Muu päätös 3013/2017

Kuntajaon muutosta koskeva valitus (Vihti, Nurmijärvi)

Antopäivä: 27.6.2017
Taltionumero: 3013
Diaarinumero: 1198/3/16 ja 1222/3/16

Asia Kuntajaon muutosta koskevat valitukset

Valittajat 1. Vihtijärven kyläyhdistys ry

2. Nurmijärven kunnanhallitus

Päätös, jota valitukset koskevat

Valtiovarainministeriön päätös 17.3.2016 kuntajaon muuttamisesta Vihdin kunnan ja Nurmijärven kunnan välillä.

Asian aikaisempi käsittely

Vihtijärven kyläyhdistys ry on tehnyt 1.6.2015 Vihdin kunnanhallitukselle esityksen Vihtijärven kylän (jäljempänä myös Vihtijärvi) siirtämisestä osaksi Nurmijärven kuntaa.

Esitystä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Vihtijärvi kuuluu sijaintinsa, liikenneyhteyksien, palveluiden saavutettavuuden ja kylän elinvoimaisuuden säilyttämiseen tähtäävän kehittämisen näkökulmasta luonnollisimmin Nurmijärven kuntaan.

Maantieteellisesti Vihtijärvi sijaitsee mahdollisimman kaukana Vihdin keskustaajamasta Nummelasta. Vihtijärveltä on Nummelaan noin 33 kilometriä, kun taas välimatka kaikkiin Nurmijärven taajamiin (Röykkä, Rajamäki, Klaukkala ja Kirkonkylä) on noin 11–23 kilometriä. Vihtijärveltä on Lopentietä pitkin suora liikenneyhteys Röykkään ja Klaukkalaan.

Nummelan palvelut eivät ole Vihtijärveltä saavutettavissa päivittäisellä, edestakaisella julkisella liikenteellä, jota käyttäen Helsingin kautta matkan pituus olisi noin kolminkertainen. Otalammen yläkoululaisille on kuitenkin järjestetty linja-auton aamu- ja iltapäivävuorot Vihtijärveltä. Nurmijärven suuntaan, erityisesti Klaukkalaan ja edelleen Helsinkiin menee Vihtijärveltä linja-autovuoroja arkisin noin kymmenen ja viikonloppuisin muutama.

Vihtijärven tärkeimmät kunnalliset peruspalvelut ovat päiväkoti, alakoulu, kotipalvelu ja kirjastoauto. Lähemmät muut peruspalvelut, kuten lukio, ammattikoulu, kirjasto, terveyskeskus ja uimahalli, ovat Vihtijärven sijainnista ja julkisesta liikenteestä johtuen Nurmijärvellä.

Perusterveydenhuollossa vihtijärveläiset käynevät tyypillisesti Nummelan, Klaukkalan tai Karkkilan terveyskeskuksissa. Päivystysvastaanotolla vihtijärveläiset käyvät tyypillisesti Hyvinkään sairaalassa (etäisyys noin 21 kilometriä) ja erikoissairaanhoidossa Lohjan sairaalassa (etäisyys noin 55 kilometriä) tai käyttävät yksityisiä lääkäripalveluja.

Vihtijärven elinvoimaisuuden kannalta keskeistä on vesihuollon asianmukainen järjestäminen. Nurmijärven kunnalla on Vihdin kuntaa paremmat edellytykset vastata Vihtijärven tarpeeseen vesihuoltoratkaisun siirtoviemärin toteuttamiseksi. Tämä tukisi Vihtijärven yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja mahdollistaisi lisärakentamisen.

Esitys parantaisi kuntarakennelain 4 §:n mukaisista kuntajaon muuttamisen edellytyksistä erityisesti alueen asukkaiden palveluita ja elinolosuhteita sekä alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia ja alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Osakuntaliitos muun muassa parantaisi palvelujen saavutettavuutta omassa kunnassa. Lisäksi edistettäisiin paikallisten palveluiden ja yritysten toimintaedellytyksiä mahdollistamalla lisärakentaminen ja kylän kasvu erityisesti kylän keskusalueella. Lisäksi on suunniteltu valokuituun perustuvaa nopeaa verkkoyhteyttä tietoliikenneyhteyksien parantamiseksi.

Vihtijärven liittäminen Nurmijärven kuntaan parantaisi alueen yhdyskuntarakennetta. Vihtijärvi olisi tällöin osa kuntaa, johon se saavutettavuuden ja toiminnallisuuden puolesta kuuluisi. Liittäminen toisi Nurmijärven kuntaan veronmaksajiksi vihtijärveläiset, jotka jo muutenkin käyttävät Nurmijärven palveluja. Vihdin kunnan yhdyskuntarakenne olisi toimivampi ilman yhteyksiensä puolesta muusta Vihdistä melko irrallaan olevaa Vihtijärveä.

Osakuntaliitoksen tavoitteet olisivat yhteneväisiä Uudenmaan maakuntakaavan suunnittelutavoitteiden kanssa.

Osakuntaliitoksen vaikutus kuntien asukasmäärään olisi melko pieni. Vihtijärven kylässä on noin 530 asukasta eli noin 1,8 prosenttia Vihdin kunnan asukasmäärästä (28 995 asukasta) ja noin 1,3 prosenttia Nurmijärven kunnan asukasmäärästä (41 577 asukasta).

Vihdin kunnanhallitus on kuntarakennelain 11 §:n 2 momentin mukaisesti hankkinut esityksestä kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot.

Vihdin kunnanvaltuusto on lausunnossaan vastustanut Vihtijärven kyläyhdistyksen esitystä Vihtijärven osaliitoksesta Nurmijärven kuntaan. Se ei ole puoltanut kuntarakennelain 14 §:n mukaisen valmistavan käsittelyn käynnistämistä asiassa.

Nurmijärven kunnanvaltuusto on lausunnossaan puoltanut Vihtijärven kyläyhdistyksen esitystä Vihtijärven osaliitoksesta Nurmijärven kuntaan ja kannattanut kuntarakennelain 14 §:n mukaisen valmistavan käsittelyn käynnistämistä asiassa.

Vihdin kunnanhallitus on toimittanut esityksen ja kuntien lausunnot valtiovarainministeriölle.

