Muu päätös 2160/2017

Talvivaaran kaivoksen vakuuksiin liittyvää ympäristölupa-asiaa koskeva valitus, Sotkamo

Antopäivä: 9.5.2017
Taltionumero: 2160
Diaarinumero: 1732/1/16

Asia Ympäristölupa-asiaa koskeva valitus

Valittaja Terrafame Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 28.4.2016 nro 16/0087/2

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 5.12.2014 numero 141/2014/1, siltä osin kuin nyt on kysymys, myöntänyt enintään 31.12.2019 voimassa olevan määräaikaisen ympäristöluvan Talvivaaran kaivoksen toiminnan olennaiseen muuttamiseen koskien pääosin hakemuksen mukaista likaantuneiden vesien varastointia Kuusilammen avolouhoksen eteläisessä avauksessa.

Aluehallintovirasto on antanut uudet lupamääräykset 1–10. Muilta osin toiminnassa on noudatettava lainvoimaista ympäristö- ja vesitalouslupaa numero 33/07/1 sellaisena kuin Vaasan hallinto-oikeus on sitä muuttanut ja täytäntöönpanokelpoista ympäristölupaa numero 52/2013/1 sellaisena kuin valitustuomioistuimet sitä muuttavat.

Lupamääräyksen 10 ensimmäinen kappale kuuluu seuraavasti:

10. Luvan saajan on asetettava 7.1.2015 mennessä vesivarastoaltaaseen liuoskierrosta poistettujen ja jätteeksi muodostuneiden ja edelleen avolouhoksen päärampin kautta eteläiseen avaukseen johdettujen kemikaalien (raffinaattiliuos ja sekundääriliuos) käsittelyn varmistamiseksi 1 750 000 euron suuruinen vakuus.

Aluehallintovirasto on perustellut lupamääräystä seuraavasti:

Vakuus perustuu Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 30.4.2014 antaman ympäristölupapäätöksen numero 36/2014/1 ratkaisuun, jossa liuoskierrosta poistettujen ja jätteeksi muodostuneiden kemikaalien käsittelemiseksi on määrätty 25 €/liuos-m3 suuruinen vakuus. Eteläiseen avaukseen on hakemuksen mukaan johdettu jo 50 000–70 000 m3 raffinaattia, mistä varovaisuusperiaatteen mukaisesti saadaan vakuuden kokonaissummaksi 1 750 000 euroa. Vakuus kattaa myös täytäntöönpanomääräystä koskevan vakuuden.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesän, nykyisin Terrafame Oy:n, valituksen.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 a §:n (17.6.2011/647) mukaan jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava vakuus asianmukaisen jätehuollon, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi. Vakuus voidaan jättää vaatimatta muuta kuin kaatopaikkatoimintaa harjoittavalta, jos vakuudella katettavat kustannukset toimintaa lopetettaessa ovat jätteen määrä, laatu ja muut seikat huomioon ottaen vähäiset. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä tilanteista joissa ja seikoista, joiden perusteella vakuus voidaan jättää vaatimatta.

Saman lain 43 b §:n (17.6.2011/647) mukaan vakuuden on oltava riittävä 43 a §:ssä säädettyjen toimien hoitamiseksi ottaen huomioon toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset.

Saman lain 3 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan jätevedellä tarkoitetaan sellaista käytöstä poistettua vettä, pilaantuneelta alueelta johdettavaa vettä tai ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan käytetyltä alueelta johdettavaa vettä, josta voi aiheutua ympäristön pilaantumista. (27.5.2011/588)

Kyseisen lainkohdan esitöissä (HE 277/2009 vp s. 196) on mainittu, että puhdas muu nestemäinen aine voidaan katsoa lähinnä jätelaissa tarkoitetuksi nesteeksi. Jätevettä olisi käytöstä poistettu vesi, kuten jäähdytys­vesi sekä sellainen neste, joka olisi muutoin poistettu käytöstä.

Jätelain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan jätelakia ei sovelleta jäte­veteen siltä osin kuin siitä säädetään muualla laissa.

Kyseisen lainkohdan esitöissä (HE 199/2010 vp s. 62) on mainittu, että pykälän rajaus on perusteltu päällekkäisen sääntelyn välttämiseksi.

Jätelain (646/2011) 5 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitetaan jätteellä ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Saman lain 6 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan jätteen käsittelyllä tarkoitetaan jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, mukaan lukien hyödyntämisen tai loppukäsittelyn valmistelu.

