Muu päätös 2045/2017

Reittiliikennelupaa koskeva valitus

Antopäivä: 4.5.2017
Taltionumero: 2045
Diaarinumero: 1824/2/15

Asia Reittiliikennelupaa koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 8.5.2015 nro 15/0573/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 30.6.2014 päätöksellään nro 898771 dnro UUDELY/177/2014 (korjattu päätöksellä 30.6.2014 nro 898942) myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan 1.7.2014 alkaen reitille Helsinki (Kiasma)–Tampere (Kaleva) ja Tampere (Kaleva)–Helsinki (Kiasma). Lupatunnus REITTI-561845.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt Väinö Paunu Oy:n ELY-keskuksen päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Joukkoliikennelain 22 §:n (869/2009) 1 momentin mukaan reittiliikennelupa myönnetään hakijalle, jolla on joukkoliikennelupa ja joka sitoutuu harjoittamaan liikennettä 48 §:ssä tarkoitetun laatulupauksensa mukaisesti vähintään kahden vuoden ajan. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hake-muksen, jos luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle, ja 2 kohdan mukaan, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota harjoitetaan toisen toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa tehdyn, palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaan. Pykälän 3 momentin mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi 4 §:n perusteella määritellyn joukkoliikenteen palvelutason.

Joukkoliikennelain 62 §:n 2 momentin mukaan ennen 3 päivää joulukuuta 2009 myönnetyt linjaliikenneluvat katsotaan palvelusopimusasetuksen 8 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa tarkoitetuiksi julkisia palveluhankintoja koskeviksi sopimuksiksi, joiden soveltamista voidaan mainitun asetuksen mukaisesti jatkaa enintään 2 päivään joulukuuta 2019 edellyttäen, että 14 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja liikenteenharjoittaja ovat tehneet 3 momentissa tarkoitetun sopimuksen viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2009. Pykälän 3 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa jokaisen linjaliikennettä harjoittavan liikenteenharjoittajan kanssa sopimuksen (siirtymäajan liikennöintisopimus). Pykälän 11 momentin mukaan siirtymäajan liikennöintisopimukset rinnastetaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1–3 kohtaa.

Joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 110/2009 vp) 3.3. kohdan mukaan markkinaehtoista liikennettä koskevan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle ja kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi myös hyväksyä hakemuksen silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Edelleen hakemus voitaisiin hylätä myös silloin, kun markkinaehtoinen liikenne ajaa vain osittain sellaisella alueella, jossa viranomainen soveltaa tai ryhtyy soveltamaan palvelusopimusasetusta. Hakemus voitaisiin hylätä kokonaan tai osittain myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyn. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Pääsääntönä on, että hakemukset hyväksytään. Normaalisti reitin tarjonnan lisääntyminen on kuluttajan etu. Tarveharkinnan soveltaminen markkinaehtoisessa liikenteessä ei olisi enää mahdollista.

Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta on mietinnössään 18/2009 todennut, että markkinaehtoisessa liikenteessä mahdollisuus käyttää 22 §:n 3 momentissa ehdotettua reittiliikenteen oikeusperustaista ennakkoharkintaa on periaatteellisesti tärkeä erityisesti palveluiden saatavuuden, palvelujen laadun ja alan vakaiden toimintaedellytysten kannalta. Näiden tavoitteiden saavuttaminen saattaa joissain tilanteissa edellyttää ehdotetun 22 §:n 3 momentin soveltamista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännös on kuitenkin tarkoitettu vain tilanteisiin, joissa luvan myöntämisen epääminen on välttämätöntä säännöksessä esille tuotujen vakavien kielteisten vaikutusten vuoksi. Valiokunnan käsityksen mukaan luotettavien liikennepalveluiden saatavuus liittyy yleisemmin alan vakaiden toimintaedellytysten turvaamiseen, joka luo edellytyksiä pitkäjänteiseen ja kannattavaan yritystoimintaan ja sitä kautta palvelujen saatavuuden ja laadun takaamiseen. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi ennakkoharkinta voisi tulla kysymykseen esimerkiksi sen kaltaisissa tilanteissa, joissa reitin tarjonta voisi ylittää selvästi määritellyn palvelutason, mutta luotettavien ja vakaiden palvelujen saatavuus vaarantuu johtuen siitä, että reittiliikennehakemus olisi aikatauluiltaan täysin päällekkäinen tai selkeästi liian lähekkäin reitille jo myönnetyn liikenteen kanssa. Muita mahdollisia säännöksen soveltamistilanteita voisi olla esimerkiksi tilanne, jossa tietylle reitille selkeästi muodostuisi hakemuksen hyväksymisen johdosta niin selkeä ylitarjonta, että yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi tämän vuoksi loppua reitillä kokonaan. Tämän kaltaiset tilanteet voisivat tosiasiallisesti johtaa palvelujen saatavuuden ja palvelutason heikkenemiseen ja matkustajien kannalta epävakaaseen palvelutarjontaan. Ennakkoharkintasäännöksen perusteella viranomaisella olisi mahdollisuus arvioida hakemuksen hyväksymisen mahdollisia kielteisiä vaikutuksia etukäteen. Valiokunta on edelleen mietinnössään korostanut, että reittiliikennelupa voidaan kuitenkin evätä ehdotetun 22 §:n 3 momentin perusteella vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa edellä mainittuihin tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla.

