Muu päätös 1495/2017

Asia Ammatillisen koulutuksen järjestämislupaan sisältyvän koulutustehtävän muuttamista koskeva valitus

Valittaja Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy

Päätös, jota valitus koskee

Opetus- ja kulttuuriministeriö 24.3.2015 nro OKM/43/531/2015

Asian aikaisempi käsittely

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy on hakenut lupaa 1.8.2015 käynnistettävään ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) järjestämiseen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö ei päätöksellään 24.3.2015 OKM/43/531/2015 ole suostunut hakemukseen, koska alueen koulutustarve ja -tarjonta ei edellytä luvan myöntämistä. Hakijan koulutustarjonta ei ole riittävän monipuolista tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtymisen mahdollistamiseksi.

Päätöksen mukaan koulutuksen järjestäjä voi järjestää luvan 2.4. kohdassa määrätyn vuotuisen kokonaisopiskelijamääränsä puitteissa käynnissä olevan koulutuksen loppuun seuraavasti:

Lakkaavan vammaisille opiskelijoille järjestettävän valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen (kohta 2.7.) päättymisestä ja käynnissä olevan koulutuksen loppuun saattamisessa noudatetaan seuraavaa menettelyä:

Koulutuksen järjestäjä ei voi ottaa enää uusia opiskelijoita edellä mainittuun koulutukseen 1.8.2015 jälkeen.

Vammaisille opiskelijoille järjestettävän valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen järjestäminen päättyy 31.12.2015. Opiskelijalla on oikeus suorittaa ennen 1.8.2015 aloittamansa edellä mainitut opinnot loppuun 31.12.2016 mennessä.

Jos vammaisille opiskelijoille järjestettävässä valmentavassa ja kuntouttavassa opetuksessa ja ohjauksessa aloittaneen opiskelijan opintojen laajuudeksi on määrätty yli 40 opintoviikkoa, opiskelija siirtyy suorittamaan vastaavaa koulutusta (VALMA) sitä koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti, kuitenkin siten, että opiskelijan opintojen suoritusaika ei muutu.

Opetus- ja kulttuuriministeriön soveltamat oikeusohjeet

Laki ammatillisesta koulutuksesta (630/1998) 9 § 2 momentti

Laki ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain muuttamisesta (246/2015) 3 § ja lain voimaantulosäännös 3–5 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy on valituksessaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätös kumotaan ja valittajan ammatillisen koulutuksen järjestämislupa hyväksytään hakemuksen mukaisesti.

Yhtiö on esittänyt hakemuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös on päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden sekä hallintolain 7 ja 8 luvun päätöksen perustelemista ja tekemistä koskevien säännösten vastainen. Päätös rikkoo myös perustuslain 16 §:ää.

Ammatilliseen peruskoulutukseen valmentava koulutus on uusi koulutusmuoto. Opetushallituksen mukaan ammatilliseen peruskoulutukseen valmentava koulutus on tutkintoon johtamaton koulutuskokonaisuus, jo³ka on tarkoitettu ensisijaisesti perusopetuksen päättäneille nuorille, jotka tarvitsevat opiskeluvalmiuksien parantamista sekä ohjausta ja tukea koulutuksen ja ammatin valinnassa. Toisena tärkeänä kohderyhmänä olisivat eri syistä koulutuksen ulkopuolella olevat nuoret, jotka eivät ole löytäneet paikkaansa koulutusjärjestelmässä. Koulutukseen voivat osallistua myös aikuiset, jotka tarvitsevat valmiuksia ammatilliseen peruskoulutukseen siirtymiseksi. Kohderyhmiä olisivat erityisesti maahanmuuttajat, joiden ammattiin opiskelun edellyttämässä kielitaidossa on puutteita, sekä alan vaihtajat tai uudelleen kouluttautuvat henkilöt, joiden opiskeluvalmiuksissa on puutteita.

Koulutuksen tavoitteena on Opetushallituksen mukaan antaa valmiuksia hakeutua ammatilliseen peruskoulutukseen sekä vahvistaa edellytyksiä suorittaa ammatillinen perustutkinto. Lisäksi koulutuksen tavoitteena on muodostaa perusopetuksen ja toisen asteen tutkintotavoitteisen koulutuksen välille toimiva ja selkeä nivelvaihe, jossa otetaan huomioon erilaisten kohderyhmien erityistarpeet. Koulutuksella mahdollistetaan nykyistä paremmin yksilölliset opintopolut, joustavat siirtymiset tutkintotavoitteiseen koulutukseen sekä nivelvaiheessa hankitun osaamisen tunnistaminen ja tunnustaminen osaksi tutkintoa. Tavoitteena on yksilöllisten valintojen kautta vahvistaa sitä osaamista, jota opiskelija tarvitsee ammatilliseen peruskoulutukseen siirtymiseksi ja mahdollistaa esimerkiksi perusopetuksen arvosanojen korottaminen taikka työpajatoimintaan osallistuminen osana ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta. Opiskelijalla tulisi olla mahdollisuus suorittaa myös ammatilliseen perustutkintoon sisältyviä tutkinnon osia tai niitä pienempiä kokonaisuuksia valmentavan koulutuksen aikana.

Opetushallituksen mukaan valmentavan koulutuksen tavoitteena ovat myös joustavat siirtymät tutkintotavoitteiseen koulutukseen. Tarkoituksena on, että opiskelija voi valmentavan koulutuksen kuluessa siirtyä tutkintotavoitteiseen koulutukseen, jos koulutuksenjärjestäjän on mahdollista tarjota opiskelijalle koulutuspaikka tutkintotavoitteisessa koulutuksessa ja opiskelijalla on edellytykset koulutuksen aloittamiseen. Tällöin tulee noudattaa säädettyjä opiskelijaksi ottamisen perusteita. Opiskelija voi tarvittaessa siirtyä myös tutkintotavoitteisesta koulutuksesta valmentavaan koulutukseen vahvistamaan valmiuksiaan tutkinnon suorittamiseksi. Valmentavan koulutuksen tavoitteena on lisäksi edistää opiskelijoiden tietoisuutta oppi³sopimuskoulutuksesta ja mahdollistaa opiskelijan siirtyminen oppisopimuskoulutukseen valmentavan koulutuksen kautta. Ammatilliseen peruskoulutukseen valmentava koulutus on 60 osaamispisteen laajuinen koulutuskokonaisuus, jonka ajallinen kesto voi olla korkeintaan yhden lukuvuoden mittainen. Valmentava koulutus on järjestettävä siten, että opiskelija voi suorittaa koulutuksen sen laajuutta vastaavassa ajassa.

Ministeriö on katsonut, ettei alueen koulutustarve ja -tarjonta edellytä luvan myöntämistä. Ammatillinen koulutus on kuitenkin valtakunnallista. Lain mukaan kaikilla Suomessa asuvilla ja opiskelijaksi hakeutumisen kriteerit täyttävillä on oikeus hakea Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n järjestämään koulutukseen. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus on valtakunnallinen liikunnan koulutuskeskus, jonka toimintaan alueellinen koulutustarve ei ole yhteydessä.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus on ollut ainoa valtakunnallinen liikunta-alan koulutuskeskus, joka on tarjonnut liikunta-alan valmentavaa ja kuntouttavaa koulutusta. Opiskelijat ovat tulleet ympäri Suomea. Tilastojen mukaan vuosien 2006–2015 aikana opiskelleista 71 prosenttia on muualta kuin Päijät-Hämeen alueelta. Koulutustarve käy lisäksi ilmi siitä, että lukuisat vammaisjärjestöt ovat voimakkaasti puoltaneet koulutuksen tarpeellisuutta, kuten hakemuksesta ja sen liitteistä ilmenee.

