Muu päätös 971/2017

Maa-aineslupaa koskeva valitus (Kaavi)

Antopäivä: 3.3.2017
Taltionumero: 971
Diaarinumero: 2381/1/16

Asia Maa-aineslupaa koskeva valitus

Valittaja B

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 13.6.2016 nro 16/0174/3

Asian aikaisempi käsittely

Kaavin ympäristölautakunta on päätöksellään 15.10.2014 (§ 52) myöntänyt A:lle luvan ottaa 55 000 kiintokuutiometriä hiekkaa ja soraa Kaavin kunnan Maarianvaaran kylässä sijaitsevan tilan Keijunkangas RN:o 29:20 alueelta. Lupa on voimassa kymmenen vuotta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun ohella B:n valituksen ympäristölautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumista;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Maa-aineslain 3 §:n 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Päätöksen perusteleminen

Asiassa on ensin arvioitava, onko valituksenalainen päätös perusteltu hallintolain 45 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Maa-ainesten ottamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan päätöksen perustelemisesta säädetään hallintolain 7 luvussa.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Saman pykälän 2 momentissa on selostettu ne tilanteet, jolloin päätöksen voi jättää perustelematta.

Hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) on hallintolain 45 §:n 1 momentin osalta todettu muun muassa, että perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujen täsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta.

Päätöksen perustelemisen olennainen sisältö muodostuu siitä, että asiassa saadusta, asiaan vaikuttavasta selvityksestä tehdään johtopäätöksiä ja tämä päättelyketju esitetään päätöksen kirjallisessa perustelussa. Nyt kysymyk­sessä olevan päätöksen perusteluina on esitetty lähes suoraan maa-aineslain lainkohdan (3 §) sisältö. Päätöksessä on selostettu muistutusten sisäl­tö ja luvanhakijan antama vastine. Lupaviranomaisen on myöntäessään maa-aineslaissa tarkoitetun luvan kuitenkin itse perusteltava, onko hakemuksessa ja ottamissuunnitelmassa kuvattu toiminta järjestetty maa-aineslain 3 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla siten, ettei toimin­nasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustan­nuksin vältettävissä olevaa haittaa. Pelkästään toimintaa koskevien suunnitelmien ja alueen olosuhteiden sekä luvanhakijan vastineen selos­taminen ei ole riittävää perustelua. Päätöstä ei ole perusteltu hallintolain 45 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Asian laadun vuoksi ja viivytyksen välttämiseksi asiaa ei kuitenkaan perus­telujen puutteellisuuden vuoksi palauteta, vaan hallinto-oikeus ottaa sen rat­kaistavakseen.

Asiassa saatu selvitys

Suunnitelma-alue sijaitsee Maarianvaaran kylässä noin 30 kilometriä Kaavin keskustaajamasta Polvijärventien eteläpuolella. Alueelta, joka on metsätalouskäytössä, ei ole aikaisemmin otettu maa-aineksia.

Pohjois-Savon maakuntakaavassa ottamisalue on maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY1). Suunnittelumääräyksen mukaan alueen maankäyttöä suunniteltaessa tulee erityisesti ottaa huomioon alueen maisemalliset arvot ja harju-, moreeni- tai kalliomuodostuman luonteenomaiset piirteet, ympäröivä vesi- tai kulttuurimaisema sekä pohjaveden suojelu.

Ottoalue sivuaa Pohjavesien suojelun ja kiviaineshuollon yhteensovittamista koskevassa Pohjois-Savon raportissa (Poski 2007) luonnon- ja harjunsuojelun kannalta maakunnallisesti arvokkaaksi harjualueeksi luokiteltua Syrjänsärkän aluetta.

Suunnitellun ottoalueen pinta-ala on 1,67 hehtaaria. Lähimmät loma-asunnot ovat ottamissuunnitelman mukaan 210, 280 ja 420 metrin etäisyydellä ottoalueen reunasta.

