Muu päätös 1421/2017

Kunnallisasiaa koskeva valitus (määräraha, osakkeiden hankinta, takausvastuusta vapauttaminen, kunnan toimiala, valtiontuki, JK Juusto Kaira Oy)

Antopäivä: 27.3.2017
Taltionumero: 1421
Diaarinumero: 868/3/14

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Kuusamo

Päätös, jota valitus koskee

Oulun hallinto-oikeus 13.2.2014 nro 14/0063/1

Asian aikaisempi käsittely

Kuusamon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 26.9.2012 (§ 48) päättänyt, että

1. Kuusamon kaupunki myöntää 1 miljoonan euron lisämäärärahan kuluvan vuoden talousarvion investointiosaan omaisuuden hankintaan käytettäväksi JK Juusto Kaira Oy:n (sittemmin Kuusamon Juusto Oy) osakkeiden hankintaan Koillismaan maidontuotannon ja jalostuksen turvaamiseksi. Osakemerkinnän ehtona tulee olla osakkeiden takaisinlunastus ja että takaisinlunastuksen vakuutena on kiinteistökiinnitys Kuusamon Osuusmeijerin omistamaan Paloaho-nimiseen tilaan RN:o 96:3 (Nälkämönharju).

2. Arla Ingman Oy Ab (y-tunnus 2079540-2) vapautetaan Kuusamon kaupungille 17.8.2009 antamastaan 1,5 miljoonan euron lainan omavelkaisesta takauksesta kokonaisuudessaan eikä Kuusamon kaupungilla ole mitään vaatimuksia takauksen perusteella Arla Ingman Oy Ab:tä kohtaan. Omavelkaisen takauksen sijaan Kuusamon kaupunki saa kiinteistö- ja yrityskiinnitykset. Vakuudet ovat niin sanotussa poolissa pitkäaikaisen rahoituksen vakuutena siten, että kullakin rahoittajalla on osuus siihen vastuidensa suhteessa. Rahoittajien osuudet: Kuusamon kaupunki 1,5 miljoonaa euroa, Finnvera 1,8 miljoonaa euroa ja pankki/pankit 1,2 miljoonaa euroa. Vakuuksista laaditaan hallinnointisopimus.

3. Kuusamon kaupunki ei sitoudu tällä päätöksellä mahdolliseen lisärahoitukseen ja päätöksen kohtien 1 ja 2 täytäntöönpano edellyttää, että kokonaisrahoitus toteutuu suunnitellulla tavalla.

4. Kaupunginvaltuusto toteaa, ettei kyseessä ole valtiontuki.

5. Omaisuuden hankintaan myönnettävä 1 miljoonan euron määräraha rahoitetaan purkamalla rahastosijoituksia sijoitussalkusta (markkina-arvo 14 608 819 euroa 31.8.2012) miljoonalla eurolla.

A on 9.10.2012 Oulun hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että Kuusamon kaupunginvaltuuston 26.9.2012 tekemän päätöksen § 48 täytäntöönpano kielletään ja että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan kuntalain sekä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107–109 artiklan vastaisena. Lisäksi A on vaatinut, että Kuusamon kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään tutkinut A:n valituksen määrärahan myöntämistä koskevalta osalta ja hylännyt sen siltä osin. Muilta osin hallinto-oikeus ei ole tutkinut valitusta. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt A:n vaatimukset päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä.

Saman lain 65 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio. Sen hyväksymisen yhteydessä valtuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi (suunnittelukausi). Talousarviovuosi on taloussuunnitelman ensimmäinen vuosi.

Saman pykälän 4 momentin mukaan talousarvioon otetaan toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Määräraha ja tuloarvio voidaan ottaa brutto- tai nettomääräisenä. Talousarviossa on käyttötalous- ja tuloslaskelmaosa sekä investointi- ja rahoitusosa.

Saman pykälän 5 momentin mukaan kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Siihen tehtävistä muutoksista päättää valtuusto.

A. Määrärahan myöntäminen osakkeiden hankintaan

Tosiseikasto

JK Juusto Kaira Oy (Juusto Kaira) on yhteisyritys, jonka osakkeista Arla Ingman -yhtymä, joka ostaa ja markkinoi Juusto Kairan valmistamat juustot, omistaa noin 60 ja Kuusamon Osuusmeijeri noin 40 prosenttia. Juusto Kairalla on Kuusamossa omistamallaan kiinteistöllä meijerilaitos ja muut tuotanto- ja hallintotilat. Juusto Kairan palveluksessa on noin sata työntekijää, ja se on alueen merkittävä työllistäjä. Juusto Kairan käsityksen mukaan Arla Ingman -yhtymän suunnitelmissa on juustontuotannon uudelleenjärjestely, jonka seurauksena Juusto Kairan juustontuotantoon on tulossa muutoksia. Tämän johdosta on neuvoteltu Arla Ingman -yhtymän omistamien Juusto Kairan osakkeiden ostamisesta Kuusamon Osuusmeijerille. Valtuusto on päätöksellään hyväksynyt kaupungin vuoden 2012 talousarvion investointiosaan miljoonan euron suuruisen määrärahan käytettäväksi JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan. Määräraha katetaan päätöksen mukaan purkamalla kaupungin rahastosijoituksia. Lisäksi valtuusto on päätöksellään asettanut osakkeiden hankinnan ehdoksi takaisinlunastuslausekkeen, jonka vakuutena on kiinteistökiinnitys Kuusamon Osuusmeijerin Kuusamon kaupungin Kirkonkylässä omistamaan Paloahon tilaan RN:o 96:3.

Johtopäätös

Kunnan toimialaan kuuluu yleisten elinkeinoelämän edellytysten luominen. Kunta voi tietyin edellytyksin harjoittaa elinkeinotoimintaa ja tukea myös yksityistä elinkeinonharjoittajaa. Kunnalla on myös velvollisuus sijoittaa likvidit varansa turvatusti ja tuottavasti. Valtuusto on päätöksellään myöntänyt vuoden 2012 talousarvioon lisämäärärahan, joka on tarkoitettu JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan. Valtuuston toimivaltaan kuuluu talousarviosta päättäminen. Kun kunta voi yleisen toimialansa perusteella myös omistaa osakkeita, on valtuusto toimivaltansa puitteissa voinut päättää määrärahan myöntämisestä. Kun osakkeiden hankinnasta päättää Kuusamon kaupungin hallintosäännön 8 §:n mukaan kaupunginhallitus, missä yhteydessä tulevat selvitettäviksi muun muassa Euroopan Unionin kilpailulainsäädännön sisältämät mahdolliset osakkeiden hankintaa koskevat rajoitukset ja ilmoitusvelvollisuudet, ei valtuuston määrärahan myöntämistä koskeva päätös ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

