Muu päätös 3126/2017

Kunnallisasiaa koskevat valitukset (Tampere)

Antopäivä: 30.6.2017
Taltionumero: 3126
Diaarinumero: 4461/3/16 ja 7/3/17

Asia Kunnallisasiaa koskevat valitukset

Valittajat 1) A, Tampere

2) B, Tampere

Päätös, jota valitukset koskevat

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.11.2016 nro 16/0925/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 16.5.2016 tekemällään päätöksellä (§ 81) päättänyt, että

1) Deloitte Oy:n laatima Kansi ja Areena -hankkeen yhteiskuntataloudellinen vaikutusanalyysi merkitään tiedoksi,

2) Tampereen Kansi ja Areena -hankkeen toteuttajaksi valitaan SRV Yhtiöt Oyj:n ja SRV-Rakennus Oy:n muodostama yritysryhmittymä,

3) Tampereen Kansi ja Areena -hankkeen toteutussopimus käyttöoikeusurakasta hyväksytään,

4) konsernijohtaja oikeutetaan tekemään toteutussopimukseen ja sen liitteisiin teknisluonteisia korjauksia,

5) kaupunki rahoittaa monitoimiareenan omistavaa kiinteistöyhtiötä yhteensä enintään 26 miljoonalla eurolla siten, että pääoma voidaan sijoittaa kokonaan tai osittain osakepääomaan siten, että kaupunki on vähemmistöosakkaana muiden sijoittajien kanssa tasaveroisessa asemassa, ja kaupunki voi osakepääoman rinnalla tai sijaan rahoittaa kiinteistöyhtiötä markkinaehtoisella pitkäaikaisella lainalla kokonaissumman puitteissa,

6) lopullisen päätöksen osakepääomasijoituksesta, osakassopimuksen hyväksymisestä ja myönnettävän lainan velkakirjan hyväksymisestä tekee kaupunginhallitus,

7) kaupunki maksaa omistamilleen tonteille XVII-447-3, 448-2 ja 330-8 rakennettavan ja omistukseensa tulevan monitoimiareenan kannen rakentamisesta toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti,

8) kaupunki vuokraa monitoimiareenan tontit XVII-447-3, 448-2 ja 330-8 sekä omistukseensa tulevan monitoimiareenan kannen 60 vuoden maanvuokrasopimuksella areenakonsortion osoittamille kiinteistöosakeyhtiöille perustuen rakennusoikeuden arvoon hintaan 420 000 euroa vuodessa sidottuna indeksiin toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti,

9) SRV Oyj:lle varataan Ranta-Tampellan IX-967-korttelin tontit toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti,

10) kaupunginhallitus oikeutetaan hyväksymään edellä mainittujen Ranta-Tampellan kiinteistöjen kauppakirjat niiden kaupanteon hetkellä,

11) kaupunki maksaa toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti Kansi ja Areena -hankkeen areena- ja eteläkanteen liittyvästä infrastruktuurin toteuttamisesta SRV Oyj:lle 7,735 miljoonaa euroa (alv 0 %) ja optiona olevan pohjoiskannen infrastruktuurin toteuttamisesta 3,565 miljoonaa euroa (alv 0 %) toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti,

12) kaupunginhallitus oikeutetaan hyväksymään Suomen valtion / Liikenneviraston, kaupungin ja SRV Oyj:n välisen rakentamisen aikaa koskevan sopimuksen ja käytön aikaa koskevan sopimuksen sekä kaupungin omistukseen jääviä monitoimiareenan tontteja koskevat yhteisjärjestelysopimukset, hallinnanjakosopimukset sekä toteutussopimuksessa mainittujen optioiden luovutussopimukset sekä muut tarvittavat sopimukset hankkeeseen osallistuvien tahojen välillä,

13) kaupunginvaltuuston Tampereen Kansi ja Keskusareena -hanketta koskevat aiemmat päätökset 19.5.2010 § 95 ja 13.6.2011 § 135 kumotaan lukuun ottamatta pöytäkirjassa lähemmin yksilöityjä ponsilausumia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on hylännyt B:n pyynnön Euroopan komission tai Euroopan unionin tuomioistuimen lausunnon hankkimisesta. Hallinto-oikeus ei ole tutkinut muun ohella A:n ja B:n valituksia. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja B:n oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lausunnon hankkimista koskeva pyyntö

Valituksen jäädessä tutkimatta lausunnon hankkiminen valtiontukea koskevista kysymyksistä ei ole tarpeen.