Valtiovarainministeriön päätös

Valtiovarainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään kuntarakennelain 21 §:n 3 momentin nojalla hylännyt esityksen kuntajaon muuttamisesta Vihdin kunnan ja Nurmijärven kunnan välillä seuraavin perustein:

Esityksen tekijät perustelevat esitystään erityisesti sillä, että muutos parantaisi alueen asukkaiden palveluja ja elinolosuhteita, alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia ja alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Nurmijärven kunnan lausunnon mukaan palveluiden saavutettavuus vihtijärveläisille osana Nurmijärven kuntaa parantuisi oleellisesti lyhyempien etäisyyksien, paremman julkisen liikenteen ja liikenneyhteyksien takia, ja Nurmijärvi kykenisi luomaan Vihtijärvelle edellytyksiä kylän palveluiden säilymiselle, yhteisen vesihuollon järjestämiselle ja kylän omaehtoisen kehittämistoiminnan tukemiseen. Vihdin kunta ei ole lausunnossaan ottanut kantaa esitetyn muutoksen aiheuttamiin vaikutuksiin asukkaiden palveluihin ja elinolosuhteisiin, mutta perustelee esitystä vastustavaa kantaansa erityisesti siirrettäväksi esitetyn alueen taloudellisella ja muulla merkittävyydellä kunnalle. Vihdin kunnan mukaan Vihtijärven alueen siirtämisellä Nurmijärven kuntaan olisi väistämättä vaikutuksia Vihdin kunnan talouteen ja painoarvoon alueella.

Esitys koskee Vihdin kuntaa ja Nurmijärven kuntaa. Koska Vihdin kunta vastustaa esitystä, sitä ei voitaisi hyväksyä kuntarakennelain 19 §:n 1 momentin nojalla. Esitys voitaisiin näin ollen hyväksyä vain kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin nojalla. Mainitussa momentissa säädettyjä päätöksenteon edellytyksiä tulee arvioida Vihdin kunnan kannalta, koska se on esitystä vastustava kunta.

Siirrettäväksi esitetyllä alueella asuu esityksen ja kuntien lausuntojen mukaan noin 530 asukasta. Vihdin kunnan asukasmäärä (31.12.2014) on 28 995, joten esitys koskisi noin 1,8 prosenttia Vihdin kunnan asukasmäärästä. Vihtijärven kylän pinta-ala on noin 72 km2, joka on noin 13 prosenttia Vihdin kunnan pinta-alasta (noin 567 km2) ja noin 20 prosenttia Nurmijärven kunnan pinta-alasta (noin 367 km2).

Siirrettäväksi esitetyllä alueella ei voida katsoa olevan huomattavaa merkitystä Vihdin kunnallisten palvelujen, elinkeinotoiminnan tai yhdyskuntarakenteen kehityksen kannalta. Siirrettäväksi esitetyn alueen koko ja alueella asuvien asukkaiden määrä on kuitenkin niin huomattava, että alueen siirtäminen aiheuttaisi taloudellisia menetyksiä Vihdin kunnalle ja negatiivisia vaikutuksia Vihdin kunnan painoarvoon alueella. Kun otetaan huomioon siirrettäväksi esitetyn Vihtijärven kylän pinta-ala ja asukasmäärä, esitettyä kuntajaon muutosta ei voida pitää muutosta vastustavan Vihdin kunnan kannalta vähäisenä. Kokonaisuutena arvioiden esitetty muutos heikentää muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

Kuntarakennelain 21 §:n 3 momentin mukaan ministeriö voi heti hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan ilman lain 14 §:ssä tarkoitettua valmistelevaa käsittelyä, jos se katsoo, ettei kuntajaon muuttamiselle ole riittäviä edellytyksiä. Ottaen huomioon kuntarakennelain 2 §:n mukaiset kuntajaon kehittämisen tavoitteet, 4 §:n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset, 19 §:n 2 momentin mukaiset päätöksenteon edellytykset, sekä sen, että Vihdin kunta vastustaa esitystä, valtiovarainministeriö katsoo, että kokonaisarvion perusteella esityksen hyväksymiselle ei ole olemassa riittäviä edellytyksiä ja on ilmeistä, että esitystä ei voida hyväksyä. Valtiovarainministeriön on näin ollen hylättävä esitys.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vihtijärven kyläyhdistys ry:n valitus

Vihtijärven kyläyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että valtiovarainministeriön päätös kumotaan ja Vihdin kunnan Vihtijärven kylä liitetään osaksi Nurmijärven kuntaa ja että osakuntaliitosasia siirretään jatkokäsittelyyn valmistelukierrokselle.

Yhdistys on uudistanut osakuntaliitosesityksessään selostamansa liitosta puoltavat seikat perusteluineen ja esittänyt vaatimuksensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Liitettävän alueen näkökulman huomioon ottamatta jättäminen

Valtiovarainministeriö on jättänyt ottamatta huomioon kuntarakennelain 4 §:n ja sen 1 momentin 2–4 kohdan tavoitteet eli siirrettävän alueen näkökulman. Vihtijärven yhteisen vesihuoltoratkaisun toteutus siirtoviemärillä Nurmijärven Röykkään on keskeinen ja välttämätön osa alueen elinolosuhteiden, toimintamahdollisuuksien ja yhdyskuntarakenteen toimivuuden parantamista.

Vihtijärven alueen vesihuoltoratkaisun toteutuksen edellyttämä välttämätön osakuntaliitos

Vihtijärven alueella on runsaasti järviä, lampia ja merkittäviä pohjavesialueita. Vuonna 2015 voimaan tulleen jätevesiasetuksen vaatimukset ja Vihdin ympäristönsuojelumääräykset asettavat vaatimukset jätevesien käsittelylle haja-asutusalueilla. Korkeimmat vaatimukset asetetaan ympäristönsuojelullisista syistä luonnollisesti järvien läheisyydessä sekä pohjavesialueilla ja niiden muodostumisalueilla oleville kiinteistöille. Näillä kiinteistöillä jätevesiratkaisuina tulee käytännössä kysymykseen joko jätevesien johtaminen alueelta muualle käsiteltäväksi tai jätevesien umpisäiliö.

