Muu päätös 2421/2017
Asia Julkista hankintaa koskeva valitus
Valittaja Solita Oy
Päätös, jota valitus koskee
Markkinaoikeus 18.12.2014 nro 871/14
Asian aikaisempi käsittely
Ylioppilastutkintolautakunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.1.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kehittäjäryhmän hankinnasta, joka Ylioppilastutkintolautakunnan käynnistämän Digabi-projektin ohjauksessa toteuttaa sähköiseen ylioppilastutkintoon tarvittavan järjestelmän. Hankintailmoituksen mukaan sopimuskauden pituus on kuusi vuotta sopimuksen allekirjoittamisesta lukien.
Ylioppilastutkintolautakunta on 14.3.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Reaktor Innovations Oy:n tarjouksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3 000 000–5 000 000 euroa.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus, jossa Solita Oy on ollut valittajana, Ylioppilastutkintolautakunta vastapuolena ja Reaktor Innovations Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Solita Oy:n valituksen sekä velvoittanut yhtiön korvaamaan Ylioppilastutkintolautakunnan oikeudenkäyntikulut 15 039,65 eurolla viivästyskorkoineen ja Reaktor Innovations Oy:n oikeudenkäyntikulut 9 000 eurolla viivästyskorkoineen.
Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat säännökset
Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 21 §:n 1 momentin mukaan lain 16 §:n [1 momentin] 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittäviin liitteen A palveluhankintoihin tulevat sovellettaviksi hankintalain säännökset lukuun ottamatta 9 luvun säännöksiä. Hankintaan ei siten sovelleta hankintayksikön vastineessa mainittua, hankintalain 9 lukuun sisältyvää, hankintalain 72 §:n 1 momenttia, jossa säädetään tarjouksen valinnasta EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa.
Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Hankintalain 41 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava tarjoajien teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita tarjoajan on tätä varten toimitettava. Momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.
Hankintalain 52 §:n mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava ennen tarjousten vertailua.
Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi muun ohella esittää tarjoajien ammatillista pätevyyttä koskevia vaatimuksia sekä vaatia tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen.
Hankintalain 59 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä muun ohella todistuksella palvelun suorittamisesta vastaavien henkilöiden ammatillisesta pätevyydestä.
Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan muun ohella käyttää laatua ja hintaa. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.
Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.
Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö
Hankintailmoituksen mukaan hankinnan kohde on "Sähköisen ylioppilaskokeen kehittäjäryhmä". Hankintailmoituksen mukaan hankinta koskee ohjelmistosuunnittelu- ja ohjelmointipalveluita seuraavasti: "hankitaan kehittäjäryhmä, joka Ylioppilastutkintolautakunnan Digabi-projektin ohjauksessa toteuttaa sähköiseen ylioppilastutkintoon tarvittavan järjestelmän."
Tarjouspyynnön liitteen 1 ("Hankinnan kohteen kuvaus") kohdassa 3 on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:
"Kehittäjäryhmään nimettäville henkilöille on asetettu vähimmäisvaatimuksia. Vaatimukset on selvitetty tarkemmin tarjouspyynnön erityisesti liitteessä 10 Henkilöiden tiedot ja pisteytys, sekä henkilömäärälle on asetettu vaatimuksia myös tarjouspyynnön liitteessä 2 Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset."
Tarjouspyynnön liitteen 2 ("Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimuk³set") kohdan 6 ("Tekninen ja ammatillinen pätevyys") alakohdassa "henkilöresurssit" on kehittäjäryhmän vähimmäisedellytyksenä ollut kuuden ja enintään kymmenen henkilön kokoonpano. Mainitun kohdan mukaan palvelua tuottavat henkilöt on tullut nimetä tarjouspyynnön liitteessä 10 ja heistä on tullut antaa tiedot tarjouspyynnön liitteellä 9. Tarjouspyynnön liitteenä 10 olleella välilehdellä "Tehtäväroolit" on rooleittain asetettu erilaisia osaamiseen ja osaamistasoon liittyviä vaatimuksia kehittäjäryhmään nimettäville henkilöille. Tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdellä "Kokemus" on ilmoitettu neljä eri kokemustasoa kuvauksineen ja kertoimineen nollasta yhteen.
Valintaperusteena on tarjouspyynnön kohdan 9 ("Tarjousten valintaperusteet ja vertailu") mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Hinnan painoarvoksi on ilmoitettu 40 prosenttia ja laadun painoarvoksi 60 prosenttia. Laadun vertailuperusteiksi on ilmoitettu toteutussuunnitelma ja henkilöiden kokemus.
Tarjouspyynnön mukaan toteutussuunnitelman painoarvo on ollut 25 prosenttia. Tarjoajien on tullut laatia palvelun toteutussuunnitelmaehdotus. Sen arvioinnissa arvostetaan tarjouspyynnön mukaan seuraavia asioita:
"a) Kehittäjätiimin toimintamalli ja roolitus on suunniteltu tukemaan mahdollisimman tehokasta töiden organisointia ja tiimin osaaminen kehittyy työn tarpeiden mukaan (ks. liite 1)
b) Miten kattavasti ja selkeästi tarjoaja on esittänyt projektimenetelmän käytännön toteutuksen, ehdottamansa teknologiat sekä käytännön järjestelyt ja miten hyvin perustellut ratkaisuehdotuksestaan koituvat hyödyt sähköisen ylioppilaskokeen tietojärjestelmän kehittämiselle
c) Aikataulutus on tehokas ja projektiin soveltuva ja mahdollisimman paljon saadaan tehtyä liitteessä 1 (kohta 5.2) kuvatussa aikataulussa
d) Miten tarjoaja voi aiemman kokemuksensa avulla vähentää riskejä ja edesauttaa projektin sujuvuutta sekä helpotta tilaajan työtä palvelun laatutason, aikataulun ja työn tehokkuuden seurannassa.
Toteutussuunnitelmaa arvioidaan kokonaisuutena siten, että edellä mainitut vertailukohdat a–d ovat keskenään samanarvoiset. Vertailussa parhaaksi arvioidun tarjoajan suunnitelma saa maksimipisteet (25), ja muut tarjoajat saavat sen verran pisteitä kuin niiden arvioidaan olevan parasta suunnitelmaa heikompia. Jos kaksi suunnitelmaa arvioidaan samanarvoisiksi, tasapisteet tarjoajien välillä ovat mahdollisia."
Toisin kuin henkilöiden kokemuksen osalta, tarjouspyynnössä on nimenomaisesti ilmoitettu, että toteutussuunnitelman osalta annetut pisteet perustellaan sanallisesti.
Tarjouspyynnön mukaan henkilöiden kokemuksen painoarvo on ollut 35 prosenttia ja "vertailussa korkeimmat henkilöiden kokemuksen vertailupisteet saavat 35 pistettä". Muiden tarjousten pisteet lasketaan seuraavalla kaavalla: tarjouksen pisteet / korkeimmat pisteet x 35. Tarjoajien on tullut nimetä kehittäjätiimi tarjouspyynnön liitteeseen 10 ja täyttää tiedot kustakin henkilöstä ja näiden tehtävärooleista. Tässä yhteydessä tarjouspyynnössä on viitattu tarjouspyynnön liitteestä 10 ilmeneviin teknologioiden/osaamisalueiden pisteytyksiin, kokemustasoihin ja niiden kertoimiin (välilehdet Henkilöt ja Kokemus). Lisäksi on todettu seuraavaa:
"Välilehdellä Yhteispisteet henkilöiden pisteet lasketaan yhteen tehtävärooleittain: lasketaan yhteen kuhunkin tehtävärooliin nimettyjen henkilöiden saamat pisteet. Sen jälkeen kullekin tehtäväroolille lasketaan tähän rooliin nimettyjen henkilöiden pisteistä keskiarvo. Lopulta lasketaan yhteen kaikkien tehtäväroolien keskiarvot. Yhteenlasketuista keskiarvoista muodostuu tarjouksen vertailuperusteet [vertailupisteet] tässä kriteerissä."
Tarjouspyynnön mukaan lopuksi lasketaan yhteen tarjousten hintapisteet, toteutussuunnitelmasta annetut pisteet sekä henkilöiden osaamisen ja kokemuksen pisteet.
Asian arviointi
Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä 12 tarjousta. Hankintayksikkö on sulkenut seitsemän tarjoajaa tarjouskilpailusta. Tämän jälkeen tarjousten vertailuun on hyväksytty viisi tarjousta, joista yksi on ollut valittajan ja yksi Reaktor Innovations Oy:n.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaisesti arvioinut tarjoajien soveltuvuuden ennen tarjousten vertailua.
Tarjouskilpailussa toiseksi sijoittunut valittajan tarjous on saanut hinnan osalta 33,68 pistettä, hinnaltaan halvin tarjous 40 pistettä ja hinnan osalta viimeiseksi sijoittunut ja hinnaltaan kallein voittaneen tarjoajan Reaktor Innovations Oy:n tarjous 22,28 pistettä. Viimeksi mainitun tarjoajan tarjous on saanut sekä toteutussuunnitelman että henkilöiden kokemuksen osalta täydet pisteet. Valittajan tarjous on saanut toteutumissuunnitelman osalta 15 pistettä ja henkilöiden kokemuksen osalta 28,96 pistettä. Hinnan, toteutussuunnitelman ja henkilöiden kokemuksen perusteella valittajan tarjous on saanut 77,64 ja voittaneen tarjoajan tarjous 82,28 yhteispistettä täydestä sadasta yhteispisteestä.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaisesti antanut tarjousvertailussa hinnalle ennalta ilmoittamansa 40 prosentin painoarvon.
Valittajan mukaan hankintayksikkö on käyttänyt ammatillista pätevyyttä koskevia soveltuvuusvaatimuksia myös laadun vertailuperusteina.
Markkinaoikeus toteaa, että soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Teknisen ja ammatillisen pätevyyden osalta hankintayksiköt voivat asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankinnan toteuttamiseksi asianmukaisesti. Toisaalta sopimuksen toteuttamiseen osoitetun henkilöstön pätevyys ja kokemus voi vaikuttaa sopimuksen toteutuksen laatuun. Palveluiden toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevat seikat voivat hankinnasta riippuen tulla arvioitavaksi myös hankintasäännösten mukaisina ja hankinnan kohteeseen liittyvinä vertailuperusteina. Henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevia seikkoja ei siten voida yleisesti pitää yksinomaan tarjoajien soveltuvuuteen liittyvinä tekijöinä.
Keskeistä on, että hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä on selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta edellytettyjä ominaisuuksia ja pyydettyjä selvityksiä on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa.