Tutkimatta jättäminen

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain 102 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Saman lain 85 §:n mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee, sekä työ- ja elinkeinoministeriö ja muut pykälän 2 momentissa mainitut viranomaiset tai hankekohtaisen tuen myöntäjätahot.

Saman lain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa sanotussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Saman lain 94 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty julkisista hankinnoista annetun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti.

Saman lain 5 §:n 1 kohdan mukaan kyseisessä laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitetaan:

1) hankintasopimuksella kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan;

2) rakennusurakkasopimuksella hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on jonkin liitteessä C tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen taikka suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä; rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan myös hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttamista millä tahansa tavalla; rakennusurakka voi olla talon-, maan- tai vesirakennustöiden muodostama taloudellinen tai tekninen kokonaisuus;

– –

5) käyttöoikeusurakalla muuten samanlaista sopimusta kuin rakennusurakkasopimus, mutta rakennustyön vastikkeena on joko yksinomaan rakennettavan kohteen käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä;

– –

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Julkisista hankinnoista annetun lain, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain ja markkinaoikeuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 190/2009 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ensiksi mainitun lain 102 §:ään sisältyvä muutoksenhakukielto merkitsee, että kuntalaisella ei vastaisuudessa ole mahdollisuutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta kunnallisen hankintayksikön päätöksestä. Hallituksen esityksen mukaan rajoitus ei supistaisi mahdollisuuksia vedota hankintamenettelyssä tapahtuneisiin muihin kuin julkisista hankinnoista annettuun lakiin perustuviin päätöksenteon virheellisyyksiin, koska markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin perusteella lainvastainen.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Edellä selostetut julkisista hankinnoista annetun lain määritelmät perustuvat julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetussa direktiivissä 2004/18/EY (jäljempänä hankintadirektiivi) säädettyihin määritelmiin.

Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa C-451/08, Helmut Müller GmbH, 25.3.2010 antamassaan tuomiossa todennut muun ohessa, että vain vastikkeellinen sopimus voi olla hankintadirektiivin soveltamisalaan kuuluva julkista hankintaa koskeva sopimus. Sopimuksen vastikkeellisuus merkitsee sitä, että julkisia rakennusurakoita koskevan sopimuksen tehnyt hankintaviranomainen saa sopimuksen perusteella vastiketta vastaan suorituksen. Kyseinen suoritus muodostuu niiden töiden toteuttamisesta, jotka hankintaviranomainen pyrkii saamaan aikaan.

Tuomiossa on edelleen huomautettu, että edellä tarkoitetun suorituksen ei tarvitse olla aineellisen tai esineellisen kohteen hankinta. Tuomion mukaan suoritukseen on kuitenkin luonteensa ja hankintadirektiivin järjestelmän ja tavoitteiden vuoksi liityttävä välitön taloudellinen intressi hankintaviranomaiselle. Tällainen taloudellinen intressi on selkeästi kyseessä silloin, kun hankintaviranomaisen on tarkoitus tulla hankintasopimuksessa tarkoitetun rakennustyön tai rakennusurakan kohteen omistajaksi. Tällainen taloudellinen intressi voidaan todeta myös, jos hankintaviranomaisella on tarkoitus olla sellainen oikeus, jonka avulla se voi varmistaa, että sopimuksessa tarkoitetut rakennusurakoiden kohteet saadaan julkisen käyttötarkoituksensa mukaiseen käyttöön. Taloudellinen intressi voi edelleen perustua sellaisiin taloudellisiin etuihin, jotka hankintaviranomainen voi saada rakennusurakan kohteen tulevasta käytöstä tai luovutuksesta, tai siihen, että hankintaviranomainen on osallistunut taloudellisesti rakennusurakan toteuttamiseen, taikka niihin riskeihin, jotka hankintaviranomainen ottaa vastattavakseen siinä tapauksessa, että rakennusurakka epäonnistuu taloudellisesti. Pelkällä kaupunkisuunnittelua koskevan sääntelytoimivallan käyttämisellä ei kuitenkaan pyritä sopimusperusteisen suorituksen saamiseen eikä hankintaviranomaisen välittömän taloudellisen intressin toteutumiseen.