Vihtijärven kylän keskusalueella, jossa kiinteistöjä on tiheimmin, on myös järviä ja pohjavesialueita. Yksistään kylän keskusalueella (Koulunummen alueella ja siitä laajemmin Lopentien, Vihtijärventien, Kytäjäntien, Koulunummentien ja Pyyniementien alueilla) on noin sata kiinteistöä, joita koskevat jätevesiasetuksen tiukimmat vaatimukset jätevedenkäsittelyn suhteen. Suurin osa näistä kiinteistöistä odottaa yhteisen vesihuoltoratkaisun syntymistä, minkä välttämättömyys tuotiin esille jo alkuperäisessä osakuntaliitosesityksessä.

Vihtijärven vesiosuuskunta on vesihuoltoratkaisun vaihtoehtoja koskevissa tarkasteluissaan päätynyt siihen, että ainoa käytännössä toteutettavissa oleva ratkaisu on siirtoviemärin rakentaminen kunnalliseen, erityisesti Nurmijärven jätevesijärjestelmään. Omassa lausunnossaan Nurmijärven kunta tukee Vihtijärven vesihuoltoratkaisun toteuttamista noin kuuden kilometrin siirtoviemärillä Nurmijärven Röykkään. Nurmijärven vesihuollon kehittämissuunnitelmassa mainitaan Nurmijärven lähialueiden vesihuollon kehittämiskohteiden joukossa Vihtijärvi ja toimenpide-ehdotuksena sen vesihuoltoverkostojen rakentaminen Nurmijärven puolelle. Nurmijärven kunnalla on periaate tukea kylien vesihuoltoratkaisuja toteuttamalla tarvittavia siirtoviemäreitä, ja kylien vesiosuuskuntien vastuulle jää paikallisten alueverkkojen toteuttaminen. Röykän siirtoviemärin toteutuskustannuksiksi vesiosuuskunta on arvioinut kohtuulliset, noin 600 000–800 000 euroa.

Siirtoviemärin toteutus ja Vihtijärven liittyminen Nurmijärven jätevesijärjestelmään edellyttää Vihtijärven liittämistä Nurmijärven kuntaan. Nurmijärven Vesi on niin sanottu yleishyödyllinen kunnallinen laitos ja sen toiminnan perustana on oman kunnan vesihuollon kehittäminen. Toiminta toisessa kunnassa olisi liiketoimintaa, joka muuttaisi laitoksen luonnetta ja sen kohtelua valtion verotuksessa. Lisäksi epäselvää on vielä, miten kyseistä toimintaa kohdeltaisiin suhteessa arvonlisäveroon. Näiden syiden takia osakuntaliitos on välttämätön osa Nurmijärveen tukeutuvaa Vihtijärven vesihuoltoratkaisua.

Vihtijärven yhteiseen vesihuoltoratkaisuun olisi luonnollisesti tarkoituksenmukaista liittää Vihtijärven muitakin kuin ranta- ja pohjavesialueilla olevia kiinteistöjä, jos alueverkoston laajentamisen kustannukset pysyvät kohtuullisina.

Siirtoviemärin toteuttaminen Vihdin jätevesijärjestelmään edellyttäisi noin 18 kilometrin siirtoviemärin rakentamista Siippooseen. Vihdin vesilaitos on alustavissa arvioissaan päätynyt noin 3,6 miljoonan euron yhteiskustannuksiin, jos siirtoviemäri rakennettaisiin samanaikaisesti vesiputken kanssa Vihtijärven Rokokallion pohjaveden hyödyntämiseksi. Tähän Vihtijärven vesiosuuskunnalla ja Vihdin kunnalla ei ole mitään taloudellisia mahdollisuuksia. Vihdin kunta ei muutenkaan ole esittänyt minkäänlaista vaihtoehtoa tai tukea Vihtijärven vesihuoltoratkaisuksi. Omassa lausunnossaan osakuntaliitoksesta Vihdin kunta jätti Vihtijärven alueen kehittämisen näkökulman kokonaan käsittelemättä.

Jotta Vihtijärven alueen ranta- ja pohjavesialueilla sijaitsevilla kiinteistöillä voitaisiin vastata jätevesiasetuksen mukaisiin vaatimuksiin, ainoa käytännössä toteutettavissa oleva jätevesiratkaisu on siirtoviemäri Nurmijärven Röykkään ja siirtoviemäriin kytkeytyvä kylän keskusalueen verkosto. Nurmijärvi suhtautuu tähän jätevesiratkaisuun myönteisesti ja se on taloudellisin vesihuoltoratkaisu alueelle. Vastustaessaan osakuntaliitosta Vihti estää vesihuoltoratkaisun toteuttamisen ja toimii myös vastoin vesihuoltolain mukaista velvollisuuttaan edistää Vihtijärven vesihuoltoratkaisun syntymistä. Tämän ristiriidan takia olisi perusteltua jopa jättää Vihdin osakuntaliitosta vastustava kanta kokonaan ottamatta huomioon.

Muutoksen vaikutus Vihdin kunnan toimintakykyyn ja edellytyksiin vastata palveluiden järjestämisestä tai rahoituksesta

Osakuntaliitoksen jälkeen asukkaita Vihdissä olisi aiempaan verrattuna noin 1,8 prosenttia vähemmän, mikä on todella vähäinen määrä. Vihdin kaltaisessa kunnassa, jossa verotulot tulevat pääasiassa henkilöiden kunnallisverosta ja kiinteistöverosta, kuntatalous lienee melko suoraan verrannollinen asukaslukuun.

Lopulliset liitettävän alueen asukasluku ja pinta-ala olisivat siten jonkin verran pienemmät kuin päätöksenteossa tähän mennessä käytetyt.

Vihdin kunnan talousarviossa vuoden 2016 kokonaisverotuloiksi (ilman valtion osuuksia) arvioituun 123,5 miljoonan euron määrään verrattuna Vihdin kunnan käyttämä taloudellinen perustelu osakuntaliitoksen vastustukselle, 0,5 miljoonan verotulojen nettomenetys, on mitättömän pieni (0,4 prosenttia). Vihtijärven liittämisellä Nurmijärveen ei ole merkittävää vaikutusta Vihdin kykyyn vastata palveluiden järjestämisestä tai rahoituksesta.