Asiassa saatu selvitys

ELY-keskus on valituksenalaisella päätöksellä myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 1.7.2014 - 30.6.2024 välille Helsinki - Tampere (Kaleva). Lupa on myönnetty seitsemälle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuoroparille ja yhdelle maanantaista lauantaihin ajettavalle vuoroparille. Reitin pysäkit ovat Kiasma (Postitalo), Ruskeasuo, Keimola, Sääksjärvi th, Hervantakeskus ja Tampere (Kaleva). Tampereelta vuorot lähtevät klo 6.00, klo 8.00, klo 10.00, klo 12.00, klo 14.00, klo 16.00 klo 18.00 ja klo 20.00. Helsingistä vuorot lähtevät klo 7.20, klo 9.20, klo 11.20, klo 13.00, klo 15.20, klo 17.20, klo 19.20 ja klo 21.20. Päivän ensimmäistä vuoroa ei ajeta sunnuntaisin kumpaankaan suuntaan.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan Helsingin ja Tampereen välillä liikennöidään arkisin yli 30 ja viikonloppuisin yli 25 edestakaista suoraa bussivuoroa. Vuorotarjonnasta pääosa on valittajan harjoittamaa siirtymäajan sopimusliikennettä, josta osa on muuttunut markkinaehtoiseksi 1.7.2014 lukien. Lisäksi yhteysvälillä ajavat muun muassa Länsilinjat Oy ja Linja-autoliikenne O A Aho Oy. Helsingistä Hervantaan asti voimassaoleva reittiliikennelupa on myös Onnibus Oy:llä. Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n reittiliikennelupa samalle yhteysvälille peruutettiin yhtiön pyynnöstä 1.7.2014 lukien päällekkäisenä OnniBus.com Oy:lle myönnetyn luvan kanssa.

Valittaja on esittämänsä aikatauluvertailun perusteella katsonut, että valituksenalaisella päätöksellä myönnetyt vuorot ovat päällekkäisiä tai lähes päällekkäisiä seuraavien valittajan Tampereelta Helsinkiin ajamien vuorojen kanssa: maanantaista sunnuntaihin klo 5.40, maanantaista perjantaihin klo 6.10, maanantaista sunnuntaihin klo 7.50 ja perjantaisin klo 8.00, maanantaista sunnuntaihin klo 10.00, klo12.15 ja klo 14.00 sekä maanantaista sunnuntaihin klo 16.00. Maanantaista sunnuntaihin klo 18.30 ajettavan vuoron osalta valittaja on katsonut, että vähäisen kysynnän aikana 30 minuutin päässäkin oleva vuoro aiheuttaa haittaa. Klo 14.00 ja 20.15 lähtevien vuorojen osalta valittaja on esittänyt, että muuttuneen kilpailutilanteen vuoksi valittaja voi joutua nopeuttamaan vuoroja jättämällä pois käynnit Riihimäellä ja Valkeakoskella, mikä vaarantaisi näiden paikkakuntien palvelut. Myönnetyt vuorot ovat valittajan mukaan päällekkäisiä tai lähes päällekkäisiä seuraavien valittajan Helsingistä Tampereelle ajamien vuorojen kanssa: maanantaista perjantaihin klo 7.15, maanantaista lauantaihin klo 9.10, maanantaista sunnuntaihin klo 11.15, maanantaista sunnuntaihin klo 15.15 sekä maanantaista sunnuntaihin klo 17.15 ja 17.30. Klo 18.45, 19.45, 20.45 ja 21.45 ajettavien vuorojen osalta valittaja on katsonut, että vähäisen kysynnän aikana 25 minuutin päässäkin oleva vuoro aiheuttaa haittaa. Klo 7.15 lähtevän vuoron osalta valittaja on esittänyt, että muuttuneen kilpailutilanteen vuoksi valittaja voi joutua nopeuttamaan vuoroa jättämällä pois käynnit Riihimäellä ja Valkeakoskella, mikä vaarantaisi näiden paikkakuntien palvelut.