Euroopan unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan ottanut kantaa myös siihen, mitä hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetaan hankintaviranomaisen asettamia vaatimuksia vastaavalla rakennusurakalla. Tuomion mukaan hankintaviranomaisen tulee toteuttaa toimenpiteitä rakennusurakan ominaispiirteiden määrittelemiseksi tai ainakin käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa kyseisen urakan suunnittelussa, jotta sen voidaan katsoa asettaneen vaatimuksia edellä mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Pelkästään se, että viranomainen tutkii kaupunkisuunnittelua koskevan toimivaltansa nojalla tiettyjä sille esitettyjä rakennussuunnitelmia tai tekee päätöksen asiaa koskevan toimivaltansa puitteissa, ei täytä kyseisessä säännöksessä tarkoitettua ”hankintaviranomaisen asettamia vaatimuksia” koskevaa edellytystä.

Asiakirjoista ilmenevä selvitys

Kaupunginhallituksen päätöksen 2.5.2016 § 179 esittelytekstissä on todettu muun ohessa, että Kansi ja Areena on Tampereen keskustan kehittämisohjelmaan kuuluva merkittävä kaupunkikehityshanke, joka mahdollistaa kokonaan uuden kaupunginosan toteutumisen Tampereen ydinkeskustaan. Hankkeen laajuus on noin 110 000 k-m², ja se toteutetaan pääosin ratapihan eteläpään päälle rakennettavalle kannelle. Hankkeeseen kuuluu uusi monitoimiareena sekä runsaasti asumista ja toimitilaa palveluille. Hanke on osa laajempaa valtakunnallisesti merkittävää asemanseudun kehittämiskokonaisuutta, jonka seuraavissa vaiheissa alueelle syntyy yhteistyössä valtion kanssa kaikkia liikennemuotoja palveleva asemakeskus sekä runsaasti lisää asumista ja työpaikkoja mahdollistavaa uutta kaupunkirakennetta parhaalle paikalle ydinkeskustaan.

Tampereen kaupunki on ilmoittanut 18.6.2015 julkaistulla hankintailmoituksella Kansi ja Areena -hanketta koskevasta käyttöoikeusurakasta. Tarjouspyynnön 11.11.2015 mukaan Tampereen kaupunki etsii tarjousmenettelyllä yritysryhmää toteuttamaan edellä mainitun hankkeen suunnittelua, rakentamista, ylläpitoa, monitoimiareenan operointia sekä kannen alueen ja lähialueen infrarakentamista. Kaupunki osallistuu monitoimiareenan kehittämiseen valittavan yritysryhmittymän perustamassa Areenakonsortiossa ja voi, kaupunginvaltuuston niin päättäessä, sitoutua monitoimiareenan tulevaan kiinteistöyhtiöön esimerkiksi vähemmistöosakkuuden tai rahoituksen muodossa. Rakennustyön vastikkeena oleva käyttöoikeus käsittää tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla hankintamenettelyssä valittavan yritysryhmittymän itselleen rakennuttamien kohteiden sekä perustettavien yhtiöiden omistuksia. Tampereen kaupunki tekee valitun yritysryhmittymän kanssa toteutussopimuksen käyttöoikeusurakasta eikä ole muissa yritysryhmittymän urakkasopimuksissa osapuolena. Tarjouspyynnön mukaan hankkeen toteuttajaksi valittavalle tarjotaan myös mahdollisuutta ostaa Ranta-Tampellan korttelin IX-967 tontit tarjouspyynnössä määritellyllä yksikköhinnalla.