Kunnan painoarvon väheneminen, jota Vihti on myös käyttänyt perusteena, on hyvin epämääräinen käsite eikä se sisälly kuntarakennelain mukaisiin päätöksenteon perusteisiin. Jos painoarvoa kuitenkin tarkastellaan asukasluvun ja pinta-alan yhdistelmänä, voidaan todeta, että muutoksella ei ole vaikutusta Vihdin painoarvoon suhteessa naapurikuntiin. Asukasluvultaan Vihti säilyy kuudenneksi suurimpana kuntana, ja pinta-alaltaan toiseksi suurimpana kuntana suhteessa lähikuntiin. Tärkeää taloudellisessa tarkastelussa on myös se, että Vihdin kunnalla ei ole Vihtijärven kuuluessa Vihtiin taloudellisia edellytyksiä rakentaa siirtoviemäriä Siippooseen Vihdin jätevesijärjestelmään Vihtijärven vesihuoltoratkaisua varten.

Yhteiskunnan kokonaisetu

Vihdin kunnan osakuntaliitosta vastustava kanta pitää asettaa yhteiskunnan kokonaisedun kontekstiin (vertaa KHO 2008:1).

Yhteiskunnan kokonaisedun mukaista on Vihtijärven ripeästi toteutettava, taloudellinen ja ympäristöystävällinen vesihuoltoratkaisu, joka perustuu kuuden kilometrin siirtoviemäriin Röykkään Nurmijärven kunnalliseen jätevesijärjestelmään. Yhteiskunnan kokonaisedun mukaista ei ole vesihuoltoratkaisu 18 kilometrin siirtoviemärillä Siippooseen tai umpisäiliöjärjestelmillä lukuisissa kiinteistöissä.

Vastustava kanta perustuu kunnan liian kapea-alaiseen nettoverotuloja koskevaan tarkasteluun, mutta jättää ottamatta huomioon kunnan velvollisuuden tukea vesihuoltoratkaisun syntymistä. Yhteiskunnan kokonaisedun mukaista on toteuttaa vesihuoltoratkaisu pääosin julkisin varoin.

Korkein hallinto-oikeus on kuntaliitosta vastustaneen kunnan valituksen johdosta ratkaisussaan KHO 2014:197 todennut, että arvioinnissa tulisi kiinnittää erityistä huomiota muodostuvan kokonaisuuden elinvoimaisuuteen ja toiminnalliseen perusteltavuuteen. Tätä taustaa vasten Vihtijärven osakuntaliitoksesta voidaan todeta seuraavaa:

- Uudenmaan maakuntakaavassa Vihtijärvi on tunnistettu yhdeksi alueen kehitettävistä kylistä

- vesihuoltoratkaisu on tärkeä edellytys Vihtijärven elinvoimaisuudelle ja alueen edelleen kehittämiselle

- sijaintinsa, julkisten liikenneyhteyksien ja palveluiden saatavuuden perusteella Vihtijärvi kuuluisi luonnollisemmin Nurmijärven kuin Vihdin kuntaan

- Vihdin kunta olisi alueellisesti eheämpi ja yhdyskuntarakenteeltaan toimivampi ilman Vihtijärveä

- Vihti toteaa lausunnossaan, että palveluiden järjestämiseen Vihtijärven irtautumisella ei olisi Vihdin kunnan näkökulmasta suurta merkitystä, kun niihin käytettävät kustannukset jäävät vastaavasti pois

- Nurmijärvi tukee lausunnossaan vahvasti Vihtijärven liittämistä Nurmijärveen

- Valtiovarainministeriön metropolialueen esiselvityksessä mainitaan potentiaalisten osakuntaliitosten joukossa Vihtijärven liittäminen Nurmijärveen. Selvityksen lähtökohtana olevissa tavoitteissa mainitaan muun muassa toiminnallisen kokonaisuuden muodostuminen sekä alueen kokonaisuuden etu.

Kokonaisuutena arvioiden Vihtijärven osakuntaliitokselle Nurmijärveen on vahvat perustelut.

Nurmijärven kunnanhallituksen valitus

Nurmijärven kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että valtiovarainministeriön päätös kumotaan ja Vihtijärven osakuntaliitosasia siirretään jatkokäsittelyyn kuntarakennelain 14 §:n mukaiselle valmistelukierrokselle ja asia palautetaan ministeriön jatkovalmisteluun.

Kunnanhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valtiovarainministeriön ratkaisun perusteiden arviointi

Kuntarakennelain 19 §:n säännöksiä on tulkittava lain 4 §:n yleisten kuntarakennetavoitteiden kannalta. Valtiovarainministeriö on ratkaisussaan lähtenyt siitä, että päätöksenteon edellytyksiä tulee arvioida Vihdin kunnan kannalta. Vihdin kunta ei ole lausunnossaan ottanut kantaa osakuntaliitoksen vaikutuksiin vihtijärveläisten elinolosuhteisiin. Vihti on sen sijaan nostanut siirron kuntatalousvaikutukset keskeisesti esiin. Valtiovarainministeriön olisi tullut arvioida osaliitosesityksessä esiin tuotuja kuntarakennelain 4 §:ssä tarkoitettuja elinolosuhteiden muutoksia tai tehdä arvio liitoksen vaikutuksista 4 §:n mukaisiin yleisiin kuntajaon muuttamisen edellytyksiin ja 19 §:n 2 momentin mukaisiin edellytyksiin. Ministeriön ei olisi tullut nojautua päätöksessään vain Vihdin kunnan lausunnossa esitettyihin arvioihin osakuntaliitoksen vaikutuksista.

Valmistelevan käsittelyn tarpeellisuus

Kuntarakennelain 14 §:n mukainen valmisteleva käsittely kiinteistöselvityksineen, kuntalaiskuulemisineen ja uusine valtuustojen lausuntoineen olisi ollut Vihtijärven kyläyhdistyksen perusteellisen esityksen johdosta välttämätön ennen asian ratkaisemista. Vasta tämän jälkeen olisi ollut mahdollista perusteellisemmin punnita osakuntaliitoksen hyötyjä ja haittoja.