Edellä todetun perusteella ja tarjouspyyntöä kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, että alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on tullut tarjottujen henkilöiden pätevyysvaatimusten perusteella ja toisaalta henkilöiden kokemusta koskevasta vertailuperusteesta ymmärtää, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee toisaalta tarjoajan soveltuvuuden ja toisaalta henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta arvioimaan. Tarjoajat ovat vertailuperusteen "Henkilöiden kokemus" osalta voineet tarjouspyynnön perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla on merkitystä mainitun vertailuperusteen osalta. Tätä johtopäätöstä tukee se, että asiassa saadun selvityksen perusteella hankintamenettelyyn osallistuneet 12 tarjoajaa eivät ole esittäneet hankintayksikölle kysymyksiä näiltä osin, vaikka muista tarjouspyyntöön liittyvistä seikoista on esitetty lukuisia kysymyksiä hankintayksikölle. Mainittu seikka ei myöskään ole estänyt valittajaa osallistumasta tarjouskilpailuun ja hankintayksikkö on katsonut valittajan täyttäneen tarjoajien soveltuvuudelle asetetut vaatimukset.
Hankintapäätöksestä tai siihen liitetystä tarjousten vertailutaulukosta ei sinänsä ilmene, mihin tarjousten piste-erot vertailuperusteena olleen hen-kilöiden kokemuksen osalta perustuvat. Kun henkilöiden kokemuksesta on kuitenkin saanut pisteitä vain kokemusvuosien määrän perusteella ja tarjoaja on taulukkoa täyttäessään voinut seurata pisteiden karttumista ja kokeilla, millaisella kokoonpanolla saa parhaat pisteet, taulukossa oleva matemaattiseen kaavaan pohjautuva vertailu ei ole tältä osin, puuttuvasta sanallisesta perustelemisesta huolimatta, ollut hankintasäännöksissä tarkoitetuin tavoin virheellinen.
Valittaja on vertailuperusteena olleen toteutussuunnitelman osalta esittänyt, että se on liian yleinen ja yksilöimätön, antaen liian suuren harkintavallan hankintayksikölle.
Hankintayksikkö on toteutussuunnitelmien vertailun osalta todennut seuraavan.
Voittaneen tarjoajan on todettu kuvanneen muun ohella ryhmän toimintamallin selkeästi. SCRUM-menetelmän kuvaus on vertailun mukaan yksityiskohtainen, tiivis ja selkeä. Kyseisessä tarjouksessa on keskitytty menetelmän soveltamiseen hankintayksikön projektiin. Hyötyinä tai lisäarvoina hankintayksikön projektille on mainittu mittarit ja seurattavuus, toiminnan läpinäkyvyys, riskien vähentäminen ja web-analytiikka. Vertailun mukaan teknologiavalintoihin liittyen tarjoajan toteutussuunnitelma myös erottuu edukseen siten, että luetteloinnin sijaan on ehdotettu valintoja ja perusteltu ne. Tarjoajan aiempi kokemus välittyy muun muassa pitkälle vietynä näkemyksenä SCRUM-työskentelystä, projektin seuraamiseen käytettyjen mittarien esittelynä ja kypsänä teknologioiden arviointina. Tarjoajan suunnitelman laajuus, kattavuus, uskottavuus, oikeisiin asioihin keskittyminen sekä konkreettiset ehdotukset hankintayksikön projektille jokaisella alueella a–d nostivat suunnitelman selvästi parhaaksi.
Valittajan tarjouksen osalta on puolestaan mainittu, että kehittäjäryhmän kokoonpanon perusteet jäävät hyvin yleiselle tasolle ja vastaamatta on jäänyt useita keskeisiä kysymyksiä, jotka vaikuttavat kehittäjäryhmän toimintakykyyn. Ryhmän osaamisen kehittymistä ei ole kuvattu. Tarjoaja esittelee SCRUM-mallin lyhyesti, eikä suunnitelmassa ole kuvattu toimintamallia nimenomaan hankintayksikön projektissa. Teknologiavalintoihin liittyen menetelmäkuvaus on huolellista, ja ehdotetuissa ratkaisuissa on osin eksoottisiakin teknologioita, vaikka osin niiden soveltuvuudesta ei voitu vakuuttua. Toteutuksen kuvauksessa ehdotuksia ja lisäarvoja tai hyötyjä ei tule esiin siten kuin parhaaksi arvioidussa suunnitelmassa. Aikataulutus on kuvattu uskottavasti. Riskien arviointi ja hallintakeinot on kuvattu suppeammin kuin muissa suunnitelmissa. Suunnitelman voidaan arvioida olevan perustasoa parhaaksi arvioituun suunnitelmaan verrattuna.
Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen perusteluista on hankintasäännöksissä edellytetyin tavoin käynyt ilmi, mihin toteutussuunnitelmien piste-erot perustuvat, eikä vertailuperusteena ollut toteutussuunnitelma ole ollut valituksessa väitetyin tavoin epämääräinen, epäselvä, tulkinnanvarainen tai soveltuvuusvaatimuksiin sekoittuva taikka henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen kanssa päällekkäinen. Hankintayksikön menettely ei ole siten ollut valittajan väittämällä tavalla virheellistä.
Hankinnan väliaikainen järjestäminen
Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti tilaamalla sen hankintamenettelyyn osallistuneelta tai aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/200 vp s. 68) hankinnan väliaikainen järjestäminen edellyttää arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi. Tarve hankinnan välittömälle järjestämiselle on lähtökohtaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa hankinnassa on kyse sellaisesta palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa. Hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti muun ohella hankintamenettelyyn osallistuneelta tarjoajalta. Hankintayksikkö voi kussakin yksittäistapauksessa hankinnan luonteen huomioon ottaen valita toimittajan tarkoituksenmukaisella tavalla.
Hankintalain 93 §:n 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan kumota hankintayksikön päätös osaksi tai kokonaan, kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä tai velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellinen menettelynsä. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp s. 68) säännöksessä käytännössä edellytetään, että hankintayksikkö rajoittaa väliaikaisjärjestelyn päättymään tuomioistuimen antamaan ratkaisuun tai viimeistään silloin, kun virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun johdosta annetun ratkaisun perusteella korjattu.
Hankinnan kohteena on ollut kehittäjäryhmä, joka Ylioppilastutkintolautakunnan käynnistämän Digabi-projektin ohjauksessa toteuttaa sähköiseen ylioppilastutkintoon tarvittavan järjestelmän. Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevan hankinnan tarve on ollut välitön, eikä sitä ole voitu lykätä muutoksenhaun ajaksi. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan sopimus on tehty väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi tarjouskilpailuun osallistuneen tarjoajan kanssa. Hankintayksikön menettely ei ole siten ollut valittajan väittämällä tavalla virheellistä.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Markkinaoikeus katsoo, ottaen huomioon asian laatu, laajuus ja merkitys hankintayksikölle sekä hankintayksikön oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa valittajan oikeudenkäyntikulujen määrään, että hankintayksikön vaatimus on määrältään kohtuullinen. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut vaatimuksen mukaan. Kohtuutonta olisi myös, jos kuultava joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Reima Jussila ja Jukka Vanto.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valitus
Solita Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä pääasian että oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.
Valittaja on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:
1) velvoittaa hankintayksikön suorittamaan valittajalle hyvitysmaksuna 660 000 euroa viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona päätös on ollut asianosaisten saatavilla;
2) määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun; sekä
3) velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Valittaja on lausunut, että hankintapäätös on ainakin osittain pantu täytäntöön hankintayksikön 11.4.2014 solmimalla, väliaikaiseksi sopimukseksi ilmoitetulla hankintasopimuksella, joten reaalikeinot eivät ole näiltä osin käytettävissä.
Siltä osin kuin korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön, valittaja on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus:
1) kumoaa hankintapäätöksen;
2) kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyään;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä kilpailuttamalla hankinnan uudelleen;
4) kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon siihen asti, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian; sekä
5) velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Solita Oy on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:
Soveltuvuusvaatimusten ja vertailuperusteiden päällekkäisyys
Tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdellä "Tehtäväroolit" on ilmoitettu tehtäväroolikohtaisesti erilaisia vähimmäiskokemustasoja, jotka kyseiseen tehtävärooliin ilmoitettavan henkilön on tullut täyttää. Näistä ja muista ilmoitetuista kokemustasoista on saanut myös tarjousvertailussa pisteitä tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdillä "Henkilöt" ja "Kokemus" kuvatulla tavalla. Tällainen vähimmäisvaatimusten ja vertailuperusteiden sekoittuminen on sekä unionin tuomioistuimen että kansallisen oikeuskäytännön nojalla yksiselitteisen kiellettyä (ks. esimerkiksi tuomiot C‑315/01, GAT, ja C‑532/06, Lianakis, sekä markkinaoikeuden päätökset MAO 142/12 ja MAO 127/12).
Vaikka katsottaisiin, että kysymyksessä olevassa hankinnassa henkilöiden kokemusta on voitu käyttää vertailuperusteena, soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksia ja tarjousten vertailuperusteita ei olisi saanut sekoittaa keskenään. Tarjousasiakirjoissa ja liitteissä esitetyt henkilöiden kokemusta koskevat vähimmäisvaatimukset ovat olleet samalla myös pisteytettävinä vertailuperusteina (pisteytys 187 pistettä), minkä lisäksi kokemus on ollut laadullisena vertailuperusteena myös toteutussuunnitelman alakriteerin d osalta (max 6,25 pistettä).
Tarjousten poissulkemispäätöksissä henkilöiden kokemuksesta esitetyn perusteella voidaan todeta, että hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä riittävästi selvittänyt, mitä seikkoja henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta on ollut tosiasiassa tarkoitus arvioida. Tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella tienneet, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousten vertailussa.
Tarjouspyynnössä olisi tullut ilmoittaa, millä tavalla merkityksellinen alan kokemus tullaan pisteyttämään ja erityisesti, mitä edellytetään lisäpisteiden saamiseksi. Tarjouslomakkeesta on käynyt ilmi, mitä seikkoja hankintayksikölle on tullut ilmoittaa henkilöiden kokemuksen osalta. Kokemuksen arviointiin liittyvät tarjousvertailun kriteerit on kuitenkin jätetty määrittämättä. Hankintayksikön markkinaoikeudelle antamassa vastineessa lausutun mukaan tarjouskilpailun ratkaisevin laatukriteeri on määritelty "kelpoisuuden ylittäväksi laaduksi". Tämä määritelmä on liian yleinen, jotta se voitaisiin hankintaoikeudellisesti hyväksyä valintaperusteeksi.