Asiakirjoista ilmenee edelleen, että kaupungin omistamille tonteille rakennettava monitoimiareenan kansi tulee kaupungin omistukseen. Kaupunki vuokraa kyseiset tontit ja niille rakennettavan kannen areenakonsortion osoittamille kiinteistöosakeyhtiöille kaupunginvaltuuston päätöksestä ja toteussopimuksesta ilmenevin ehdoin. Kysymyksessä olevaan sopimusjärjestelyyn liittyy myös niin sanottujen etelä- ja pohjoiskannen tonttien luovuttaminen hankintamenettelyssä valitulle yritysryhmittymälle ja kaupungin omistukseen tulevan infrastruktuurin toteuttamista.

Kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen mukaan kaupunki rahoittaa monitoimiareenan omistavaa kiinteistöyhtiötä yhteensä enintään 26 miljoonalla eurolla päätöksessä lähemmin selostetulla tavalla. Päätöksen mukaan kaupunki maksaa omistamilleen tonteille rakennettavan ja omistukseensa tulevan monitoimiareenan kannen rakentamisesta toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti. Lisäksi kaupunki maksaa toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti Kansi ja Areena -hankkeen areena- ja eteläkanteen liittyvästä infrastruktuurin toteuttamisesta SRV Oyj:lle 7,735 miljoonaa euroa (alv 0 %) ja optiona olevan pohjoiskannen infrastruktuurin toteuttamisesta 3,565 miljoonaa euroa (alv 0 %) toteutussopimuksen ehtojen mukaisesti.

Deloitte Oy:n laatimassa kansi- ja areenahankkeen yhteiskuntataloudellisessa vaikutusanalyysissä on arvioitu, että hankkeella on merkittäviä työllisyysvaikutuksia Tampereen alueella. Analyysissä on arvioitu, että hankkeen toteutuessa sen vaikutukset Tampereen kaupungin verotuloihin ovat noin 13 miljoonaa euroa vuodessa.

Oikeudellinen arviointi

Jos viranomainen on päättänyt julkisista hankinnoista annetun lain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta, on hankintaa koskeva päätös mahdollista saattaa valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Päätökseen ei tällöin saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla, vaikka esitetyt valitusperusteet koskisivat muita kysymyksiä kuin julkisista hankinnoista annetun lain soveltamista. Asiassa on tämän vuoksi ratkaistava, onko valituksenalaisessa kaupunginvaltuuston päätöksessä kyse sellaisesta hankintayksikön päätöksestä, josta voi tehdä valituksen markkinaoikeudelle.

Kysymyksessä olevan Tampereen kaupungin aloitteesta toteutettavan järjestelyn tarkoituksena on Tampereen keskustan kehittämisohjelmaan kuuluvan kaupunkikehityshankkeen toteuttaminen. Hankkeella on arvioitu olevan merkittäviä vaikutuksia työllisyyteen ja kaupungin verotuloihin. Hankkeeseen sisältyy muun ohessa uuden monitoimiareenan rakentaminen. Kaupunki osallistuu osaltaan hankkeen kustannuksiin ja saa hankkeen toteutuessa omistukseensa monitoimiareenan kannen ja infrastruktuuria. Järjestelyyn liittyy myös kaupungin omistuksessa olevien kiinteistöjen luovutuksia ja vuokraamista. Kaupungilla on näistä syistä välitön taloudellinen intressi saada järjestely toteutetuksi. Kaupunki on määritellyt toteutettavan järjestelyn keskeiset ominaispiirteet julkaisemassaan tarjouspyynnössä ja päättänyt siitä, minkä tarjouksen perusteella kilpailutettu urakka toteutetaan. Hankintamenettelyssä valitun yritysryhmittymän kanssa tehtävässä sopimuksessa on näillä perustein katsottava olevan kyse hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttamisesta taloudellista vastiketta vastaan.