Kuntarakennelain osakuntaliitoksen järkevyyden harkinnasta on silloinen hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen 13.4.2014 lausunut eduskunnassa Hollolan Vesikansan osakuntaliitokseen liittyneen kirjallisen kysymyksen (kirjallinen kysymys 97/2014 vp) johdosta muun ohella, että kuntaliitosten osalta oleellista on, että kyseessä olevan kunnan osan, kunnan tai useamman kunnan muodostaman alueen kehittäminen edellyttää muutosta. Tällöin on arvioitava, saavutetaanko muutoksella sellaisia etuja, että osaliitokseen on perusteltua ryhtyä, vaikka vastoin luovuttavan kunnan kantaa. Yleisten edellytysten täyttymistä on arvioitava kokonaisuutena ja yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta. Osakuntaliitosta koskeva lainsäädäntö ei ole muuttunut vuoden 2014 jälkeen.

Vihtijärven osalta kylän esitys lähtee juuri kehitysedellytysten parantumisesta ja erityisesti yhdyskuntarakenteen toimivuuden parantumisesta, joiden riittävä selvittäminen on tärkeää.

Valtiovarainministeriön yhteinen lausunto valitusten johdosta

Kuntajaon kehittämistavoitteiden ja kuntajaon muuttamisen edellytysten täyttyminen

Valtiovarainministeriö ei ole arvioinut päätöksessään kuntarakennelain 2 ja 4 §:n mukaisten edellytysten täyttymistä, koska se on hylännyt esityksen heti katsoessaan, että esitystä ei voida hyväksyä kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin nojalla.

Päätöksenteon edellytykset siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan

Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan kuntarakennelain 19 §:n 1 momentin mukaan päättää pääsääntöisesti silloin, jos muutoksen kohteena oleva kunta ei vastusta muutosta. Valtuuston tahdon vastaisesti tehtävälle kunnan osan siirtämiselle toiseen kuntaan on lain mukaan aina tiukemmat edellytykset kuin silloin, jos kaikki asianomaiset kunnat puoltavat esitettyä muutosta.

Ennen vuoden 2009 kuntajakolain (1698/2009) säätämistä laissa säädettiin siirtyvän alueen asukasmäärää tai pinta-alaa koskevista prosenttirajoista, joiden ylittyessä muutos voitiin tehdä valtuuston tahdon vastaisesti vain, jos kuntajaon muuttamisen yleiset edellytykset toteutuivat erityisellä painavuudella. Kuntajakolakia vuonna 2009 muutettaessa katsottiin, että kaavamaisilla asukasmäärää tai maapinta-alaa koskevilla prosenttirajoilla ei kaikissa tilanteissa tavoiteta sitä merkitystä, joka kunnan osan siirtämisellä voi olla erityisesti alueen luovuttavalle kunnalle.

Esitys koskee Vihdin ja Nurmijärven kuntia. Koska Vihdin kunta vastustaa esitystä, sitä ei voitu hyväksyä kuntarakennelain 19 §:n 1 momentin nojalla. Esitys olisi voitu näin ollen hyväksyä vain kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin nojalla. Mainitussa momentissa säädettyjä päätöksenteon edellytyksiä tuli arvioida Vihdin kunnan kannalta, koska se on esitystä vastustava kunta.

Kuntajakolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 125/2009 vp) on todettu 19 §:n 2 momentin osalta muun muassa, että lain edellyttämien positiivisten vaikutusten lisäksi edellytetään, että kunnan osan siirtämisen mahdolliset negatiiviset vaikutukset muutoksen kohteena oleville kunnille eivät muodostu liian suuriksi. Kunnan osan siirtämistä koskeva päätös voidaan tehdä, jos muutoksen ei arvioida merkittävästi heikentävän muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta. Lain perusteluissa todettiin, että arvioinnissa on tällöin otettava huomioon, että vähänkään laajemman kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan yleensä vaikuttaa jossain määrin kielteisesti esimerkiksi kunnan osan luovuttavan kunnan talouteen tai joissakin tapauksissa myös vastaanottavan kunnan talouteen.

Valtiovarainministeriön arvion mukaan 530 asukkaan siirtämisellä Vihdin kunnasta Nurmijärven kuntaan olisi kiistattomasti vähäistä suurempia vaikutuksia Vihdin kunnalle. Arvion mukaan muutoksen myötä Vihdin kuntaan kohdistuvat taloudelliset menetykset olisivat noin 0,5 miljoonaa euroa vuosittain. Tämänkaltaisella muutoksella olisi merkittäviä heikentäviä vaikutuksia muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyyn ja edellytyksiin vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

Vuoden 2015 tilinpäätöksen perusteella Vihdin kunnan talous on vuosikatteella tarkastellen pysynyt lähes edellisen vuoden tasolla. Vihdin toimintakate kasvoi vain 0,7 prosenttia, mutta vastaavasti verorahoitus (verotulot ja valtionosuudet) vain 0,3 prosenttia. Vuosikate ei edelleenkään riittänyt kattamaan poistotasoa. Tilikauden tulos oli negatiivinen ja tilikausi alijäämäinen yli 1,2 miljoonaa euroa. Tämän johdosta taseen kertynyt ylijäämä väheni säilyen kuitenkin positiivisena. Vaikka kunta investoi vähemmän kuin vuonna 2014, toiminnan ja investointien rahavirta oli edelleen negatiivinen lähes 4 miljoonaa euroa. Vihdin kunta vähensi lainakantaansa viime vuonna, mutta silti lainakannan rasitusta kunnalle osoittavat omavaraisuusaste ja suhteellinen velkaantuneisuus olivat huonot.

Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää muutoksen kohteena olevan kunnan valtuuston vastustuksesta huolimatta myös silloin, jos alueen kehittäminen edellyttää muutosta. Tämän lisäksi edellytetään, ettei muutos merkittävästi heikennä muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Valtiovarainministeriö arvioi päätöksessään, että esitetty muutos heikentää muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta, joten kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin edellytys ei täyty.

Kokonaisarvion perusteella valtiovarainministeriö katsoi, että esityksen hyväksymiselle ei ole riittäviä edellytyksiä kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin nojalla, ja ministeriön tuli näin ollen hylätä esitys.