Hankintamenettelyssä ei ole myöskään otettu huomioon hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla menettelyn vaiheittaisuutta. Tarjouksen hyväksymiselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia ja niiden täyttymistä on käytetty virheellisesti tarjousten vertailussa. Hankintamenettelyn virheellisyydellä on ollut vaikutus tarjouskilpailun lopputulokseen.
Henkilöiden kokemusta koskeva vertailuperuste
Markkinaoikeus on katsonut, että tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä eikä tulkinnanvarainen henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta. Tältä osin markkinaoikeus on perustanut ratkaisunsa pitkälti siihen, että tarjoajat eivät ole esittäneet hankintayksikölle kyseiseen vertailuperusteeseen liittyviä kysymyksiä tarjouskilpailun aikana. Markkinaoikeuden päätöksessä ei ole enemmälti lausuttu valittajan esittämistä valitusperusteista, jotka koskevat tarjouspyynnön epäselvyyttä ja henkilöiden soveltuvuus- ja vertailuperusteiden päällekkäisyyttä ja sekoitettavuutta. Tarjousten hylkäystä koskevista päätöksistä käy ilmi tarjouspyynnön epäselvyys ja tulkinnanvaraisuus sekä soveltuvuus- ja vertailuperusteiden päällekkäisyys ja sekoitettavuus.
Markkinaoikeus ei ole myöskään lausunut päätöksensä perusteluissa siitä valittajan esille tuomasta keskeisestä seikasta, että hankintayksikkö on seitsemän tarjouskilpailusta poissuljetun tarjouksen osalta perustellut poissulkemispäätöksensä henkilöiden kokemusperusteisiin vedoten, kun taas hankintapäätöksen tarjousvertailu on henkilöiden kokemuksen osalta jätetty kokonaan perustelematta. Vertailutaulukossa on lueteltu kaikkien eri osioiden osalta tarjoajien saamat henkilöiden kokemuspisteet, mutta ei sitä, miten henkilöiden kokemuspisteet on laskettu ja vertailtu eikä sitä, miten pisteytykseen on päädytty. Pelkkien pisteiden ilmoittaminen ilman perusteluja ei täytä perustellun hankintapäätöksen vaatimuksia.
Voittanut tarjoaja on saanut tarjousvertailussa täydet pisteet kaikkien osaamisalueiden ja osatekijöiden osalta. Hankintayksikkö on esittänyt, ettei sillä ole ollut syytä epäillä voittaneen tarjoajan antamien tietojen oikeellisuutta. Hankintayksikkö on kuitenkin tarjousten poissulkemispäätöksissä kyseenalaistanut suurten ohjelmistotoimittajien Tieto Finland Oy:n ja Digia Finland Oy:n osalta annettujen tietojen oikeellisuuden ja tämän johdosta katsonut vähimmäisvaatimusten jääneen täyttymättä. Hankintayksikkö on perustellut myös neljän muun tarjouksen poissulkemista sillä, ettei tarjouksissa annettujen kokemustietojen toteutumisesta ole voitu varmistua. Hankintayksikön menettely ei ole ollut tasapuolista.
Hankintapäätöksen perustelemattomuuden vuoksi jää epäselväksi, millä perusteilla voittanut tarjoaja on saanut tarjousvertailussa kokemuksesta täydet 35 pistettä.
Hintaa koskeva vertailuperuste
Markkinaoikeuden päätökseen ei ole kirjattu kaikkia valittajan valitusperusteita hinnan osalta. Markkinaoikeus on enemmälti perustelematta todennut, että hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaisesti antanut hinnalle ennalta ilmoittamansa 40 prosentin painoarvon.
Voittaneen tarjoajan tarjous on tarjouspyynnön perusteella arvioidulla työmäärällä ollut 5 059 860 euroa (114,92 euroa/tunti), kun toiseksi tulleen valittajan tarjous vastaavalla työmäärällä on ollut 3 346 356 euroa (76 euroa/tunti). Voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjousten välinen hinnanero on ollut huomattava, 1,7 miljoonaa euroa. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut ylivoimaisesti kallein kaikista tarjouksista ja se on saanut merkittävästi muita tarjoajia huonommat pisteet hinnan osalta.
Tarjouspyynnön laatuvertailuperusteiden epäselvyydestä ja tulkinnanvaraisuudesta johtuen hinnalle ei ole tosiasiassa annettu tarjousvertailussa 40 prosentin painoarvoa. Hankintayksikölle on jäänyt liian suuri harkintavalta tarjousten vertailussa, minkä vuoksi kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous ei ole tullut valituksi. Voittanut tarjoaja olisi todennäköisesti hävinnyt tarjouskilpailun, mikäli sille ei olisi annettu täysiä pisteitä harkinnanvaraisten laatuvertailuperusteiden osalta.
Toteutussuunnitelmaa koskeva vertailuperuste
Toteutussuunnitelmaa koskeva vertailuperuste on tarjouspyynnössä esitetyssä muodossaan ollut liian yleinen ja yksilöimätön, minkä vuoksi se on antanut liian suuren harkintavallan hankintayksikölle. Toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osatekijät (a–d) ovat olleet epäselvät ja tulkinnanvaraiset. Tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee kyseisen vertailuperusteen osalta kiinnittämään huomiota tarjousten vertailussa.
Markkinaoikeus ei ole päätöksessään lausunut valittajan esittämistä toteutussuunnitelman pisteytysperusteiden virheellisyyttä koskevista valitusperusteista. Tarjouspyynnössä on todettu, että toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta "muut tarjoajat saavat sen verran pisteitä kuin niiden arvioidaan olevan parasta suunnitelmaa heikompia". Tarjouspyynnön perusteella on jäänyt arvailujen varaan, millä perusteilla muut kuin maksimipisteet saanut tarjous pisteytetään toteutussuunnitelman osalta.
Tarjouspyynnössä ei ole myöskään selvitetty, miten pisteet jakautuvat osatekijöiden a–d osalta. Tarjousvertailussa on vertailuperusteita avaamatta, erittelemättä tai perustelematta annettu toteutussuunnitelmasta kolmelle tarjoajalle 15 pistettä ja yhdelle tarjoajalle 12 pistettä. Voittanut tarjoaja on saanut kaikkia muita tarjoajia huomattavasti korkeammat 25 pistettä.
Hankintayksikkö on luokitellut pisteytysperusteet hankintapäätöksen sanallisissa perusteluissa kolmeen luokitustasoon: 1) paras (25 pistettä), 2) suunnitelman voidaan arvioida olevan perustasoa parhaaksi arvioituun suunnitelmaan verrattuna (15 pistettä) ja 3) suunnitelman voidaan arvioida olevan perustasoa / alempaa perustasoa parhaaksi arvioituun suunnitelmaan verrattuna (12 pistettä). Luokitustasoja ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä eikä niitä ole myöskään tarkemmin perusteltu hankintapäätöksessä. Tarjouspyynnössä on päinvastoin annettu ymmärtää, että pisteytys tapahtuu annetun asteikon puitteissa portaattomasti. Hankintayksikön soveltama pisteytystapa viittaa siihen, että valittajan ja muiden tarjoajien tarjouksia ei ole todellisuudessa arvioitu yksilöllisesti ja asianmukaisessa laajuudessa.
Vertailuperusteiden tulkinnanvaraisuuden vuoksi tarjousvertailu on ollut puutteellinen eikä siitä ole ilmennyt valinnan perusteet. Tarjousvertailun sanalliset perustelut ovat olleet tarjousten abstrakteja ilmaisuja tai adjektiiveja sisältäviä arvioita, kuten esimerkiksi "on kuvattu", "käy hyvin ilmi", "erottuu edukseen" ja "esitetty kattavasti".
Hyvitysmaksu
Tarjouspyynnön pisteytysperusteet ovat olleet yleiset ja yksilöimättömät, ja ne ovat antaneet hankintayksikölle liian suuren harkintavallan tarjousvertailussa. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut muihin tarjouksiin nähden huomattavan kallis. Valittajan tarjouksen ja voittaneen tarjoajan tarjouksen välinen piste-ero on ollut ainoastaan 4,64 pistettä. Vähäinenkin vertailuperusteiden pisteytyksen uudelleenarviointi olisi johtanut siihen, että valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun virheettömässä menettelyssä. Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu ilman virheellistä menettelyä.
Hankinnan väliaikainen järjestäminen
Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on voinut sopia hankintalain 93 §:n mukaisesti hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Näkemys on virheellinen, eikä markkinaoikeus ole perustellut kantaansa. Hankintalain 93 §:ssä tarkoitettu hankinnan väliaikainen järjestäminen edellyttää, että hankinnan tarve on välitön eikä sitä ole voitu lykätä.
Hankinnan kohteena ovat olleet ohjelmistosuunnittelu- ja ohjelmointipalvelut, joita hankintayksikön on ollut tarkoitus hyödyntää toteuttamassaan Digabi-projektissa. Digabi-projekti on hankintayksikön oma hanke, jonka aikataulusta ja toteuttamistavasta se itse päättää. Hankintayksikön lakisääteinen tehtävä tai muutkaan seikat eivät ole edellyttäneet projektin välitöntä toteuttamista. Markkinaoikeuden tulkinnasta seuraa, että hankinnan väliaikainen järjestäminen olisi mahdollista aina, kun hankintayksikkö katsoo sen tarpeelliseksi. Tämä on vastoin hankintalain 93 §:n sanamuotoa ja tarkoitusta.
Yksittäistä projektia tai tuotetta koskevissa ohjelmistosuunnittelu- ja ohjelmointipalveluissa on useimmiten kyse urakkatyyppisestä hankinnasta, jonka jakaminen toisistaan riippumattomille toimijoille on vaikeaa ja mahdollisesti vahingollista. Sopimuksen tekeminen voittaneen tarjoajan kanssa on siten ollut omiaan tosiasiallisesti estämään hankintapäätöksen kumoamisen tai hankintayksikön virheellisen menettelyn muun korjaamisen. Kyseessä olevaan hankintaan ei voida soveltaa hankintalain 93 §:ää.
Markkinaoikeus on lisäksi katsonut, että hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan 11.4.2014 tekemässä sopimuksessa on muodollisesti kysymys hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Sopimusta ei ole toimitettu valittajalle, joten valittaja ei voi tarkemmin lausua sen sisällöstä. Markkinaoikeuden oikeuskäytännön mukaan hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevassa sopimuksessa tulee olla muun ohella asian markkinaoikeuskäsittelyyn kytketty purkava ehto. Tämä ehto ei välttämättä sopimuksen osalta täyty.
Hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välinen sopimus ei täytä hankinnan väliaikaisen järjestämisen edellytyksiä. Sopimus on tehty hankintalain 90 §:n vastaisesti sen jälkeen, kun asia on saatettu markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Sen vuoksi hankintayksikölle voidaan määrätä tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu tai sopimuskauden lyhentämistä koskeva seuraamus.
Oikeudenkäyntikulut
Markkinaoikeuden päätöksessä valittajan maksettavaksi määrätyn, hankintayksikölle ja voittaneelle tarjoajalle suoritettavan oikeudenkäyntikulukorvauksen määrä on huomattavan korkea. Vaikka korkein hallinto-oikeus katsoisi hankintayksikön menetelleen asiassa hankintasäännösten mukaisesti, valittajan maksettaviksi määrättyjä markkinaoikeusvaiheen oikeudenkäyntikuluja tulee olennaisesti kohtuullistaa tai ne tulee kokonaan poistaa. Hankintayksikkö on markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla jättänyt kokonaan perustelematta henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen pisteytyksen. Markkinaoikeus on myös päätöksessään poikennut selvästi aiemmasta oikeuskäytännöstään. Valittajalla on siten ollut perusteltu syy valituksen tekemiseen.
Sopimuksen arvo on muodostanut yli 10 prosenttia valittajan vuotuisesta liikevaihdosta, joten asian merkitys valittajalle on ollut erittäin suuri. Tämä tulee ottaa huomioon oikeudenkäyntikulujen korvaamista harkittaessa. On kohtuullista, että hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja joutuvat pitämään huomattavan osan oikeudenkäyntikuluistaan vahinkonaan siinäkin tapauksessa, että valitus hylättäisiin.
Selitykset
Ylioppilastutkintolautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajan vaatimukset ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa viivästyskorkoineen sekä arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 997,20 eurolla viivästyskorkoineen.
Ylioppilastutkintolautakunta on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:
Soveltuvuusvaatimusten ja vertailuperusteiden väitetty päällekkäisyys
Hankittaessa ohjelmiston kehitystä ketterillä kehitysmenetelmillä on menetelmän hallinta sekä henkilöiden osaaminen ja kokemus ratkaisevan tärkeää. Kehitettävä järjestelmä on vaativa sekä teknisesti että tietoturvan kannalta.
Tarjouspyynnön liitteessä 10 on tarjotuille ja nimetyille asiantuntijoille esitetty vähimmäisvaatimukset osaamisen osalta. Nämä vaatimukset eivät kohdistuneet tarjoajayrityksen referensseihin vaan nimetyn asiantuntijan osaamiseen ja kokemukseen.
Valittaja on sekoittanut tarjoajaan kohdistuvat soveltuvuusvaatimukset hankinnan kohteelta edellytettyihin vähimmäisvaatimuksiin. Se, että tarjottaville henkilöille asetetaan vähimmäisvaatimuksia, ei tarkoita sitä, että vähimmäisvaatimusten ylittävää kokemusta ei voitaisi enää vertailla. Tarjouspyynnön liitteellä 2 on ilmoitettu tarjoajayritystä koskevat soveltuvuusvaatimukset, eikä näitä vaatimuksia ole vertailtu. Tarjoajien soveltuvuus on arvioitu ennen tarjousten vertailua.
Oikeuskäytännössä ei ole katsottu kielletyksi nimettyjen asiantuntijoiden pätevyyden vertailua henkilösuoritteisessa hankinnassa. Tämä todetaan myös uuden hankintadirektiivin (2014/24/EU) 67 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, jonka mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa voidaan ottaa huomioon hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön organisointi, pätevyys ja kokemus, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisen tasoon.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa C‑315/01, GAT, ei ollut kysymys tarjottujen henkilöiden kokemuksen ja osaamisen vertailusta, kuten nyt kysymyksessä olevassa asiassa. Unionin tuomioistuimen tuomiossa C‑532/06, Lianakis, käsiteltiin tarjoajan soveltuvuuteen liittyvien seikkojen käyttöä tarjousvertailussa.
Nyt kysymyksessä olevassa kilpailutuksessa ei kuitenkaan ole vertailtu tarjoajayritystä koskevia soveltuvuusvaatimuksia, kuten taloudellista tilannetta tai henkilöresurssien riittävyyttä taikka referenssejä. Sen sijaan kilpailutuksessa on vertailtu nimettyjen henkilöiden osaamista ja kokemusta siten kuin tarjouspyynnössä on edellytetty. Se, että nimetyille henkilöille on asetettu vähimmäisvaatimuksia, ei tarkoita, etteikö henkilöi-den osaamista ja kokemusta voisi vertailla. Nimetyn henkilön vertailu ei liity tarjoajan soveltuvuuteen. Mikäli vähimmäisvaatimuksia ei esitettäisi, tarjoaja voisi voittaa kilpailutuksen tarjoamalla osaamattomia/kokemattomia henkilöitä äärimmäisen edulliseen hintaan. Osaamista ja kokemusta on vertailtu vähimmäisvaatimukset ylittäviltä osin. Kilpailutuksessa on ollut selvää, mikä vaatimus on pakollinen ja mikä vaatimus ei ole pakollinen.
Toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osatekijän d osalta ei arvioitu referenssejä eikä esitetty vähimmäisvaatimuksia. Valittajan valituksessaan esittämä alapisteytys (max 6,25 pistettä) on valittajan kehittämä.
Toteutussuunnitelmaa koskeva vertailuperuste
Toteutussuunnitelmaa koskeva vertailuperuste ei ole ollut valittajan esittämällä tavalla epäselvä. Tarjouspyynnössä on annettu selkeät ohjeet siitä, miten toteutussuunnitelma tulee laatia, mitä tietoja sen tulee sisältää sekä annettu toteutussuunnitelmasta valmis pohja otsikoineen ja sisältökuvauksineen tarjoajille täytettäväksi ja määritetty suunnitelman enimmäispituus. Vertailuperusteen painoarvo on ilmoitettu tarjouspyynnössä, eikä hankintalaissa tai oikeuskäytännössä edellytetä vertailuperusteen alakohdille annettavan omia painoarvoja. Vertailussa voidaan käyttää laatusanoja, esimerkiksi perustaso, määrittämättä kaikkia käytettäviä sanoja etukäteen.
Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen
Tarjousten vertailu on suoritettu tarjouspyynnön mukaisesti ennalta määriteltyjen laskentamenetelmien ja arvostusperusteiden mukaisesti sekä perusteltu hankintalain ja oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla. Hankinnassa ei ole vertailtu tarjoajayrityksille asetettuja soveltuvuusvaatimuksia, vaan henkilöiden osaamista ja kokemusta vähimmäisvaatimukset ylittäviltä osin.
Henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen pisteytys on muodostunut tarjouspyynnön liitteenä olleen excel-taulukon perusteella. Tarjoaja on valinnut nimettyjen henkilöiden osaamis- ja kokemustason tarjouspyynnön liitteen 10 excel-taulukon alasvetovalikosta. Tarjoaja on nähnyt saamansa pisteet sitä mukaa kuin on täyttänyt taulukkoa. Tarjoaja on voinut kokeilla eri henkilöillä saamiaan pisteitä ja valita sen henkilökokoonpanon, josta saa eniten pisteitä. Pisteytysperusteet on tarjouspyynnössä kuvattu myös sanallisesti.
Tarjouspyynnön liitteen 10 excel-taulukko on laskenut tarjoajille pisteitä myös vähimmäisvaatimuksista. Kaikki tarjoajat ovat kuitenkin saaneet vähimmäisvaatimusten täyttämisestä automaattisesti samat pisteet, eikä vähimmäisvaatimusten täyttämisestä siten ole tullut tarjoajien välille piste-eroja. Eroja tarjoajien välille on syntynyt vasta vähimmäisvaatimukset ylittävän osaamisen ja kokemuksen osalta. Käytetty laskentakaava on ollut tasapuolinen.
Hyvitysmaksu
Hintaa ja henkilöiden kokemusta koskevat vertailuperusteet ovat olleet matemaattisia, joten kyseisten vertailuperusteiden osalta ei ole mahdollista suorittaa pisteytyksen uudelleen arviointia. Esimerkiksi hinnan osalta valittajalle ei voida antaa lisäpisteitä, koska pisteytys tulee tehdä tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Myös toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen arviointi on tapahtunut tarjouspyynnön mukaisesti ja oikein. Valittajalla ei siten ole oikeutta saada hyvitysmaksua.
Hankinnan väliaikainen järjestäminen
Ylioppilastutkintolautakunnan käynnistämä ylioppilastutkinnon sähköistämisprojekti perustuu pääministeri Kataisen ja sittemmin pääministeri Stubbin hallituksen ohjelmaan. Hallitusohjelman maininta käyttöönoton valmistelusta tarkoittaa, että vaalikauden lopussa 2015 hallituksen määräämien järjestelyiden oli oltava valmiina. Ylioppilastutkintolautakunta on omalla päätöksellään ajoittanut vaiheittaisen siirtymisen sähköiseen tutkintoon vuosille 2016–2019. Päätös hankinta-aikataulusta ei ole ollut hankintayksiköllä, vaan se on perustunut valtioneuvoston linjaukseen. Hankinnasta on tehty väliaikainen sopimus, eikä tehottomuusseuraamusta voida vaatia.
Oikeudenkäyntikulut
Hankintayksikkö on noudattanut julkisista hankinnoista annettuja oikeusohjeita. Olisi siten kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen valittaja on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja markkinaoikeuden päätös oikeudenkäyntikuluista tulee pysyttää.
Reaktor Innovations Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajan vaatimukset ja velvoittaa valittajan korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa viivästyskorkoineen sekä arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 14 950 eurolla viivästyskorkoineen.
Reaktor Innovations Oy on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:
Soveltuvuusvaatimusten ja vertailuperusteiden väitetty päällekkäisyys
Hankintayksikkö on asettanut hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaisesti tarjouspyynnössä tarjoajille näiden teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevia vaatimuksia. Vähimmäisvaatimukset on ilmaistu selkeästi tarjouspyynnössä niin, ettei tarjoajilla ole voinut tarjouspyynnön perusteella olla epäselvyyttä siitä, mikä kuuluu tarjoajan soveltuvuusvaatimuksiin.
Hankintayksikkö on käyttänyt hankinnan kohteena olevan palvelun tuottavan projektitiimin henkilöiden vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta ja pätevyyttä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena. Tätä ei ole kielletty hankintadirektiiveissä tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, ja kansallisia hankintoja koskevassa hankintalain 72 §:ssä se on nimenomaisesti sallittu. Kansallisessa oikeuskäytännössä peruste on vakiintuneesti katsottu sallituksi myös EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa.