B. Takausvastuusta vapauttaminen

Tosiseikasto

Valtuusto on 4.5.2009 päättänyt myöntää JK Juusto Kaira Oy:lle 1 500 000 euron suuruisen lainan, jonka laina-aika on viisi vuotta. Lainan vuotuinen korko on 31.12.2011 saakka 1 prosentti ja sen jälkeen kuuden kuukauden euribor + 1 prosentti. Lainan vakuutena kaupunki on edellyttänyt Arla Ingman Oy Ab:n omavelkaista takausta koko lainamäärälle. Lisäksi lainan myöntämisen ehtona ovat olleet:

a. TE-keskuksen mahdollinen vetäytyminen hankkeen rahoituksesta ei lisää Kuusamon kaupungin rahoitusosuutta,

b. Arla Ingman -yhtymä keskittää kovien juustojen tuotannon Kuusamoon, millä mahdollistetaan uusien työpaikkojen syntyminen,

c. jos Arla Ingman -yhtymä lopettaa jalostustoiminnan Kuusamossa tuolloisessa laajuudessaan, erääntyy laina heti maksettavaksi,

d. marraskuun 9. päivänä 2001 allekirjoitetulla sopimuksella rakennetun Juustola-nimisellä tilalla RN:o 516:1 sijaitsevan juustolan laajennusosan omistusoikeus siirtyy JK Juusto Kaira Oy:lle vasta sen jälkeen, kun nyt myönnettävä laina on kokonaan maksettu.

Arla Ingman Oy Ab on 30.8.2012 pyytänyt Kuusamon kaupunkia vapauttamaan Arla Ingman Oy Ab:n edellä mainitusta takaussitoumuksesta.

Kuusamon Osuusmeijeri ja Arla Ingman Oy Ab ovat neuvotelleet JK Juusto Kaira Oy:n omistuksen siirtymisestä kokonaisuudessaan Kuusamon Osuusmeijerille. Järjestelyn edellytyksenä on yhteensä 7 000 000 euron kokonais­rahoituksen varmistaminen. Kokonaisrahoituksen edellytyksenä on 2 000 000 euron oman pääoman ehtoinen rahoitus JK Juusto Kaira Oy:lle. Kuusamon Osuusmeijeri on pyytänyt Kuusamon kaupungilta 1 000 000 euron suuruista lainaa, jonka Kuusamon Osuusmeijeri lainaa edelleen oman pääoman ehtoisena JK Juusto Kaira Oy:lle yhdessä Kuusamon Osuusmeijeriltä tulevan 1 000 000 euron suuruisen oman pääoman ehtoisen lainan kanssa.

Valtuusto on edellä mainitun 1 000 000 euron suuruisen lainan myöntämisen sijaan päättänyt myöntää mainitun summan suuruisen määrärahan JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden ostamiseen. Samassa yhteydessä valtuusto on päättänyt toteutettavasta takausvastuusta vapauttamisesta.

Johtopäätös

Kysymykset osakkeiden merkitsemisestä ja takausvastuusta vapauttamisesta liittyvät kiinteästi toisiinsa. Takausvastuusta vapauttamista koskevan päätöksen voidaan tässä vaiheessa katsoa olevan vain valmistelua, ja asia tulee lopullisesti ratkaistavaksi siinä yhteydessä, kun valituksenalaisessa päätöksessä ja kaupunginhallituksen lausunnossa mainittu hallinnointisopimus tulee päätettäväksi ja siten takauksesta vapauttamisen tarkemmat ehdot, kuten korvaavan vakuuden laatu ja määrä, ovat tiedossa. Tämän vuoksi ja kun hallinnointisopimusta koskeva päätös on erikseen valituskelpoinen, hallinto-oikeus ei ole tutkinut valitusta tältä osin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksanen, Martti Raunio ja Anne-Mari Keskitalo. Esittelijä Kaarina Kemppainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja Kuusamon kaupunginvaltuuston päätös 26.9.2012 § 48 kumotaan ja A:n valitus tutkitaan kokonaisuudessaan. Lisäksi A on vaatinut mainitun Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. A on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää Euroopan komissiolta lausunnon valtiontuen laillisuudesta sekä velvoittaa Kuusamon Osuusmeijerin ja Arla Ingman Oy Ab:n esittämään osakekauppoja koskevat kauppakirjat 15.10.2012 ja joulukuussa 2012 tehdyistä kaupoista.

A on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen. Kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa ja käyttänyt väärin luottamusmiesasemaansa. Asiassa on kysymys kaupungin varojen väärinkäytöstä. Lisäksi valtuuston päätös on syntynyt valtiontukea koskevien säännösten noudattamatta jättämisen perusteella virheellisessä järjestyksessä. Päätös osakkeiden hankkimisesta ja puolentoista miljoonan euron takausvastuusta luopumisesta on kiellettyä valtiontukea. Tuki vääristää kilpailua, koska JK Juusto Kaira Oy saa käytännössä kaupungin rahoituksen ilmaiseksi. Päätöksellä on juuston viennin osalta vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Valtuuston päätös ei myöskään palvele kunnan ja kuntalaisten yhteistä asiaa. Päätös on myös kuntalain vastainen.

Kaupunki voi tukea yksittäistä yritystä lähinnä tilanteessa, jossa kaupunki voisi toimialansa puitteissa harjoittaa vastaavaa toimintaa tai siihen on erityinen syy, kuten työllisyyden turvaaminen tai kaupungin elinkeinorakenteen monipuolistaminen. Kaupungin toimialaan kuuluu yleisten elinkeinoedellytysten luominen, mutta ei yhden yrityksen tukeminen eikä meijeritoiminnan harjoittaminen. Valtuuston päätöksessä mainittu maidontuotannon turvaaminen johtuu vain kuntalain ja unionin valtiontukisäännösten kiertämisestä. Maidontuotanto Kuusamossa ja Koillismaalla on turvattu ilman kaupungin toimenpiteitä.

