Muu päätös 2759/2017

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (kansalaisuushakemusasiakirjat)

Antopäivä: 8.6.2017
Taltionumero: 2759
Diaarinumero: 1733/1/16

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 29.4.2016 nro 16/0380/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin Sanomien toimittaja Petri Sajari on 7.11.2014 pyytänyt saada Maahanmuuttovirastolta nähtäväksi Guennadi Timtchenkon ja Boris Rotenbergin kansalaisuuspäätökset ja -hakemukset sekä hakemusten johdosta pyydetyn ja hankitun mahdollisen lisäselvityksen.

Maahanmuuttovirasto on 14.11.2014 antanut Sajarille jäljennökset Guennadi Timtchenkoa koskevista 27.8.1999 tehdystä ehdollisesta kansalaisuuspäätöksestä ja 4.10.1999 tehdystä kansalaisuuspäätöksestä sekä Boris Rotenbergia koskevista 21.5.2002 tehdystä ehdollisesta kansalaisuuspäätöksestä ja 23.5.2003 tehdystä kansalaisuuspäätöksestä.

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 20.11.2014 hylännyt asiakirjapyynnön muilta osin.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Timtchenkon ja Rotenbergin kansalaisuusasiakirjat ja niitä koskevat salassapitoperusteet

Kansalaisuushakemus ja sen käsittelyä varten saadut ja hankitut asiakirjat ovat salassa pidettäviä ulkomaalaisrekisteristä annetun lain (ulkomaalaisrekisterilaki) 11 §:n nojalla, jos ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen.

Ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n lähtökohtana on siten salassapito, ja asiakirjat voivat vain poikkeuksellisesti olla julkisia sillä edellytyksellä, ettei niiden antaminen selvästi aiheuta vahinkoa tai haittaa hakijalle tai hänen läheisilleen.

Lisäksi asiakirjoihin sisältyvät henkilön taloudellista asemaa koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 23 kohdan nojalla ja henkilökohtaisia oloja sekä perhe-elämää koskevat tiedot julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan nojalla.

Timtchenkon tai Rotenbergin kansalaisuusasioihin ei sisälly asiakirjoja, joihin ulkomaalaisrekisterilain 11 § ei soveltuisi.

Timtchenkon kansalaisuushakemus ja sen selvittämisen asiakirjat

Timtchenkon kansalaisuushakemus ja sen selvitysasiakirjat ovat salassa pidettäviä ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n nojalla, jos ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen. Asiakirjat sisältävät myös Timtchenkon yksityiselämää, henkilökohtaisia oloja ja taloudellista asemaa koskevia julkisuuslain nojalla salassa pidettäviä tietoja.

Pyydettyihin asiakirjoihin sisältyy kansalaisuuspäätösten lisäksi kansalaisuushakemus sekä asian selvittämisen ja käsittelyn yhteydessä Maahanmuuttovirastolle kertyneet asiakirjat. Näitä asiakirjoja ovat kansalaisuushakemuslomake sekä kansalaisuuden saamisen edellytysten täyttymiseen liittyvät asiakirjat, jotka sisältävät henkilön kielitaitoa, taloudellista asemaa, Suomessa asumisaikaa, aiemmasta kansalaisuudesta vapautumista ja nuhteettomuusedellytystä koskevia tietoja. Lisäksi kyseisessä kansalaisuusasiassa on toimitettu Maahanmuuttovirastolle kaksi kirjettä: Timtchenkon työnantajan kirje kansalaisuuden saamisen merkityksestä sekä sivullisen yksityishenkilön tukikirje, joka kuvaa Timtchenkoa yhteisön jäsenenä.

Asian ja selvitysten luonteen sekä Timtchenkon tilanteesta nyt saatavilla olevien tietojen vuoksi Maahanmuuttovirasto ei pidä ilmeisenä, että edellä mainittujen asiakirjojen luovuttaminen julkisina ei aiheuta mitään vahinkoa tai haittaa Timtchenkolle tai hänen läheisilleen. Vaikka asiakirjat ovat kansalaisuuden myöntämistä edeltävältä ajalta, Maahanmuuttoviraston arvion mukaan ajan kuluminen ei asiakirjojen sisällön ja laadun vuoksi ole vähentänyt salassapidolla tavoitellun suojan tarvetta. Timtchenkoon on viime aikoina kohdistunut huomattavaa mielenkiintoa sen vuoksi, että hän on Yhdysvaltain luettelossa niistä henkilöistä, joihin kohdistetaan pakotteita Ukrainan tilanteen johdosta. Timtchenkon nykyisestä tilanteesta viraston tiedossa olevien seikkojen ja asiakirjojen sisällön, kun otetaan huomioon niiden laatu ja laatimisajankohta, perusteella ei ole ilmeistä, että asiakirjojen luovuttaminen julkisena ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Timtchenkolle tai hänen läheisilleen. Tietojen julkisuus voi aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Timtchenkolle ja hänen läheisilleen. Näin ollen kansalaisuushakemus liitteineen ja sen edellä mainitut selvittämisen asiakirjat ovat salassa pidettäviä ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n nojalla. Niitä ei luovuteta julkisena Maahanmuuttovirastosta.