Sopimusjärjestelyyn liittyvissä tonttien luovutuksissa ja tonttien vuokralle antamisessa ei näitä oikeustoimia itsenäisesti arvioitaessa ole kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetuista hankinnoista. Tarjouspyynnön ja kaupunginvaltuuston päätöksen perusteella rakennusurakoiden toteuttamisella, sellaisina kuin niitä on suunniteltu, ei kuitenkaan ole perustaa ilman tonttien vuokrasopimusta, eikä vuokrasopimusta tehtäisi ilman tarjousmenettelyn kohteena ollutta käyttöoikeusurakkaa. Sama koskee tonttien myyntiä etelä- ja pohjoiskannen rakentamista varten. Ranta-Tampellan korttelin IX-967 tontteja ei sinänsä tarvita kysymyksessä olevan hankkeen toteuttamiseen. Mahdollisuus kyseisten tonttien ostamiseen on kuitenkin kaupungin julkaisemasta tarjouspyynnöstä ilmenevin tavoin ollut nimenomaan hankintamenettelyssä valittavalle tarjoajalle varattava etuus, jonka voidaan olettaa osaltaan vaikuttaneen tarjoajien kiinnostukseen hanketta kohtaan ja annettujen tarjousten sisältöön. Sopimusjärjestely muodostaa siten jakamattoman sopimuskokonaisuuden, jonka eri osat eivät ole erotettavissa toisistaan.

Kysymyksessä olevan sopimuskokonaisuuden pääasiallinen tarkoitus on edellä lähemmin kuvatun rakennusurakan toteuttaminen käyttöoikeusurakkana. Kun sopimuskokonaisuus tältä osin kuuluu julkisista hankinnoista annetun lain piiriin, sopimusjärjestely kokonaisuudessaan kuuluu hankintalainsäädännön soveltamisalaan. Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt tarjouksen valinnan ja hankintasopimuksen hyväksymisen lisäksi vain sellaisista toimenpiteistä, jotka liittyvät välittömästi hankintasopimuksen toimeenpanoon. Kaupunginvaltuuston päätöksen on siten katsottava kokonaisuudessaan koskevan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa asiaa, johon ei julkisista hankinnoista annetun lain 102 §:n mukaan saa hakea muutosta kuntalain nojalla. Valitukset on tämän vuoksi jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulut

A:n ja B:n valitusten jäätyä tutkimatta heille ei määrätä korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Hallintolainkäyttölaki 33 §, 51 § 2 momentti ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n valitus (diaarinumero 4461/3/16)

A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen, palauttaa asian Tampereen kaupungin uudelleen valmisteltavaksi ja keskeyttää valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon. Lisäksi A on vaatinut, että Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

A on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tampereen kaupunginvaltuuston 16.5.2016 tekemä päätös (§ 81) on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, hyvää hallintotapaa ei ole noudatettu, ja päätös on muutenkin lainvastainen.

Valtuuston päätöksen valmistelu ja päätöksenteko eivät ole noudattaneet hallintolain 6 §:n mukaista hyvää hallintotapaa. Valmistelussa ja päätöksenteossa on rikottu lakia monella tavalla ja asiassa on tapahtunut menettelytapavirheitä. Hanke on palautettava kokonaisuudessaan uuteen valmisteluun, jossa otetaan huomioon hankkeen kaikki oikeudelliset edellytykset sekä rakentamisesta ja liikenteen järjestämisestä seuraavat velvoitteet.

Koska hallinto-oikeus on jättänyt valitukset tutkimatta, asiassa on samalla jäänyt tutkimatta kaikki epäselvyydet, jotka ovat liittyneet Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksen valmisteluun ja päätöksentekoon. Hallinto-oikeuden olisi pitänyt tutkia ja ratkaista valittajan valitus, sillä se oli hallinto-oikeudellinen ja kuului hallinto-oikeuden toimivaltaan. Valittajan asiassa hallinto-oikeudelle tekemä valitus ei ole koskenut julkista hankintaa eikä siihen liittyviä toimenpiteitä. Myös kaupunginvaltuuston päätöksestä annetun muutoksenhakuohjeen mukaan kysymyksessä on ollut hallinnollinen päätös eikä hankintapäätös. Valitusosoitus on annettu Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen.