Kaupunki on sitoutunut osakkeiden hankkimiseen miljoonalla eurolla yhtiöstä, jonka liikevaihto on vuodessa noin 50 miljoonaa euroa ja lyhytaikaiset velat noin 18 miljoonaa euroa. Velat ovat vuonna 2011 lisääntyneet 1 382 192,70 eurolla lähes 20 miljoonaan euroon, kun kuitenkin samaan aikaan valmiiden ja keskeneräisten tuotteiden ja varastojen vähennys on ollut noin 1,7 miljoonaa euroa. JK Juusto Kaira Oy:n voitto vuodelta 2011 on ollut 1 345,93 euroa ja vuodelta 2010 voittoa on kertynyt 1 937,70 euroa. Tilikausien 2007–2011 yhteenlaskettu voitto on ollut noin 11 000 euroa. Vuonna 2011 JK Juusto Kaira Oy:n liiketoiminta on ollut kirjanpidon mukaan tappiollista 14 338 euroa. Liiketoiminta ei ole ollut kannattavaa. Oman pääoman tuotto vuonna 2011 on ollut -0,31 prosenttia ja edellisenä vuonna -21,22 prosenttia. Tilikauden 2011 lopussa yhtiön rahavarat ja pankkisaamiset ovat olleet vain 448,06 euroa. Yhtiö ei ole koko toimintansa aikana kyennyt jakamaan osinkoja sijoitetulle omalle pääomalle lainkaan.

Kysymyksessä on kaupungin kannalta riskisijoitus, kun samalla luovutaan jo annetun puolentoista miljoonan euron suuruisen lainan osalta annetusta takauksesta. Päätöksen seurauksena kaupungista tulee meijeriliiketoiminnan suurin rahoittaja ja riskin kantaja.

Kun juustojen valmistus on ollut tappiollista ja Arla Ingman Oy Ab on vetäytynyt vastuusta, JK Juusto Kaira Oy:n johto on kääntynyt kaupungin puoleen käyttöpääoman rahoituksen saamiseksi. Muualta rahaa ei ole ollut saatavilla, ellei kaupunki ole lähtenyt rahoittamaan.

Osakkeiden takaisinlunastuksen vakuutena oleva kiinteistökiinnitys Paloaho-nimiseen tilaan on kosmetiikkaa. Kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen hankitun arvion mukaan tilan arvo on 53 500 euroa. Kukaan yksityinen ei sijoittaisi yhtiöön miljoonaa euroa, jos vakuutena on 53 500 euron arvoinen tila. Kaupunginvaltuuston päätöksestä ei käy ilmi, että olisi selvitetty sitä, kohdistuuko tilaan muita kiinnityksiä.

Valtuusto on ylittänyt toimivaltansa päättämällä luopua Arla Ingman Oy Ab:n omavelkaisesta takauksesta, kun se ei ole samalla eikä myöhemmin päättänyt, mihin yritykseen tai kiinteistöön se yrityskiinnitykset saa ja minkä arvoinen mahdollinen kiinnitys on. Yrityskiinnitysrekisterin mukaan JK Juusto Kaira Oy:n yrityskiinnitysten kokonaismäärä on 1 261 409,45 euroa, joten turvaavaa vakuutta ei kaupunki sitä kautta tule saamaan verrattuna Arla Ingman Oy Ab:n omavelkaiseen takaukseen. Omavelkaisen takauksen sijaan kaupungin saamat kiinteistö- ja yrityskiinnitykset meijerin laitteisiin ovat arvottomia, mikäli yritys asetetaan konkurssiin.

Kysymys ei ole ollut varsinaisesta osakesijoituksesta vaan kaupungin lainasta yhtiölle, kuten alkuperäinen kaupunginhallituksen esitys on ollut. Valtuustossa lainaesitys on muutettu "osakkeiden hankkimiseksi" tarkoituksena kiertää unionin valtiontukisäännöt. Ei voine olla ainakaan hyvän hallintotavan mukaista, että kaupungin tekemät oikeustoimet pyritään verhoamaan valheellisesti toisiksi kuin niiden tarkoitus on ollut vain mahdollisten oikeusprosessien hämäämiseksi.

Asiassa ei ole tehty ennakkoilmoitusta Euroopan komissiolle. Kaupunki ei ole esittänyt, että tuki olisi de minimis- tai ryhmäpoikkeusasetuksen mukaista tukea.

Kuusamon kaupunginhallitus on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. Lisäksi vaatimus Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöksen 26.9.2012 § 48 täytäntöönpanon kieltämisestä on tarpeeton.

Kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä käyttänyt väärin luottamusmiesasemaansa. Valtuuston päätös ei ole sisältänyt kiellettyä valtiontukea. Päätös ei ole myöskään syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden päätös on oikea.

Kaupunginvaltuuston päätös 26.9.2012 § 48 on sisältänyt vain määrärahan myöntämisen JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan. Päätöksessä ei ole määritelty hankittavien osakkeiden määrää eikä muita ehtoja, lukuun ottamatta takaisinlunastus- ja vakuusehtoa. Päätäntävalta määrärahan käyttämisestä tai käyttämättä jättämisestä JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan ja hankinnan ehdoista on jäänyt kaupunginhallitukselle. Kaupunginhallitus on 19.10.2012 (§ 247) päättänyt merkitä JK Juusto Kaira Oy:n osakkeita suunnatussa osakeannissa. Mainitun päätöksen täytäntöönpano edellyttää, että valtuuston päätös on lainvoimainen.

Kaupunginvaltuuston päätös määrärahan myöntämisestä osakkeiden hankintaan ei ole sisältänyt sellaista, mikä ei kuuluisi kaupungin toimialaan. Määrärahan myöntämisen perusteena on ollut Koillismaan maidontuotannon ja jalostuksen turvaaminen. Perusteena on ollut myös yhtiön noin 100 työpaikan turvaaminen muutostilanteessa, jossa yhtiön pääosakas Arla Ingman Oy Ab on vetäytymässä yhtiön toiminnasta ja/tai juuston tuotannosta Kuusamossa. Työpaikkojen turvaaminen on erityisen tärkeää kaupungin heikon työllisyystilanteen vuoksi.

Kaupunginhallituksen päätösesityksen perusteluissa on eritelty perusteet, joilla kaupunki on arvioinut, että kyseessä ei ole unionin valtiontukisäännöksissä tarkoitettu valtiontuki. Kilpailuvaikutuskriteeri ei täyty. Yhtiön toiminnan jatkumisen turvaaminen ei vääristä eikä uhkaa vääristää kilpailua, vaan se lisää kilpailua markkinoilla.

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, valtuuston toimivaltaan kuuluu yleisten elinkeinoelämän edellytysten luominen ja talousarviosta päättäminen. Koska kunta voi yleisen toimialansa perusteella omistaa osakkeita, valtuusto on toimivaltansa rajoissa voinut päättää määrärahan myöntämisestä osakehankintaan.