Rotenbergin kansalaisuushakemus ja sen selvittämisen asiakirjat

Rotenbergin kansalaisuushakemus ja sen selvitysasiakirjat ovat salassa pidettäviä ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n nojalla, jos ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen. Asiakirjat sisältävät myös Rotenbergin yksityiselämää, henkilökohtaisia oloja ja taloudellista asemaa koskevia julkisuuslain nojalla salassa pidettäviä tietoja.

Pyydettyihin asiakirjoihin sisältyy kansalaisuuspäätösten lisäksi kansalaisuushakemus sekä asian selvittämisen ja käsittelyn yhteydessä Maahanmuuttovirastolle kertyneet asiakirjat. Näitä asiakirjoja ovat kansalaisuushakemuslomake sekä kansalaisuuden saamisen edellytysten täyttymiseen liittyvät asiakirjat, jotka sisältävät henkilön kielitaitoa, taloudellista asemaa, Suomessa asumisaikaa, aiemmasta kansalaisuudesta vapautumista ja nuhteettomuusedellytystä koskevia tietoja. Lisäksi on toimitettu tuolloiselle Ulkomaalaisvirastolle asian käsittelemistä koskevia kyselyitä.

Asian ja selvitysten luonteen sekä Rotenbergin tilanteesta nyt saatavilla olevien tietojen vuoksi Maahanmuuttovirasto ei pidä ilmeisenä, että edellä mainittujen asiakirjojen luovuttaminen julkisina ei aiheuta mitään vahinkoa tai haittaa Rotenbergille tai hänen läheisilleen. Vaikka asiakirjat ovat kansalaisuuden myöntämistä edeltävältä ajalta, Maahanmuuttoviraston arvion mukaan ajan kuluminen ei asiakirjojen sisällön ja laadun vuoksi ole vähentänyt salassapidolla tavoitellun suojan tarvetta. Rotenbergiin on viime aikoina kohdistunut huomattavaa mielenkiintoa sen vuoksi, että hän on Yhdysvaltain luettelossa niistä henkilöistä, joihin kohdistetaan pakotteita Ukrainan tilanteen johdosta. Rotenbergin nykyisestä tilanteesta viraston tiedossa olevien seikkojen ja asiakirjojen sisällön, kun otetaan huomioon niiden laatu ja laatimisajankohta, perusteella ei ole ilmeistä, että asiakirjojen luovuttaminen julkisena ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Rotenbergille tai hänen läheisilleen. Tietojen julkisuus voi aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Rotenbergille ja hänen läheisilleen. Näin ollen kansalaisuushakemus liitteineen ja sen edellä mainitut selvittämisen asiakirjat ovat salassa pidettäviä ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n nojalla. Niitä ei luovuteta julkisena Maahanmuuttovirastosta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Sanoma Media Finland Oy:n / Helsingin Sanomien valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettuja oikeusohjeita

Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain (ulkomaalaisrekisterilaki) 2 §:n 2 momentin (305/2004) mukaan ulkomaalaisrekisteriä pidetään ja käytetään ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten, valtion turvallisuuden suojaamiseksi ja turvallisuusselvityksistä annetussa laissa (177/2002) tarkoitetun perusmuotoisen turvallisuusselvityksen ja laajan turvallisuusselvityksen tekemiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan ulkomaalaisrekisteriä pidetään lisäksi Suomen kansalaisuuden saamista, säilyttämistä ja menettämistä sekä kansalaisuusaseman määrittämistä koskevien asioiden käsittelyä ja päätöksentekoa varten.

Ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n mukaan edellä 2 §:n mukaisten tehtävien hoitamista varten saadut tiedot ja asiakirjat on pidettävä salassa, jos niin lailla säädetään tai lain nojalla määrätään taikka jos ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan samassa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Saman pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

23) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa ja

32) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Helsingin Sanomien toimittajalla Petri Sajarilla oikeus saada tietoja Maahanmuuttoviraston hallussa olevista Guennadi Timtchenkon ja Boris Rotenbergin kansalaisuushakemuksista ja niihin liittyvistä kansalaisuuden saamisen edellytysten täyttymiseen liittyvistä asiakirjoista. Timtchenkoa koskeviin asiakirjoihin sisältyy lisäksi hänen työnantajansa kirje kansalaisuuden saamisen merkityksestä ja sivullisen henkilön kirje Timtchenkosta yhteisön jäsenenä. Rotenbergia koskeviin asiakirjoihin sisältyy lisäksi Ulkomaalaisvirastolle toimitettuja asian käsittelyä koskevia kyselyitä. Asiakirjoista ilmenee kysymyksessä olevien henkilöiden kielitaitoa, taloudellista asemaa, Suomessa asumisaikaa, aiemmasta kansalaisuudesta vapautumista ja nuhteettomuusedellytystä koskevia tietoja.

Ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n vahinkoedellytyslauseke sisältää salassapito-olettaman ja se käsittää paitsi vahingon myös haitan aiheutumisen riskin. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 ja 32 kohtien mukaan henkilön taloudellista asemaa sekä henkilökohtaisia oloja ja perhe-elämää koskevat tiedot kuuluvat ehdottoman salassapidon piiriin.

Hallinto-oikeus toteaa, että tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat koostuvat yksinomaan asiakirjoista, jotka sisältävät kyseisten henkilöiden taloudellista asemaa tai yksityiselämää koskevia tietoja. Nämä tiedot ovat julkisuuslain nojalla ehdottomasti salassa pidettäviä, eikä ulkomaalais­rekisterilain 11 §:n vahinkoedellytyslauseke tule tässä asiassa sovellettavaksi. Asiakirjoihin ei sisälly julkisuuslain 10 §:ssä tarkoitettuja julkisia osia, jotka olisi mahdollista antaa valittajalle. Valitus on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sanoma Media Finland Oy / Helsingin Sanomat on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja Maahanmuuttovirasto velvoitetaan antamaan pyydetyt asiakirjat Helsingin Sanomille kokonaisuudessaan. Toissijaisesti asia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi ja Maahanmuuttovirasto on velvoitettava antamaan pyydetyt asiakirjat peitettyinä ainoastaan niiltä osin kuin ne sisältävät ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Helsingin hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan yksinomaan ulkomaalaisrekisterilain nojalla ja sivuttanut Helsingin Sanomien esittämät perustuslailliset ja julkisuuslakiin perustuvat näkökohdat, joihin myös valitukseen oheistetussa hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpään lausunnossa viitataan. Hallinto-oikeus ei ole noudattanut julkisuusmyönteistä laintulkintaa.

Ulkomaalaisrekisterilain 11 § ei edellytä tietojen ja asiakirjojen salaamista kaikissa tilanteissa. Ulkomaalaisrekisterin tietojen julkisuutta ja salassapitoa on arvioitava myös julkisuuslain säännösten ja perustelujen nojalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 3.3.2016 taltionumero 625 korostetaan perustuslaillisia näkökohtia ja julkisuusperiaatteen noudattamista. Lisäksi ratkaisu ohjaa aktiivisesti soveltamaan asiakirjojen osajulkisuutta, joka on lainsäädännön mahdollistama apuväline julkisuusperiaatteen toteuttamiseksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat osajulkisuuden soveltumattomuuden osalta ylimalkaiset ja hyvin niukat eikä niitä voida pitää uskottavina. Yksittäisen asiakirjan rakenne tai tietojen jaottelu asiakirjassa ei myöskään ole eikä voi olla peruste sille, että viranomainen ei sovella asiakirjan julkisuutta tai osajulkisuutta julkisuuslain edellyttämällä tavalla avoimesti ja aktiivisesti.

Ulkomaalaisrekisterilakia ei ole säädetty eduskunnan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Se merkitsee sitä, että tuomioistuimella on käytännössä laajempi perustuslaillinen liikkumavara kuin siinä tapauksessa, että laki olisi käsitelty perustuslakivaliokunnassa. Tämä korostaa osaltaan sitä, miten vähäisen painoarvon hallinto-oikeus on antanut perustuslaillisille näkökulmille.

Ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n vahinkoedellytyslauseke käsittää paitsi vahingon myös haitan aiheutumisen riskin. Säännöstä on tulkittava suppeasti. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2013:121 mukaan tiedon tai asiakirjan salassapito ei voi perustua yksinomaan siihen, että tietopyynnön kohteena olevan henkilöllisyys on selvillä.

Tietyissä tapauksissa hakijan tai hänen läheistensä turvallisuuden takia on pidettävä salassa tieto siitä, että henkilö oleskelee Suomessa ja on Maahanmuuttoviraston asiakas. Nyt kysymyksessä olevien henkilöiden oleskelu Suomessa on hyvin tiedossa, eivätkä he ole pyrkineet sitä itsekään salaamaan. Heillä on ollut Suomessa hyvinkin julkinen asema jo monien vuosien ajan, sillä molemmat ovat saaneet kansalaisuuden jo 1990-luvulla. On ilmeistä, ettei tietojen julkisuudella vaaranneta kenenkään turvallisuutta.

On hyvin epätodennäköistä, että kaikki pyydetyt tiedot kuvaisivat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 ja 32 kohdissa tarkoitetuilla tavoilla henkilöiden taloudellista tilaa kokonaisuudessaan taikka olisivat erityisesti tietoja yhteisessä taloudessa asuvien välisistä suhteista. Säännöksiä on tulkittava suppeasti, ja asiakirjat on annettava ainakin siten, että ainoastaan ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvat tiedot on peitetty.

Pyydetyillä tiedoilla on suuri yhteiskunnallinen merkitys, koska Yhdysvallat on sittemmin kohdistanut molempiin henkilöihin talouspakotteita. Helsingin Sanomilla on myös syytä olettaa, että heidän kansalaisuushakemustensa käsittelyssä on poikettu tavanomaisista menettelytavoista. Yhdysvaltojen mukaan molemmat henkilöt kuuluvat Venäjän presidentin Vladimir Putinin sisäpiiriin ja heillä on ollut kansalaisuuden myöntämisen jälkeen huomattavia liiketoimia Suomessa.

Kun media selvittää yhteiskunnallisten ilmiöiden taustoja esimerkiksi vaatimalla asiakirjoja julkiseksi, se takaa yksilöille oikeuden vastaanottaa tietoja eli turvaa sananvapauden toteutumisen. Kansalaisten oikeus ja intressi saada tietää Suomen lähialueen tapahtumista ja maahanmuuttokysymyksistä on kasvanut viime vuosien kansainvälisen tilanteen kehityksen myötä. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset johtavat siihen, että tärkeä yhteiskunnallinen keskustelu jää käymättä vain siksi, että kymmeniä vuosia vanhat asiakirjat saattavat mahdollisesti aiheuttaa jotakin yksilöimätöntä haittaa jossain päin maailmaa kahdelle hyvin julkisessa roolissa toimivalle henkilölle. Päätökset eivät vastaa demokraattisen yhteiskunnan sananvapauskäsitystä eivätkä tuomioistuimen ja viranomaisen velvollisuutta perustella päätöksensä asianmukaisesti julkisuuslain edellyttämällä tavalla.

Avoimen keskustelun mahdollistamiseksi tiedotusvälineiden on voitava arvioida ja myös tarvittaessa julkaista yhteiskunnallisesti mahdollisesti merkittäviä asioita siitäkin huolimatta, että taustalla oleviin asiakirjoihin tai niissä oleviin tietoihin voisi liittyä yksittäisten yksilöiden osalta riski mahdollisesta yksilöimättömästä haitasta.

Hallinto-oikeuden päätös korostaa yksityisyyden suojaa suhteessa sananvapauteen eikä perusteluissa ole tehty punnintaa eri perusoikeuksien välillä. Päätöksessä ei ole otettu huomioon sitä, että tiedotusvälineet joutuvat harkitsemaan useita eri näkökulmia julkaisupäätöksiä tehdessään.