Ottosuunnitelman mukaan pohjaveden korkeus on määritelty alueelle tehdyn koekuopan perusteella. Toukokuussa 2014 pohjaveden taso on koekuopassa ollut +120,5 mpy. Alueen lounaispuolella olevalla vanhalla ottoalueella pohjaveden taso on heinäkuussa 2014 ollut +118,50 mpy.

Ottosuunnitelman ja siihen liitettyjen piirustusten mukaan ottamisen syvyys vaihtelee 3–8,5 metrin välillä ja keskimääräinen ottamissyvyys on viisi metriä. Ottaminen ulotetaan alimmillaan tasoon +125,0 mpy. Ylimmän havaitun pohjaveden pinnan yläpuolelle jätetään vähintään neljän metrin vahvuinen suojakerros. Ottamisen jälkeen alueelle muodostuu laakea kaivanto, jonka reunojen korkeusero on enimmillään noin viisi metriä ja pienimmillään noin kaksi metriä.

Oikeudellinen arviointi

Valituksissa on katsottu, että toiminta vaarantaa alueen maisema- ja ympäristöarvot.

Ottoalue sijaitsee maakuntakaavassa maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, jolla on erityisiä ympäristöarvoja. Kyseinen alue, Syrjänsärkkä-Patakangas, on pinta-alaltaan 126 hehtaaria. Alue käsittää pitkän ja kapean Syrjänsärkän alueen.

Ottoalue sijaitsee aivan Syrjänsärkän alueen eteläreunassa ja sen erottaa muusta alueesta Polvijärventie. Ottosuunnitelman mukaan suunnitelma-alueella ei ole havaittavissa selännettä tai kumpuilevaa selännelaajentumaa. Ottosuunnitelmasta tai Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) lausunnosta ei ilmene, että varsinaisella ottoalueella olisi erityistä maisemallista arvoa. Kun otetaan huomioon ottoalueen sijainti suhteessa Syrjänsärkän alueeseen ja sen pienehkö koko, hallinto-oikeus arvioi, ettei suunniteltu toiminta merkittävästi vaikuta Syrjänsärkän harjualueen maisema- tai luonnonarvoihin. Ottosuunnitelman mukaiselle maa-ainesten otolle ei ole maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettua estettä.

Ottamissuunnitelman mukaan suunnitelma-alue on metsätalouskäytössä. Puusto on pääosin mäntyvaltaista kasvatusmetsää ja varttunutta kasvatusmetsää. Alueen länsipäässä on nuorta kasvatusmetsää. Alueen keskiosat ovat metsätyypiltään kuivahkoa kangasta. Reuna-alueet ja notkelmat ovat tuoretta kangasta. Alueella tai sen välittömässä läheisyydessä ei ole metsälain 10 §:ssä tarkoitettuja metsien monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Maastotutkimuksen yhteydessä suoritetun havainnoinnin perusteella alueella ei ole havaittu harvinaisia, uhanalaisia tai suojeltuja kasvi- tai eläinlajeja.

Hallinto-oikeus arvioi, että ottamisalueen luonnonolosuhteet ja pieni koko huomioon ottaen alueen luonnosta tehty selvitys ja maastokäynti ovat riittäviä. Huomioon ottaen ottamisen syvyys sekä alueen etäisyys länsipuolella olevaan puroon ja sen ympäristöön sekä Syrjäjärveen hallinto-oikeus arvioi, että suojaetäisyys puroon ja vesistöön on riittävä.

Ottamistoiminnasta ei voida arvioida aiheutuvan sellaisia maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa, jotka estäisivät ottamisen.

Valituksissa on katsottu, että toiminta vaarantaa alueen pohjaveden laadun ja tilalla Ommuslahti RN:o 29:33 olevan lähteen antoisuuden. B:n valituksessa on katsottu, että murskauksen aiheuttama melu kantautuu laajalle alueelle.