Valituksen mukaan OnniBus.com Oy:lle myönnetyn reittiliikenneluvan mukaiset vuorot vähentävät valituksessa mainittujen siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten pikavuorojen matkustajamääriä. Valittaja on arvioinut OnniBus.com Oy:n ilmoituksen perusteella, että siirtymäajan sopimusvuorojen matkustajista 20 prosenttia on jo siirtynyt uusien reittivuorojen käyttäjiksi aikaisemmin myönnettyjen lupien johdosta, vaikka lähtöpaikat sijaitsivat Tampereen laidalla. Vuoromäärän kolminkertaistuessa valittaja on katsonut menetyksien olevan lähes 1,5 miljoonaa euroa vuodessa.

ELY-keskuksen lausunnossa on viitattu liikenne- ja viestintäministeriön päätökseen 20.12.2011 (LVM/1960/08/2011), jolla se on joukkoliikennelain 4 §:n nojalla määrittänyt valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutason. Päätöksen mukaan yhteysväli Helsinki-Tampere on sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon, jolla lento-, juna- ja pikavuoroliikenteen muodostaman kokonaistarjonnan tavoiteltava vuorotiheys on vähintään 30 minuuttia ja ruuhka-aikoina 15 minuuttia. Tavoitteena on esteettömyys kaikilla matkaketjuilla. Huipputason yhteyksillä tulisi olla erilaisia oheispalveluja kuten sähköpistoke ja internet.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Kun otetaan huomioon OnniBus.com Oy:lle myönnetyn reittiliikenneluvan mukaisten vuorojen reitit sekä lähtö- ja kulkuajat suhteessa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten vuorojen reitteihin ja lähtö- ja kulkuaikoihin, hallinto-oikeus katsoo, että kyseisen reittiliikenneluvan mukaisten vuorojen liikenteen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Valittajalle reittiliikennelupien mukaisesta liikenteestä aiheutuvan haitan voidaan reittiliikennelupien voimassaolon pituus huomioon ottaen arvioida myös olevan luonteeltaan joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla jatkuvaa.

Valittaja on arvioinut menetyksien olevan lähes 1,5 miljoonaa euroa vuodessa. Arvio on perustunut kilpailijayhtiön ilmoitukseen siirtyneistä matkustajamääristä aiemmin. Varsinaisia matkustajalaskentoihin perustuvaa näyttöä siitä, että OnniBus.com Oy:lle myönnetystä reittiliikenneluvasta aiheutuva haitta olisi vakavaa ei ole kuitenkaan esitetty.

OnniBus.com Oy:lle on reittiliikenneluvan nojalla myönnetty lupa liikennöidä Helsingin ja Tampereen välistä reittiä päivittäin. Luvan myötä vuorotarjonta lisääntyy merkittävästi. Osa vuoroista on aikataulullisesti päällekkäisiä tai lähes päällekkäisiä. Reittien lähtöpaikat eivät kuitenkaan ole samat. Tampereella OnniBus.com Oy:n ja valittajan vuorojen lähtöpaikat ovat noin kolmen kilometrin päässä toisistaan, jolloin Tampereella reitit palvelevat osin eri matkustajia. Helsingissä Kiasman ja Kampin liikennekeskuksen pysäkit ovat niin lähellä toisiaan, että niiden on katsottava palvelevan samoja matkustajia. Toisaalta asiassa on otettava huomioon, että Helsingin ja Tampereen yhteysväli on liikenne- ja viestintäministeriön päätöksessä valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutasosta sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon. Vuoroväli voi tällaisella yhteysvälillä olla hyvinkin tiheä. Näin ollen ei voida arvioida, että reitin tarjonta myönnetyn luvan johdosta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyn. Valittaja ei ole myöskään osoittanut todennäköiseksi, että reitille muodostuisi niin selkeä ylitarjonta, että jonkin liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi tämän vuoksi loppua reitillä kokonaan.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat kokonaisuutena, hallinto-oikeus katsoo, ettei reittiliikenneluvan mukaisesta liikenteestä valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle aiheutuvaa haittaa voida asiassa saadun selvityksen perusteella pitää joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana. Myönnetty lupa ei myöskään vakavasti vaaranna luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta eikä reitin tarjonnan voi katsoa ylittävän selvästi joukkoliikennelain 4 §:n perusteella määriteltyä joukkoliikenteen palvelutasoa. ELY-keskuksen päätöstä ei ole siten syytä muuttaa.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta (palvelusopimusasetus)