Saman lain 17 §:n mukaan vaarallista jätettä ei saa laimentaa eikä muulla tavoin sekoittaa lajiltaan tai laadultaan erilaiseen jätteeseen taikka muuhun aineeseen. Sekoittamiskiellosta voidaan poiketa, jos sekoittaminen on jätteen käsittelemiseksi tarpeellista ja toimintaan on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Jätteet on eroteltava, jos vaarallista jätettä on sekoitettu kiellon vastaisesti ja jos erottelu on tarpeen terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi ja teknisesti mahdollista aiheuttamatta kohtuuttomia kustannuksia.

Jäteasetuksen (179/2012) liitteen 4 jäteluetteloon kuuluu nimikeryhmä 11 02 ei-rautametallien hydrometallurgisissa prosesseissa syntyvät jätteet.

Saadun selvityksen mukaan luvanhakija on joulukuun 2013 ja tammikuun 2014 välisenä aikana poistanut bioliuotuksen primäärikierrosta 280 100 m vaaralliseksi kemikaaliksi luokiteltavaa raffinaattia Kuusilammen avolouhoksen pääramppiin. Samanaikaisesti avolouhokseen on johdettu noin 176 000 m­3 sekundäärialueen prosessiliuoksen ja sivukivialueen valumavesien seosliuosta. Valtaosa päärampin vedestä muodostuu sadannasta, kalliopohjavedestä ja osin myös ympäristön valumavesistä, joihin edellä mainitut prosessikierrosta poistetut liuokset ovat sekoittuneet. Louhoksen päärampista on virrannut kyseistä seosliuosta louhoksen eteläiseen osaan altaan ylivuotona. Toiminnanharjoittajan arvion mukaan eteläisessä avauksessa on lupahakemuksen käsittelyn aikaan ollut liuoskierrosta poistettua raffinaattia noin 50 000–70 000 m.

Padon taakse muodostuvaan vesivarastoon eli eteläiseen avaukseen on tarkoitus sijoittaa lisäksi muun muassa kipsisakka-altaalta louhoksen pohjoispäähän siirrettyjä, osin neutraloituja vesiä, kaivosalueella muodostuvia sulamis- ja valumavesiä sekä kalliopohjavesiä.

Lupahakemuksen mukaan on avolouhoksessa 13.11.2014 ollut varastoituneena seuraavat vesimäärät (suluissa altaan HW-taso): pääramppi 1 636 000 m3­ (1 620 000 m­3), eteläinen avaus 1 188 000 m (2 860 000 m3­) ja pohjoinen avaus 801 000 m3­ (2 057 000 m3­).

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (TUKES) on antanut 14.3.2014 päätöksen numero 1580/36/2014, Talvivaaran Kuusilammen avolouhokseen rakennettava vesien varastointipato. Päätös koskee kaivosalueelle kertyneiden, vaaralliseksi kemikaaliksi luokiteltujen vesien tilapäistä varastointia, kunnes kaivoksen vesitase saadaan hallintaan. Nuasjärveen johdettavaa purkuputkea koskevassa lupahakemuksessa toiminnanharjoittaja on ilmoittanut, että avolouhoksen päärampin ja eteläisen avauksen tyhjentämisen tavoiteaikataulu on vuoden 2018 loppuun mennessä. Avolouhokseen tulee jatkuvasti uutta vettä sadantana, valuntana ja louhoksen pohjavesinä.

Aluehallintovirasto on päätöksessään 30.4.2014 numero 36/2014/1 lupamääräyksessä 46 määritellyt liuoskierrosta poistetut nestemäiset kemikaalit (esimerkiksi PLS-, SLS- ja raffinaattiliuokset) vaarallisiksi jätteiksi muun muassa korkeiden metallipitoisuuksien ja alhaisen pH:n perusteella (Vaaraominaisuus H14). Yhtiö on valittanut kyseisestä luokituksesta. Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen näiltä osin ja viittaa jäteluokittelun osalta päätökseensä 28.4.2016 numero 16/0090/2 ja sen perusteluihin.