Ottoalue sijaitsee Hiekkakankaan vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella. Tilalla Ommuslahti RN:o 29:33 oleva lähde sijaitsee noin 200 metrin etäisyydellä ottoalueesta. Maarianvaaran vesiosuuskunnan lausunnosta ilmenee, että noin 300 metrin etäisyydelle ottoalueesta on suunniteltu pohjaveden pumppaamoa. Pohjaveden virtaussuunta on lausunnon mukaan ottoalueelta kohti suunniteltua pumppaamoa.

Päätöksessä annettujen pohjaveteen liittyvien lupamääräysten mukaan ottamista ei saa suorittaa pohjaveden pinnan alapuolelle. Alin sallittu kaivutaso on merkittävä näkyviin. Ylimmän havaitun pohjaveden pinnan yläpuolelle on aina jätettävä vähintään 4 metrin paksuinen suojakerros. Pohjavesiputki on asennettava ja pohjaveden pinnankorkeus toiminta-alueella luotettavasti todennettava ennen toiminnan aloittamista. Pohjaveden pinnan korkeutta tulee seurata hakemuksen mukaisesti säännöllisesti 2 kertaa vuodessa. Myös pohjaveden laadun tarkkailusta sekä pohjavedelle riskin muodostavien aineiden ja kaluston varastoimisesta ja sijoittamisesta on annettu lupamääräys.

Ottamissuunnitelmassa on arvioitu, että jättämällä suunnitelman mukainen suojakerros pohjavesipinnan yläpuolelle ja toimimalla suunnitelmassa esitettyjen pohjaveden suojelemiseksi tehtävien suojelutoimien ja ohjeiden mukaisesti hankkeesta ei aiheudu haittaa pohjaveden tilaan eikä pohjaveden riittävyyteen. Luvanhakija on muistutuksiin antamassaan vastineessa ilmoittanut, että lähteen veden laatua ja määrää tarkkaillaan.

Ympäristöhallinnon ohjeen 1/2009 (Maa-ainesten kestävä käyttö) mukaan pohjavedenottamoiden suoja-alueiden ulkopuolisilla pohjavesialueiden osilla suojakerroksen paksuuden tulee soran ottamisalueilla olla vähintään 3–4 metriä. ELY-keskuksen lausunnon mukaan toiminta voidaan toteuttaa hakemuksen ja suunnitelman mukaisesti, kun lausunnossa esitetyt pohjaveden suojaamiseen liittyvät asiat otetaan toiminnassa ja lupamääräyksissä huomioon.

Vesiosuuskunnan pumppaamo on Maarianvaaran vesiosuuskunnan lausunnon mukaan vasta suunnitteilla. Tämän vuoksi sille ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä maa-ainesluvan oikeudellisia edellytyksiä harkittaessa. Kun otetaan huomioon ottamisen määrä ja sen järjestäminen, pohjaveden suojaamiseksi annetut lupamääräykset ja lähteen etäisyys ottamisalueeseen, hallinto-oikeus arvioi, ettei ottamisesta ennalta arvioiden aiheudu pohjavesialueen tai lähteen veden laadun tai antoisuuden vaarantumista.

Ottamissuunnitelmassa on arvioitu, että murskaustarvetta on enintään 30 päivää. Ottamissuunnitelman mukaan murskauksesta tehdään ilmoitus ympäristötoimistolle. Mikäli murskaustarvetta ilmenee enemmän, toiminnalle haetaan ympäristölupa. Valituksenalaisessa päätöksessä on rajoitettu murskaus suoritettavaksi 1.9.–30.4. välisenä aikana arkipäivisin kello 7.00–21.00.

Hallinto-oikeus toteaa, että maa-ainesten ottaminen on toimintaa, josta tyypillisesti aiheutuu melua. Otettavan maa-aineksen määrä, ottamisalueen sijainti ja murskauksesta annettu lupamääräys huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, ettei ottamisesta ennalta arvioiden aiheudu maa-aineslain 3 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Valituksissa on lausuttu, että maa-ainesten ottotoiminnasta aiheutuva liikenne aiheuttaa vaaraa Polvijärventiellä.