Tarjouspyynnössä on selvästi yksilöity, mikä on tarjoajan soveltuvuusvaatimuksiin kuuluvaa henkilöstön kokemusta ja mitä otetaan huomioon tarjousten laatuvertailussa henkilöiden kokemuksen osalta. Soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet eivät ole sekoittuneet. Tarjousten perusteella hankintayksikkö on pystynyt suorittamaan ensin tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin ja tämän jälkeen tarjousten vertailun.
Vertailuperusteiden asettaminen
Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sopimuksen toteuttamiseen osallistuvan henkilöstön pätevyys voi vaikuttaa sopimuksen toteutuksen laatuun.
Hankinnan kohteena on ollut uuden sähköisen järjestelmän toteuttava kehittäjäryhmä. Henkilöiden kokemuksen ja osaamisen arvioimiselle on ollut järkevää antaa hankinnassa erityinen painoarvo.
Tarjousten vertailuperusteet ja niiden painotukset ovat olleet hankintalain mukaisia. Tarjoajien laatuerojen selville saamiseksi vastaavanlaisissa hankinnoissa käytetään tyypillisesti vertailuperusteena henkilöiden osaamista ja kokemusta sekä tarjoajien suunnitelmia siitä, miten ja millä menetelmillä ne tulevat suorittamaan projektin. Vertailuperusteet eivät ole suosineet tai syrjineet ketään, ja ne on ilmoitettu riittävän selkeästi ja sellaisella yksityiskohtaisuudella, että tarjoajien on niiden perusteella ol-lut mahdollista ymmärtää, minkä seikkojen perusteella kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous valitaan.
Toteutussuunnitelmaa koskeva vertailuperuste ei ole ollut liian yleinen ja yksilöimätön. Tarjoajille on tarjouspyynnön liitteenä toimitettu valmis toteutussuunnitelmalomake otsikoineen. Otsikoiden alla on ollut selvitystä siitä, mitä asioita hankintayksikkö on halunnut kunkin otsikon alla esitettävän. Tarjoajilla on ollut tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella mahdollisuus ennakoida, mitä toteutussuunnitelman pitää sisältää.
Tarjoajien soveltuvuuden arviointi
Tarjoajien soveltuvuus on hankinnassa arvioitu johdonmukaisesti perustuen jokaisen tarjoajan omaan ilmoitukseen soveltuvuudestaan. Hankintayksikkö on ollut oikeutettu luottamaan tarjoajien ilmoittamiin vähimmäiskokemustietoihin ja varmentanut nämä tiedot jokaisesta tarjotusta asiantuntijasta tarjoajan täyttämän tarjouspyynnön liitteenä 9 olleen CV-lomakkeen ja vapaamuotoisten ansioluetteloiden perusteella. Mainittujen liitteiden on tullut vastata toisiaan henkilöistä annettujen tietojen osalta. Toimittajia ei ole suosittu tai syrjitty arvioinnissa. Tästä osoituksena on se, ettei yksikään tarjouskilpailusta poissuljettu tarjoaja ole valittanut poissulkemispäätöksestään tai siitä, että joku tarjouskilpailuun mukaan hyväksytty tarjoaja ei olisi täyttänyt asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.
Tarjousten vertailu
Hankintayksikkö on suorittanut hintavertailun tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti. Hintavertailu on suoritettu alalla tyypillisten päivähintojen perusteella ja siten kuin tarjouspyynnössä on etukäteen ilmoitettu. Päivähintapohjaisessa asiantuntijapalvelun hankinnassa ei tiedetä etukäteen hankinnan kokonaistyömäärää, eikä hankintayksiköllä ylipäätään ole velvollisuutta ostaa tiettyä määrää palvelua. Vaikka toisen tarjoajan päivähinta olisi kilpailijan päivähintaa kalliimpi, tämä saattaa kokeneiden konsulttiensa ansiosta kyetä toteuttamaan projektin halvemmalla kokonaishinnalla.
Toteutussuunnitelman osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että se arvioidaan kokonaisuutena siten, että vertailutekijät a–d ovat keskenään samanarvoiset. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että kukin kohta pisteytettäisiin erikseen, vaan kyseessä on ollut tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti kokonaisharkinta kuitenkin niin, että sanallisissa perus³teluissa on käyty läpi jokaisen tarjouksen osalta jokainen toteutussuun-nitelman vertailutekijä a–d erikseen. Toteutussuunnitelmien vertailu on suoritettu niiden tekijöiden osalta, joita hankintayksikkö on etukäteen ilmoittanut arvostavansa.
Voittaneen tarjoajan tarjous on laadittu tätä tarjouskilpailua varten ottaen huomioon kaikki toteutussuunnitelman osalta tarjouspyynnön mukaan arvostettavat asiat. Voittanut tarjoaja on noudattanut huolellisesti tarjouspyynnössä annettua ohjeistusta ja vastannut kattavasti kaikkiin tarjouspyynnön arvioitaviin kohtiin. Tästä johtuen se on saanut erinomaiset laatupisteet ja voittanut laatuvertailun.
Henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen tiedot on täytetty tarjouspyynnön liitteelle 10, jonka välilehdistä "Henkilöt" ja "Kokemus" on käynyt yksityiskohtaisesti ilmi tarkemmat pisteytysperusteet listattujen teknologioiden, menetelmien ja taitojen sekä vertailussa käytettävien kertoimien osalta. Lisäksi tarjoaja on taulukkoa täyttämällä voinut itse seurata pisteidensä karttumista ja voinut näin kokeilla, kuinka paljon pisteitä erilaisilla kokoonpanoilla kyseisestä osiosta on mahdollista saada. Näin ollen on selvää, että tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella voineet riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla on merkitystä nyt puheena olevan vertailuperusteen pisteytyksen osalta.
Lisäksi vertailutaulukosta ilmenevät tiedot ja tarjousten pisteytys osoittavat selvästi, että henkilöiden kokemusta koskeva vertailuperuste on kohdistunut nimettyjen henkilöiden kokemukselta edellytetyn vähimmäisvaatimuksen ylittävään osaamiseen ja kokemukseen, eikä sitä ole sekoitettu tarjoajien soveltuvuuden arviointiin valittajan esittämällä tavalla.
Tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset on vertailtu ja pisteytetty johdonmukaisesti kaikkien etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden osalta ja painotuksin siten kuin tarjouspyynnössä on ilmoitettu. Vertailu on perusteltu asianmukaisesti ja riittävän yksityiskohtaisesti hankintapäätöksessä. Hankintayksiköllä on ollut oikeus vertailuperusteita soveltaessaan antaa voittaneelle tarjoajalle ja valittajalle vertailutaulukosta ilmenevät pisteet.
Hankintapäätöksen perusteleminen
Hankintapäätös on perusteltu hankintalain ja oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla asianmukaisesti ja riittävällä tarkkuudella. Jokainen tarjous on pisteytetty ja perusteltu yhtä johdonmukaisesti, eikä mitään tarjoajaa ole osoitettu suositun tai syrjityn arvioinnissa.
Toteutussuunnitelmien pisteytyksen perustelut käyvät ilmi hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailuasiakirjasta. Vertailun loppuun hankintayksikkö on tiivistänyt käsityksensä kunkin arvioitavan toteutussuunnitelman kokonaisvaikutelmasta suhteessa parhaaksi arvioimaansa suunnitelmaan. Jokainen toteutussuunnitelma on arvioitu yksilöllisesti ja asianmukaisessa laajuudessaan.
Henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta hankintayksikkö on hyväksynyt kokemuksen tarjouspyynnön mukaisesti teknologioihin tai menetelmiin ja kokemusvuosiin perustuen. Tämän vertailuperusteen osalta mitään tarkempia sanallisia tai muita perusteita ei ole tarvinnut tai edes voinut esittää. Vertailu on tehty täysin tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti, minkä lisäksi tarjoaja on jo tarjouslomaketta täyttäessään itse nähnyt omat pisteensä ja niiden muodostumisen.
Hankinnan väliaikainen järjestäminen
Päätös hankinnasta ja hankinta-aikataulusta on perustunut valtioneuvoston linjaukseen. Koska asetettu aikataulu on ollut haasteellinen, hankintayksikön on täytynyt tehdä voittaneen tarjoajan kanssa väliaikainen sopimus hankinnan kohteen mukaisista palveluista ja aloittaa työt markkinaoikeusprosessin käynnissä ollessa. Uusi väliaikainen sopimus on tehty korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi. Väliaikaisen sopimuksen tekemisen perusteella ei voida vaatia hankinnan tehottomuutta.
Vastaselitys
Solita Oy on antanut Ylioppilastutkintolautakunnan ja Reaktor Innovations Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Soveltuvuusvaatimusten ja vertailuperusteiden päällekkäisyys
Hankintayksikkö on myöntänyt selityksessään, että vähimmäisvaatimukset on pisteytetty tarjousvertailussa, jolloin vaatimus hankintamenettelyn vaiheittaisuudesta ei ole täyttynyt siten, että soveltuvuuden arviointia koskeva vaihe olisi edeltänyt tarjousvertailua ja että soveltuvuusarvio olisi ollut selkeästi erotettavissa tarjousvertailua koskevasta vaiheesta. Hankintasäännösten mukaan vertailuperusteena voidaan käyttää ainoastaan soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Tämä koskee tarjoajan henkilöstölle asetettuja vähimmäisvaatimuksia vastaavasti kuin tarjoajayritykselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia.
Tarjoaja on voinut vapaasti nimetä tarjouksessaan 6–10 henkilöä siten, että kullekin henkilölle on voitu nimetä 1–3 tehtäväroolia. Nimettyjä tehtävärooleja on ollut seitsemän ja niissä kaikissa on ollut omat, yksityiskohtaiset vähimmäisvaatimukset 22 eri osa-alueesta.
Hankintayksikkö on edellyttänyt, että jokaiseen tehtävärooliin on nimettävä vähintään yksi henkilö, joten jokaisen tehtäväroolin vähimmäisvaatimusten on pitänyt täyttyä ainakin yhden nimetyn henkilön kohdalla. Vähimmäisvaatimusten täyttymisestä on tarjousvertailussa annettu pisteitä jokaiselle tiettyyn tehtävärooliin nimetylle henkilölle riippumatta siitä, montako henkilöä kyseiseen tehtävärooliin on nimetty. Jos tarjoaja olisi esimerkiksi nimennyt viisi tarjoamaansa vähimmäisvaatimukset täyttävää henkilöä scrum master -tehtävärooliin, se olisi saanut viisi kertaa pisteet scrum master -tehtäväroolin vähimmäisvaatimusten täyttymisestä. Tämä on johtanut vähimmäisvaatimusten ja vertailuperusteiden sekoittumiseen hankintalain vastaisella tavalla.