B:n valitus (diaarinumero 7/3/17)

B on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen ja Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksen 16.5.2016 (§ 81), pyytää Euroopan unionin komissiolta tai unionin tuomioistuimelta lausunnon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 108 artiklan 3 kohdan mukaisten tukisuunnitelmien ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnin vaikutuksesta sekä muutoksenhaun kohteena olevan valtiontuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi ja velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

B on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tulkinnut lakia virheellisesti, kun se on katsonut, että hankintalain 102 § merkitsisi sitä, ettei valittaja voi saattaa asiaa kunnallisvalituksena hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Muutosta hankintaviranomaisen hankintaratkaisuun haetaan hankintalain 102 §:n estämättä kuntalain mukaisessa järjestyksessä, kun muutoksenhakuintressin perustana on päätösten syntyminen virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätökset ovat muuten lainvastaisia. Tämä on todettu sekä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 20.6.2011 taltionumero 1735 että hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp).

Tampereen kaupungin Kansi ja Areena -hanke ei ole hankintalain mukainen hanke, eikä markkinaoikeudella ole toimivaltaa asiassa. Valittajan hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa ei myöskään ole esitetty mitään sellaista intressiä, syytä tai lakia, jonka ratkaiseminen kuuluisi markkinaoikeuden toimivaltaan. Asian ratkaiseminen on siten kuulunut hallinto-oikeudelle.

Tampereen kaupunginhallituksen selitys

Tampereen kaupunginhallitus on valitusten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitukset ja oikeudenkäyntikuluvaatimukset hylätään. Täytäntöönpanon keskeytysmääräystä ei tule antaa.

Kaupunginhallitus on vaatimustensa tueksi uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on muutoksenhaun johdosta käynyt läpi Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksessä 16.5.2016 (§ 81) hyväksytyt päätösponnet ja katsonut, että Tampereen Kansi ja Areena -hanketta koskevassa päätöksenteossa on ollut kysymys sopimuskokonaisuudesta, jonka pääasiallinen tarkoitus on ollut rakennusurakan toteuttaminen käyttöoikeusurakkana. Hallinto-oikeus on katsonut, että sopimusjärjestely kokonaisuudessaan kuuluu hankintalainsäädännön soveltamisen piiriin ja että kaupunginvaltuusto on tarjouksen valinnan ja hankintasopimuksen hyväksymisen lisäksi päättänyt vain sellaisista toimenpiteistä, jotka liittyvät välittömästi hankintasopimuksen toimeenpanoon.

Sen ratkaiseminen, kuuluuko hankinta hankintalainsäädännön piiriin, ratkeaa hankinnan tosiasiallisen objektiivisen luonteen mukaan. Hankinnan osuus kaupunginvaltuustossa 16.5.2016 päätetystä järjestelystä on ollut olennainen. Asiassa on päätetty Tampereen Kansi ja Areena -hankkeen toteutussopimuksen hyväksymisestä. Kaupungin sopimuskumppaniksi valittu SRV Yhtiöt Oyj:n ja SRV-Rakennus Oy:n muodostama yhteenliittymä saa rakennustyön vastikkeena rakennettavan kohteen käyttöoikeuden ja sopimuksen mukaisen rahallisen korvauksen.

Kaupungin taloudellisena intressinä on Tampereen keskustan kehittämisohjelmaan kuuluvan kaupunkikehityshankkeen toteuttaminen. Hankkeella on arvioitu olevan merkittäviä vaikutuksia työllisyyteen ja kaupungin verotuloihin. Kaupunki osallistuu osaltaan hankkeen kustannuksiin ja saa omistukseensa monitoimiareenan kannen ja infrastruktuuria. Lisäksi kaupunki osallistuu osaltaan monitoimiareenan pääomittamiseen ja rahoittamiseen valtuustopäätöksen mukaisen enimmäissumman puitteissa. Kaupunki on monitoimiareenassa vähemmistöosakkaana muiden sijoittajien kanssa tasaveroisessa asemassa. Rahoittaminen tapahtuu markkinaehtoisella pitkäaikaisella lainalla. Sopimuskokonaisuuteen liittyy myös kaupungin omistuksessa olevien kiinteistöjen luovutuksia ja vuokraamista.