Esityksen hylkääminen ilman valmistelevaa käsittelyä

Kuntarakennelain 21 §:n 3 momentin mukaan ministeriö voi heti hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos se katsoo, ettei kuntajaon muuttamiselle ole riittäviä edellytyksiä. Muutoin ministeriö määrää esityksen valmistelevasta käsittelystä 14 §:n mukaisesti. Mainitussa kuntarakennelakia koskevassa hallituksen esityksessä on tältä osin todettu muun ohella seuraavaa: "Ministeriön harkintavaltaa esityksen hylkäämisessä ehdotetaan laajennettavaksi. (--) Ministeriö voisi kaiken tämän käytettävissä olevan tiedon ja vallitsevan hallintokäytäntönsä pohjalta harkita, onko esitetylle kunnan osan siirtämiselle toiseen kuntaan olemassa riittäviä edellytyksiä. Jos niitä ei lähtökohtaisestikaan olisi, esitystä ei olisi tarpeen laittaa 14 §:ssä tarkoitetulle hallinnollisesti raskaalle ja aikaa vievälle kuulemiskierrokselle." Valmisteleva käsittely kestää siihen sisältyvine vaiheineen yleensä noin kuusi kuukautta.

Valtiovarainministeriö on voinut käyttää lainmukaista harkintavaltaansa hylätessään tehdyn esityksen, eikä se ole käyttänyt harkintavaltaansa hallintolain vastaisesti väärin. Mahdollisuutta esityksen hylkäämiseen ilman laajempaa valmistelua on käytetty tilanteessa, jossa on selvää, että kuntarakennelain mukaan esityksen hyväksymiselle ei ole edellytyksiä.

Tehty päätös noudattaa myös ministeriön tulkintakäytäntöä. Vuosina 2004–2015 on tehty vain kuusi kunnan osan siirtämistä koskevaa päätöstä valtuuston tahdon vastaisesti, ja nämä päätökset ovat koskeneet kahta erityistilannetta lukuun ottamatta vain 0–7 asukkaan siirtymistä toiseen kuntaan. Erityistilanteista toinen koski 32 asukasta vuonna 2008, jolloin osaliitos tehtiin valtuuston tahdon vastaisesti kokonaisliitoksen tehneiden kuntien yhteisen maarajan muodostamiseksi. Toinen laajempi valtuuston tahdon vastaisesti tehty osaliitospäätös koski vuonna 2007 Sipoon kunnan ja Vantaan kaupungin alueiden siirtämistä Helsingin kaupunkiin. Tuolloin kuntajaon muuttamisen edellytysten katsottiin täyttyvän erityisen painavalla tavalla, kun tärkeä alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien sekä kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden turvaamiseen liittyvä yleinen etu vaati Helsingin, pääkaupunkiseudun ja koko Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen ja toimintaedellytysten kehittämistä.

Valtiovarainministeriö on myös kesällä 2015 hylännyt kolme muuta kyliä koskenutta osaliitosesitystä (Siikajoki–Lumijoki, 179 asukasta, Ilmajoki–Seinäjoki, 294 asukasta sekä Joutsa–Toivakka, 185 asukasta) esitetyn muutoksen vähäistä suurempien vaikutusten perusteella.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 14.3.2016 hylännyt Rutalahden kyläyhdistyksen tekemän valituksen valtiovarainministeriön päätöksestä 11.6.2015, joka koski esitystä Rutalahden kylän siirtämisestä Joutsan kunnasta Toivakan kuntaan. Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksessään, että kun otetaan huomioon siirrettäväksi esitetyn Rutalahden kylän pinta-ala ja asukasmäärä, esitettyä kuntajaon muutosta ei voida pitää muutosta vastustavan Joutsan kunnan kannalta vähäisenä. Kokonaisuutena arvioiden esitetty muutos heikentää muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

Vesihuoltoratkaisu valitusperusteena

Valtiovarainministeriö toteaa, että vesihuoltoa koskevat ratkaisut ja toiminta-alueet eivät ole kuntarajoihin sidottuja.

Selitys ja vastaselitykset

Vihdin kunnanhallitus on antanut selityksen ja esittänyt, että valitukset hylätään ja valtiovarainministeriön päätös 17.3.2016 pysytetään voimassa.

Kunnanhallitus on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen seuraavaa:

Vihtijärven kyläyhdistys ry:n valituksessa mainitsema vesihuoltoratkaisu ei edellytä kuntarajan muuttamista. Vihdin kunta tekee vesihuollon osalta vastaavanlaista kuntarajat ylittävää yhteistyötä Lohjan kaupungin kanssa. Vihdin kunta on valmis selvittämään vesihuollon järjestämistä koskevan yhteistyön edellytykset Nurmijärven kunnan kanssa Vihtijärven vesihuoltoratkaisun edistämiseksi.

Muiden valitusperusteiden osalta Vihdin kunta on viitannut kunnanvaltuuston valtiovarainministeriölle antamaan lausuntoon.

Vihtijärven kyläyhdistys ry on antanut valtiovarainministeriön lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kuntarakennelain perusteluiden mukaan jo yksikin lain 4 §:n 1 momentissa säädetyistä edellytyksistä voi olla riittävä kuntajaon muutoksen toteuttamiseksi myös alueen tulevan kehityksen kannalta.

Valtiovarainministeriö ei ole esittänyt kuntarakennelain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettujen heikennysten suhteen riittävää selvitystä esimerkiksi laskelmia. 0,5 miljoonan euron nettoverokertymän menetystä tulee verrata Vihdin kokonaisverokertymään, joka on 123 miljoonaa euroa. Nettoverokertymän osuus tästä on vain 0,4 prosenttia. Kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset ovat asiassa täyttyneet. Valtiovarainministeriö ei myöskään ole esittänyt riittävää selvitystä kuntarakennelain 21 §:n 3 momentin soveltamiselle. Muut valtiovarainministeriön esiin tuomat kuntarakennelain mukaiset esimerkit poikkeavat esillä olevasta asiasta.

Vesijohtoratkaisun osalta käytännön toteutus Vihtijärven alueella edellyttäisi osakuntaliitoksen tekemistä taloudellisista syistä johtuen.