Kaupunginvaltuuston päätöksessä ei ole kysymys uuden lainan myöntämisestä tai vakuudesta luopumisesta vaan vakuuden vaihtamisesta. Vakuuksista laaditaan erillinen hallinnointisopimus, jonka perusteella on vasta arvioitavissa vakuuden turvaavuus. Vakuuden vaihtaminen ei ole kaupungin toimialan eikä valtiontukisääntöjen vastaista. Vapautettavan vakuuden tilalle on saatavissa valtuuston päätöksen mukaisilla ehdoilla vakuus kiinteistö- ja yrityskiinnityksinä. Vakuuden turvaavuuden arvioiminen kaupunginvaltuuston päätöksen perusteella on ennenaikaista, koska vakuuden hallinnointisopimusta ei ole vielä laadittu eikä päätöstä tältäkään osin täytäntöönpantu.

Hallinto-oikeuden päätös jättää valitus tutkimatta vakuuden vaihtamista koskevilta osin on oikea, koska valtuuston päätöksessä on tältä osin ollut kysymys vain valmistelusta ja asia ratkaistaan, kun hallinnointisopimus ja vakuuden vaihtamista koskevat ehdot tulevat kaupunginhallituksen päätettäviksi.

A on antanut vastaselityksen.

Kuusamon kaupunki on korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamassaan lisäkirjelmässä ilmoittanut Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöksen 26.9.2012 § 48 ja kaupunginhallituksen päätöksen 19.10.2012 § 247 raukeamisesta. Lisäkirjelmään on liitetty Kuusamon kaupunginhallituksen 18.6.2015 tekemä päätös § 174 sekä Kuusamon kaupungin ja Kuusamon Juusto Oy:n (aikaisemmin JK Juusto Kaira Oy) välinen sopimus.

A on korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamassaan lisäkirjelmässä esittänyt muun ohella, että kaupunki on tehnyt Kuusamon Juusto Oy:n kanssa sopimuksen Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöksen 26.9.2012 § 48 ja kaupunginhallituksen päätöksen 19.10.2012 § 247 raukeamisesta. Kaupunki on siten luopunut prosessista ja on näin ollen velvollinen korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 500 eurolla.

A on Kuusamon kaupungin lisäkirjelmän johdosta toimittamassaan lisävastaselityksessä esittänyt muun ohella, että ilman hänen valitustaan tappiot JK Juusto Kaira Oy:n lainasta olisivat kaatuneet Kuusamon kaupungin veronmaksajien maksettaviksi. Lainan on maksanut kaupungille lainan takaajana ollut Arla Oy (aikaisemmin Arla Ingman Oy Ab). Valitus on siten ollut perusteltu. Kaupunginvaltuuston päätöksellä ei ole ollut kuntalaisten yhteisten asioiden kanssa mitään tekemistä. Myös perusteet oikeudenkäyntikulujen korvaamiselle ovat olemassa.

Kuusamon kaupunginhallitukselle on annettu tiedoksi A:n vastaselitys, lisäkirjelmä ja lisävastaselitys.

Kuusamon kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut Euroopan komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston johtajan ilmoituksen JK Juusto Kaira Oy:n asiassa. Mainitun ilmoituksen mukaan tutkimuksen jatkamiselle ei ole riittäviä perusteita. Komissio on kuitenkin varannut mahdollisuuden tarkastella asiaa uudelleen, jos kantelun tekijä toimittaa uusia todisteita.

A:lle on lähetetty tiedoksi edellä mainittu ilmoitus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Pääasia

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hallinto-oikeuden päätös 13.2.2014 ja Kuusamon kaupunginvaltuuston päätös 26.9.2012 § 48 kumotaan.

2. A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kuusamon kaupunki määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla.

3. Vaatimukset täytäntöönpanon kieltämisestä, lausunnon hankkimisesta ja asiakirjojen esittämisestä

Lausuminen Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöksen 26.9.2012 § 48 täytäntöönpanon kieltämistä, lausunnon pyytämistä Euroopan komissiolta ja asiakirjojen esittämistä koskevista A:n vaatimuksista raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asian tarkastelun lähtökohdat

A on hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöksen 26.9.2012 § 48 kumoamista kuntalain ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107–109 artiklan vastaisena. A:n mukaan kaupunginvaltuuston päätös määrärahan myöntämisestä JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan ja Arla Ingman Oy Ab:n vapauttamisesta JK Juusto Kaira Oy:lle myönnetyn lainan omavelkaisesta takausvastuusta ei ole kuulunut kunnan toimialaan ja kaupunginvaltuusto on siten ylittänyt toimivaltansa. Mainituissa toimenpiteissä on A:n mukaan ollut kysymys myös Euroopan unionin kilpailulainsäädännössä kielletystä valtiontuesta ja valtuuston päätös on siten syntynyt valtiontukea koskevien säännösten noudattamatta jättämisen perusteella virheellisessä järjestyksessä.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen siltä osin kuin kysymys on ollut määrärahan myöntämisestä JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan. Hallinto-oikeus on katsonut, että kaupunginvaltuusto on voinut toimivaltansa rajoissa päättää määrärahan myöntämisestä. Lisäksi hallinto-oikeus on katsonut, että kun kaupungin hallintosäännön mukaan kaupunginhallitus päättää osakkeiden hankinnasta, Euroopan unionin kilpailulainsäädännön sisältämät mahdolliset osakkeiden hankintaa koskevat rajoitukset ja ilmoitusvelvollisuudet tulevat siinä yhteydessä selvitettäviksi.

Hallinto-oikeus ei ole tutkinut A:n valitusta siltä osin kuin kysymys on ollut takausvastuusta vapauttamisesta. Hallinto-oikeus on katsonut, että takausvastuusta vapauttamista koskeva valtuuston päätös on ollut vain valmistelua ja asia tulee lopullisesti ratkaistavaksi siinä yhteydessä, kun valtuuston päätöksessä ja kaupunginhallituksen lausunnossa mainittu hallinnointisopimus tulee päätettäväksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on A:n valituksen perusteella hallinto-oikeuden 13.2.2014 antaman valituksenalaisen päätöksen ja Kuusamon kaupunginvaltuuston 26.9.2012 § 48 tekemän päätöksen laillisuus. Ratkaistavina ovat kysymykset siitä, onko kaupunginvaltuuston päätös osakepääomasijoituksen tekemisestä ja takausvastuusta vapauttamisesta kuulunut kunnan toimialaan ja onko valtuuston mainittua päätöstä pidettävä lainvastaisena Euroopan unionin valtiontukisääntöjen noudattamatta jättämisen perusteella.