Perustuslain 16 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Ministeriön päätöksen jälkeen Suomessa ei enää tarjota liikunta-alan ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta. Näin tätä alaa ja sen opiskelijoita kohdellaan syrjivästi.

Ministeriö ei ole pitänyt Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n koulutustarjontaa riittävän monipuolisena tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtymisen mahdollistamiseksi. Koulutustarjonnan monipuolisuudesta ei ole annettu uusia säännöksiä, vaan se on edelleen 60 osaamispisteen laajuinen koulutuskokonaisuus, jonka ajallinen kesto voi olla korkeintaan yhden lukuvuoden mittainen. Näin on ollut ennenkin. Opiskelijoiden sijoittumista opintojen jälkeen on tilastoitu vuodesta 2008 lähtien. Vuosina 2008–2014 on opiskellut 54 opiskelijaa. Heistä 26 eli 52 prosenttia on koulutuksen jälkeen aloittanut tutkintotavoitteisen koulutuksen ja 21 eli 39 prosenttia on siirtynyt työelämään.

Opintojen laadun parantamiseksi on muun muassa tehty seuraavaa:

- tutkintoperusteiden uudistamista ja kehittämistä

- rakennettu 23.4.2015 valmistunut kuusi miljoonaa euroa maksanut esteetön oppilasasuntola (36 huonetta), joka rahoitettiin Aran tuella ja kuntarahoituksen lainalla.

Taloudellisia vaikutuksia ministeriön päätöksen kumoamisella ei juuri ole, sillä yhden valmentavan ja kuntouttavan koulutuksen opiskelijan lisäkustannus verrattuna toisen asteen opiskelijan kustannukseen on melko vähäinen (1 941 euroa/opiskelija).

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon ja vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana. Ministeriö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Sovellettava lainsäädäntö ja siinä tapahtuneet muutokset

Ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain (nimike muuttunut 1.8.2015; aikaisemmin laki ammatillisesta koulutuksesta) 8 §:n 1 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle luvan koulutuksen järjestämiseen. Lain 9 §:ssä säädetään koulutuksen järjestämisluvasta. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Luvassa määrätään koulutustehtävä, joka sisältää tarpeelliset määräykset muun muassa koulutusaloista, tutkinnoista, opetuskielestä, erityisestä koulutustehtävästä, koulutuksen järjestämismuodosta ja muista koulutuksen jär³jestämiseen liittyvistä asioista. Koulutustehtävän muuttamisesta päättää opetus- ja kulttuuriministeriö. Ministeriö voi ilman hakemustakin muuttaa koulutusaloja, tutkintoja ja opiskelijamääriä koskevia määräyksiä sekä muita määräyksiä, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista. Pykälän 3 momentin mukaan ministeriö voi peruuttaa koulutuksen järjestämistä koskevan luvan, jos koulutus ei enää täytä 1 momentissa luvan myöntämiselle säädettyjä edellytyksiä tai koulutus järjestetään muutoin vastoin tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä.

Vuoden 2015 heinäkuun loppuun asti ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 3 §:n 2 momentissa säädettiin kolmesta eri kohderyhmille suunnatusta erilaisesta tutkintoon johtamattomasta ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavasta tai valmentavasta koulutuksesta. Ammatilliseen koulutukseen hakeutumisen edistämiseksi ja opiskeluvalmiuksien vahvistamiseksi voitiin järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaavaa ja valmistavaa koulutusta (ammattistartti), vammaisille opiskelijoille valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta sekä lisäksi maahanmuuttajille ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavaa koulutusta. Lisäksi lain 3 §:n 3 momentissa säädettiin kotitalousopetuksesta, joka on myös voitu lukea kuuluvaksi ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisiin valmistaviin ja valmentaviin koulutuksiin.

Valmistavia ja valmentavia koulutuksia on saanut järjestää koulutuksen järjestämisluvassa määritellyn koulutustehtävän perusteella. Järjestämisluvissa koulutustehtävä on ollut määriteltynä kunkin valmistavan ja valmentavan koulutuksen osalta erikseen. Ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaavan ja valmistavan koulutuksen sekä maahanmuuttajille järjestettävän ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavan koulutuksen opiskelijamääriä ei ole järjestämisluvissa määrätty, vaan näitä valmistavia koulutuksia on voinut järjestää koulutuksen järjestämisluvassa määrätyn vuotuisen kokonaisopiskelijamäärän puitteissa.

Vammaisille opiskelijoille tarkoitettua valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta on voitu järjestää kolmen erityyppisen järjestämislupasäätelyn perusteella. Jos valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta (valmentava I) on järjestetty muutoin kuin erityisopetuksen erityisen koulutustehtävän perusteella, valmentava ja kuntouttava opetus ja ohjaus -koulutuksen enimmäisopiskelijamäärän kiintiö on ollut määriteltynä järjestämisluvassa, ja siitä on määrätty järjestämisluvan kohdassa 2.7 Muut määräykset. Vammaisille opiskelijoille tarkoitetun opetuksen ja ohjauksen enimmäisopiskelijamäärä on sisältynyt tällöin kuitenkin luvassa määriteltyyn vuotuiseen kokonaisopiskelijamäärään. Valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta on voitu järjestää myös rajatun erityisopetuksen erityisen koulutustehtävän perusteella (valmentava I ja II), ja siitä on määrätty luvan kohdassa 2.5. Tällöin järjestämisluvassa on määritelty vuotuiseen kokonaisopiskelijamäärään sisältyvä erityisopetuksen opiskelijamäärä, jonka sisällä koulutuksen järjestäjä on voinut järjestää valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta taikka erityisopetuksena tutkintoon johtavaa tai valmistavaa koulutusta. Lisäksi erityisoppilaitokset ovat voineet järjestää vuotuisen kokonaisopiskelijamääränsä puitteissa valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta (valmentava I ja II) taikka erityisopetuksena tutkintoon johtavaa tai valmistavaa koulutusta.

Ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia on muutettu 1.8.2015 voimaan tulleella lailla (246/2015) niin, että siihen on lisätty ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta (VALMA) sekä työhön ja itsenäiseen elämää valmentavaa koulutusta (TELMA) koskevat säännökset. Samalla edellä kuvatut aiemmat säännökset valmentavista ja valmistavista koulutuksista on kumottu (HE 211/2014 vp). Sisällöllisesti muutos tarkoitti sitä, että ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetut ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaava ja valmistava koulutus, maahanmuuttajien ammatilliseen peruskoulutukseen valmistava koulutus, vammaisten opiskelijoiden valmentava ja kuntouttava opetus ja ohjaus (valmentava I) sekä 3 §:n 3 momentissa tarkoitettu kotitalousopetus yhdistettiin yhdeksi yhtenäiseksi uudeksi koulutuskokonaisuudeksi eli ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaksi koulutukseksi. Vaikeimmin vammaisten opiskelijoiden valmentavasta ja kuntouttavasta opetuksesta ja ohjauksesta (valmentava II) muodostettiin puolestaan ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavasta koulutuksesta erillinen koulutuskokonaisuus eli työhön ja itsenäiseen elämään valmentava koulutus. Tämä koulutus on suunnattu henkilöille, joilla ei sairauden tai vamman vuoksi ole mahdollisuutta siirtyä tutkintotavoitteiseen koulutukseen.