Kaupunginvaltuuston 16.5.2016 tekemän päätöksen päätösponsista ainoa, joka ei varsinaisesti koske hankintamenettelyä, on ollut 1. päätösponsi, jolla jo syksyllä 2015 julkistettu Deloitte Oy:n laatima Kansi ja Areena -hankkeen yhteiskuntataloudellinen vaikutusanalyysi on merkitty tiedoksi. Valituksenalainen sopimusjärjestely muodostaa jakamattoman sopimuskokonaisuuden, jonka pääasiallisena tarkoituksena on Tampereen Kansi ja Areena -hankkeen rakennusurakan toteuttaminen käyttöoikeusurakkana. Kaupunginvaltuuston päätös on siten kuulunut kokonaisuudessaan markkinaoikeuden toimivaltaan.

Hankintalain 102 §:n muutoksenhakukiellon perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei voida käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja. Rajoitus merkitsee, että kuntalaisella ei ole mahdollisuutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta kunnallisen hankintayksikön päätöksestä.

Kaupunginvaltuuston päätökseen liitetyssä valitusosoituksessa on viitattu hankintalain 102 §:n muutoksenhakukieltoon sekä todettu, että julkista hankintaa koskevaan päätökseen tai muuhun hankintamenettelyssä tehtyyn ratkaisuun voidaan hakea muutosta vaatimalla hankintalain mukaista hankintaoikaisua. Asia voidaan myös saattaa valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi, mikäli hankinnan arvo ylittää hankintalain 15 §:n mukaisen kyseistä hankintaa koskevan kynnysarvon. Hankintaoikaisusta ja valituksesta markkinaoikeuteen on tämän jälkeen annettu vielä tarkemmat ohjeet. Hankintaoikaisun ja valituksen markkinaoikeuteen voi tehdä ainoastaan asianosainen. Valittajat eivät ole edes väittäneet olevansa hankinta-asiassa asianosaisia.

Hankkeen toteuttajan valintaa ja toteutussopimuksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä ei ole tehty hankintaoikaisua eikä valitettu markkinaoikeuteen. Hallinto-oikeuden on tullut jättää valitukset hankintalain 102 §:n mukaan tutkimatta. Valitukset hallinto-oikeuden päätöksestä on siten hylättävä.

Asiassa ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittajien vastaselitykset

A ja B ovat antaneet Tampereen kaupunginhallituksen selityksen johdosta vastaselitykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. B:n vaatimus lausunnon pyytämisestä Euroopan unionin komissiolta tai unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut A:n ja B:n valitukset. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

4. Lausuminen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta A:n vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Lausunnon pyytäminen

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta lausunnon hankkiminen Euroopan unionin komissiolta tai unionin tuomioistuimelta olisi tarpeen.

2. Pääasia

Tampereen kaupunginvaltuuston päätös 16.5.2016 (§ 81) on hallinto-oikeuden päätöksessä todetun mukaisesti koskenut jakamatonta sopimuskokonaisuutta, jonka osat eivät ole olleet erotettavissa toisistaan ja joka on kuulunut kokonaisuudessaan hankintalainsäädännön soveltamisalaan.

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 102 §:n (321/2010) mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Edellä mainittu säännös on merkinnyt muutosta aikaisempaan nähden. Kunnan jäsen ei hankintalain 102 §:n tultua voimaan ole enää voinut tehdä valitusta markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta kunnallisen hankintayksikön päätöksestä siinäkään tilanteessa, että valitus ei ole koskenut kilpailutukseen liittyviä asioita.

A:n ja B:n, joiden kotikunta on Tampere, valitukset hallinto-oikeudelle ovat koskeneet markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa, johon hankintalain 102 §:n mukaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on tullut jättää A:n ja B:n valitukset tutkimatta.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta A:n vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 30.6.2017