1.2 Keskeiset tosiseikat

Kuusamon kaupunki on 17.8.2009 allekirjoitetulla velkakirjalla myöntänyt JK Juusto Kaira Oy:lle 1 500 000 euron suuruisen lainan, jonka pääoma on maksettava velkakirjan ehtojen mukaisesti kokonaan viiden vuoden kuluttua lainan nostamisesta. Lainan vakuutena on ollut Arla Ingman Oy Ab:n omavelkainen takaus.

Kuusamon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 26.9.2012 (§ 48) päättänyt myöntää miljoonan euron lisämäärärahan vuoden 2012 talousarvion investointiosaan omaisuuden hankintaan käytettäväksi JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan. Päätöksen mukaan osakemerkinnän ehtona on tullut olla osakkeiden takaisinlunastus ja takaisinlunastuksen vakuutena kiinteistökiinnitys Kuusamon Osuusmeijerin omistamaan Paloaho-nimiseen tilaan RNo 96:3 (Nälkämönharju).

Mainitulla päätöksellä kaupunginvaltuusto on myös päättänyt vapauttaa Arla Ingman Oy Ab:n Kuusamon kaupungille 17.8.2009 antamastaan 1 500 000 euron suuruisen JK Juusto Kaira Oy:lle myönnetyn lainan omavelkaisesta takauksesta. Päätöksen mukaan omavelkaisen takauksen sijaan Kuusamon kaupunki saa kiinteistö- ja yrityskiinnitykset, jotka ovat niin sanotussa poolissa pitkäaikaisen rahoituksen vakuutena siten, että kullakin rahoittajalla on osuus siihen vastuidensa suhteessa. Rahoittajien osuudet ovat olleet: Kuusamon kaupunki 1 500 000 euroa, Finnvera Oyj 1 800 000 euroa ja pankki/pankit 1 200 000 euroa. Päätöksen mukaan vakuuksista laaditaan hallinnointisopimus.

1.3 Sovellettavat oikeusohjeet

Kansalliset oikeusohjeet

Kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentin mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.

Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla.

Kuntalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 192/1994 vp) annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä HaVM 18/1994 vp on todettu muun ohessa seuraavaa:

"Kunnan tehtävänä on toimialansa puitteissa huolehtia siitä, että yleiset edellytykset elinkeinotoiminnan harjoittamiseen ovat kunnossa. Sen sijaan suoran tuen antaminen yksittäiselle yritykselle on edellyttänyt erityisiä, yleensä työllisyyteen perustuvia syitä, jotta toimenpide on voitu katsoa kunnan toimialaan kuuluvaksi. Yritysriskien ottamisen ei tällöinkään ole katsottu kuuluvan kunnan toimialaan. (- - -)

Valiokunta korostaa kuitenkin, että kuntien elinkeinopolitiikkaan ei sovellu varsinaisen yritysriskin ottaminen. (- - -) Takauksia ja muuta suoraa taloudellista tukea tulisi yleensä antaa vain sellaisille yhteisöille, jotka ovat kunnan määräämisvallassa tai joiden toiminta läheisesti liittyy kunnan omaan toimintaan. Valiokunta korostaa, että julkisella sektorilla päävastuu yritysten riskirahoituksesta ja vakuuskysymyksistä on valtiolla."

Kuntalain 13 §:n 1 momentin mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta.

Kuntalain 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Unionin oikeuden valtiontukimääräykset ja -säännökset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Tiettyjen tukimuotojen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltuviksi perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan (nykyisin SEUT 107 ja 108 artikla) mukaisesti annetun komission asetuksen (EY) N:o 800/2008 (yleinen ryhmäpoikkeusasetus) nojalla unionin jäsenvaltiot voivat myöntää ryhmäpoikkeusasetuksen edellytykset täyttäviä tukia ilman komission ennakkohyväksyntää.

Perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan (nykyisin SEUT 107 ja 108 artikla) soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 1998/2006 on puolestaan määritelty ne edellytykset, joiden täyttyessä tukitoimenpidettä on pidettävä vähämerkityksisenä tukena. Asetuksen 2 artiklan mukaan tuen, joka ei ylitä 200 000 euron enimmäismäärää kolmen verovuoden jakson aikana, ei katsota täyttävän kaikkia Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan (nykyisin SEUT 107 artiklan 1 kohta) perusteita eikä siihen näin ollen sovelleta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan (nykyisin SEUT 108 artiklan 3 kohta) mukaista ilmoitusvelvollisuutta.

1.4 A:n valitus hallinto-oikeudessa tutkimatta jätetyltä osalta

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että kysymykset osakkeiden merkitsemisestä ja takausvastuusta vapauttamisesta liittyvät kiinteästi toisiinsa. Valituksenalaisen päätöksen mukaan takausvastuusta vapauttamista koskevan päätöksen voidaan tässä vaiheessa katsoa olevan vain valmistelua ja asia tulee lopullisesti ratkaistavaksi siinä yhteydessä, kun kaupunginvaltuuston päätöksessä ja kaupunginhallituksen lausunnossa mainittu hallinnointisopimus tulee päätettäväksi ja siten takauksesta vapauttamisen tarkemmat ehdot, kuten korvaavan vakuuden laatu ja määrä, ovat tiedossa. Tämän vuoksi ja kun hallinnointisopimusta koskeva päätös on erikseen valituskelpoinen, hallinto-oikeus ei ole tutkinut valitusta tältä osin.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan JK Juusto Kaira Oy on ollut yhteisyritys, jonka osakkeista Arla Ingman Oy Ab on omistanut 60 prosenttia ja Kuusamon Osuusmeijeri 40 prosenttia. Arla Ingman Oy Ab on ostanut ja markkinoinut JK Juusto Kaira Oy:n valmistamat tuotteet. Kuusamon Osuusmeijeri ja Arla Ingman Oy Ab ovat neuvotelleet JK Juusto Kaira Oy:n omistuksen siirtymisestä kokonaan Kuusamon Osuusmeijerille. Järjestelyn edellytyksenä on ollut yhteensä 7 000 000 euron kokonaisrahoituksen varmistaminen. Kokonaisrahoituksen edellytyksenä on ollut 2 000 000 euron oman pääoman ehtoinen rahoitus JK Juusto Kaira Oy:lle. Kuusamon Osuusmeijeri on pyytänyt Kuusamon kaupungilta 1 000 000 euron suuruista lainaa, jonka Kuusamon Osuusmeijeri lainaa edelleen oman pääoman ehtoisena JK Juusto Kaira Oy:lle yhdessä Kuusamon Osuusmeijeriltä tulevan 1 000 000 euron suuruisen oman pääoman ehtoisen lainan kanssa. Arla Ingman Oy Ab on puolestaan pyytänyt Kuusamon kaupunkia vapauttamaan yhtiön 1 500 000 euron omavelkaisesta takaussitoumuksesta, jonka yhtiö oli antanut JK Juusto Kaira Oy:lle vuonna 2009 kaupungin varoista myönnetyn lainan vakuudeksi.