Lailla 246/2015 muutetun ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan tutkintoon johtamattomana valmentavana koulutuksena voidaan järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta sekä työhön ja itsenäiseen elämään valmentavaa koulutusta. Lain 5 §:n 1 momenttiin lisätyn uuden säännöksen mukaan ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen tavoitteena on antaa opiskelijoille valmiuksia ammatilliseen peruskoulutukseen hakeutumiseksi sekä vahvistaa opiskelijoiden edellytyksiä suorittaa ammatillinen perustutkinto. Lakiin lisättiin myös säännökset muun muassa valmentavan koulutuksen mitoituksesta (12 a §), valmentavan koulutuksen muodostumisesta tutkinnon osista (12 b §) sekä valmentavan koulutuksen perusteista (13 b §). Lakia täydentää valtioneuvoston asetus ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta (329/2015).

Uudet muuttuneeseen lainsäädäntöön perustuvat koulutukset käynnistyivät lain voimaan tullessa 1.8.2015. Opetushallitus on määrännyt uudelle valmentavalle koulutukselle ammatillisesta peruskoulutuksesta annettuun lakiin lisätyn 13 b §:n perusteella valmentavan koulutuksen perusteet, joihin uuden annettavan koulutuksen tulee perustua (Opetushallituksen määräys 5/011/2015).

Lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan ennen lain voimaantuloa myönnettyjen valmistavien ja valmentavien koulutusten (ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaava ja valmistava koulutus, maahanmuuttajien ammatilliseen peruskoulutukseen valmistava koulutus, vammaisten opiskelijoiden valmentava ja kuntouttava opetus ja ohjaus) järjestämislupien voimassaolo päättyy 31.12.2015. Kotitalousopetuksen osalta järjestämislupa päättyi lain tullessa voimaan.

Ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavien ja valmentavien koulutusten kokonaisuuden selkeyttämisen tavoitteena on hallituksen esityksen (HE 211/2014 vp) mukaan ollut muodostaa perusopetuksen ja toisen asteen nivelvaiheeseen toimiva ammatilliseen peruskoulutukseen valmistava yhtenäinen koulutuskokonaisuus, jossa kuitenkin otettaisiin huomioon erilaisten kohderyhmien erityistarpeet. Tavoitteena on ollut luoda selkeämpi nivelvaiheen malli hakijoille ja välttää koulutusten keinotekoista eriytymistä, sillä aiempien valmistavien koulutusten tavoitteet ja sisällöt olivat monin paikoin yhteneväisiä. Uudistuksella on pyritty myös mahdollistamaan aiempaa paremmin yksilölliset opintopolut sekä erilaisten nivelvaiheen koulutusten ja tutkintotavoitteisen koulutuksen yhdistäminen. Tavoitteena on lisäksi ollut joustavoittaa siirtymistä tutkintotavoitteiseen koulutukseen sekä edistää nivelvaiheessa hankitun osaamisen tunnistamista ja tunnustamista jatko-opinnoissa. Ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen tavoitteena on myös edistää tasa-arvoa ja esteettömyyttä. Valmentavan koulutuksen avulla pyritään parantamaan heikommassa asemassa olevien henkilöiden valmiuksia hakeutua jatkokoulutukseen ja suorittaa ammatillinen perustutkinto. Opiskelijalle tulisi antaa riittävästi ohjausta ja tukea opintojen aikana sekä tietoa erilaisista jatkokoulutusmahdollisuuksista. Opiskeluvalmiuksien parantamisella sekä jatko-opintomahdollisuuksien selkeyttämisellä pyrittäisiin myös ehkäisemään keskeyttämisiä tutkintotavoitteisessa koulutuksessa ja parantamaan koulutuksen läpäisyä.

Valmentavia koulutuksia koskeva uudistus on osa laajempaa ammatillisen koulutuksen uudistusta ja toimintaympäristön muutosta. Taloudellinen tilanne edellyttää koulutusjärjestelmän tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämistä. Ammatillisen koulutuksen tutkintojärjestelmän uudistus, joka on tullut voimaan 1.8.2015, korostaa osaamisperusteisuutta, asiakaslähtöisyyttä, työelämän tarpeiden parempaa huomioon ottamista sekä hankitun osaamisen tunnistamista ja tunnustamista. Koulutusjärjestelmän tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisääminen edellyttää tutkintotavoitteisen ja valmentavan koulutuksen yhteistyön tiivistämistä, koulutuksen nivelvaiheiden tehokkaita siirtymiä ja toisen asteen koulutukseen pääsyä. Valmentavilla koulutuksilla voidaan vähentää koulutusten keskeyttämistä ja edistää läpäisyä. Myös jatko-opintoihin ja työelämään siirtymisen nopeuttamista ja työelämässä tarvittavan osaamisen hankkimista voidaan edistää valmentavan koulutuksen keinoin. Valmentavien koulutuksen järjestäminen on osa koulutuksen järjestäjän koulutustehtävää.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n hakemus valmentavan koulutuksen järjestämiseksi

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ilmoittanut 4.12.2014 päivätyllä kirjeellä ammatillisen koulutuksen järjestäjille, että 1.8.2015 voimaan tulevan ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen järjestäminen edellyttää opetus- ja kulttuuriministeriön lupaa, jota tulee hakea 30.1.2015 mennessä. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy on 29.1.2015 päivätyssä ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta (VALMA) koskevassa hakemuksessaan perustellut hakemustaan hakemushetkellä voimassa olleen lupansa puitteissa järjestämällään vammaisille ja muille erityistä tukea tarvitseville opiskelijoille suunnatulla valmentavalla koulutuksella ja sen tarpeella sekä järjestäjän muilla liikuntaan liittyvillä tehtävillä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös

Järjestämisluvan hakemisajankohtana Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:llä on ollut voimassa koulutuksen järjestämislupa 27.06.2013 dnro 112/531/2013, jossa määritellyn koulutustehtävän perusteella sillä on ollut lupa vammaisten valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen järjestämiseen (valmentava I). Edellä selostetun lain 246/2015 voimaantulo- ja siirtymäsäännösten nojalla aiemmat valmentaviin ja valmistaviin koulutuksiin myönnetyt järjestämislupien mukaiset koulutustehtävät lakkaavat lain nojalla 31.12.2015. Myös Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n lupa järjestää vammaisten valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta päättyy lain nojalla, eikä tällaista koulutusta jatkossa enää ole.

Uuden VALMA-koulutuksen järjestäminen edellyttää uuden lain mukaan määriteltyä koulutustehtävää. Koulutustehtävä määrätään järjestämisluvassa. Koulutuksen järjestämislupa voidaan myöntää, jos hakija täyttää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset. Hakijan edellytyksiä järjestää koulutusta verrataan aina haettuun koulutustehtävään, kuhunkin koulutustehtävään liittyvään koulutustarpeeseen ja -tarjontaan sekä koulutustehtävän hoitamisen asettamiin koulutuksen järjestämisedellytyksiin.

