Muu päätös 1473/2017

Potilasvakuutuskeskuksen määräämää korotettua vakuutusmaksua koskeva perustevalitus

Antopäivä: 30.3.2017
Taltionumero: 1473
Diaarinumero: 58/2/15

Asia Potilasvakuutuskeskuksen määräämää korotettua vakuutusmaksua koskeva perustevalitus

Valittaja A Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.11.2014 nro 14/1229/4

Asian aikaisempi käsittely

Potilasvakuutuskeskus on 23.9.2013 tekemällään päätöksellä määrännyt A Oy:n maksamaan ajalta 29.8.2005–20.2.2010 korotettua vakuutusmaksua 4 445,92 euroa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n Potilasvakuutuskeskuksen päätöksestä verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain (706/2007) nojalla tekemän perustevalituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Potilasvahinkolain 4 §:n 1 momentin mukaan terveyden- tai sairaanhoitotoimintaa harjoittavilla on oltava vakuutus tämän lain mukaisen vastuun varalta.

Potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentin mukaan vakuutuksen ottamisen laiminlyönyt on velvollinen laiminlyöntinsä ajalta suorittamaan enintään kymmenkertaisen vakuutusmaksun. Vakuutusvalvontavirasto (nykyinen Finanssivalvonta) päättää siitä, miten korotuksen perusteena oleva vakuutusmaksu lasketaan.

Mainitun lain 5 §:n 3 momentin mukaan Potilasvakuutuskeskus vastaa vahingosta silloin, kun vakuutuksen ottaminen on laiminlyöty, sekä määrää ja perii 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun korotetun vakuutusmaksun.

A Oy:llä ei ole ollut potilasvakuutusta ajalla 29.8.2005–20.2.2010. Yhtiön terveyden- ja sairaanhoitotoiminnan yhteydessä on 18.10.2007 tapahtunut potilasvahinko, jota ei ole potilasvahinkolain perusteella korvattu henkilövahinkona.

Potilasvakuutuskeskuksen 12.3.2014 antaman lausunnon mukaan Potilasvakuutuskeskuksen määräämän korotetun vakuutusmaksun perusteena olevat vakuutusmaksut vahvistaa Potilasvakuutuskeskuksen hallitus vuosittain aikanaan Finanssivalvonnan edeltäjien hyväksymän käytännön mukaisesti. Korotuskertoimena on käytetty kolmea yhdenvertaisesti kaikkien muiden vakuutuksen ottamisen laiminlyöneiden kanssa, joiden toiminnassa ei ole sattunut korvattavaa vahinkoa vakuuttamattomuusaikana.

Koska yhtiöllä ei ole ollut vaadittua potilasvakuutusta, Potilasvakuutuskeskuksella on ollut oikeus periä korotettu vakuutusmaksu.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle potilasvahinkolaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 54/1986 vp) on esitetty, että vakuuttamisvelvollisuuden laiminlyöneen olisi suoritettava vakuutusmaksunsa enintään kymmenkertaisena. Edelleen esityksessä sanotaan, että maksun lisäyksen suuruuteen tulisi vaikuttaa muun muassa sen, onko maksun laiminlyönti johtunut anteeksiannettavasta tietämättömyydestä ja onko vakuutusmaksun laiminlyöneen toiminnasta syntynyt potilasvahinko. Hallituksen esityksessä tietämättömyyttä ei pidetä perusteena luopua korotuksesta mutta se voi vaikuttaa korotuksen määrään.

Hallinto-oikeus toteaa, että potilasvakuutuksen perusmaksut on valituksenalaisessa päätöksessä määrätty vuosittain vahvistettujen maksuperusteiden mukaan. Perusmaksun suuruuden kannalta asiassa ei ole merkitystä sillä, että perusmaksu olisi ollut vakuutusyhtiöstä otettaessa pienempi kuin mitä se on Potilasvakuutuskeskuksen maksuun panemissa potilasvakuutusmaksuissa. Korotuksen määräämisessä Potilasvakuutuskeskus on lausuntonsa mukaan noudattanut linjaa, jonka mukaan, jos toiminnassa ei ole sattunut korvattavaa vahinkoa, vakuutusmaksu määrätään kolminkertaisena. Mikäli toiminta on johtanut korvattavaan vahinkoon, vakuutusmaksu määrätään kuusinkertaisena. Hallinto-oikeus katsoo, että korotuksen määrääminen tässä tapauksessa kolminkertaisena ei ole kohtuutonta. Asiassa ei ole näytetty, että korotetun vakuutusmaksun määrääminen tai maksuunpano ajalla 29.8.2005–20.2.2010 olisi tapahtunut perusteeltaan tai määrältään virheellisesti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Matti Tamminen, Aulikki Pitkänen ja Taina Hakkarainen. Esittelijä Elina Fasoúlas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhtiölle määrätty maksunkorotus poistetaan kokonaan tai kohtuulliseksi katsotulla osuudella. Yhtiön maksettavaksi määrätty summa on pienelle yritykselle kohtuuttoman suuri riskiin suhteutettuna.