Kaupunginvaltuusto on edellä mainitun 1 000 000 euron suuruisen lainan myöntämisen sijaan päättänyt 26.9.2012 myöntää mainitun summan suuruisen määrärahan JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan. Osakemerkinnän ehdoksi on mainitun päätöksen mukaan asetettu osakkeiden takaisinlunastus ja sille vakuudeksi kiinteistökiinnitys Kuusamon Osuusmeijerin omistamaan Paloaho-nimiseen tilaan RN:o 96:3 (Nälkämönharju).

Samalla 26.9.2012 tehdyllä päätöksellä kaupunginvaltuusto on päättänyt Arla Ingman Oy Ab:n vapauttamisesta edellä mainitusta 1 500 000 euron omavelkaisesta takausvastuusta. Valtuuston päätöksen mukaan omavelkaisen takauksen sijaan Kuusamon kaupunki saa kiinteistö- ja yrityskiinnitykset, jotka ovat niin sanotussa poolissa pitkäaikaisen rahoituksen vakuutena siten, että kullakin rahoittajalla on osuus siihen vastuidensa suhteessa, kuten edellä tämän päätöksen kohdassa 1.2 on selostettu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että määrärahan myöntäminen JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan ja Arla Ingman Oy Ab:n vapauttaminen JK Juusto Kaira Oy:lle aiemmin myönnetyn lainan omavelkaisesta takausvastuusta liittyvät esillä olevassa asiassa kiinteästi toisiinsa. Kun otetaan huomioon, että kaupunginvaltuuston päätöksessä on kysymys Kuusamon kaupungin pääomasijoitusta JK Juusto Kaira Oy:hyn koskevasta kokonaisjärjestelystä, kaupunginvaltuuston päätöstä on kunnan toimialaa ja valtiontukisäännösten soveltuvuutta koskevassa arvioinnissa tarkasteltava kokonaisuutena.

Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, kaupunginvaltuuston päätöksen, jolla Arla Ingman Oy Ab on osana kysymyksessä olevaa kokonaisjärjestelyä vapautettu JK Juusto Kaira Oy:lle aiemmin myönnetyn lainan omavelkaisesta takausvastuusta, ei ole katsottava koskeneen pelkästään kuntalain 91 §:ssä tarkoitettua valmistelua, jota koskevasta päätöksestä ei saa tehdä kunnallisvalitusta.

Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi mainitsemallaan perusteella tullut jättää A:n valitusta takausvastuusta vapauttamista koskevalta osalta tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on tältä osin kumottava. Korkein hallinto-oikeus on enemmän viivästyksen välttämiseksi, palauttamatta asiaa tältä osin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, ottanut asian välittömästi ratkaistavakseen.

1.5 Kunnan toimialaa koskeva valitusperuste

Kuntalaissa ei ole tarkemmin määritelty kunnan toimialaa. Lain 2 §:n 1 momentissa viitataan yleisesti tehtäviin, joita kunta hoitaa itsehallintonsa nojalla. Lain 1 §:n 3 momentin nojalla kunnan tulee pyrkiä edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä. Keskeisin lähtökohta on se, että kunnan toiminnan tulee palvella kuntalaisten yhteistä asiaa.

Kunnan tehtävänä on toimialansa puitteissa huolehtia siitä, että yleiset edellytykset elinkeinotoiminnan harjoittamiseen ovat kunnossa. Sen sijaan suoran tuen antaminen yksittäiselle yritykselle edellyttää erityisiä, yleensä työllisyyteen perustuvia syitä, jotta toimenpide voidaan katsoa kunnan toimialaan kuuluvaksi. Yritysriskien ottamisen ei tällöinkään katsota kuuluvan kunnan toimialaan.

Esillä olevassa asiassa Kuusamon kaupunki on päättänyt antaa oman pääoman ehtoisen tuen yksittäiselle yritykselle. Kuten edellä on esitetty, suoran tuen antaminen yksittäiselle yritykselle edellyttää erityisiä, yleensä työllisyyteen perustuvia syitä, jotta toimenpide on voitu katsoa kunnan toimialaan kuuluvaksi. Puheena olevassa asiassa kaupunki on perustellut päätöstään myöntää määräraha JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan Koillismaan maidontuotannon ja -jalostuksen turvaamisella sekä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa lisäksi yhtiön noin 100 työpaikan turvaamisella muutostilanteessa, jossa yhtiön pääosakas Arla Ingman Oy Ab on vetäytymässä yhtiön toiminnasta Kuusamossa. Kuusamon kaupungin mukaan kaupungin kannalta yhtiön työpaikkojen turvaaminen on erityisen tärkeää kaupungin heikko työllisyystilanne huomioon otettuna.

JK Juusto Kaira Oy:n tilikautta 1.1.–31.12.2011 koskevan tuloslaskelman mukaan tappio ennen varauksia ja veroja on ollut noin 14 000 euroa, kun se edellisenä vuonna on ollut noin miljoona euroa. Tilikauden voitto tilikaudelta 1.1.–31.12.2011 on ollut noin 1 300 euroa ja edellisellä tilikaudella noin 1 900 euroa. Voitonjakokelpoisten varojen määrä on ollut noin 15 000 euroa. Kuusamon Osuusmeijerin hallituksen toimintakertomuksesta tilikaudelta 2011 käy ilmi, että Kuusamon Osuusmeijerin osaltaan omistaman JK Juusto Kaira Oy:n toiminta ei hallituksen mielestä ole täyttänyt osakassopimuksessa toiminnalle asetettuja edellytyksiä. Tästä johtuen Kuusamon Osuusmeijerin hallinto on jo useamman vuoden aikana kiinnittänyt huomiota JK Juusto Kaira Oy:n tuotannon saamiseen kannattavalle tasolle.