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Heikki Mauno ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja OnniBus.com Oy:n päätöksessä mainitut reittiliikenneluvat kumotaan ja että Uudenmaan ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä. Valitus on perustunut joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin mukaisen luvan myöntämisedellytyksen arviointiin sekä 22 §:n 3 momentin mukaisen edellytyksen arviointiin. Asian vireillä ollessa joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentti on kumottu 15.3.2015 lukien.

Hallinto-oikeus on vahvistanut päätöksessä myönnettyjen lupien aiheuttavan haittaa, joka on jatkuvaa. Sen sijaan haitan on arvioitu olevan vähäisempää kuin vakavaa. Siksi luvat on vahvistettu. Nyt käsillä oleva vuorojen läheisyyden aiheuttaman haitan arviointia koskeva ratkaisu tulee muovaamaan alan lupakäytäntöä. Jo nyt Tampere – Helsinki reittiosalle on myönnetty yhdeksän lisävuoroa, joten vuoroja on kaikkiaan 17 suuntaansa. Tämä muodostaa haitan arvioinnin olosuhteen ja toisaalta antaa kuvan tilanteesta, johon lupahakemusten poikkeukseton hyväksyminen johtaa.

Hallinto-oikeus on päätöksellään käytännössä vahvistanut, ettei mikään haitta ylitä vakavan haitan kriteeriä. Vuorojen ajallinen identtisyyskään ei päätöksen mukaan muodosta vakavaa haittaa. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on eräässä päätöksessään katsonut vuorojen läheisyyden muodostaneen vakavan haitan, mistä syystä lupa on evätty. Väinö Paunu Oy:n valituksen aikataulut ovat usealta osin minuutilleen identtiset ja lähtöpaikka Helsingin kaupungin terminaalissa on yhtenevä vahvistetun luvan vuorojen kanssa. Ei ole mahdollista, että Etelä-Suomen ja Pohjois- Suomen olosuhteet poikkeaisivat niin, että se selittäisi arvioinnin eroa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon joukkoliikennelain 22 §:n lainvalmisteluasiakirjoihin sisältyvää soveltamisohjetta. Sen mukaan vuorojen läheisyys on joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin edellytystä harkittaessa huomioon otettava näkökohta. Ohjeen mukaan vuorojen läheisyys muodostaa lupahakemuksen hylkäysperusteen. ELY-keskus on viitannut vain liikenneministeriön soveltamisohjeeseen.

ELY-keskus on lausuntonaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Joukkoliikennelain 22 §:n 2 ja 3 momenttien ongelmallisesta soveltamisesta on jo korkeimman hallinto-oikeuden kannanottoja. Lakia valmisteltaessa on ollut esillä tarjonnan rajoittaminen niin, ettei lupaa myönnettäisi, jos viranomaisen määrittelemä palvelutaso täyttyy. Ongelmana on kuitenkin pidetty sitä, että kysymyksessä olisi yritysten välisen kilpailun rajoittaminen. Hyväksyminen tai hylkääminen ei täyttäisi myöskään perusoikeuksien rajoittamiseen sisältyvää täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta. Myös hyväksyttävyysperusteen osoittamisen kannalta rajoitus on ongelmallinen, koska tällaista tarjonnan rajoittamiseen liittyvää sääntelyä voidaan joka tapauksessa ongelmitta toteuttaa palvelusopimusasetusta soveltamalla. Lakiin ehdotettiin kuitenkin mahdollisuutta tietyissä poikkeuksellisissa tapauksissa käyttää ennakkoharkintaa.