Maa-ainesten ottoluvan yhteydessä voidaan antaa määräyksiä lähinnä liikenteen järjestämisestä ottamisalueella sekä liikenteen ohjaamisesta alueen ulkopuolelle. Muilta osin liikenteeseen liittyvien määräysten antaminen kuuluu tienpitäjälle.

Hallinto-oikeus ei voi valituksenalaisen päätöksen yhteydessä tutkia Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liittymän käyttötarkoituksen muuttamista koskevan päätöksen lainmukaisuutta.

Lopputulos

Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen valituksissa esitettyjen valitusperusteiden johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § (21.12.2007/1375)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Tarja Kangasmaa ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Kaavin ympäristölautakunnan päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi B on esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Koska ympäristölautakunnan päätöstä ei ollut perusteltu hallintolain 45 §:n mukaisesti, hallinto-oikeus ei olisi saanut ottaa asiaa suoraan ratkaistavakseen. Asian laatu ja kiireellisyys eivät ole perusteita toimia näin. Päätöksessä ei ollut huomioitu myöskään annettuja muistutuksia ja mielipiteitä.

Kumpuileva selännelaajentuma alkaa välittömästi ottamisalueen reunasta. Maantien reunasta alkava sorakuoppa rikkoo maa-aineslain 3 §:n vastaisesti tämän maisemakokonaisuuden.

Maa-ainesten otto aiheuttaa arvokkaalle luonnolle, ympäristölle sekä uhanalaisille eläimille pysyviä haittoja ja vahinkoja. Tehty maastotutkimus on ristiriidassa asukkaiden havaintojen kanssa. Suojaetäisyys ottoalueen reunasta puronvarren kosteikkoon ei ole riittävä. Ottamisalueen epäpuhtaudet kulkeutuvat alempana olevaan kosteikkoon ja puroon, joissa on havaittu paikallisten asukkaiden toimesta viitasammakoita ja lepakoita. Puron ja kosteikon alueella on paljon erilaisia perhosia ja korentoja. Puro vie epäpuhtaudet myös matalaan Syrjäjärven Ommuslahteen, joka on sammakoiden ja kalojen suosima kutupaikka. Ottoalueelta ja sen ympäristöstä on tehty paljon havaintoja vaskitsoista sekä ukkoetanoista.

Alue on arvokasta pohjavesialuetta. Sillä tehdyt maansiirtotyöt saattavat aiheuttaa ympäristövahingon. Ottoalue vaarantaa suunnitteluvaiheessa olevan pohjavesipumppaamon toteuttamisen.

Ottamisalueella tapahtuva murskaus tapahtuu järven välittömässä läheisyydessä, joten melu kantautuu kilometrien päähän ja haittaa myös loma-asutusaluetta. Murskattavaksi saattaa joutua myös alueella esiintyvää sälekiveä, joka sisältää mahdollisesti asbestia. Murskauspöly vaarantaa siten alueella liikkuvien terveyden.

Toiminta vaarantaa liikenneturvallisuuden. Liikenteen järjestämisestä ottamisalueella ja liikenteen ohjaamisesta alueen ulkopuolelle ei ole annettu minkäänlaisia määräyksiä.

Kaavin ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa viitannut aiemmin hallinto-oikeuteen antamaansa lausuntoon.

A:lle on annettu mahdollisuus vastineen antamiseen.

B on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hallinto-oikeus ei ole menetellyt lainvastaisesti jättäessään ympäristölautakunnan päätöksen kumoamatta siitä huolimatta, että hallinto-oikeus on arvioinut sen perustelut puutteellisiksi, kun otetaan erityisesti huomioon, ettei hallinto-oikeudelle ollut tällä perusteella valitettu.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

 
Julkaistu 3.3.2017