Kaupunginvaltuuston päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi Kuusamon Osuusmeijerin pyytäneen Kuusamon kaupungilta 1 miljoonan euron suuruista lainaa, jonka Kuusamon Osuusmeijeri lainaa edelleen oman pääoman ehtoisena JK Juusto Kaira Oy:lle yhdessä oman osuutensa kanssa, ja todenneen JK Juusto Kaira Oy:n omistuksen siirtymistä kokonaisuudessaan Kuusamon Osuusmeijerille koskevan järjestelyn edellytyksenä olevan yhteensä 7 miljoonan euron kokonaisrahoituksen varmistaminen ja kokonaisrahoituksen edellytyksenä olevan 2 miljoonan euron oman pääoman ehtoinen rahoitus JK Juusto Kaira Oy:lle. JK Juusto Kaira Oy:n hallinto-oikeudelle A:n valituksen johdosta antaman selityksen mukaan rahoitusjärjestelyjen toteutuminen on ollut edellytyksenä JK Juusto Kaira Oy:n toiminnan jatkamiselle ja, mikäli asiassa ei pystyttäisi etenemään joutuisasti, rahoituslaitosten ja Arla Ingman Oy Ab:n kanssa neuvoteltu JK Juusto Kaira Oy:n uudelleenjärjestely on uhannut raueta.

Kaupunginvaltuuston päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta ei käy ilmi, että osakkeiden takaisinlunastuksen vakuudeksi tarkoitetun Kuusamon Osuusmeijerin omistaman Paloaho-nimisen kiinteistön RN:o 96:3 vakuusarvoa olisi päätöksenteon yhteydessä selvitetty. Kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen 11.10.2012 päivätystä Metsänhoitoyhdistyksen laatimasta lausunnosta käy ilmi, että mainitun kiinteistön arvon on arvioitu olevan 53 500 euroa ja todennäköisen myyntihinnan 65 000 euroa.

Kaupunginvaltuusto on määrärahan myöntämistä koskevan päätöksen yhteydessä päättänyt vapauttaa Arla Ingman Oy Ab:n puolentoista miljoonan euron omavelkaisesta takausvastuusta, joka on ollut kaupungin vuonna 2009 JK Juusto Kaira Oy:lle myöntämän lainan vakuutena. Päätöksen mukaan omavelkaisen takauksen sijaan Kuusamon kaupunki saa kiinteistö- ja yrityskiinnitykset, jotka ovat niin sanotussa poolissa pitkäaikaisen rahoituksen vakuutena siten, että kullakin rahoittajalla on osuus siihen vastuidensa suhteessa. Valtuuston päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta ei kuitenkaan käy ilmi, että kiinteistö- ja yrityskiinnitysten kohdetta, kiinnitettyjen kohteiden arvoa ja vakuuden turvaavuutta olisi selvitetty.

Vaikka kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan selityksessä jälkikäteen esittänyt kaupunginvaltuuston päätöksen tueksi yhtiön yleisten toimintaedellytysten turvaamisen ja työllisyyttä koskevat seikat, JK Juusto Kaira Oy:n kannattavuusnäkymien perusteella yritysriskien ottamisen näissä oloissa ei voida katsoa kuuluvan kaupungin toimialaan. Kun vielä otetaan huomioon kaupungin jo aiemmin myöntämä puolentoista miljoonan euron laina, takausvastuusta vapauttaminen ja korvaavien vakuuksien laatu ja määrä, määrärahan myöntäminen osakkeiden hankintaan ja takausvastuusta vapauttaminen eivät ole kuuluneet kaupungin toimialaan. Kaupunginvaltuusto on näin ollen niistä päättäessään ylittänyt kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentissa tarkoitetulla tavalla toimivaltansa.

1.6 Valtiontukea koskeva valitusperuste

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa asioita, joissa ne joutuvat tulkitsemaan ja soveltamaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä etenkin ratkaistakseen sen, olisiko valtion toimenpiteen, joka on toteutettu noudattamatta 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkovalvontamenettelyä, osalta pitänyt noudattaa mainittua menettelyä vai ei. Jos ne tulevat siihen tulokseen, että asianomainen toimenpide olisi pitänyt ennalta ilmoittaa komissiolle, niiden on todettava se sääntöjenvastaiseksi. Kansallisilla tuomioistuimilla ei sitä vastoin ole toimivaltaa ratkaista sitä, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, sillä tämä osa valvonnasta kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan (ks. tuomio P, C-6/12, EU:C:2013:525, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio OTP Bank, C-672/13, EU:C:2015:185, 31 ja 37 kohta).

Unionin oikeuden soveltamiskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että alueellisen viranomaisen, kuten kunnan viranomaisen, myöntämä tuki voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Kunnan tulee valtiontukiviranomaisena noudattaa päätöksenteossaan laillisia menettelyjä ja siten omaisuutensa luovuttamista valmistellessaan ottaa huomioon muun ohella unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus (ks. tuomio Saksa v. komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 17 kohta ja tuomio Portugali v. komissio, C-88/03, EU:C:2006:511, 55 kohta).

Unionin valtiontukimääräyksiä ja -säännöksiä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset. SEUT 107 artiklan 1 kohdan ja sitä tulkinneen vakiintuneen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella valtiontukimääräykset ja -säännökset koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Toimenpiteen on oltava valikoiva ja annettava etua toimenpiteen kohteena olevalle taholle. Edelleen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sekä vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua. Pääomasijoituksen muodossa myönnetty tuki kuuluu SEUT 107 artiklan 1 kohdan sisältämän kiellon soveltamisalaan, jos kyseisessä määräyksessä esitetyt edellytykset täyttyvät (ks. tuomio Intermills v. komissio, 323/82, EU:C:1984:345, 31 kohta ja tuomio Belgia v. komissio, 234/84, EU:C:1986:302, 13 kohta). Pääomasijoituksen arvioinnissa käytettävän yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen soveltamiseksi merkityksellisiä ovat ainoastaan sijoituspäätöksen tekemishetkellä käytettävissä olleet seikat ja vallinneet kehitysnäkymät (ks. tuomio komissio v. EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, 105 kohta).

Esillä olevassa asiassa hallinto-oikeus on katsonut, että valtuuston määrärahan myöntämistä koskeva päätös ei ole lainvastainen, koska osakkeiden hankinnasta päättää Kuusamon kaupungin hallintosäännön 8 §:n mukaan kaupunginhallitus, missä yhteydessä tulevat selvitettäviksi muun muassa Euroopan unionin kilpailulainsäädännön sisältämät mahdolliset osakkeiden hankintaa koskevat rajoitukset ja ilmoitusvelvollisuudet. Hallinto-oikeus ei ole tutkinut asiaa määrärahan myöntämiseen kiinteästi liittyvän takausvastuusta vapauttamisen osalta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin hallinto-oikeus, että valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollista soveltuvuutta on tullut esillä olevassa Kuusamon kaupungin pääomasijoitusta JK Juusto Kaira Oy:hyn käsittävää kokonaisjärjestelyä koskevassa asiassa arvioida jo kaupunginvaltuuston päättäessä määrärahan myöntämisestä osakkeiden hankintaan ja siihen kiinteästi liittyvästä takausvastuusta vapauttamisesta.

