatuissa luonnonsuojelulain säännöksissä tarkoitettuja luontoarvoja. Lausunnossa esitettyä selvitystä voidaan pitää pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä varten koskevan hakemuksen ratkaisemiseksi riittävänä arviona hankkeen vaikutuksista viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitettuihin luontoarvoihin.

Kun otetaan huomioon, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnosta ilmenevät luontoarvoihin kohdistuvat vaikutukset ja luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen poikkeuslupien tarve ovat laadultaan sellaisia kysymyksiä, jotka kuuluvat ennen kaikkea ympäristö- ja vesitalouslupahakemuksen ja kaivospiirin muuttamista koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä huomioon otettaviksi ja ratkaistavaksi, pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä varten Mieslahden kaivospiirissä koskevan hakemuksen hyväksymiselle ei ole ollut kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentissa säädetyn perusteella estettä.

Muu oikeudellinen arviointi Mieslahden kaivospiiriä koskevalta osalta

Aineelliset edellytykset pidennetyn ajan myöntämiseen kaivostyöhön ryhtymistä varten määräytyvät kaivoslain (503/1965) ja siinä viitattujen luonnonsuojelulain säännösten perusteella. Ympäristönsuojelulaki ja vesilaki lukuun ottamatta vesiluontotyyppien suojelua koskevia säännöksiä eivät siten välittömästi tule sovellettavaksi myöntämisen edellytyksiä harkittaessa kuten ei myöskään laki eräistä naapuruussuhteista.

Se seikka, että Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on lainvoimaa vailla olevalla päätöksellään 8.10.2013 hylännyt Mieslahden kaivoshanketta koskevan ympäristö- ja vesitalouslupahakemuksen, ei ole esteenä myöntää kaivoslain (503/1965) 50 §:n 1 momentin nojalla pidennettyä aikaa kaivostyöhön ryhtymistä varten.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on 24.6.2014 antanut Mieslahden kaivospiiriä koskevan päätöksen yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavista määräyksistä. Kun otetaan huomioon kaivoslain (621/2011) 181 §:n 3 ja 4 momentti, määräyksiä ei ole ollut tarpeen antaa pidennetyn ajan myöntämistä kaivostyöhön ryhtymistä varten koskevassa päätöksessä tai samanaikaisesti sen kanssa.

Kun lisäksi otetaan huomioon Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut kuuluttamista koskevien väitteiden osalta, Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös pidennetyn ajan myöntämisestä kaivostyöhön ryhtymistä varten Mieslahden kaivospiirissä ei ole lainvastainen.

Lopputulos

Edellä lausutuista syistä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin kysymys on pidennetyn ajan myöntämisestä kaivostyöhön ryhtymistä varten Mieslahden kaivospiirissä. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston Mieslahden kaivospiiriä koskeva päätös 28.11.2013 kaivosrekisterinumero 3030 on saatettava voimaan.

Edellä lausutuista syistä valitukset on hylättävä siltä osin kuin kysymys on pidennetyn ajan myöntämisestä kaivostyöhön ryhtymistä varten Pitkäperän kaivospiirissä. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole aihetta muuttaa siltä osin kuin sillä on kumottu Pitkäperän kaivospiiriä koskeva Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös 28.11.2013 kaivosrekisterinumero 886.

2. Oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Asian lopputulokseen ja laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, D:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Lyhyt ratkaisuseloste 7.3.2017/972

 
Julkaistu 7.3.2017