Väinö Paunu Oy ei ole esittänyt, millä perusteella kyseessä oleva reittiliikenne olisi tällainen poikkeuksellinen tapaus, eikä ainakaan, että oletettu ylitarjonta tällä reitillä voisi johtaa valittajan liiketoiminnan täydelliseen lakkaamiseen.

Hallituksen esityksessä (HE 315/2014 vp) joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin kumoamiseksi on todettu seuraavaa:

"Se, että uudella tarjonnalla on vaikutusta olemassa olevan liikenteen kannattavuuteen, ei vielä riitä hylkäysperusteeksi, vaan uhka liikennepalvelujen saatavuuden vaarantumisesta täytyy olla objektiivisesti todettavissa ja perusteltavissa esimerkiksi matkustajalaskennoin ja taloudelli-sin laskelmin. Sekä markkinoilla jo olevan liikenteenharjoittajan että uuden luvan hakijan perusteluilla on merkitystä asiaa arvioitaessa. Lisäksi viranomaisen on hyödynnettävä vastaavanlaisista tilanteista karttunutta kokemusperäistä tietoa.

Lainkohdan mukaan hakemus voidaan hylätä, jos reitin tarjonta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason. Palvelutason ylittymisessä on kuluttajan kannalta kyse palvelujen parantumisesta. Lain esitöiden mukaan hakemuksen hylkäämiseen johtavan palvelutason ylittymisen on oltava selvä. Käytännössä esimerkiksi yhden vuoron lisääminen jollekin reitille ei vielä aiheuttaisi selvää palvelutason ylittymistä, vaikkakin jo yhden vuoron lisääminen voi joissain tapauksissa vaarantaa liikennepalveluiden saatavuuden. Palvelutason tulisi ylittyä niin, että esimerkiksi yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta ja siten luotettavien liikennepalvelujen saatavuus vaarantuu reitillä. Tämä reittiliikenneluvan hylkäämisperuste on käytännössä osoittautunut liian tulkinnanvaraiseksi, mikä heikentää oikeusvarmuutta ja hankaloittaa lupaviranomaisen työtä."

Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta on joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin poistamista koskevassa mietinnössään todennut seuraavaa:

"Säännöksen poistamisella arvioidaan olevan markkinoille pääsyn helpottumista, reittiliikenteen tarjonnan lisääntymistä ja kilpailun edistämistä koskevia vaikutuksia. Poistettavaksi ehdotettavaa säännöstä on pidetty käytännössä vaikeasti sovellettavana ja tulkittavana ja säännöksen on muun muassa katsottu voivan johtaa epätasapuolisiin tilanteisiin alan toimijoiden välillä. Ehdotusta mainitun säännöksen poistamisesta on asiantuntijakuulemisessa kannatettu varsin laajasti. Valiokunta pitää markkinoille tulon esteiden poistamista lähtökohtaisesti myös kuluttajien etuna. Valiokunta toteaa, että edellä mainitun säännöksen poistamisella todennäköisesti helpotetaan laintulkintaa ja edistetään reittiliikennelupia koskevien päätösten yhtenäisyyttä ja ennakoitavuutta.

Valiokunta kuitenkin toteaa, että jossain määrin ehdotuksella samalla väistämättä heikennetään toimivaltaisten viranomaisten mahdollisuuksia puuttua esimerkiksi mahdollisiin jotain tiettyä reittiä koskeviin ongelmiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan on olemassa riski siitä, että ehdotus antaa viranomaiskontrollin osin heikentyessä nykyistä enemmän mahdollisuuksia myös epäterveeseen kilpailuun ja ainakin teoriassa myös enemmän mahdollisuuksia tahalliseen markkinoiden häirintään tietyllä reitillä.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan on mahdollista, että tämän kaltaisella toiminnalla pyrittäisiin esimerkiksi saamaan jokin toimija pois markkinoilta, mikä taas voisi aiheuttaa katkoksia palveluihin ja lisätä tätä kautta myös viranomaisten työmäärää. Valiokunta pitää kuitenkin hyvin tärkeänä näkökohtana, että ehdotus lisää toimijoiden vapautta suunnitella ajamiaan reittejä ja antaa mahdollisuuksia järjestellä ajettavat reitit myös suurempina ja mahdollisesti liikennöinnin kannattavuutta lisäävinä kokonaisuuksina esimerkiksi yhdistelemällä eri reittejä keskenään. Viime kädessä markkinoille tulon helpottuminen ja kilpailun edistäminen on myös palvelujen saatavuuden kannalta edullista. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että toimivaltaisilla viranomaisilla on riittävät toimivaltuudet huolehtia palvelujen saatavuudesta ja alan vakaiden toimintaedellytysten säilymisestä. Tähän näkökulmaan tulisi kiinnittää myös lainsäädännön kehittämisessä huomiota."