Uusi VALMA-koulutus on laaja koulutuskokonaisuus, johon yhdistyy elementtejä kaikista uuden valmentavan koulutuksen kokonaisuuden myötä poistuvista valmistavista ja valmentavista koulutuksista sekä kotitalousopetuksesta. VALMA-koulutuksen sisällöt ja osaamistavoitteet poikkeavat aikaisemmasta vammaisten valmentavasta ja kuntouttavasta opetuksesta ja ohjauksesta ja sen kohderyhmä on huomattavan laaja. VALMA-koulutuksen ensisijainen kohderyhmä (HE 211/2014 vp) ovat perusopetuksen päättäneet nuoret, jotka tarvitsevat opiskeluvalmiuksien parantamista, ohjausta ja tukea koulutuksen ja ammatin valinnassa sekä tukea koulutuksen eri vaiheissa keskeyttämisen ennaltaehkäisemiseksi. Toisena tärkeänä kohderyhmänä ovat eri syistä koulutuksen ulkopuolella olevat nuoret, jotka eivät ole löytäneet paikkaansa koulutusjärjestelmässä. Koulutukseen voivat osallistua myös aikuiset, jotka tarvitsevat valmiuksia ammatilliseen peruskoulutukseen siirtymiseksi. Aikuiskohderyhmiä ovat erityisesti maahanmuuttajat sekä alan vaihtajat tai uudelleen kouluttautuvat henkilöt, joiden opiskeluvalmiuksissa on puutteita.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:llä on ollut lupa vammaisten valmentavan opetuksen ja ohjauksen järjestämiseen, mutta ei kolmen muun valmistavan koulutuksen järjestämiseen, eikä aiempaa osaamista VALMA-koulutuksen laajemman kohderyhmän kouluttamisesta. Uuden koulutuksen toteuttamistavat on nivottu aiempaa laajemmin ja monipuolisemmin ammatilliseen peruskoulutukseen ja siihen kytkeytyviin koulutuksen eri toteuttamistapoihin. VALMA-koulutukseen liittyvän koulutustehtävän toteuttaminen eroaa merkittävästi vammaisten valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen järjestämisestä. Tämän vuoksi VALMA-koulutustehtävää ei ole voitu myöntää yksin sillä perusteella, että koulutuksen järjestäjällä on ollut lupa jonkun aiemman valmistavan tai valmentavan koulutuksen järjestämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on määritellyt 4.12.2014 päivätyssä hakuohjekirjeessä ne seikat, joiden perusteella koulutustehtävän myöntämiseen liittyviä edellytyksiä uuden VALMA-koulutuksen osalta on arvioitu. Kaikkien koulutuksen järjestäjien hakemukset on arvioitu hakukirjeessä mainittujen kriteerien perusteella yhdenvertaisesti.

Koulutustarve ja tarjonta

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksessään katsonut, ettei alueen koulutustarve- ja tarjonta edellytä VALMA-koulutustehtävän myöntämistä Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:lle. Koulutustarpeen ja -tarjonnan arvioinnissa otetaan huomioon muun muassa koulutuksen saavutettavuus, väestö- ja opiskelijapohja, opiskelijamäärä, osaamistarve, koulutukseen hakeutuminen ja alueella oleva tai sinne muodostuva koulutustarjonta sekä hakijan kyky vastata koulutusjärjestelmän näkökulmasta riittävällä ja tehokkaalla tavalla todettuun koulutustarpeeseen.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n osaamista ja sen järjestämää koulutustoimintaa on koulutustehtävän myöntämistä koskevassa harkinnassa suhteutettu uuden VALMA-koulutuksen kokonaistarpeeseen ja -tarjontaan. Vuonna 2013 ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaavassa ja valmistavassa koulutuksessa (ammattistartti) opiskeli valtakunnallisesti keskimäärin noin 1 400 opiskelijaa, maahanmuuttajien ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavassa koulutuksessa noin 1 700 opiskelijaa ja kotitalousopetuksessa noin 400 opiskelijaa. Syksyn 2013 laskentapäivän mukaan vammaisten opiskelijoiden valmentavassa ja kuntouttavassa opetuksessa ja ohjauksessa opiskeli 2 762 opiskelijaa, joista 1 878 valmentava I:ssä ja 884 valmentava II:ssa. Valmentava I:n opiskelijoista 1 326 oli erityisoppilaitosten tai erityisopetuksen rajatun erityistehtävän saaneiden koulutuksen järjestäjien opiskelijoita. VALMA-koulutuksen opiskelijamäärien on arvioitu noudattelevan pääpiirteissään edellä kuvattua (HE 211/2014 vp).

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n päättyvän muuna kuin erityisenä koulutustehtävänä järjestämän vammaisten valmentava ja kuntouttava opetus- ja ohjaus -koulutuksen merkitys edellä mainittuun kokonaiskoulutustarpeeseen vastaajana on ollut vähäinen. Järjestämisluvan mukaan koulutusta on saanut järjestää enintään 20 opiskelijalle vuosittain vuodesta 1999 lukien. Järjestäjän puheena olevien opiskelijoiden määrä on valtionosuustilastojen mukaan vaihdellut eri vuosina. Ensimmäisen kerran vammaisten valmentavaan ja kuntouttavaan opetukseen ja ohjaukseen osallistuneita opiskelijoita oli vuonna 2001 yhteensä neljä opiskelijaa (aritmeettinen keskiarvo). Joinakin vuosina (esimerkiksi vuosina 2003 ja 2004) puheena olevia opiskelijoita ei ole ollut lainkaan tai niitä on ollut vain muutamia (vuosina 2005 ja 2008 molempina kolme opiskelijaa, aritmeettinen keskiarvo). Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n hakemukseensa liittämän liitteen tietojen perusteella koulutukseen on osallistunut keskimäärin alle kymmenen opiskelijaa vuositasolla. Liitteen tietojen mukaan vuosina 2001–2007 koulutukseen on osallistunut yhteensä 49 opiskelijaa ja vuosina 2008–2014 koulutukseen on osallistunut yhteensä 54 opiskelijaa.

VALMA-koulutuksen koulutustarvetta ei voida arvioida Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n vaatimalla tavalla yksittäiseen koulutusalaan tai yhdelle kohderyhmälle suunnattuna valmentavana koulutuksena. VALMA-koulutus on tarkoitettu järjestettäväksi siten, että se vastaa edellä kuvatun laajan kohderyhmän tarpeisiin. Se ei myöskään ole luonteeltaan yhteen koulutusalaan tai kohderyhmään spesifioitua, vaan edellä kuvatulla tavalla laaja koulutuskokonaisuus, joka valmentaa opiskelijaa siirtymään ammatilliseen peruskoulutukseen. Tämä käy ilmi ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen perusteista, joiden mukainen opetussuunnitelma koulutuksen järjestäjän tulee ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 14 §:n mukaisesti laatia.

Edellä kuvattu huomioon ottaen Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n edellytykset vastata hakemuksessa esitetyn perusteella uuden VALMA-koulutuksen kohderyhmän koulutustarpeeseen ovat kokonaisuutena arvioiden riittämättömät.