Vihtijärven kyläyhdistys ry on antanut Vihdin kunnanhallituksen selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vihdin toteamus siitä, että se tekisi vesihuollon osalta vastaavanlaista kuntarajat ylittävää yhteistyötä Lohjan kaupungin kanssa, ei pidä paikkaansa. Kysymys on tältä osin Myllylammella tapahtuvasta hyvin pienimuotoisesta yhteistyöstä, mikä ei ole verrattavissa Vihtijärvellä esillä olevaan tilanteeseen. Vihtijärvellä on kysymys kymmenkertaisesta määrästä kiinteistöjä ja teoreettista vastelukua. Vihtijärven edustajilla ei ole tietoa siitä, että Vihti olisi aikeissa selvittää kuntarajat ylittävää yhteistyötä Vihtijärvellä.

Nurmijärven kunnanhallitus on ilmoittanut, ettei sillä ole tarvetta antaa vastaselitystä valtiovarainministeriön lausunnon eikä Vihdin kunnanhallituksen selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kuntarakennelain (1698/2009) 1 §:n 1 momentin mukaan asukkaiden itsehallintoa, palvelujen järjestämistä ja yleistä hallintoa varten Suomi jakaantuu kuntiin.

Lain 2 §:n (478/2013) mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta.

Lain 4 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää 2 §:ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa:

1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä;

2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita;

3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai

4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.

Lain 14 §:n 1 momentin mukaan ministeriö määrää yksittäisen kunnan tai kunnan jäsenen tekemän kunnan osan siirtämistä koskevan esityksen valmistelevasta käsittelystä, jollei se hylkää esitystä 21 §:n 3 momentin perusteella heti. Ministeriö voi perustellusta syystä myös lykätä valmistelevan käsittelyn aloittamista.

Lain 19 §:n 1 momentin mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää, jos minkään muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei vastusta muutosta.

Pykälän 2 momentin mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos:

1) muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maapinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin; tai

2) 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta.

Kuntarakennelain 21 §:ssä säädetään toimivallanjaosta valtioneuvoston ja ministeriön välillä. Pykälän 2 momentin mukaan ministeriö voi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei ole sitä vastustanut, tai hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut. Pykälän 3 momentin mukaan ministeriö voi heti hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos se katsoo, ettei kuntajaon muuttamiselle ole riittäviä edellytyksiä. Muutoin ministeriö määrää esityksen valmistelevasta käsittelystä 14 §:n mukaisesti.

Kuntarakennelain 53 §:n 3 momentin mukaan ministeriön päätökseen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan saa valittamalla hakea muutosta muutoksen kohteena oleva kunta ja muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittavaan päätökseen esityksen tekijä. Pykälän 4 momentin mukaan valitus on tehtävä korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Asiassa saatu selvitys

Vihtijärven kyläyhdistys ry on esittänyt Vihdin kuntaan kuuluvan, kunnan koillisnurkassa sijaitsevan Vihtijärven kylän siirtämistä osaksi Nurmijärven kuntaa. Esitystä on perusteltu sillä, että Vihtijärvi kuuluu sijaintinsa, liikenneyhteyksien, palveluiden saavutettavuuden ja kylän elinvoimaisuuden säilyttämiseen tähtäävän kehittämisen näkökulmasta luonnollisemmin Nurmijärven kuntaan kuin Vihdin kuntaan.

Esityksen mukaan kylän elinvoimaisuuden kannalta yksi keskeisimmistä kysymyksistä olisi vesihuollon asianmukainen järjestäminen liittymällä Nurmijärven vesihuoltoverkostoon. Tämä mahdollistaisi kylän yhdyskuntarakenteen eheyttämisen paikallisesti mahdollistamalla lisärakentamisen kylän keskusalueella. Tätä kautta syntyvät potentiaaliset rakennuspaikat tukisivat kylän elinvoimaisuuden säilyttämistä tuomalla kylään metropolialueen läheisessä maaseutukylässä asumista hakevia muuttajia, muun muassa lapsiperheitä. Esityksen mukaan Nurmijärven kunnalla on Vihdin kuntaa paremmat edellytykset vastata Vihtijärven tarpeeseen vesihuoltoratkaisun siirtoviemärin toteuttamiseksi.

Esitys parantaisi esityksen tekijöiden mukaan kuntarakennelain 4 §:n mukaisista kuntajaon muuttamisen edellytyksistä erityisesti alueen asukkaiden palveluita ja elinolosuhteita muun muassa siten, että palvelujen saavutettavuus omassa kunnassa parantuisi.

Vihtijärven kylässä on esityksen mukaan noin 530 asukasta, mikä on noin 1,8 prosenttia Vihdin kunnan asukasmäärästä (28 995 asukasta) ja noin 1,3 prosenttia Nurmijärven kunnan asukasmäärästä (41 577 asukasta).

Vihdin kunta on esityksen johdosta antamassaan lausunnossa vastustanut Vihtijärven kyläyhdistyksen esitystä. Se ei ole puoltanut kuntarakennelain 14 §:n mukaisen valmistavan käsittelyn käynnistämistä asiassa. Vihdin kunta ei pidä Vihtijärven siirtämistä Nurmijärven kuntaan Vihdin kunnan kannalta vähäisenä. Vihtijärven kylä muodostaa maa-alaltaan noin 14 prosenttia Vihdin kunnan alasta, ja asukasmäärältään se on noin 1,9 prosenttia koko Vihdin kunnan asukkaista. Vihdin näkökulmasta kyse on siten varsin merkittävästä alueesta, jonka mahdollisella siirtämisellä Nurmijärven kuntaan olisi väistämättä vaikutuksia Vihdin kunnan painoarvoon alueella.

Osaliitoksen puoltaminen ei lausunnon mukaan olisi Vihdin kunnan näkökulmasta myöskään taloudellisesti kannatettavaa, koska vaikuttaisi siltä, että Vihtijärven alueella asuvien asukkaiden osuus verotulokertymästä sekä valtionosuuksista ylittäisi vuosittain alueen palveluiden kustannukset. Vihdin kunnan laatiman taloudellisen laskelman mukaan Vihtijärven irtaantuminen Vihdin kunnasta aiheuttaisi kunnalle noin 0,5 miljoonan euron tulojen menetyksen vuosittain. Palveluiden järjestämiseen Vihtijärven irtautumisella ei olisi Vihdin kunnan näkökulmasta suurta merkitystä, kun niihin käytettävät kustannukset jäisivät vastaavasti pois.