ELY-keskuksen mukaan lain 22 §:n 2 momentin hylkäysperuste jatkuva ja vakava haitta on tulkinnanvarainen. Etenkin haitan arvioiminen etukäteen lupahakemusprosessin yhteydessä on vaikeaa, koska haitta ei ole realisoitunut. Matkustajien käyttäytyminen kilpailutilanteessa on myös ennalta arvaamatonta. Haittaa voi siten aiheuttaa myös VR:n junaliikenne omalla tarjoushinnoittelullaan.

Voidaan olettaa, että haittaa syntyisi ja myös että se olisi jatkuvaa, mutta momentin sanamuoto edellyttää, että haitan pitää samanaikaisesti olla myös vakavaa. Tälle ei ole soveltamisperusteita ohjeissa.

Valittajalla on reitillä Helsinki-Tampere yksi yhä voimassa oleva siirtymäajan liikennöintisopimus. Sopimus SIIRTYMÄ-500209 umpeutuu 31.5.2019 ja sen piirissä on 72 yksittäistä vuoroa, joilla kuitenkin on toisistaan poikkeavat päättymisajat, koska sopimus on muodostettu useammasta eri vanhasta linjaliikenneluvasta. Sopimus umpeutuu 21.10.2016 yhteensä 19 vuoron osalta ja 31.5.2019 enää kahden vuoron osalta muiden 51 vuoron päättyessä 31.5.2017.

ELY-keskus on viitannut liikenne- ja viestintäministeriön antamaan soveltamisohjeeseen, jossa on käsitelty yksityiskohtaisesti liikenne- ja viestintävaliokunnan mietintöä. Mietinnössä valiokunta on korostanut, että reittiliikennelupa voidaan evätä 22 §:n 3 momentin perusteella vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa mainittuihin tavoitteisiin (palveluiden saatavuus, palvelujen laatu ja alan vakaat toimintaedellytykset) ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla.

ELY-keskus on tehnyt reittiliikennelupapäätökset joukkoliikennelain mukaisesti. Hallinto-oikeuden päätös on sekä oikea että oikein perusteltu. Väinö Paunu Oy ei ole tuonut esiin mitään sellaista uutta, jolla olisi vaikutusta asian käsittelyssä. ELY-keskus esittää, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

OnniBus.com Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Väinö Paunu Oy on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että OnniBus.com Oy tai sen edeltäjät ovat useassa eri vaiheessa hakeneet jatkuvasti uusia reittiliikennelupia Tampere - Helsinki - Tampere välille.

Korkeimman hallinto-oikeuden Tampereen ja Helsingin väliä koskevassa ratkaisussa oli kysymys neljästä vuorosta. Lähtöpaikkana oli Tampereella kahdeksan kilometriä keskustasta sijaitseva Koilliskeskus sekä Ylöjärvelle ulottuvien vuorojen matkustajien ottamisen ja jättämisen rajoitus Tampereen keskustan tuntumassa. Tämä asiantila ja se, että reittilupapäätöksillä myönnetyt vuorot muodostivat ainoastaan pienen osuuden Tampere-Helsinki-Tampere välin vuorojen kokonaismäärästä, mahdollisti luvan myöntämisen.

ELY-keskuksen lausunto perustuu pääosin vuonna 2015 hyväksyttyyn joukkoliikennelain muutokseen ja sen perusteluihin. Valitus on kuitenkin ratkaistava luvan myöntämishetkellä valinneen lainsäädännöllisen tilanteen mukaan ja myöhempää lainsäädäntöä tai sen valmistelua koskevin osin ELY-keskuksen lausunto tulee asiaa ratkaistaessa jättää ottamatta huomioon.