Opetus- ja kulttuuriministeriö myönsi hakemusten perusteella luvan järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa VALMA-koulutusta kaikkiaan 51 koulutuksen järjestäjälle 1.8.2015 lukien. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n toiminta-alueella lupa järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta myönnettiin Päijät-Hämeen koulutuskonsernille. Päijät-Hämeen koulutuskonsernilla on koulutuksen järjestämislupien perusteella mahdollisuus tarjota koulutusta kaikilla ammatillisen peruskoulutuksen koulutusaloilla, ammatillisena peruskoulutuksena sekä näyttötutkintona suoritettavaan ammatilliseen perustutkintoon valmistavana koulutuksena, kumpaakin sekä oppilaitosmuotoisesti että oppisopimuskoulutuksena, sekä lisäksi ammatillisena lisäkoulutuksena. Lisäksi Päijät-Hämeen koulutuskonsernille myön³nettiin ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen koulutustehtävä sekä erityisopetuksen erityinen koulutustehtävä järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta ja työhön ja itsenäiseen elämään valmentavaa koulutusta erityisopetuksena.

Valmentavan koulutuksen valtakunnallinen ja alueellinen saatavuus on turvattu niiden koulutuksen järjestäjien koulutustarjonnan avulla, joille tehtävä myönnettiin. Ammatillisia perustutkintoja voi suorittaa Suomessa kahdeksalla koulutusalalla. Ammatillisia perustutkintoja on 52 ja ammatillisia tutkintoja ammattitutkinnot ja erikoisammattitutkinnot mukaan lukien lähes neljäsataa. Yhdelläkään ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjällä ei ole valikoimissaan kaikkia perustutkintoja ja niihin liittyviä osaamisaloja. Tarvittaessa järjestäjä voi hankkia ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla muilta koulutuksen järjestäjiltä sellaisia koulutuksen osia, joita se ei itse järjestä tai pysty järjestämään. VALMA-koulutuksen luonteeseen kuitenkin liittyy, että koulutuksen järjestäjällä tulee olla riittävän laaja oma koulutustarjonta toteuttaa koulutusta koulutuksen perusteiden edellyttämällä tavalla.

Edellä mainittujen 51 koulutuksen järjestäjän muodostamalla VALMA-koulutuksen järjestäjäverkolla voidaan huolehtia siitä, että koulutuksen perusteiden mukaista valmentavaa koulutusta tarjotaan riittävästi. VALMA-koulutuksen koulutustehtävän järjestäjät pystyvät huolehtimaan edellä kuvatulla tavalla myös siitä, että koulutukseen osallistuvien erilaisten opiskelijoiden yksilöllisiin tarpeisiin pystytään vastaamaan riittävällä tavalla. Näin ollen Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n VALMA-koulutustehtävää koskevan hakemuksen hylkääminen ei myöskään vaaranna perustuslain 16 §:ssä säädettyjä oikeuksia, kuten Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy valituksessaan väittää. Alueellisen koulutustarjonnan näkökulmasta voidaan todeta, että Päijät-Hämeen koulutuskonsernilla on lupa järjestää ammatillista peruskoulutusta yhteensä 13 paikkakunnalla, myös Nastolassa.

Koulutustarjonnan monipuolisuus

VALMA-koulutus on ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta, jonka tavoitteena on lain 5 §:n mukaan antaa opiskelijalle valmiuksia ammatilliseen peruskoulutukseen hakeutumiseksi sekä vahvistaa opiskelijan edellytyksiä suorittaa ammatillinen perustutkinto. Vuosina 2001–2007 Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n vammaisten valmentava opetus ja ohjaus -koulutukseen osallistuneista 49 opiskelijasta liikunta-alan ammatillisiin opintoihin (koulutuksen järjestäjän omassa koulutuksessa) oli sijoittunut kuusi opiskelijaa ja kymmenen opiskelijaa oli sijoittunut muuhun ammatilliseen koulutukseen. Vuosina 2008–2014 koulutukseen osallistuneista 54 opiskelijasta liikunta-alan ammatillisiin opintoihin (koulutuksen järjestäjän omassa koulutuksessa) oli sijoittunut kuusi opiskelijaa ja 22 opiskelijaa oli sijoittunut muuhun ammatilliseen koulutukseen. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n hakuprosessin aikana antamien liitetietojen (perusraportti) perusteella voidaan lisäksi todeta, että keväällä 2014 koulutuksen järjestäjän vammaisten valmentava ja kuntouttava koulutus ja ohjaus -koulutukseen osallistui seitsemän opiskelijaa, joista kolme jatkoi tutkintotavoitteiseen koulutukseen. Koulutuksen järjestäjän omaan tutkintotavoitteiseen koulutukseen ei jatkanut yksikään opiskelija.

VALMA-koulutuksen perusteiden (Opetushallituksen määräys 5/011/2015) mukaisesti koulutus tulee toteuttaa siten, että se tarjoaa opiskelijalle laajat yksilölliset valinnanmahdollisuudet. Valmentavaan koulutukseen liittyvä laaja valinnaisuus edellyttää, että koulutuksen järjestäjällä on mahdollisuus tarjota kaikkia koulutuksen osia opiskelijoiden yksilöllisten tavoitteiden sekä jatko-opintojen edellyttämien tarpeiden mukaisesti. Koska valmentavaan koulutukseen osallistuvat nuoret perusopetuksen päättäneet opiskelijat usein vielä hakevat omaa koulutusalaansa, tulee koulutuksen järjestäjän riittävän volyymin ja monialaisuuden mahdollistaa opiskelijoiden todelliset mahdollisuudet kokeilla eri alojen koulutuksia jo valmentavan koulutuksen aikana koulutuksen järjestäjän tarjoamissa eri tutkinnoissa ja tarvittaessa myös suorittaa tutkinnon osia tai sitä pienempiä opintoja osana valmentavaa koulutusta.

VALMA-koulutus on hallituksen esityksessä (HE 211/2014 vp) kuvatulla tavalla niin sanottu nivelvaiheen koulutus. Tarkoituksena on, että ammatilliseen peruskoulutukseen valmentava koulutus tukee opiskelijan joustavia siirtymiä tutkintotavoitteiseen koulutukseen sekä jatko-opintoihin jo valmentavan koulutuksen aikana. Tämä edellyttää monialaista koulutustarjontaa ja erilaisia koulutuksen järjestämismuotoja. VALMA-koulutustehtävän hakuohjekirjeessä todetaan, että lupaharkinnassa lähtökohtana on opiskelijoiden yksilöllisten koulutuspolkujen opiskelijalähtöiseksi mahdollistumiseksi, että koulutuksen järjestäjällä on edellytykset ohjata/poluttaa valmentavaan koulutukseen osallistuvat opiskelijat tutkintotavoitteiseen koulutukseen ensisijaisesti oman koulutustarjonnan puitteissa. On tärkeää, että VALMA-koulutuksessa oleva opiskelija voi siirtyä kesken koulutuksen tutkintotavoitteeseen koulutukseen ja vastaavalla tavalla tutkintotavoitteisesta koulutuksesta voidaan palata VALMA-koulutukseen, jos siihen on tarve. Näin pystytään vähentämään myös vääristä koulutusalavalinnoista johtuvaa keskeyttämistä tutkinto³tavoitteisessa koulutuksessa.