Yhtiö on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

Potilasvakuutus jäi ottamatta vuonna 2005 tahattomasti. Lääkäriliiton sivuilla ei ollut vielä tuolloin samanlaisia ohjeita kuin nyt. Lääkäriliiton osakeyhtiön perustamista käsitelleellä lääkäriliiton kurssillakaan potilasvakuutusta ei käsitelty, oli vain todettu, että vakuutuksista sai parhaat tiedot vakuutusyhtiöiltä. Pienen paikkakunnan vakuutusyhtiö oli kuitenkin myöntänyt yhtiölle vain yrityksen vastuuvakuutuksen, jonka luultiin kattavan myös potilasvahingot. Vakuutuksen ottamisessa sattuneen erehdyksen vuoksi edellytykset maksun kohtuullistamiselle olisivat olemassa.

Potilasvakuutuskeskuksen antamasta selvityksestä ei oikein mitenkään selviä, miten korotettu potilasvakuutusmaksu on määräytynyt. Potilasvakuutuskeskus on esittänyt lukuisia taulukoita vakuutusmaksun määräytymisestä normaalissa vakuutuksessa. Riskin mukaan määräytyvän maksun osalta yhtiön toiminta kuuluu matalimman riskin ryhmään. Taulukoista ei kuitenkaan selviä kaikkea. Keskeistä maksun määräämisessä on hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevä seikka, että korotuskertoimena on käytetty kolmea yhdenvertaisesti kaikkien muiden vakuutuksen ottamisen laiminlyöneiden kanssa, joiden toiminnassa ei ole sattunut korvattavaa vahinkoa vakuuttamattomuusaikana.

Kaikkien vakuuttamattomien kerroin ja perusmaksu on sama, mikä tarkoittaa, että korotettu maksu on sitä rankaisevampi, mitä pienempi riskikerroin vakuutuksen laiminlyöneellä on. Yhtiöllä riskikerroin on matalin. Yhdenvertaisuuden kannalta voi miettiä, onko tällainen lainmukaista.

Potilasvakuutuskeskus on lausunnossaan esittänyt, että yhtiön käsitys korotetun maksun laskentatavasta on virheellinen. Korotuskerrointa käytetään yhteneväisesti kaikkein vakuutuksen ottamisen laiminlyöneiden kesken. Perusmaksu, johon korotuskerrointa sovelletaan, lasketaan sen sijaan ottaen huomioon kyseessä olevan terveydenhoitotoiminnan niin kutsuttu vahinkoriski, muun muassa vahinkojen määrä ja vakavuus. Laskemalla perusmaksu kunkin yksittäisen terveydenhoitotoiminnan sektorin todellista vahinkoriskiä vastaavasti varmistetaan eri terveydenhuoltotoimijoiden yhdenvertainen ja tasapuolinen kohtelu. Yhtiön valituksen hyväksyminen johtaisi epäyhdenvertaiseen kohteluun valittajan hyväksi muihin vakuutuksen ottamisen laiminlyöneisiin nähden.

A Oy on antanut vastaselityksen.

Finanssivalvonta on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon, jossa Finanssivalvonta on muun ohessa lausunut, että se on määrännyt vuosille 2014–2016 kohdistuville laiminlyöntijaksoille maksuperusteet, joiden mukaan muun lääkärin vuosimaksu, johon sovelletaan korotuskerrointa, on sanottuina vuosina ollut sata euroa.

Potilasvakuutuskeskus on Finanssivalvonnan lausunnon johdosta ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa.

A Oy:lle on varattu tilaisuus lausua Finanssivalvonnan lausunnon johdosta.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon.

Sosiaali- ja terveysministeriön lausunto on lähetetty tiedoksi Potilasvakuutuskeskukselle ja A Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja Potilasvakuutuskeskuksen päätökset kumotaan ja korotettu vakuutusmaksu poistetaan.

Perustelut

Säännökset

Potilasvahinkolain (585/86) 4 §:n 1 momentin mukaan terveyden- tai sairaanhoitotoimintaa harjoittavilla on oltava vakuutus potilasvahinkolain mukaisen vastuun varalta.

Potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentin (87/1999) mukaan vakuutuksen ottamisen laiminlyönyt on velvollinen laiminlyöntinsä ajalta suorittamaan enintään kymmenkertaisen vakuutusmaksun. Vakuutusvalvontavirasto päättää siitä, miten korotuksen perusteena oleva vakuutusmaksu lasketaan.

Potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentin (363/1995) mukaan, sellaisena kuin se on ollut voimassa 31.3.1999 asti, sosiaali- ja terveysministeriö antaa määräykset siitä, miten korotuksen perusteena oleva vakuutusmaksu lasketaan.

Potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentin 1.4.1999 voimaan tulleen muutoksen (87/1999) mukaan korotuksen perusteena olevan vakuutusmaksun laskeminen kuului tuolloin perustetun Vakuutusvalvontaviraston tehtäviin. Lainmuutoksen voimaantulosäännöksen mukaan ne asianomaisen ministeriön antamat luvat, määräykset, ohjeet ja muut potilasvakuutusta ja potilasvakuutusyhdistyksen valvontaa koskevat päätökset, joiden antaminen lain voimaan tullessa siirtyi Vakuutusvalvontavirastolle, jäivät edelleen voimaan, kunnes Vakuutusvalvontavirasto toisin päättää.

Finanssivalvonnasta annetulla lailla (878/2008) on kumottu Vakuutusvalvontavirastosta annettu laki (78/1999). Potilasvahinkolaissa tarkoitetut Vakuutusvalvontaviraston tehtävät ovat 1.1.2009 alkaen siirtyneet Finanssivalvonnalle.

Asiassa saatu selvitys

Aiemmin yksityisenä ammatinharjoittajana toimineen lääkäri B:n perustama A Oy on merkitty kaupparekisteriin 29.8.2005, josta alkaen B on harjoittanut lääkärintointa perustamansa yhtiön nimissä. Koska A Oy:llä ei ole ollut potilasvahinkolaissa säädettyä potilasvakuutusta aikana 29.8.2005–20.2.2010, Potilasvakuutuskeskus on potilasvahinkolain 4 §:n nojalla pannut A Oy:lle maksuun korotettua vakuutusmaksua 4 445,92 euroa. Korotuksen perusteena olevaksi perusmaksuksi on määrätty vuodelta 2005 490 euroa, vuodelta 2006 527 euroa, vuodelta 2007 457 euroa, vuodelta 2008 172 euroa, vuodelta 2009 137 euroa ja vuodelta 2010 165 euroa. Vuodelta 2005 maksua on määrätty 122 päivältä, vuodelta 2010 50 päivältä ja vuosilta 2006–2009 360 päivältä. Korotuskertoimena on käytetty kerrointa 3.

Maksuunpanon perusteena olevat vakuutusmaksut on Potilasvakuutuskeskuksen hallinto-oikeudelle antaman, 12.3.2014 päivätyn lausunnon mukaan vahvistanut Potilasvakuutuskeskuksen hallitus vuosittain aikanaan Finanssivalvonnan edeltäjien hyväksymän käytännön mukaisesti. Finanssivalvonnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa 15.9.2016 päivätyssä lausunnossa on todettu muun ohella, ettei Vakuutusvalvontavirasto tai Finanssivalvonta ole tehnyt korotuksen perusteena olevaan vakuutusmaksuun liittyviä päätöksiä vuosilta 2005–2010, vaikka potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentissa niin säädetään. Finanssivalvonta on lausunnossaan viitannut potilasvahinkolain muuttamisesta annetun lain (87/1999) voimaantulosäännökseen, jonka mukaan ne asianomaisen ministeriön antamat luvat, määräykset ja ohjeet, joiden antaminen mainitun lain voimaan tullessa siirtyi Vakuutusvalvontavirastolle, jäivät edelleen voimaan, kunnes Vakuutusvalvontavirasto toisin päättää. Lausunnon mukaan Vakuutusvalvontaviraston, myöhemmin Finanssivalvonnan, tietoon ei ollut tullut seikkoja, joiden perusteella olisi tullut tarve päättää toisin. B:n/A Oy:n vuonna 2013 tekemän kannanottopyynnön yhteydessä on käynyt ilmi, ettei sosiaali- ja terveysministeriön määräystä ollut koskaan annettu. Lausunnon mukaan vakuutusmaksun laskenta on ilmeisesti perustunut muun tasoiseen ministeriön ohjeistukseen.