Nurmijärven kunta on esityksen johdosta antamassaan lausunnossa puoltanut esitystä ja kannattanut kuntarakennelain 14 §:n mukaisen valmistavan käsittelyn käynnistämistä asiassa.

Lausunnon mukaan Nurmijärvi kykenisi luomaan Vihtijärvelle edellytyksiä kylän palveluiden säilymiselle, yhteisen vesihuollon järjestämiselle ja kylän omaehtoisen kehittämistoiminnan tukemiseen. Vihtijärven vesihuollon ratkaiseminen olisi taloudellisesti edullisempaa ratkaista Nurmijärven suuntaan kuin Vihdin suuntaan.

Palveluiden saavutettavuus vihtijärveläisille osana Nurmijärven kuntaa parantuisi oleellisesti lyhyempien etäisyyksien, paremman julkisen liikenteen ja liikenneyhteyksien takia. Vihtijärven yhdyskuntarakenteen eheyttäminen tarkoittaa Nurmijärven kunnan lausunnon mukaan ennen kaikkea kylän elinvoimaisuuden ja palveluiden vahvistamista, lisärakentamisen edellytysten luomista osayleiskaavoituksen eteenpäin viemisellä ja vesihuollon järjestämistä.

Valtiovarainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään kuntarakennelain 21 §:n 3 momentin nojalla hylännyt esityksen kuntajaon muuttamisesta Vihdin kunnan ja Nurmijärven kunnan välillä. Päätöksen mukaan siirrettäväksi esitetyllä alueella asuu esityksen ja kuntien lausuntojen mukaan noin 530 asukasta. Vihdin kunnan asukasmäärä (31.12.2014) on 28 995, joten esitys koskisi noin 1,8 prosenttia Vihdin kunnan asukasmäärästä. Vihtijärven kylän pinta-ala on noin 72 km2, joka on noin 13 prosenttia Vihdin kunnan pinta-alasta (noin 567 km2) ja noin 20 prosenttia Nurmijärven kunnan pinta-alasta (noin 367 km2). Kun otetaan huomioon siirrettäväksi esitetyn Vihtijärven kylän pinta-ala ja asukasmäärä, esitettyä kuntajaon muutosta ei valtiovarainministeriön päätöksen mukaan voida pitää muutosta vastustavan Vihdin kunnan kannalta vähäisenä. Kokonaisuutena arvioiden esitetyn muutoksen on katsottu heikentävän Vihdin kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Ottaen huomioon kuntarakennelain 2 §:n mukaiset kuntajaon kehittämisen tavoitteet, 4 §:n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset, 19 §:n 2 momentin mukaiset päätöksenteon edellytykset sekä sen, että Vihdin kunta vastustaa esitystä, valtiovarainministeriö on katsonut, että kokonaisarvion perusteella esityksen hyväksymiselle ei ole olemassa riittäviä edellytyksiä ja on ilmeistä, että esitystä ei voida hyväksyä. Tämän vuoksi Vihtijärven kyläyhdistys ry:n esitys on hylätty ilman kuntarakennelain 14 §:ssä tarkoitettua valmistelevaa käsittelyä.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko valtiovarainministeriö kuntarakennelain 21 §:n 3 momentin nojalla lain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu harkintavaltansa huomioon ottaen voinut hylätä Vihtijärven kyläyhdistys ry:n esityksen Vihdin kunnan Vihtijärven siirtämisestä osaksi Nurmijärven kuntaa ilman kuntarakennelain 14 §:n mukaista valmistelevaa käsittelyä. Edellytyksenä on tällöin, että valtiovarainministeriö katsoo, ettei kuntajaon muuttamiselle ole riittäviä edellytyksiä.

Kuntajakolain (kuntarakennelaki) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 125/2009 vp) 14 §:n ja 21 §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että lain 21 §:n 3 momentissa on ollut tarkoitus laajentaa ministeriön harkintavaltaa hylätä ilman asian laajempaa valmistelua kuntajaon muuttamista koskeva esitys. Lakiehdotuksen 21 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että ministeriö voisi arvioinnissaan nojautua kuntien valtuustojen antamiin lausuntoihin ja kaiken käytettävissä olevan tiedon ja vallitsevan hallintokäytäntönsä pohjalta harkita, onko esitetylle kunnan osan siirtämiselle toiseen kuntaan olemassa riittäviä edellytyksiä. Jos niitä ei lähtökohtaisestikaan olisi, esitystä ei olisi tarpeen laittaa 14 §:ssä tarkoitetulle hallinnollisesti raskaalle ja aikaa vievälle kuulemiskierrokselle.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdan nojalla asiaa arvioidaan muutosta vastustavan kunnan näkökulmasta. Kun otetaan huomioon, mitä edellä kohdassa "Asiassa saatu selvitys" on todettu siirrettäväksi esitetyn Vihtijärven kylän pinta-alasta ja asukasmäärästä, esitettyä kuntajaon muutosta ei voida pitää muutosta vastustavan Vihdin kunnan kannalta kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vähäisenä. Tähän nähden ja kun myöskään kunnan velvollisuudet vesihuollon järjestämisessä ja se seikka, että Nurmijärven kunta mahdollisesti voisi järjestää Vihtijärven kylän alueen vesihuollon halvemmalla, eivät voi olla perusteena kuntajaon muuttamiselle, valtiovarainministeriö on voinut harkintavaltansa nojalla katsoa Vihtijärven vesihuollon järjestämisestä osana Nurmijärven kuntaa esitetystä selvityksestä huolimatta, että kokonaisuutena arvioiden esitetty muutos heikentää muutosta vastustaneen Vihdin kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä. Verokertymän vähenemisen vuoksi esitetyn muutoksen voidaan katsoa heikentävän myös Vihdin edellytyksiä vastata palveluiden rahoituksesta. Näin ollen myöskään kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaiset edellytykset eivät asiassa täyty.

Edellä todetun perusteella ja kun otetaan huomioon valtiovarainministeriön päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt selvitykset, valtiovarainministeriö on voinut kuntarakennelain 21 §:n 3 momentin nojalla heti hylätä Vihtijärven kyläyhdistys ry:n esityksen. Päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi valitukset on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 27.6.2017