Kun kyseisiä vaarallisia nestemäisiä kemikaaleja (raffinaatti ja sekundäärilioutusalueen prosessiliuos) poistetaan prosessin liuoskierrosta ja sen luvanmukaisista varoaltaista varastoaltaisiin (tässä tapauksessa avolouhokseen), jossa niiden laimeneminen luonnonvesiin on voimakasta, ei kyseisiä kemikaaleja enää voida käyttää alkuperäiseen tarkoitukseen eli metallin talteenottoon. Näin ollen toiminnanharjoittaja on tosiasiallisesti hylännyt kyseiset prosessiliuokset tuotantoliuoksina ja niistä on tullut vaarallista jätettä. Jätelain 17 §:n vastainen vaarallisen jätteen laimentaminen toiminnanharjoittajan toimien takia eli tässä tapauksessa sekoittuminen louhoksen valumavesiin, ei muuta kyseistä vaarallista jätettä jätevedeksi. Muussa tapauksessa toiminnanharjoittaja voisi jätelain vastaisesti vaarallisia nestemäisiä jätteitä laimentamalla välttää jätelain vaarallisia jätteitä koskevien velvoitteiden noudattamisen. Lisäksi kemikaalien johtaminen avolouhokseen ei ole kuulunut toiminnanharjoittajan normaaliin ympäristöluvan mukaiseen toimintaan tai normaaliin jäteveden johtamiseen ottaen huomioon varastoinnin pitkäaikaisuus, sijoitus ja jätteen suuri määrä ja kaivoksen normaalista jätevedestä poikkeava laatu.

Vastoin valittajan käsitystä ympäristönsuojelulain 43 a §:n mukainen vakuus voi kuulua myös muuhun kuin pelkästään kiinteän jätteen luvanvaraiseen loppukäsittelyyn. Jätelain 6 §:n 1 momentin 17 kohdan jätteen käsittelymääritelmä on laaja eikä koske pelkästään kiinteän jätteen loppukäsittelyä.

Ympäristönsuojelulain 43 a §:n mukainen vakuus käsittää jätteen käsittelystä aiheutuvat kustannukset kokonaisuudessaan. Näin ollen vakuuden suuruudessa on voitu ottaa huomioon myös jätteen loppusijoittamisesta kaivosalueelle aiheutuvat kustannukset.

Yhtiö ei ole esittänyt luotettavaa selvitystä raffinaattiliuoksen ja sekundääriliuoksen käsittelyn todellisesta, aluehallintoviraston määräämää kustannusta alhaisemmasta, kustannustasosta.

Näin ollen hallinto-oikeus on hylännyt valittajan vaatimukset vakuuden poistamisesta tai muuttamisesta. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus on täsmentänyt, että samaa vakuutta koskee Pohjois-Suomen aluehallinto­viraston päätöksen 30.4.2014, numero 36/2014/1 lupamääräyksessä 117 määrätty 15 000 000 euron suuruinen vakuus liuoskierrosta poistettujen ja jätteeksi muodostuneiden kemikaalien (raffinaattiliuos ja sekundääriliuos) käsittelyn varmistamiseksi, joten nyt määrätty vakuus ei korota vakuuden kokonaismäärää.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Talvitie, Sauli Viitasaari, Merja Manninen, Yrjänä Honkavaara ja Janne Marttila, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Terrafame Oy on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti lupamääräyksen 10 kumoamista ja toissijaisesti sen ensimmäisen kappaleen muuttamista seuraavaan muotoon:

10. Luvan saajan on asetettava kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta vesivarastoaltaaseen eteläiseen avaukseen johdettujen kemikaalien (raffinaattiliuos ja sekundääriliuos) käsittelyn varmistamiseksi 140 000 euron suuruinen vakuus.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 43 a §:n mukainen vakuus koskee jätteen käsittelytoimintoja. Jätteen käsittelytoimintoja kaivoksella ovat kipsisakka-allas, sivukivialueet ja toisen vaiheen liuotusalueet. Ympäristönsuojelulain mukaisella vakuudella katetaan tällaisten jätealueiden sulkemiskustannukset. Raffinaatti ei sijaitse jätealueella, vaan se on väliaikaisesti sijoitettu avolouhokseen.

Ympäristölupavelvollisille toiminnoille ei voida asettaa erillistä jäte­vakuutta siltä osin kuin kyse on tuotantotoimintaan kuuluvista aineista ja alueista. Vakuutta ei voida asettaa tuotantotoiminnan piirissä oleville aineille harkinnanvaraisesti sillä perusteella, että aineiden määrä on suuri. Jätehuoltovakuutta ei voida asettaa tilanteessa, jossa kyse ei ole jätteestä eikä jätteen käsittelystä.