ELY-keskuksen mukaan lain soveltaminen on ollut ongelmallista. Asia ei kuitenkaan anna perustetta olla toimimatta lain mukaan. ELY-keskus siteeraa lainvalmisteluasiakirjojen yleisperusteluja, joissa on kyse tilanteesta, jossa on jo oleva reittiliikennevuoro ja uusi haettava reittiliikennevuoro. Nyt on kyse tilanteesta, jossa on sovellettava myös siirtymäajan suojasäännöksiä.

Hallinto-oikeudelle tehtyyn valitukseen liittyy seikkaperäinen selvitys siitä, että illan viimeisiä vuoroja lukuun ottamatta OnniBus.com Oy:lle myönnetyt vuorot ovat joko samanaikaisia tai lähtöajaltaan Helsingissä viiden minuutin erolla, joka on johtanut siihen, että vuorot ovat heti eduskuntatalolta alkaen samanaikaisia.

ELY-keskuksen viittaus minimisääntelyyn ei liity nyt käsillä olevaan tilanteeseen, koska minimisääntely koskee reittiliikennelupavuorojen tilannetta, ei lakiin perustuvaa siirtymäajan suojatilannetta. Siten ei ole kyse elinkeinovapauteen tai perustuslakiin perustuvasta ongelmasta, koska kyse on vanhasta lainsäädännöstä hallitusti uuteen lainsäädäntöön siirtymisestä palvelusopimusasetuksen siirtymäsäännösten mukaisesti.

ELY-keskuksen mukaan valittaja ei ole esittänyt sitä, millä perusteella kyseessä oleva reittiliikenne olisi joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin mukainen poikkeuksellinen tapaus. Vastaus on esitetty edellä eli kyse ei ole reittilupa vastaan uusi reittilupahakemus, vaan uusi reittilupahakemus vastaan siirtymäajan sopimusvuoro. ELY-keskus lausuu myös, että valittaja ei ole esittänyt perusteita sille, että valittajan liiketoiminta voisi täydellisesti lakata ELY-keskuksen lupapäätöksen johdosta. Valittajan kanta on, että jatkuva ja vakava haitta siirtymäajan sopimusvuoroille ei voi tarkoittaa vain sellaista tilannetta, että koko liiketoiminta loppuu.

Joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin kohdan kumoamista on perusteltu sillä, että uhan liikennepalvelujen saatavuuden vaarantumisesta täytyy olla objektiivisesti todettavissa ja perusteltavissa esimerkiksi matkustajalaskennoin ja taloudellisin laskelmin. Vaikka kyse on vuonna 2015 voimaan tulleen lainmuutoksen perusteluista, matkustajalaskentoja myönnettävän uuden vuoron aiheuttamista muutoksista ei voi esittää ennen kuin liikenne on alkanut. Sen johdosta hallinto-oikeuteen tehdyssä valituksessa ei ole voitu esittää matkustajalaskentoja tai selvitystä taloudellisista vaikutuksista, koska sellaisia ei ole ollut.

Nyt vastaselitystä varten tietoja on, mutta vuorokohtaisia matkustajalaskentatietoja ei esitetä, koska ne asianosaisjulkisina päätyisivät OnniBus.com Oy:n liikennesuunnittelun pohja-aineistoksi ja valittajan vahingoksi.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on joukkoliikennelain maaliskuussa 2015 hyväksyttyä muutosta koskevassa mietinnössä esittänyt, että on olemassa riski siitä, että ehdotus antaa viranomaiskontrollin osin heikentyessä nykyistä enemmän mahdollisuuksia myös epäterveeseen kilpailuun ja ainakin teoriassa enemmän mahdollisuuksia tahalliseen markkinoiden häirintään tietyllä reitillä.

Kyseessä ei ole enää riski, vaan jo toteutunut tilanne, koska Uudenmaan ELY-keskus ei ole lainkaan toteuttanut sille lain mukaan kuuluvaa viranomaiskontrollia. Ulkopuolisen rahoittajan avulla on mahdollistunut markkinoiden häirintä niin, että Tampereen ja Helsingin välinen matka maksaa halvimmillaan yhden euron ja liiketaloudellisin perustein harjoitettava liiketoiminta on muodostumassa mahdottomaksi.