Tarjousten vertailu henkilöiden kokemuksen osalta
Kukin tarjoaja on kirjannut tarjoamiensa henkilöiden osaamista ja kokemusta koskevat tiedot pisteytyslomakkeelle oman tarjouspyyntöä koskevan tulkintansa ja harkintansa mukaan, eikä hankintayksikkö ole tosiasiassa suorittanut tältä osin tarjousvertailua. Hankintapäätös on siten perustunut kunkin tarjoajan omaan subjektiiviseen arvioon tarjoamiensa henkilöiden osaamisesta ja kokemuksesta, eikä hankintayksikön tarjousvertailuun tarjouspyynnön kriteerien mukaisesti. Sähköisen ohjelmiston tuottamaa matemaattista laskelmaa ei voida pitää tarjousvertailuna ja perusteltuna hankintapäätöksenä.
Hankintayksikön asiassa lausumasta on pääteltävissä, että henkilöiden kokemustiedot on arvioitu harkinnanvaraisin tarjouspyynnön kriteerein vapaamuotoisen CV:n pohjalta siinä vaiheessa, kun hankintayksikkö on arvioinut, täyttävätkö tarjoajat tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset. Tarjousvertailussa tarjouspyynnön mukaisia henkilöiden kokemustietoja ei enää arvioitu. Hankintayksikön olisi tullut arvioida huolellisesti edellyttämiinsä vapaamuotoisiin CV:hin perustuvat henkilöiden osaamis- ja kokemusperusteet.
Pisteytys on tapahtunut tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdellä "Kokemus" ilmoitettujen kokemustasojen mukaisesti. Osaamistasot on kuvattu hyvin yleisluontoisesti ja niitä on sovellettu identtisinä kaikkiin 22 kokemusvertailun osa-alueeseen siten, että sama henkilö on voinut täyttää syvällisen osaamisen edellytykset kaikilla 22 eri osa-alueella. Asian arviointi on jätetty hankintayksikölle, joka väitteensä mukaisesti olisi tarkistanut tiedot tarjoajien toimittamista ansioluetteloista. Hankintayksi-kön kuvauksesta ei selviä, missä käytännön tehtävissä työskentely on riittänyt täyttämään tietyn osa-alueen kohdalla riittävän osaamisen kriteerit. Henkilöiden kokemuksen arvioinnin vaikeaselkoisuutta ja toteutuksen epäonnistumista kuvaa hyvin se, että yli puolet tarjoajista on suljettu tarjouskilpailusta henkilöiden kokemukseen liittyvien puutteiden perusteella.
Voittanut tarjoaja on pisteyttänyt tarjoamansa henkilöresurssit siten, että kaikki yhtiön tarjoamat henkilöt ovat saaneet tarjousvertailussa maksimipisteet kaikkien osaamisalueiden ja osatekijöiden osalta. Voittanut tarjoaja on tarjouksensa koontilomakkeella 10 ilmoittanut seitsemän henkilön asiantuntijaryhmän, jonka jokaisen jäsenen on ilmoitettu täyttävän tiukimman syvällisen osaamisen kriteerin, eli 5 vuotta erityisissä asiantuntijatehtävissä. Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan siis jokainen tarjottu henkilö on tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla toiminut ajalla 1.1.2005–26.2.2014 nimetyillä osaamisalueilla vaativimmissa asiantuntijatehtävissä omaten syvällisen kokemuksen kyseisistä tehtävistä vähintään 5 vuoden ajalta 1.1.2005 lukien. Alan asiantuntijoille kuvatun kaltaisen tilanteen realisoituminen lienee objektiivisesti arvioiden lähes mahdotonta huomioon ottaen tarjouspyynnön ehdot ja siinä vaaditut osaamisalueet.
Tarjouspyynnössä ilmoitetuista kokemustasoista käy ilmi, että henkilöllä on täytynyt olla asiasta omakohtaista kokemusta. Jo kokemustasolla 2 on vaadittu kokemusta käytännön tehtävistä. Ei siis ole ollut riittävää, että henkilö on ollut mukana projektissa, jossa yleisesti tehdään osaamisalueen töitä, vaan henkilön on täytynyt tehdä töitä itse.
Voidaan perustellusti pitää hyvin epätodennäköisenä, että sama henkilö pystyisi kerryttämään tarjouspyynnön vaatimuksilla täydet osaamispisteet omalta osaamisalueeltaan ja sen osa-alueilta tarjouspyynnössä määritellyin aikarajauksin ja spesifikaatioin. Tarjouspyynnön voidaankin katsoa olleen niin epäselvä ja tulkinnanvarainen, ettei se ole mahdollistanut tarjousten yhdenmukaista vertailua. Vapaamuotoisen CV:n perusteella ei ole mahdollista selvittää tarjouspyynnön liitteessä 10 määriteltyjä teknis-matemaattisia osaamisen ylä- ja osa-alueperusteita pisteytettävällä tavalla yhdistettynä tulkinnanvaraisiin kokemusperusteisiin.
Voittaneen tarjoajan lisäksi yksikään muu tarjoaja ei ole pystynyt nimeämään yhtäkään henkilöä täysillä osaamispisteillä, vaikka tarjouskilpailuun on osallistunut valtakunnallisesti ja kattavasti IT-alan merkittävimmät toimijat. Voittanut tarjoaja sitä vastoin on ilmoittanut kaikki asiantuntijansa täysillä osaamispisteillä.
Ylioppilastutkintolautakunnalle ja Reaktor Innovations Oy:lle on lähetetty tiedoksi Solita Oy:n vastaselitys.
Muut kirjelmät ja selvitykset
Solita Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Ylioppilastutkintolautakunnalle ja Reaktor Innovations Oy:lle.
Ylioppilastutkintolautakunta on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Solita Oy:lle.
Reaktor Innovations Oy on antanut 15.5.2015 päivätyn lisälausuman, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Tarjoajien soveltuvuus on kiistatta arvioitu ennen tarjousten vertailua. Hankintayksikkö on soveltuvuusarvioinnissa soveltanut niitä soveltuvuusvaatimuksia, joita se on tarjouspyynnössä ilmoittanut soveltavansa. Valittaja ei ole esittänyt, ettei hankintapäätöksessä ilmoitettua soveltuvuusarviointia olisi suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitettujen vähimmäisvaatimusten perusteella.
Tarjoukseen on tullut nimetä 6–10 henkilön kehitystiimi, joista jokainen toimii nimetyissä rooleissa. Tarjottujen henkilöiden on tullut täyttää kyseisen roolin vähimmäisvaatimus, ja osaaminen ja kokemus on pisteytetty siltä osin kuin se on ylittänyt vähimmäisvaatimuksen.
Esimerkiksi tietokanta-asiantuntijan osalta on tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdellä "Tehtäväroolit" ilmoitettu vähimmäisvaatimukseksi "SQL-teknologia: Syvällinen osaaminen, eli vähintään viiden vuoden työkokemus". Tarjousten vertailu tietokanta-asiantuntijan kokemuksen osalta on sitä vastoin suoritettu tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdellä "Henkilöt" ilmoitettujen 22 eri osaamisalueen perusteella. Siten esimerkiksi tietokanta-asiantuntijalle on asetettu ainoastaan yksi vähimmäisvaatimus, mutta mikäli tietokanta-asiantuntijalla on ollut kokemusta ja osaamista myös muista tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdellä "Henkilöt" listatuista osaamisalueista, tarjoaja on saanut laadun osalta pisteitä tarjouspyynnön liitteen 10 mukaisesti. Pisteitä laatuvertailussa on saanut siltä osin kuin henkilöllä on ollut kokemusta enemmän kuin mitä vähimmäisvaatimukset ovat olleet eli vähimmäisvaatimukset ylittävältä osin.
Excel-lomakkeisiin liittyvästä teknisestä syystä johtuen tarjouspyynnön liitteen 10 taulukko on automaattisesti antanut yhden pisteen siltä osin kuin tarjotut henkilöt ovat täyttäneet kunkin tehtäväroolin vähimmäis-vaatimukset. Tämä on valitettava tekninen epäkohta, josta ei ole ollut mainintaa tarjouspyynnössä ja joka ei ole vaikuttanut laatuvertailun lopputulokseen. Jokainen tarjoaja, jonka tarjoamat asiantuntijat ovat täyttäneet vähimmäisvaatimukset, on saanut tältä osin samoista tehtävärooleista saman määrän pisteitä. Epäkohta voidaan korjata vähentämällä jokaiselta tarjoajalta kunkin tehtäväroolin osalta yksi piste. Näin ollen, vaikka korkein hallinto-oikeus katsoisi vähimmäisvaatimusten ja laatuvertailuperusteiden sekoittumista tapahtuneen, tämä ei kuitenkaan ole vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen.
Henkilöiden kokemuspisteet on annettu tarjouspyynnössä ilmoitettujen selkeiden perusteiden mukaisesti, ja hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittanut käyttävänsä liitteeseen 9 "CV-lomake" merkittyjä tietoja sekä vapaamuotoisia ansioluetteloja tietojen varmentamiseen. Ei ole syytä olettaa muuta kuin että hankintayksikkö on suorittanut kokemuspisteiden varmentamisen kaikkien tarjoajien osalta täysin samalla tavalla ja tasapuolisesti tarjouspyynnössä etukäteen ilmoittamiensa ohjeiden mukaisesti. Valittaja ei ole esittänyt, että sen omat kokemuspisteet olisivat kertyneet ei-toivotulla tavalla. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti ollut oikeus luottaa siihen, että tarjoajan liitteellä 9 tai vapaamuotoisessa CV:ssä ilmoittama kunkin kehittäjätiimin jäsenen työkokemus ei ole tekaistu.
Voittanut tarjoaja on pyrkinyt nimeämään tarjoukseensa henkilöt, jotka parhaalla mahdollisella tavalla täyttävät hankintayksikön projektitiimin asiantuntemusta koskevat vaatimukset ja vertailukriteerit. Ohjelmistoalan ammattilaisen näkökulmasta on selvää, että tarjouspyynnössä mainitut osaamisalueet eivät ole toisiaan poissulkevia, vaan tarjoajien on ollut mahdollista löytää henkilöstönsä joukosta asiantuntijoita, joilla on syvällistä osaamista ja pitkä kokemus kaikissa tarjouspyynnössä mainituissa osaamisalueissa. Sama henkilö on voinut jo yhdessä referenssiprojektissa samanaikaisesti tehdä eri osaamisalueisiin ja eri rooleihin liittyviä tehtäviä. Voittaneen tarjoajan kaikki projektityö tehdään ketterissä moniosaajatiimeissä. Jokaisessa projektissa pyritään tarkoituksella siihen, että asiantuntija tekee moneen eri rooliin kuuluvia tehtäviä ja käyttää kaikkia projektissa tarvittavia teknologioita ja menetelmiä.