Vesiin sekoittunut raffinaatti ja sekundääriliuos ovat tällä hetkellä väli­varastoituna Kuusilammen avolouhoksen eteläisessä avauksessa. Raffinaatti on tarkoitus siirtää nykyisestä välivarastosta muualle, jotta kaivostoimintaa voidaan jatkaa. Raffinaatin osalta ei ole kysymys loppusijoittamisesta vaan välivarastoinnista, joten raffinaatin osalta ei voida vaatia ympäristönsuojelulain mukaista vakuutta.

Liuoskierrosta poistettu raffinaatti ja sekundääriliuos sijaitsevat siis kaivosalueella tilapäisesti avolouhoksessa. Osa avolouhoksessa olevasta vedestä käytetään sellaisenaan bioliuotuskiertoon lisävedeksi. Loppuosa vedestä, mukaan lukien veteen sekoittunut raffinaatti ja sekundääriliuos, johdetaan kaivoksen normaaliin jätevedenkäsittelyyn. Avolouhoksessa olevaa jätevettä ei voida loppusijoittaa jonnekin muualle sellaisenaan eli nestemäisessä muodossa. Myöskään nykyiseen sijoituspaikkaan jätevettä ei voida loppusijoittaa. Jäteveden käsittelyn jälkeen puhdistetut vedet johdetaan ulos kaivosalueelta ja jäljelle jääneet sakat käsitellään jätteinä ja loppusijoitetaan erikseen haettavan ympäristöluvan mukaisesti.

Louhoksessa oleva liuos on tällä hetkellä sekoittuneena muuhun louhokseen luontaisesti tulevaan sade- ja valumaveteen, joka malmista johtuen on jo itsessään hapanta ja metallipitoista ja sisältää tosiasiallisesti samoja aineita kuin raffinaatti ja sekundääriliuos, vaikka pitoisuustasot ovat alhaisempia. Hakija ei ole hylännyt louhoksessa olevia vesiä, ja liuokset ovat ilman hakijan toimenpiteitä luontaisesti sekoittuneet muihin vesiin, joten kyse on jätevesistä. Liuos ei ole missään vaiheessa muuttunut jätteeksi. Liuos on tilapäisesti varastoituna louhoksessa ja osa liuoksesta palautetaan bioliuotuskiertoon. Siltä osin kuin liuos palautetaan bioliuotuskiertoon, kyse on tuotantoon käytettävästä materiaalista. Siltä osin kuin vesiä ei voida suoraan palauttaa bioliuotuskiertoon, vedet johdetaan kaivoksen normaaliin jätevedenkäsittelyyn. Jätevesien käsittelytoiminnalle ei voida ympäristönsuojelulain nojalla määrätä vakuutta.

Kyse ei ole jätteen käsittelystä myöskään sillä perusteella, että kyse olisi toimista, joilla valmistellaan hyödyntämistä tai loppukäsittelyä. Hyödyntämisen valmistelu voi liittyä vain jätteiden hyödyntämiseen. Kaivoksen tuotantotoiminnan liuokset tai jätevedet eivät ole valmistelussa olevia jätteitä. Vesien käsittely ja liuosten käsittely on kaivoksen normaalia tuotantotoimintaa, johon ei kuulu vakuusvelvoitetta.

Ympäristöluvan numero 36/2014/1 lupamääräyksessä 20 on hakijalle asetettu velvoite hakea ympäristölupaa vesienkäsittely-yksiköissä muodostuvien sakkojen käsittelemiseksi. Sakkojen käsittelemiseksi annettava päätös koskee jätteiden käsittelyä ja siinä yhteydessä on mahdollista antaa vakuutta koskevat määräykset. Raffinaatista ja sekundääriliuoksesta syntyvä sakka ei ole eroteltavissa muusta vesienkäsittelysakasta, joten sitä käsitellään samoin kuin muuta vesienkäsittely-yksiköissä muodostuvaa sakkaa. Hakija on 30.3.2015 jättänyt Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle hakemuksen koskien vesienkäsittelyn sakkojen ja lietteiden kunnostusta, joka edellä mainitun mukaisesti kattaa myös raffinaatista ja sekundääriliuoksesta syntyvän sakan käsittelyn. Sakkoja ja pilaantuneita maita ainoastaan varastoidaan tässä vaiheessa alueella tilapäisesti ja niiden käsittelemiseen tulee saada erillinen lupa, jossa voidaan määrätä myös niitä koskeva vakuus.