Sosiaali- ja terveysministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman 13.12.2016 päivätyn lausunnon mukaan sosiaali- ja terveysministeriö ei ole antanut määräyksiä potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentin nojalla.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Kuten edellä esitetystä käy ilmi, sosiaali- ja terveysministeriö ei ole antanut potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentin (363/1995) edellyttämiä määräyksiä korotuksen perusteena olevista vakuutusmaksuista. Tämän vuoksi potilasvahinkolain muuttamisesta annetun lain (87/1999) voimaantulosäännös, jonka mukaan ne asianomaisen ministeriön antamat luvat, määräykset ja ohjeet, joiden antaminen mainitun lain voimaan tullessa siirtyi Vakuutusvalvontavirastolle, jäivät edelleen voimaan, kunnes Vakuutusvalvontavirasto toisin päättää, ei tule asiassa sovellettavaksi. Edellä esitetystä käy myös ilmi, etteivät Vakuutusvalvontavirasto tai sittemmin Finanssivalvonta ole tehneet potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentissa (87/1999) tarkoitettua päätöstä siitä, miten korotuksen perusteena oleva vakuutusmaksu lasketaan vuosina 2005–2010.

Näin ollen, toisin kuin Potilasvakuutuskeskus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittänyt, Potilasvakuutuskeskuksen hallituksen vuosittain vahvistamat korotetun vakuutusmaksun perusteena olevat vakuutusmaksut eivät ole perustuneet Finanssivalvonnan edeltäjien hyväksymään käytäntöön. Potilasvakuutuskeskuksella ei potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentin tai muunkaan säännöksen nojalla ole ollut toimivaltaa vahvistaa korotetun vakuutusmaksun perusteita.

Asiassa on kiistatonta se, että A Oy on Potilasvakuutuskeskuksen päätöksessä tarkoitettuna aikana laiminlyönyt velvollisuuden ottaa potilasvahinkolaissa tarkoitettu vakuutus, sekä se, että yhtiölle olisi tämän johdosta tullut määrätä lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettu seuraamus. Seuraamuksen tulee kuitenkin perustua lainmukaisesti vahvistettuun korotetun vakuutusmaksun perusteeseen. Kun korotetun vakuutusmaksun perusteesta ei ole määrätty potilasvahinkolain edellyttämällä tavalla, eikä siten ole olemassa sellaista lainmukaisesti määrättyä vakuutusmaksua, jonka perusteella korotettu vakuutusmaksu voitaisiin laskea, A Oy:lle ei ole voitu määrätä potilasvahinkolakiin perustuvaa korotettua vakuutusmaksua.

Kun lisäksi otetaan huomioon se, ettei korkeimmalla hallinto-oikeudella lainmukaisesti määrätyn korotetun vakuutusmaksun perusteen puuttuessa ole toimivaltaa määrätä mainitun maksun suuruudesta, hallinto-oikeuden päätös ja Potilasvakuutuskeskuksen päätökset on kumottava ja A Oy:lle määrätty korotettu vakuutusmaksu on poistettava.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mikko Pikkujämsä yhtyi:

"Hyväksyn yhtiön valituksen osittain maksun määrän osalta. Kumoan hallinto-oikeuden ja Potilasvakuutuskeskuksen päätökset siltä osin kuin yhtiö on velvoitettu maksamaan korotettua vakuutusmaksua 4 445,92 euroa ja määrään yhtiön korotetuksi vakuutusmaksuksi 1 343,34 euroa.

Perustelut

Asiassa on kiistatonta, että A Oy on Potilasvakuutuskeskuksen päätöksessä tarkoitettuna aikana laiminlyönyt velvollisuutensa ottaa potilasvahinkolaissa tarkoitettu vakuutus. Potilasvahinkolain 4 §:n 2 momentin nojalla yhtiölle on näin ollen määrättävä vakuutusmaksu korotuksineen. Katson, ettei yhtiö voi vapautua laissa säädetystä maksuvelvollisuudestaan sen vuoksi, ettei korotetun vakuutusmaksun perusteesta ole määrätty potilasvahinkolain edellyttämällä tavalla. Tällä seikalla on sen sijaan merkitystä, kun tarkastellaan yhtiölle määrätyn vakuutusmaksun suuruutta.

Potilasvakuutuskeskus on määrännyt A Oy:n vuosien 2005–2010 korotetun vakuutusmaksun käyttäen 137–527 euron suuruista vuotuista perusmaksua. Koska vakuutusmaksun perustetta ei ole esillä olevien vuosien osalta määrätty potilasvahinkolain edellyttämällä tavalla, käytettävän vuosittaisen perusmaksun enimmäismäärässä on otettava huomioon Finanssivalvonnan vuosille 2014–2016 vuosimaksun maksuperusteeksi vahvistama sadan euron määrä. Tähän määrään nähden katson, ettei yhtiön vuotuista perusmaksua ole tullut vahvistaa 80 euroa suuremmaksi. Perusmaksun korotusta kolminkertaiseksi ei ole pidettävä liian suurena. Näin ollen yhtiölle määrättyä korotettua vakuutusmaksua on alennettava 4 445,92 eurosta 1 343,34 euroon."

 
Julkaistu 30.3.2017