Monialaisilla koulutuksen järjestäjillä on edellytykset tarjota opiskelijoille yksilöllisiä ja joustavia opintopolkuja, joiden avulla mahdollistetaan nuorten ja vailla perusopetuksen jälkeistä koulutusta olevien, erityistä tukea tarvitsevien, maahanmuuttajien, opiskeluvalmiuksia tarvitsevien, jatko-opintopolkujen selkeyttämistä tarvitsevien sekä erityisistä syistä alaa vaihtavien osaamisperusteinen opiskelu. VALMA-uudistuksella on haluttu välttää eri koulutusten ja erilaisten opiskelijoiden keinotekoista eriytymistä ja tukea erilaisten opiskelijoiden oppimista yhdessä (niin sanottu inkluusioperiaate). Ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen aikana luodaan jo edellytykset opiskella yhdessä muiden kanssa ammatilliseen tutkintoon johtavassa koulutuksessa. Sen sijaan koulutuksen järjestäjällä, jonka koulutustarjonta rajoittuu vain yhteen koulutusalaan tai yhteen tai muutamaan tutkintoon, on varsin rajoittuneet mahdollisuudet tarjota VALMA-koulutuksen perusteiden mukaisia yksilöllisiä ja joustavia opintopolkuja.

Ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjänä Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:llä on lupa vain yhden koulutusalan ja siinä vain yhden ammatillisen perustutkinnon, liikunta-alan perustutkinnon, järjestämiseen. Lisäksi järjestäjällä on erityisenä koulutustehtävänä urheilijoiden ammatillinen peruskoulutus kyseisellä koulutusalalla. Tämän vuoksi edellä mainitut ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) luonteeseen liittyvät koulutuksen järjestämisen edellytykset (ammatillisen peruskoulutuksen koulutustarjonnan monialaisuus ja tavoitteena oleva opiskelijoiden erilaisten opintopolkujen mahdollistaminen) eivät olisi voineet toteutua koulutuksen järjestäjän koulutustehtävän mahdollistaman koulutusalatarjonnan suppeuden vuoksi.

Päätöksen hallintolain vastaisuus

Hakemusten arviointi on perustunut ministeriön hakuohjekirjeessä esiin tuotuihin seikkoihin ja kaikki hakemukset on ratkaistu riittävän selvityksen mukaisesti ja yhtenäisin perustein. Koulutuksen järjestäjät ovat täyttäneet hakemuksensa lisäksi webropol-kyselyn. Lisäksi kaikkia hakijoita on 12.2.2015 pyydetty sähköpostitse palauttamaan täytettynä liitelomake, koska päätösten valmistelua varten tarvittiin yhtenäiset ja vertailukelpoiset tiedot lomakkeen kohdissa 2–7 pyydetyistä järjestäjän hakemukseen liittyvistä luvuista.

Opetus- ja kulttuuriministeriön 24.3.2015 antaman päätöksen muoto, sisältö ja valitusosoitus täyttävät hallintolaissa säädetyn. Päätöksessä on myös mainittu sovelletut säännökset sekä se, mihin seikkoihin perustuen hakemus on hylätty.

Yhteenveto

Edellä kuvatulla tavalla Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n edellytykset tarjota uudistunutta VALMA-koulutusta ovat sekä koulutustarvearvion että ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) luonteeseen liittyvän monipuolisuuden näkökulmasta siinä määrin rajalliset, ettei perustetta haetun luvan myöntämiselle VALMA-koulutustehtävään ole ollut. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös 24.3.2015 Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n hakemuksen hylkäämisestä on lainmukainen.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy voi jatkossakin voimassa olevan lupansa puitteissa toteuttaa ammatillisen peruskoulutuksen tutkintotavoitteista koulutusta erityisopetuksena, mikäli siihen opiskelijan yksilöllisten tarpeiden perusteella on tarvetta ja ammatillisen peruskoulutuksen laissa säädetyt erityisopetusta koskevat perusteet täyttyvät. Tämä koskee myös järjestäjän mahdollisten vammaisten opiskelijoiden tutkintotavoitteista koulutusta. Koulutuksen järjestäjä saa tällöin rahoituksiin ilmoittamista opiskelijoista yksikköhinnan korotuksen, joka mahdollistaa opiskelijan erityisopetuksen toteuttamisen edellyttämät kustannukset. Vammaisten opiskelijoiden ammatillisessa peruskoulutuksessa ei aina ole kyse erityisopetuksen toteuttamisesta (19 a ja 20 §), vaan säädetyt erityiset opetusjärjestelyt (21 §) voivat vastata paremmin koulutuksen toteuttamiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy voi myös tehdä ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain 10 §:n mukaisesti yhteistyötä Päijät-Hämeen koulutuskonsernin kanssa sen järjestämään VALMA-koulutukseen liittyen.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 123 §:n 2 momentin mukaan valtion ja kunnan järjestämän muun kuin yliopisto-opetuksen perusteista samoin kuin oikeudesta järjestää vastaavaa opetusta yksityisissä oppilaitoksissa säädetään lailla.

Päätöksen tekohetkellä voimassa olleen ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) 8 §:n 1 momentin (951/2011) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle luvan koulutuksen järjestämiseen.

Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan lain 8 §:ssä tarkoitetun luvan myöntämisen edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Pykälän 2 momentin (951/2011) mukaan luvassa määrätään koulutustehtävä, joka sisältää tarpeelliset määräykset koulutusasteista, koulutusaloista, tutkinnoista, opetuskielestä, kunnista, joissa koulutusta voidaan järjestää, opiskelijamääristä, erityisestä koulutustehtävästä, koulutuksen järjestämismuodosta ja muista koulutuksen järjestämiseen liittyvistä asioista. Koulutustehtävän muuttamisesta päättää opetus- ja kulttuuriministeriö. Ministeriö voi ilman hakemustakin muuttaa koulutusaloja, tutkintoja ja opiskelijamääriä koskevia määräyksiä sekä muita määräyksiä, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista.

Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) 4 §:n 1 momentin (952/2011) mukaan luvan myöntämisestä näyttötutkintona suoritettavaan ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen järjestämiseen säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:ssä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Päätöksen tekohetkellä voimassa olleen hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Asiakirjoista saatu selvitys

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy on opetus- ja kulttuuriministeriölle osoitetulla, 29.1.2015 päivätyllä hakemuksella hakenut lupaa 1.8.2015 käynnistettävän ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) järjestämiseen.

Järjestämisluvan hakemisajankohtana Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:llä on ollut voimassa koulutuksen järjestämislupa 27.06.2013 dnro 112/531/2013, jossa määritellyn koulutustehtävän perusteella sillä on ollut lupa järjestää sosiaali-, terveys- ja liikunta-alan ammatillista peruskoulutusta, ei kuitenkaan hammastekniikan perustutkinnon, sosiaali- ja terveysalan perustutkinnon, lääkealan perustutkinnon, hiusalan perustutkinnon eikä kauneudenhoitoalan perustutkinnon koulutusta. Lisäksi Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:llä on ollut erityisenä koulutustehtävänä järjestää koulutusta sisäoppilaitosmuotoisesti sekä järjestää urheilijoiden ammatillista peruskoulutusta. Mainitulla koulutuksen järjestäjällä on myös muuna kuin erityisenä koulutustehtävänä ollut lupa vammaisten valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen järjestämiseen (valmentava I). Ammatillisen peruskoulutuksen vuotuinen kokonaisopiskelijamäärä mainitun järjestämisluvan mukaan vuosittain vuosina 2014–2016 on enintään 100 opiskelijaa, joista koulutusta on valmentavana ja kuntouttavana opetuksena ja ohjauksena voitu järjestää enintään 20 opiskelijalle. Järjestämisluvan mukaan koulutusta järjestetään Nastolassa.

Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnosta ilmenee, että esillä oleva asia liittyy tutkintoon johtamattoman koulutuksen järjestelmän uudistukseen, joka on tullut voimaan 1.8.2015. Ammatillisen peruskoulutuksen muuttamisesta annetun lain (246/2015) voimaantulo- ja siirtymäsäännösten mukaan aiemmat valmentaviin ja valmistaviin koulutuksiin myönnetyt järjestämisluvat päättyvät 31.12.2015. Myös Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n lupa järjestää vammaisten valmentavaa ja kuntouttavaa opetusta ja ohjausta päättyy lain nojalla, eikä mainittua koulutusta jatkossa enää ole. Uuden VALMA-koulutuksen järjestäminen edellyttää uuden lain mukaan määriteltyä koulutustehtävää. Koulutustehtävä määrätään järjestämisluvassa. Lupa koulutuksen järjestämiseen voidaan myöntää, jos hakija täyttää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:ssä säädetyt edellytykset. Hakijan edellytyksiä järjestää koulutusta verrataan lausunnon mukaan aina haettuun koulutustehtävään, kuhunkin koulutustehtävään liittyvään koulutustarpeeseen ja -tarjontaan sekä koulutustehtävän hoitamisen asettamiin koulutuksen järjestämisedellytyksiin.

Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnon mukaan uusi VALMA-koulutus on laaja koulutuskokonaisuus, johon yhdistyy elementtejä kaikista uuden valmentavan koulutuksen kokonaisuuden myötä poistuvista valmistavista ja valmentavista koulutuksista sekä kotitalousopetuksesta. VALMA-koulutuksen sisällöt ja osaamistavoitteet poikkeavat aikaisemmasta vammaisten valmentavasta ja kuntouttavasta opetuksesta ja ohjauksesta ja sen kohderyhmä on huomattavan laaja. Ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 211/2014 vp) mukaan VALMA-koulutuksen ensisijainen kohderyhmä ovat perusopetuksen päättäneet nuoret, jotka tarvitsevat opiskeluvalmiuksien parantamista, ohjausta ja tukea koulutuksen ja ammatin valinnassa sekä tukea koulutuksen eri vaiheissa keskeyttämisen ennaltaehkäisemiseksi. Toisena tärkeänä kohderyhmänä ovat eri syistä koulutuksen ulkopuolella olevat nuoret, jotka eivät ole löytäneet paikkaansa koulutusjärjestelmässä. Koulutukseen voivat osallistua myös aikuiset, jotka tarvitsevat valmiuksia ammatilliseen peruskoulutukseen siirtymiseksi. Aikuiskohderyhmiä ovat erityisesti maahanmuuttajat sekä alan vaihtajat tai uudelleen kouluttautuvat henkilöt, joiden opiskeluvalmiuksissa on puutteita.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:llä on ministeriön lausunnon mukaan ollut lupa vammaisten valmentavan opetuksen ja ohjauksen järjestämiseen, mutta ei kolmen muun valmistavan koulutuksen järjestämiseen, eikä aiempaa osaamista VALMA-koulutuksen laajemman kohderyhmän kouluttamisesta. Uuden koulutuksen toteuttamistavat on nivottu aiempaa laajemmin ja monipuolisemmin ammatilliseen peruskoulutukseen ja siihen kytkeytyviin koulutuksen eri toteuttamistapoihin. VALMA-koulutukseen liittyvän koulutustehtävän toteuttaminen eroaa merkittävästi vammaisten valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen järjestämisestä. Tämän vuoksi VALMA-koulutustehtävää ei ole voitu myöntää yksin sillä perusteella, että koulutuksen järjestäjällä on ollut lupa jonkin aiemman valmistavan tai valmentavan koulutuksen järjestämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on määritellyt 4.12.2014 päivätyssä hakuohjekirjeessä ne seikat, joiden perusteella koulutustehtävän myöntämiseen liittyviä edellytyksiä uuden VALMA-koulutuksen osalta on arvioitu. Kaikkien koulutuksen järjestäjien hakemukset on arvioitu hakukirjeessä mainittujen kriteerien perusteella yhdenvertaisesti.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään 24.3.2015 katsonut, ettei alueen koulutustarve ja -tarjonta edellytä VALMA-koulutustehtävän myöntämistä Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:lle. Hakijan koulutustarjonta ei ole riittävän monipuolista tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtymisen mahdollistamiseksi.

Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnon mukaan koulutustarpeen ja -tarjonnan arvioinnissa otetaan huomioon muun muassa koulutuksen saavutettavuus, väestö- ja opiskelijapohja, opiskelijamäärä, osaamistarve, koulutukseen hakeutuminen ja alueella oleva tai sinne muodostuva koulutustarjonta sekä hakijan kyky vastata koulutusjärjestelmän näkökulmasta riittävällä ja tehokkaalla tavalla todettuun koulutustarpeeseen.

Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n muuna kuin erityisenä koulutustehtävänä järjestämän vammaisten valmentavan ja kuntouttavan opetuksen ja ohjauksen -koulutuksen merkityksen on lausunnon mukaan edellä mainittuun kokonaiskoulutustarpeeseen vastaajana katsottu olleen vähäinen. Koulutuksen järjestäjän puheena olevien opiskelijoiden määrä on valtionosuustilastojen mukaan vaihdellut eri vuosina niin, että joinakin vuosina opiskelijoita on ollut vain muutamia ja joinakin vuosina puheena olevia opiskelijoita ei ole ollut lainkaan. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n hakemukseensa liittämän liitteen tietojen perusteella koulutukseen on osallistunut keskimäärin alle kymmenen opiskelijaa vuositasolla. Liitteen tietojen mukaan vuosina 2001–2007 koulutukseen on osallistunut yhteensä 49 opiskelijaa ja vuosina 2008–2014 koulutukseen on osallistunut yhteensä 54 opiskelijaa.

Lausunnon mukaan VALMA-koulutus on tarkoitettu järjestettäväksi siten, että se vastaa edellä kuvatun laajan kohderyhmän tarpeisiin. Se ei ole luonteeltaan yhteen koulutusalaan tai kohderyhmään spesifioitua, vaan laaja koulutuskokonaisuus, joka valmentaa opiskelijaa siirtymään ammatilliseen peruskoulutukseen.

Lausunnon mukaan lupa järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa VALMA-koulutusta on hakemusten perusteella myönnetty kaikkiaan 51 koulutuksen järjestäjälle 1.8.2015 lukien. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n toiminta-alueella lupa järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta myönnettiin Päijät-Hämeen koulutuskonsernille. Yhdelläkään ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjällä ei ole valikoimissaan kaikkia perustutkintoja ja niihin liittyviä osaamisaloja. Tarvittaessa järjestäjä voi hankkia ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla muilta koulutuksen järjestäjiltä sellaisia koulutuksen osia, joita se ei itse järjestä tai pysty järjestämään. VALMA-koulutuksen luonteeseen kuitenkin liittyy, että koulutuksen järjestäjällä tulee olla riittävän laaja oma koulutustarjonta toteuttaa koulutusta ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen perusteiden edellyttämällä tavalla. Valmentavan koulutuksen valtakunnallinen ja alueellinen saatavuus on turvattu niiden koulutuksen järjestäjien koulutustarjonnan avulla, joille tehtävä myönnettiin. Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n VALMA-koulutustehtävää koskevan hakemuksen hylkääminen ei lausunnon mukaan siten vaaranna perustuslain 16 §:ssä säädettyä oikeutta saada myös muuta kuin perusopetusta.