Voittaneen tarjoajan palveluksessa on kysymyksessä olevan kilpailutuksen aikaan työskennellyt yhteensä noin 240 ohjelmistoalan ammattilaista. Tästä joukosta tarjoukseen on valittu seitsemän erittäin kokenutta senior-tason asiantuntijaa, joiden osaaminen ja projektikokemus on sopinut parhaiten hankintayksikön vaatimuksiin ja tuottanut parhaat laatupisteet. Jokaisen pisteytettävän 22 osaamisalueen osalta jokaisella tarjotulla asiantuntijalla on ollut aikaväliltä 1.1.2005–26.2.2014 yhteensä 5–9 vuo-den kokemus, kuten tarjousasiakirjat osoittavat. Se, mistä asiantuntijoiden kokemus on kunkin teknologian ja menetelmän osalta kertynyt, on perusteltu kattavasti referenssien avulla sekä CV-lomakkeella että henkilöiden vapaamuotoisessa CV:ssä.
Toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen alakriteeri d on koskenut sitä, miten tarjoaja voi aiemman kokemuksensa avulla vähentää riskejä ja edesauttaa projektin sujuvuutta sekä helpottaa tilaajan työtä palvelun laatutason, aikataulun ja työn tehokkuuden seurannassa painottaen nimenomaan tarjoajayrityksen toimintaa eikä yksittäisten henkilöiden osaamista ja kokemusta. Tässä valossa alakriteeriä d on myös arvioitu hankintapäätöksessä. Toteutussuunnitelman alakriteeri d ei ole ollut sekoitettavissa liitteessä 10 esitettyihin vähimmäisvaatimuksiin tai kehittäjätiimin henkilöiden menetelmä/teknologiakokemukseen.
Solita Oy:lle on lähetetty tiedoksi Reaktor Innovations Oy:n 15.5.2015 päivätty lisälausuma.
Solita Oy on antanut 8.6.2015 päivätyn lisälausuman sekä toimittanut 9.6.2015 lisäselvityksen, joissa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Voittanut tarjoaja on esittänyt, ettei toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen alakriteeri d ole koskenut projektiin nimettyjen asiantuntijoiden vaan tarjoajan kokemusta. Hankintapäätöksessä on kuitenkin viitattu muun ohella käytännön osaamiseen ja scrum-työskentelyyn. Hankintapäätöksen perusteluista on pääteltävissä, että toteutussuunnitelman alakriteeriä d on tosiasiallisesti arvioitu tarjottujen henkilöiden kokemuksen perusteella.
Ylioppilastutkintolautakunnalle ja Reaktor Innovations Oy:lle on lähetetty tiedoksi Solita Oy:n 8.6.2015 päivätty lisälausuma ja 9.6.2015 toimittama lisäselvitys.
Reaktor Innovations Oy on antanut 28.8.2015 päivätyn lisälausuman, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Voittanut tarjoaja on tarjonnut asiantuntijoita, joille on kertynyt täydet osaamispisteet jokaisesta hankinnassa arvioidusta osa-alueesta. Ilmoitetut kokemusvuodet on perusteltu täsmällisesti projektireferenssien avulla. Kaikki tarjotut henkilöt ovat myös itse tehneet kaikkien osaamisalueiden mukaisia töitä eivätkä ainoastaan olleet mukana projektissa, jossa osaamisalueen töitä on tehty.
Toteutussuunnitelman arviointikriteerin d osalta on arvioitu eri asioita kuin henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta. Henkilöiden osaamista on arvioitu nimettyjen henkilöiden teknisten taitojen perusteella, kun taas toteutussuunnitelman arviointikriteerin d osalta on arvioitu tarjoajayrityksen projektinhallinnallista osaamista ja kokemusta.
Koska jokainen tarjoaja on saanut tarjouspyynnön asettamien raamien sisällä vapaasti valita, kuinka monen henkilön kokoonpanon ja millaisen tehtäväroolien yhdistelmän se tarjoaa, tilanne on ollut kaikille tarjoajille tasapuolinen. Jokaisella tarjoajalla on ollut mahdollisuus nimetä viisi henkilöä scrum master ‑tehtävärooliin ja saada samat pisteet. Tarjousten vertailussa merkitystä on ollut vain sillä kokemuksella, joka on ylittänyt vähimmäisvaatimukset. Yksikään tarjoaja ei ole saanut pisteytyksessä oikeudetonta etua muihin nähden.
Solita Oy:lle ja Ylioppilastutkintolautakunnalle on lähetetty tiedoksi Reaktor Innovations Oy:n 28.8.2015 päivätty lisälausuma.
Solita Oy on antanut 18.9.2015 päivätyn lisälausuman, jossa se on muun ohella lausunut, että jokaisen voittaneen tarjoajan tarjouksessa nimetyn henkilön kokemusperusteen täyttyminen 22 eri osa-alueen, teknologian ja menetelmän vaativimman tason mukaisesti eli 5 vuotta kokemusta vaativimmista asiantuntijatehtävistä kaikkien mainittujen osa-alueiden osalta viimeisen noin 9 vuoden ja 2 kuukauden sisällä ei ole mahdollista. Osa edellä mainitusta teknologiasta ei ole käytännössä ollut tätä aikaa edes käytettävissä tai ensimmäinen versio on tullut käyttöön noihin aikoihin.
Ylioppilastutkintolautakunnalle ja Reaktor Innovations Oy:lle on lähetetty tiedoksi Solita Oy:n lisälausuma.
Reaktor Innovations Oy on 21.10.2015 toimittanut lisälausuman ja oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi Solita Oy:lle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Reaktor Innovations Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista markkinaoikeudessa koskevaa vaatimusta ei tutkita.
2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.
3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Solita Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Solita Oy:n korvaamaan, vaatimukset enemmälti hyläten, Ylioppilastutkintolautakunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 000 eurolla sekä Reaktor Innovations Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 6 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
4. Lausuminen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Tutkimatta jättäminen
Reaktor Innovations Oy ei ole määräajassa valittanut markkinaoikeuden päätöksestä, jolla sen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on osittain hylätty. Tämän vuoksi yhtiön vaatimus on jätettävä myöhässä tehtynä tutkimatta.
2. Pääasia
2.1 Henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen asettaminen
Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.
Hankintalain 62 § perustuu siitä hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan hankintadirektiivin (2004/18/EY) 53 artiklaan.
Unionin tuomioistuin on asiassa C‑601/13, Ambisig, antamassaan tuomiossa (EU:C:2015:204) todennut, että hankintadirektiivin 53 artiklan 1 kohdan a alakohta ei ole immateriaalisia koulutus- ja konsultointipalveluja koskevaa hankintasopimusta tehtäessä esteenä sille, että hankintaviranomainen vahvistaa sopimuksen tekoperusteen, jolla voidaan arvioida sellaisten työryhmien laatua, joita tarjoajat tosiasiallisesti ehdottavat tämän hankintasopimuksen täyttämiseen, ja jossa otetaan huomioon työryhmän kokoonpano sekä sen jäsenten kokemus ja ansioluettelot.
Unionin tuomioistuimen edellä mainitun tuomion mukaan julkista hankintaa koskevan sopimuksen täyttämisen laadukkuus voi riippua ratkaisevasti sitä täyttävien henkilöiden ammatillisista ansioista, jotka muodostuvat heidän ammattikokemuksestaan ja heidän koulutuksestaan (31 kohta). Näin on vielä suuremmalla syyllä erityisesti silloin, kun hankinnan kohteena oleva suoritus on immateriaalinen eli koostuu esimerkiksi koulutus- ja konsultointipalveluista (32 kohta). Kun tällaisen hankintasopimuksen täyttäminen on työryhmän tehtävänä, työryhmän ammatillisen laadun arviointi määräytyy sen jäsenten pätevyyden ja kokemuksen perusteella. Tämä laatu voi olla tarjoukseen kiinteästi liittyvä ominaisuus ja liittyä hankinnan kohteeseen hankintadirektiivin 53 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla (33 kohta).
Tarjouspyynnössä on markkinaoikeuden päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla asetettu yhdeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteeksi henkilöiden kokemus. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut nimetä palvelun toteuttava kehittäjätiimi tarjouspyynnön liitteellä 10.
Hankinta on koskenut ohjelmistosuunnittelu- ja ohjelmointipalveluita. Hankinnan kohteena on ollut kehittäjäryhmä, joka Ylioppilastutkintolautakunnan Digabi-projektin ohjauksessa toteuttaa sähköiseen ylioppilastutkintoon tarvittavan järjestelmän. Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi, että kysymyksessä on ollut vaativa asiantuntijapalvelu.
Hankinnan kohteena olevan palvelun luonne huomioon ottaen on ilmeistä, että hankintaa koskevan sopimuksen täyttämisen laatuun vaikuttavat keskeisesti palvelun toteuttavien henkilöiden kokemus ja osaaminen. Kysymyksessä oleva henkilöiden kokemusta koskeva vertailuperuste on siten liittynyt hankinnan kohteeseen ja hankittavan palvelun laatuun. Sen perusteella on osaltaan voitu selvittää, mikä tarjous on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin epäselvä.
Edellä lausutun perusteella hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti asettaessaan palvelun toteuttavien henkilöiden kokemuksen tarjousten vertailuperusteeksi.
2.2 Soveltuvuusvaatimusten ja vertailuperusteiden päällekkäisyys
Valittaja on esittänyt, että vaikka nyt kysymyksessä olevassa asiassa katsottaisiin, että henkilöiden kokemusta on voitu käyttää tarjousten vertailuperusteena, henkilöiden kokemusta koskevat vähimmäisvaatimukset ja henkilöiden kokemusta koskeva tarjousten vertailuperuste ovat olleet päällekkäisiä ja niitä ei ole riittävällä tavalla erotettu toisistaan tarjous-pyyntöasiakirjoissa. Valittaja on lisäksi esittänyt, että toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osatekijä d on ollut päällekkäinen henkilöiden kokemusta koskevien vähimmäisvaatimusten kanssa.
Tarjoajia koskevat soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet on tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettu markkinaoikeuden päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla.
Toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjousten vertailussa huomioon otettavat osatekijät a–d. Osatekijäksi d on tarjouspyynnössä ilmoitettu "Miten tarjoaja voi aiemman kokemuksensa avulla vähentää riskejä ja edesauttaa projektin sujuvuutta sekä helpottaa tilaajan työtä palvelun laatutason, aikataulun ja työn tehokkuuden seurannassa".
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osatekijä d on liittynyt tarjoajayrityksen projektinhallinnalliseen kokemukseen ja osaamiseen eikä se ole ollut valittajan esittämällä tavalla päällekkäinen henkilöiden kokemusta koskevien vähimmäisvaatimusten kanssa.
Tarjouspyynnön liitteen 2 "Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset" kohdassa 6 "Tekninen ja ammatillinen pätevyys" on todettu muun ohella, että tarjoajalla on oltava riittävä määrä henkilöstöä ja että hankkeen laajuuden vuoksi vähimmäisedellytys kehittäjäryhmän kokoonpanolle on 6 henkilöä. Enimmäismäärä on ollut 10 henkilöä. Kohdassa on lisäksi todettu, että palvelua tuottavat henkilöt on nimettävä tarjouspyynnön liitteessä 10 ja heistä on annettava tiedot tarjouspyynnön liitteellä 9 "CV-lomake".
Tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdellä "Tehtäväroolit" on ilmoitettu kehittäjäryhmään nimettäville henkilöille seitsemän erilaista tehtäväroolia ja ilmoitettu tehtävärooleittain kehittäjäryhmään nimettäviä henkilöitä koskevat vähimmäisvaatimukset.
Henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen pisteytyksen perusteet on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdillä "Henkilöt" ja "Kokemus". Tarjoajien on tullut tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdellä "Henkilöt" nimetä kehittäjäryhmään 6–10 henkilöä siten, että jokaiseen tarjouspyynnössä ilmoitettuun seitsemään tehtävärooliin on tullut nimetä vähintään yksi henkilö. Kullekin henkilölle on voitu ilmoittaa 1–3 tehtäväroolia.
Tarjouspyynnön kohdan 9. "Tarjousten valintaperusteet ja vertailu" mukaan välilehdellä "Yhteispisteet" henkilöiden pisteet lasketaan yhteen tehtävärooleittain, minkä jälkeen kullekin tehtäväroolille lasketaan kyseiseen rooliin nimettyjen henkilöiden pisteistä keskiarvo ja yhteenlasketuista keskiarvoista muodostuu tarjouksen vertailupisteet kokemuksen osalta. Henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen tarkempi pisteytystapa muilta osin käy ilmi markkinaoikeuden päätöksestä.
Edellä todetulla tavalla hankinnan kohteena olevan ohjelmistosuunnittelu- ja ohjelmointipalvelun toteuttavien henkilöiden osaamisella ja kokemuksella on ollut hankinnassa erityinen merkitys. Kehittäjäryhmään nimettävien henkilöiden kokemusta koskevien vähimmäisvaatimusten on katsottava liittyneen sen selvittämiseen, että tarjoajalla on edellytykset hankinnan toteuttamiseen, kun puolestaan henkilöiden kokemus vertailuperusteena on koskenut sen selvittämistä, mikä tarjoajista kykenee toteuttamaan hankinnan laadukkaimmin.
Tarjousvertailuun päästäkseen tarjoajan on tullut täyttää henkilöiden kokemusta koskevat vähimmäisvaatimukset. Tarjousvertailussa on saanut pisteitä myös siltä osin kuin tarjottu henkilö on täyttänyt hänelle ilmoitetun tehtäväroolin vähimmäisvaatimukset. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjoajan soveltuvuuteen liittyvät henkilöiden kokemusta koskevat vähimmäisvaatimukset ja henkilöiden kokemusta koskeva tarjousten vertailuperuste ovat olleet osittain päällekkäisiä.
Vähimmäisvaatimukset ja henkilöiden kokemusta koskeva tarjousten vertailuperuste on niiden osittaisesta päällekkäisyydestä huolimatta erotettu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selkeästi toisistaan, jotta tarjoajat ovat tarjouksiaan laatiessaan tienneet, millä seikoilla on merkitystä tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja millä seikoilla tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin epäselvä.
Kokemusta koskevien vähimmäisvaatimusten täyttymisestä on annettu tarjoajille samat, pisteytysperusteiden mukaisesti määräytyvät pisteet. Vaikka hankintayksikön käyttämässä laskentakaavassa myös nämä pisteet ovat olleet mukana kokemuksesta annetuissa yhteispisteissä, kunkin tarjoajan vähimmäisvaatimusten täyttymisestä saamat pisteet eivät ole vaikuttaneet tarjouskilpailun lopputulokseen, kuten hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämästä laskelmastakin ilmenee.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämillä perusteilla soveltuvuusvaatimusten ja vertailuperusteiden asettamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.
2.3 Toteutussuunnitelmaa koskeva vertailuperuste
Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta epäselvä, koska tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, miten pisteet jakautuvat vertailutekijöiden a–d osalta. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen pisteytyksen osalta hankintasäännösten vastaisesti, kun se on tarjousten vertailussa käyttänyt luokitustasoja, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.
Toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta tarjouspyynnössä on markkinaoikeuden päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla ilmoitettu neljä eri vertailutekijää (a–d). Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että tarjouspyyntö ei ole ollut kyseisten vertailutekijöiden osalta epäselvä. Tarjouspyynnössä on riittävällä tarkkuudella ilmoitettu tarjousten vertailussa huomioon otettavat seikat.
Tarjouspyynnön mukaan toteutussuunnitelmaa arvioidaan kokonaisuutena siten, että vertailutekijät a–d ovat keskenään samanarvoiset. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjousten vertailu on toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla kokonaisuutena. Hankintayksikkö on myös menetellyt tarjouspyynnössä ilmoittamansa mukaisesti antamalla tarjoajille pisteitä niiden esittämästä toteutussuunnitelmasta suhteessa hankintayksikön parhaaksi arvioimaan toteutussuunnitelmaan.
Edellä esitetyn perusteella hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen valittajan esittämillä perusteilla toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen asettamisessa tai soveltamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.
2.4 Hintaa koskevan vertailuperusteen soveltaminen
Valittaja on esittänyt, että laatua koskevien vertailuperusteiden epäselvyydestä ja tulkinnanvaraisuudesta johtuen hinnalle ei ole tosiasiassa annettu tarjousvertailussa tarjouspyynnössä ilmoitettua 40 prosentin painoarvoa.
Hankintayksikkö on markkinaoikeuden toteamalla tavalla antanut tarjousvertailussa hinnalle tarjouspyynnössä ilmoittamansa 40 prosentin painoarvon. Kun lisäksi otetaan huomioon, että edellä lausutun mukaisesti tarjouspyyntöä ei ole pidettävä siinä asetettujen laatua koskevien vertailuperusteiden osalta epäselvänä tai tulkinnanvaraisena, hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen valittajan esittämillä perusteilla hintaa koskevan vertailuperusteen soveltamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.
2.5 Hankintapäätöksen perusteleminen
Valittaja on esittänyt, että hankintapäätöstä ei ole perusteltu toteutussuunnitelmaa ja henkilöiden kokemusta koskevien vertailuperusteiden osalta hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että markkinaoikeuden päätöksessä on virheellisesti viitattu tarjouskilpailussa neljänneksi sijoittuneen Solinor Oy:n toteutussuunnitelman osalta hankintapäätöksessä lausuttuun asiassa valittajana olleen Solita Oy:n toteutussuunnitelman osalta lausutun sijasta. Solita Oy:n toteutussuunnitelman osalta hankintapäätöksessä on todettu seuraavaa:
"Tiimin toimintamalli ja roolitus sekä jäsenten valintaperusteet on kuvattu. Projektin aikainen osaamisen kehittyminen on kuvattu sekä projektimenetelmien että teknologioiden osalta. Tarjoaja esittelee Scrum-mallin selkeästi ja ytimekkäästi. Kuvauksesta välittyy omakohtainen kokemus Scrum-projekteista, mutta kuvaus sisältää paljon alalla yleisesti tunnettuja perusasioita. Kuvaus on yleisesti arvioiden huolellista, mutta ehdotuksia ja lisäarvoja/hyötyjä ei tule esiin siten kuin parhaaksi arvioidussa suunnitelmassa. Menetelmässä on havaittavissa vesiputousmallin ominaisuuksia (määrittely, suunnittelu, toteutus, testaus, toimitus), eikä ketteryys ja siitä saavutetut hyödyt tule esiin samalla tavalla kuin parhaaksi arvioidussa suunnitelmassa. Teknologiavalintoihin liittyen perusteluja ja näkemystä niiden riskeistä olisi ollut hyvä tuoda enemmän esiin, verrattuna parhaaksi arvioituun suunnitelmaan. Aikataulutus on kuvattu uskottavasti. Riskien arviointia ja hallintakeinoja on tuotu esiin jossain määrin. Suunnitelman puutteena on toimittajan ja tilaajan dialogin kuvauksen vähäisyys. Suunnitelman voidaan arvioida olevan perustasoa parhaaksi arvioituun verrattuna."
Hankintapäätöksestä ja sen liitteenä olleesta tarjousten vertailutaulukosta on käynyt ilmi tarjoajien kunkin vertailuperusteen osalta saamat pisteet sekä toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta pisteytyksen sanalliset perustelut.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintapäätöksestä ja sen liitteenä olleesta tarjousten vertailutaulukosta on käynyt toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta riittävällä tavalla ilmi ne perusteet, joilla tarjousten vertailu on tehty, sekä ne seikat, joihin tarjousten väliset piste-erot ovat perustuneet. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa pisteyttää toteutussuunnitelmat suorittamallaan tavalla.
Henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta pisteytys on perustunut tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettuun laskentakaavaan. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseisen vertailuperusteen pisteytystä ei ole ollut tarpeen perustella hankintapäätöksessä sanallisesti. Asiassa ei ole ilmennyt perusteita katsoa, ettei henkilöiden kokemusta koskeva vertailuperusteen pisteytys voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta olisi vastannut tarjouspyynnön mukaisia pisteytysperusteita.
Hankintapäätös on näin ollen ollut hankintalain 73 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla perusteltu. Hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen valittajan tältä osin esittämillä perusteilla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.
2.6 Muut valitusperusteet ja pääasian lopputulos
Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Solita Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Ylioppilastutkintolautakunta ja Reaktor Innovations Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Solita Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Ylioppilastutkintolautakunnan ja Reaktor Innovations Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus
Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei valituksessa esitetystä täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.