Yksityisyyden suojan korostaminen hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston esittämällä tavalla ei sopeudu niihin julkisuutta korostaviin tulkintaperiaatteisiin, joista on säädetty julkisuuslaissa ja perustuslaissa. Perusoikeuspunninnassa on päädyttävä kansalaisten sananvapautta kokonaisuutena tukevaan tulkintaan sen sijaan, että korostetaan kahden henkilön yksityisyyden suojaa.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Maahanmuuttovirasto on viitannut päätökseensä ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on arvioinut salassapitoa ja julkisuutta asiakirjakohtaisesti niiden luonne ja tietosisältö huomioon ottaen. Asiassa ei ole ilmeistä, ettei asiakirjojen luovuttaminen voisi aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Rotenbergille tai Timtchenkolle tai heidän läheisilleen. Asiakirjat sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 ja 32 kohdissa tarkoitettuja tietoja. Asiakirjoja ei voida luovuttaa edes osittain peitetysti, koska niistä ei voida erotella julkisia osia niin, että salassa pidettävät osat eivät tule tietoon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta 3.3.2016 taltionumero 625 ei johdu valituksen kohteena olevaan asiaan soveltuvaa tulkintaa tai sellaista oikeusohjetta, jota ei olisi otettu huomioon asiaa Maahanmuuttovirastossa ratkaistaessa. Eroavuus mainittuun ratkaisuun on myös siinä, että nyt kysymyksessä olevat asiakirjat ovat kiistatta lähtökohtaisesti salassa pidettäviä ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 11 §:n nojalla, koska säännös soveltuu kaikkiin pyynnön kohteena oleviin asiakirjoihin.

Helsingin Sanomat on vedonnut siihen, että tiedotusvälineet tekevät omia ratkaisujaan tietojen julkaisemisesta. Argumentti perustuu virheelliselle näkemykselle siitä, että kysymys olisi tietojen luovuttamisesta nimenomaan Helsingin Sanomille, joka omaa harkintaansa käyttäen päättäisi tietojen jatkokäytöstä. Kysymys on siitä, ovatko asiakirjat katsottava yleisöjulkisiksi eli kenelle tahansa luovutettavissa oleviksi.

Viranomaisella on perustuslaista johtuva velvollisuus suojata ihmisten yksityiselämää. Kysymys on sellaisista tiedoista ja asiakirjoista, joiden yleisöjulkisuus loukkaisi henkilöiden yksityiselämän suojaa, eikä journalistisen tiedonintressin tulisi tätä suojaa ohittaa.

Sanoma Media Finland Oy:lle / Helsingin Sanomille on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain (ulkomaalaisrekisterilaki) 11 §:n mukaan lain 2 §:n mukaisten tehtävien hoitamista varten saadut tiedot ja asiakirjat on pidettävä salassa, jos niin lailla säädetään tai lain nojalla määrätään taikka jos ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen.

Ulkomaalaisrekisterilain 2 §:n 3 momentin mukaan ulkomaalaisrekisteriä pidetään muun ohella Suomen kansalaisuuden saamista koskevien asioiden käsittelyä ja päätöksentekoa varten.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentti sisältää 1–32 kohdat käsittävän luettelon salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Momentin 32 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön poliittisesta vakaumuksesta tai tietoja henkilön yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä taikka tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Verotusasiakirjojen ja verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta säädetään verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa. Väestötietojärjestelmän tietojen julkisuudesta ja niiden luovuttamisen edellytyksistä säädetään väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetussa laissa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, onko Sanoma Media Finland Oy:llä / Helsingin Sanomilla yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella oikeus saada tieto Maahanmuuttoviraston hallussa olevista Guennadi Timtchenkon ja Boris Rotenbergin kansalaisuushakemuksista, kansalaisuuden saamisen edellytysten täyttymiseen liittyvistä asiakirjoista ja eräistä muista asioiden käsittelyn yhteydessä kertyneistä asiakirjoista. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut näihin asiakirjoihin. Niistä ilmenee kysymyksessä olevien henkilöiden perhesuhteita, kielitaitoa, taloudellista asemaa, Suomessa asumisaikaa ja nuhteettomuusedellytystä koskevia ynnä muita tietoja.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että osa asiakirjapyynnössä tarkoitetuista asiakirjoista sisältää tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin, lähinnä sen 32 kohdan, perusteella salassa pidettäviä taikka jotka eivät ole verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain tai väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain perusteella luovutettavissa. Edelleen voidaan arvioida, ettei myöskään voida pitää ilmeisenä, että tiedon antaminen asiakirjoista ei aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Timtchenkolle, Rotenbergille tai heidän läheisilleen. Asiakirjat ovat siten ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n perusteella salassa pidettäviä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 8.6.2017