Oikeudellinen arviointi

Arvioinnin lähtökohdat

Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 1 momentissa säädetään oikeudellisista edellytyksistä, joiden perusteella lupa ammatillisen koulutuksen järjestämiseen voidaan myöntää. Säännöksessä mainittuna oikeudellisena edellytyksenä luvan myöntämiselle on muun ohella, että koulutus on tarpeellista.

Opetus- ja kulttuuriministeriöllä on mainitun lain 8 §:n ja 9 §:n 2 momentin nojalla laaja harkintavalta päättää luvan myöntämisestä sekä muuttaa koulutuksen järjestämislupaan sisältyviä määräyksiä muun ohella tarjottavasta koulutuksesta, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi lupaviranomaisena myös muuttaa järjestämislupapäätöstä, vaikka 9 §:n 1 momentissa säädetyt koulutuksen järjestämistä koskevan luvan myöntämisen oikeudelliset edellytykset edelleen täyttyisivät.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Valtakunnallinen valmennus- ja liikuntakeskus Oy:n valituksesta ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös olla suostumatta valittajan hakemukseen, jolla on haettu lupaa ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavan koulutuksen (VALMA) järjestämiseen, lainvastainen. Päätöstä on perusteltu sillä, ettei alueen koulutustarve ja -tarjonta edellytä luvan myöntämistä eikä yhtiön koulutustarjonta ole riittävän monipuolista tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtymisen mahdollistamiseksi. Valittaja on katsonut, että sen järjestämä ammatillinen koulutus on valtakunnallista, johon alueellinen koulutustarve ei ole yhteydessä. Lisäksi valittaja on todennut, että se on ollut ainoa valtakunnallinen liikunnan koulutuskeskus, joka on tarjonnut liikunta-alan valmentavaa ja kuntouttavaa koulutusta, ja opiskelijat ovat tulleet ympäri Suomea. Myös vammaisjärjestöt ovat valittajan mukaan puoltaneet koulutuksen järjestämistä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen laillisuus

Kuten edellä kohdassa "Asiakirjoista saatu selvitys" on todettu, esillä oleva asia liittyy tutkintoon johtamattoman koulutuksen järjestelmän uudistukseen, joka on tullut voimaan 1.8.2015. Ammatillisen peruskoulutuksen muuttamisesta annetun lain (246/2015) voimaantulo- ja siirtymäsäännösten mukaan aikaisemmat valmentavan ja valmistavan koulutuksen järjestämisluvat ovat päättyneet 31.12.2015. Uuden VALMA-koulutuksen järjestäminen on edellyttänyt uudelleen määriteltyä koulutustehtävää.

Kuten edellä kohdassa "Asiakirjoista saatu selvitys" on todettu, valittajan osaamista ja järjestämää koulutustoimintaa on koulutustehtävän myöntämistä koskevassa harkinnassa suhteutettu uuden VALMA-koulutuksen kokonaistarpeeseen ja -tarjontaan. Saadun selvityksen mukaan ammatillisia perustutkintoja voi suorittaa Suomessa kahdeksalla koulutusalalla. Ammatillisia perustutkintoja on 52 ja ammatillisia tutkintoja ammattitutkinnot ja erikoisammattitutkinnot mukaan lukien lähes neljäsataa. Yhdelläkään ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjällä ei ole valikoimissaan kaikkia perustutkintoja ja niihin liittyviä osaamisaloja. Tarvittaessa järjestäjä voi hankkia ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla muilta koulutuksen järjestäjiltä sellaisia koulutuksen osia, joita se ei itse järjestä tai pysty järjestämään. VALMA-koulutuksen luonteeseen kuitenkin liittyy, että koulutuksen järjestäjällä tulee olla riittävän laaja oma koulutustarjonta toteuttaa koulutusta koulutuksen perusteiden edellyttämällä tavalla.

Valittajalla on ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjänä ollut lupa vain yhden koulutusalan ja siinä vain yhden ammatillisen perustutkinnon, liikunta-alan perustutkinnon, järjestämiseen. Lisäksi valittajalla on erityisenä koulutustehtävänä urheilijoiden ammatillinen peruskoulutus. Tähän nähden opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut katsoa, että valittajan koulutustarjonta ei ole riittävän monipuolista, jotta tutkintotavoitteiseen koulutukseen siirtyminen olisi mahdollista. Koska VALMA-koulutus ei ole luonteeltaan yksittäiseen koulutusalaan tai yhdelle kohderyhmälle suunnattua valmentavaa koulutusta, vaan laaja koulutuskokonaisuus, joka valmentaa opiskelijaa siirtymään ammatilliseen peruskoulutukseen, liikunta-alaa tai sen opiskelijoita ei opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen johdosta ole kohdeltu syrjivästi.

Kun lisäksi otetaan huomioon, mitä edellä kohdassa "Asiakirjoista saatu selvitys" on todettu vuonna 2013 vammaisten valmentavaan ja kuntouttavaan opetukseen ja ohjaukseen valtakunnallisesti osallistuneiden opiskelijoiden määristä ja toisaalta valittajan järjestämään koulutukseen osallistuneista opiskelijamääristä, opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut katsoa, että valittajan järjestämän koulutuksen merkitys VALMA-koulutuksen kokonaiskoulutustarpeeseen vastaajana on vähäinen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut myös katsoa, että sillä VALMA-koulutuksen järjestäjäverkolla, jonka ne 51 koulutuksen järjestäjää, joille lupa järjestää ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa VALMA-koulutusta on myönnetty, muodostavat, voidaan huolehtia siitä, että koulutuksen perusteiden mukaista valmentavaa koulutusta voidaan tarjota riittävästi sekä valtakunnallisesti että alueellisesti.

Päätöksen perusteleminen

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätöksen perusteluista olisi käytävä ilmi, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja minkä säännösten nojalla asia on ratkaistu. Päätöksessä olisi siten mainittava ne tosiasiat ja selvitykset, jotka ovat ratkaisun kannalta relevantteja, ja se, millä tavalla lakia soveltamalla on päädytty esillä olevaan lopputulokseen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksestä ilmenee, miksi valittajan hakemukseen ei ole suostuttu sekä minkä säännösten nojalla asia on ratkaistu. Päätökseen liittyy lisäksi muistio, josta tarkemmat perustelut ilmenevät. Päätöksen perusteluja on vielä täydennetty ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa. Tähän nähden päätöstä ei ole syytä kumota sillä valittajan esittämällä perusteella, että päätös on päätöksen perustelemista koskevan hallintolain 45 §:n 1 momentin vastainen.

Johtopäätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö on sille ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:ssä säädetyn harkintavallan nojalla voinut hylätä valittajan hakemuksen. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla perustuslain vastainen eikä muutenkaan lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.