Valittajan siirtymäajan sopimusten päättymisellä ei ole asian ratkaisun kannalta merkitystä, koska asia on ratkaistava luvan myöntämishetken tilanteen perusteella. VR:n syksyllä 2015 aloittamalla junaliikenteen tarjoushinnoittelulla ei ole tässä asiassa merkitystä.

Vuosina 2012‒2015 on Atro Vuollelle ja OnniBus.com Oy:lle myönnetty reittiliikennelupia Tampereen ja Helsingin välille aluksi neljälle vuorolle suuntaansa Tampereen Koilliskeskuksesta ja Ylöjärveltä Helsingin Postitalolle niin, että 1.7.2015 alkaen vuoroja oli 16 kumpaankin suuntaan.

Valittajan Tampere-Helsinki -siirtymäajan vuorojen lipputulo ajanjaksolla 1.1.‒30.6.2014 oli noin 130.000 euroa suurempi kuin vastaavalla ajanjaksolla lupapäätöksen ja liikennöinnin aloittamisen jälkeen 1.1.‒30.6.2015. Vuositasolle muutettuna lipputulomenetys 1.7.2014 aloitettujen reittivuorojen johdosta on siten noin 260 000 euroa. Kun otetaan huomioon se, että vertailukaudella 1.1.‒30.6.2014 oli jo neljä edestakaista reittivuoroa, joskin ei Tampereen keskustasta, vaan Koilliskeskuksesta, niin kokonaisvaikutuksen voi arvioida olevan aiempien vuorojen kanssa 400 000‒450 000 euroa, mikä on ollut Väinö Paunu Oy:n keskimääräinen tulos pidemmällä aikavälillä.

Tampere - Helsinki -reitille myönnetyt ja siirtymäajan vuorojen kanssa lähes samanaikaiset reittilupavuorot ovat vakavasti vaarantaneet koko yhtiön toimintaedellytykset. Tästä osoituksena on Väinö Paunu Oy:n tilintarkastajan tarkastama puolivuotistilinpäätös 1‒6/2015, joka osoittaa yhtiön tuloksen romahtaneen lähes nollatasolle ja seitsemänteen osaan edellisvuoden vastaavasta puolivuotiskaudesta.

Myöhemmin OnniBus.com Oy:lle myönnetyt vuorot ovat aiheuttaneet huomattavasti tätäkin suuremmat taloudelliset menetykset. Väinö Paunu Oy:n saattaminen laskelmissa esitettyyn taloudelliseen tilanteeseen tarkoittaa, etteivät reittiliikennelupien myöntämisen edellytykset ole olleet joukkoliikennelain 22 §:n 2 ja 3 momenttien mukaisia. Myönnetyt luvat ovat lainvastaisia.

Tampereen ja Helsingin välisten siirtymäajan vuorojen tulojen esitetyn suuruinen vähentyminen ei ole selitettävissä muutoin kuin OnniBus.com Oy:lle myönnetyillä, siirtymäajan sopimusvuorojen kanssa samoista matkustajista kilpailevilla reittiliikennevuoroilla, koska Paunun vuorotarjonnassa ei ole tapahtunut muutosta. Toteutunut kannattavuuden aleneminen on johtanut siihen, että koko Väinö Paunu Oy:n toiminnan jatkuminen on vaarassa, ei ainoastaan liikennöinti valituksen alaisella reitillä.

Siirtymäajan sopimukset velvoittavat hoitamaan liikenteen sopimuksen mukaisessa laajuudessa. Siten matkustajatulojen vähenemisen vaikutus näkyy täysimääräisesti taloudellisessa tuloksessa, kun liikenteenhoidon kustannukset pysyvät entisen suuruisina.

Aikatauluvertailu 1.7.2014 alkaen myönnettyjen reittiliikennelupien ja lähinnä olevien Väinö Paunu Oy:n vuorojen välillä osoittaa vuorojen lähes täydellisen päällekkäisyyden. Myönnetyt reittiliikenneluvat ovat aikataulultaan päällekkäisiä tai joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin mu-kaisesti selkeästi liian lähekkäisiä siirtymäajan sopimusaikoihin nähden. Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan lakiesityksestä antamassa mietinnössä vuorojen liika lähekkäisyys on esimerkki hylkäysperusteesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 4.5.2017