Toissijaisesti vakuuden määrää on pienennettävä. Hakija on esittänyt perustellut arviot puhdistamiskustannuksista, joihin nähden vakuudet on määrätty kohtuuttoman suuriksi. Vakuussumma ei hakijan käsityksen mukaan perustu todellisiin kustannuksiin. Vakuus on määritelty siten, että louhoksen keskiosalta eteläiseen avaukseen virranneen liuoksen (raffinaatti ja sekundääriliuos) määrä 70 000 m3 on kerrottu aluehallintoviraston olettamalla käsittelykustannuksella 25 €/m3. Hakijan vesienpuhdistamista koskevan käytännön kokemuksen mukaan vastaavanlaatuisen jäteveden käsittelykustannus on noin 2 €/m3 mukaan lukien sakan esikäsittely. Näin ollen vakuuden määrä tulisi olla tällä perusteella enintään 140 000 euroa. Sakkojen loppusijoittamiseen liittyvät vakuudet tulevat määriteltäviksi niitä koskevassa erillisessä lupaprosessissa.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, että valitus tulisi hylätä, ja todennut vakuuden määrästä seuraavaa:

Valituksessa esitetyllä 2 €/m3 käsittelykustannuksella ei pystytä neutraloimaan huomattavan hapanta liuoskierron kemikaalia. Pelkkä neutralointikemikaalina käytettävän kalkkimaidon kulutus ja siitä aiheutuva kustannus on selvästi suurempi. Valituksessa esitetty käsittelykustannus voi olla suuruusluokaltaan oikea lähinnä laimeiden kemikaalivesien ja suoto- ja valumavesien käsittelyssä, jollaisia avolouhoksessa on myös varastoituna. Tällöin yksikkökustannus pitäisi kertoa avolouhoksessa kokonaisuutena varastoituna olevalla vesimäärällä. Koska asetettu vakuus koskee kuitenkin vain kyseessä olevan louhoksen osaan johdettuja kemikaalijätteitä, on niiden osalta laskennassa käytetty käsittelykustannus 25 €/m3 suuruusluokaltaan oikea.

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä, ympäristöterveydenhuolto on antanut vastineen, jonka mukaan päätöksessä on huomioitu terveydensuojeluviranomaisen esiin tuomat asiat.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa asiassa.

Terrafame Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on muun ohella todennut, että se on käynnistänyt keskitetyn vedenpuhdistamon rakentamista koskevan projektin. Suunniteltu keskusvedenpuhdistamo alentaa edelleen jätevesien käsittelykustannuksia. Lisäksi yhtiö on todennut, että laskettu käsittelykustannus 2 €/m3 perustuu käytännön kokemukseen. Yhtiö on puhdistanut avolouhoksen eteläisessä avauksessa varastoituna olevia vesiä Tammalammen vedenkäsittely-yksikössä, jossa veden sisältämät metallit saostetaan kalsiumhydroksidilla sakaksi. Kalkinkulutuksen kustannus louhoksen vesienkäsittelyssä on noin 0,84 €/m3, ja se on laskettu mukaan yhtiön ilmoittamaan käsittelykustannukseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut valitukset Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 28.4.2016 numero 16/0090/2 (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumerot 1695/1/16 ja 1731/1/16). Kyseisellä päätöksellä aluehallintoviraston päätöksen 30.4.2014 numero 36/2014/1 lupamääräyksen 46 luokittelu liuoskierrosta poistettujen nestemäisten kemikaalien (esimerkiksi PLS-, SLS- ja raffinaattiliuokset) kuulumisesta vaarallisiin jätteisiin muun muassa korkeiden metallipitoisuuksien ja alhaisen pH:n perusteella (Vaaraominaisuus H14) on tullut lainvoimaiseksi. Kyseisessä päätöksessä määrätty vakuus 25 €/m3 liuoskierrosta poistettujen ja jätteeksi muodostuneiden kemikaalien käsittelemiseksi on myös tullut lainvoimaiseksi. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Riku Vahala. Asian esittelijä Elina Nyholm.

 
Julkaistu 9.5.2017