Kuten kaupunginvaltuuston päätöstä 26.9.2012 § 48 koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi, määräraha JK Juusto Kaira Oy:n osakkeiden hankintaan on peräisin julkisista varoista ja toimenpide on valikoiva, koska se kohdistuu ainoastaan yhteen taloudellista toimintaa harjoittavaan yritykseen eli JK Juusto Kaira Oy:hyn. Lisäksi Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi kaupungin arvioineen, ettei kysymyksessä kuitenkaan ole valtiontuki, koska myönnetty tuki ei vääristä eikä uhkaa vääristää kilpailua (kilpailuvaikutus­kriteeri). Kaupunki ei päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenevän mukaan ole arvioinut sitä, saattaako myönnetty osakepääomasijoitus vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (kauppavaikutuskriteeri).

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kilpailuvaikutuskriteerin ja kauppavaikutuskriteerin täyttymisen osalta ei ole tarpeen osoittaa, että myönnetty tuki todellisuudessa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan on ainoastaan tutkittava, saattaako väitetty tuki vaikuttaa tuohon kauppaan ja vääristää kilpailua (ks. tuomio Air Liquide Industries Belgium, yhdistetyt asiat C-393/04 ja C-41/05, EU:C:2006:403, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Kauppavaikutusedellytyksen täyttymisen osalta on riittävää myös se, että kysymyksessä on toimiala, jolla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa (ks. tuomio Espanja v. komissio, C-114/00, EU:C:2002:508, 65 kohta). Se, että jäsenvaltio myöntää tukea yritykselle, saattaa ylläpitää tai kasvattaa kyseisen jäsenvaltion kotimaista tuotantoa, minkä seurauksena muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuus viedä tuotteitaan kyseiseen jäsenvaltioon heikkenee huomattavasti (ks. tuomio Ranska v. komissio, 102/87, EU:C:1988:391, 19 kohta ja tuomio Italia v. komissio, C-303/88, EU:C:1991:136, 27 kohta). Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ei ole olemassa tiettyä rajaa tai prosenttilukua, jonka alittavan toimenpiteen osalta voitaisiin katsoa, että sillä ei ole vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tuen suhteellisen vähäinen merkitys tai tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. tuomio Heiser, C-172/03, EU:C:2005:130, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöstä 26.9.2012 koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenevässä kaupunginhallituksen arviossa on todettu JK Juusto Kaira Oy:lle myönnettävän tuen, joka tuolloin on käsittänyt miljoonan euron lainan JK Juusto Kaira Oy:lle sekä Arla Ingman Oy Ab:n vapauttamisen omavelkaisesta takausvastuusta, lisäävän kilpailua markkinoilla. Kun otetaan huomioon myös JK Juusto Kaira Oy:n taloudellisesta tilasta esitetty selvitys, päätöksellä myönnetty tuki on ollut omiaan vahvistamaan JK Juusto Kaira Oy:n kilpailuasemaa verrattuna

muihin vastaavaa toimintaa harjoittaviin yrityksiin, joiden kanssa se kilpailee. Tätä vaikutusta on korostanut vielä se, että valtuusto on päättänyt lainan sijasta myöntää tukea osakepääomasijoituksen muodossa. Näin ollen kaupungin toimenpiteen voidaan arvioida vääristävän tai uhkaavan vääristää kilpailua suosimalla meijerituotteiden tuotantoa ja kauppaa harjoittavaa JK Juusto Kaira Oy:tä. Kun otetaan huomioon mainitun yhtiön toimiala, jolla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa, kaupungin toimenpiteellä voi siten olla vaikutusta myös jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Kuusamon kaupunki ei ole esittänyt asiassa selvitystä siitä, että kysymyksessä olisi vähämerkityksinen tuki ja että asiassa olisi noudatettu vähämerkityksistä tukea koskevia menettelyjä tai että asiassa olisi kysymys unionin oikeuskäytännössä vahvistetun markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan eli markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesta toiminnasta, kun otetaan lisäksi huomioon, että määrärahan myöntämisen yhteydessä kaupunginvaltuusto on päättänyt vapauttaa Arla Ingman Oy Ab:n JK Juusto Kaira Oy:lle aiemmin myönnetyn lainan omavelkaisesta takauksesta (ks. edellä mainittu tuomio Italia v. komissio, C‑303/88, 20 kohta, tuomio Ranska v. komissio, C-482/99, EU:C:2002:294, 68–70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä mainittu tuomio komissio v. EDF, C-124/10 P, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Myöskään selvitystä siitä, että asiassa olisi kysymys Euroopan unionin oikeudessa tarkoitetusta vaikeuksiin ajautuneen yrityksen ainutkertaisesta pelastamisesta, ei ole esitetty.

Kaupunginvaltuuston päätöstä tehtäessä ei ole näin ollen luotettavasti selvitetty Euroopan unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollista soveltuvuutta. Kuusamon kaupunki ei ole esittänyt muutakaan sellaista hyväksyttävää selvitystä, jonka perusteella kielletyn valtiontuen mahdollisuus olisi poissuljettavissa. Edellä esitetyillä perusteilla ja kun valtuuston päätöstä tehtäessä ei ole noudatettu menettelyä, jota noudatettaessa SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta ei ole, kaupunginvaltuuston päätös 26.9.2012 § 48 on syntynyt kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

1.7 Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla määrärahan myöntäminen osakkeiden hankintaan ja takausvastuusta vapauttaminen eivät kysymyksessä olevissa oloissa ole kuuluneet kaupungin toimialaan ja Kuusamon kaupunginvaltuusto on siten niistä päättäessään ylittänyt toimivaltansa. Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöstä tehtäessä ei ole luotettavasti selvitetty Euroopan unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollista soveltuvuutta ja valtuuston päätös on siten lisäksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Edellä todetun vuoksi ja kun otetaan huomioon kuntalain (365/1995) 2 § ja 90 §:n (1375/2007) 2 momentti, hallinto-oikeuden ja Kuusamon kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava.

2. A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Kuusamon kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Vaatimukset täytäntöönpanon kieltämisestä, lausunnon hankkimisesta ja asiakirjojen esittämisestä

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi täytäntöönpanon kieltämistä, lausunnon hankkimista ja asiakirjojen esittämistä koskevista vaatimuksista ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 27.3.2017