Muu päätös 3697/2017

Vesihuoltomaksuja koskeva valitus (Hartola)

Antopäivä: 27.7.2017
Taltionumero: 3697
Diaarinumero: 3607/3/16

Asia Vesihuoltoasiaa koskeva valitus

Valittaja Hartolan kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 26.9.2016 n:o 16/0745/3

Asian aikaisempi käsittely siltä osin kuin nyt on kysymys

Hartolan kunnanvaltuusto on päätöksellään 4.5.2015 (§ 26) päättänyt kunnanhallituksen esityksestä, että Itä-Hartolan vesihuollon liittymismaksu on a) 7 601,33 euroa Itä-Hartolan alueen vesi- ja jätevesihuollon nykyisille käyttäjille ja b) 16 601,33 euroa aiemmin vesi- ja jätevesihuoltoon liittämättömälle asiakkaalle.

Valtuusto on lisäksi päättänyt, että kunta lopettaa vesihuoltopalvelujen toimittamisen kiinteistölle vesihuoltolain mukaisessa määräajassa (1 vuosi), jos liittymissopimusta ei synny osuuskuntaan aiemmin liittyneen asiakkaan kanssa 30.6.2015 mennessä.

Hartolan kunnanvaltuusto on päätöksellään 15.6.2015 (§ 37) päättänyt hyväksyä Itä-Hartolan vesihuollon laskennallisesti eriytetyn taseyksikön ja sille laaditun aloittavan taseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksista kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen 4.5.2015 (§ 26) sekä päätöksen 15.6.2015 (§ 37) siltä osin kuin se koskee taseyksikön perustamista ja sen aloittavan taseen hyväksymistä. = = =

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Kunnanvaltuuston päätösten 4.5.2015 = = = § 26 laillisuus

Sovellettavat säännökset

Kuntalain (365/1995) 13 §:n mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta sekä päättää muun muassa kunnan palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista.

Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta hyväksyy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuollosta huolehtimiseen soveltuvan laitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan.

Vesihuoltolain 18 §:n 1 momentin mukaan vesihuollon ja huleveden viemäröinnin maksujen tulee olla sellaiset, että pitkällä aikavälillä voidaan kattaa vesihuoltolaitoksen uus- ja korjausinvestoinnit ja kustannukset. Maksuihin saa sisältyä enintään kohtuullinen tuotto pääomalle.

Saman pykälän 2 momentin mukaan maksujen tulee olla kohtuulliset ja tasapuoliset. Maksun suuruudessa voidaan ottaa huomioon tarve säädellä veden kulutusta, veden erityinen käyttötarkoitus taikka jäteveden poikkeuksellinen laatu tai määrä. Maksujen tulee tarpeen mukaan olla sellaiset, että ne edistävät veden säästäväistä käyttöä ja jäteveden määrän vähentämistä sekä ehkäisevät haitallisten aineiden johtamista viemäriin.

Vesihuoltolain 19 §:n 1 momentin mukaan vesihuoltolaitoksen tulee periä vesihuollosta käyttömaksua. Käyttömaksu peritään kiinteistön käyttämän veden ja poisjohdettavan jäteveden määrän ja laadun perusteella. Vesihuoltolaitos voi periä käyttömaksua myös huleveden viemäröinnistä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lisäksi laitos voi periä liittymismaksua ja perusmaksua sekä muita maksuja laitoksen toimittamista palveluista. Nämä maksut ovat eri alueilla erisuuruisia, jos tämä on tarpeen kustannusten oikean kohdentamisen tai aiheuttamisperiaatteen toteuttamisen vuoksi taikka muusta vastaavasta syystä. Liittymismaksun suuruudessa voidaan ottaa huomioon myös kiinteistön käyttötarkoitus.

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Vesilainsäädännön, oikeastaan vesihuoltolainsäädännön, uudistamista koskevan hallituksen esityksessä (HE 85/2000 vp) on vesihuoltolain 18 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pykälän 1 momentin mukaan maksujen tulisi olla sellaisia, että niillä voidaan pitkällä aikavälillä kattaa vesihuoltolaitoksen investoinnit ja kustannukset. Säännöksen tarkoittamia kustannuksia olisivat kaikki ylläpito- ja käyttökustannukset sekä myös mahdolliset ympäristön- ja terveydensuojelusta, luonnonvarojen käytöstä ja mahdollisista maankäytön rajoituksista aiheutuvat kustannukset, jotka tulisi siis ottaa maksuissa huomioon. Näin säännös vastaisi valmisteilla olevan vesipolitiikan puitedirektiivin mukaista kustannusten kattamisen periaatetta. Tarkoituksena on, että vesihuollon palveluista perittävät maksut vastaisivat mahdollisimman hyvin todellisia kustannuksia. Samalla ne edistäisivät aiheuttamisperiaatteen toteuttamista, mikä oli myös kumottavaksi ehdotetun jätevesimaksulain tarkoituksena.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin edelleen, että maksuihin voisi sisältyä enintään kohtuullinen tuotto pääomalle. Säännöksen tarkoituksena on osaltaan varmistaa, että maksut perustuisivat vesihuollon todellisiin kustannuksiin. Se ehkäisisi myös vesihuollosta perittävien maksujen käyttöä piiloverotukseen. Toisaalta säännöksellä varmistettaisiin myös vesihuoltolaitosten taloudelliset toimintaedellytykset esimerkiksi lain edellyttämien uusinvestointien ja laitteistojen ylläpitomenojen sekä perusparannusinvestointien varalta. Vesihuollon tukipolitiikan kannalta ei myöskään ole perusteltua osoittaa valtion varoista tukea vesihuoltoinvestointeihin, jos samanaikaisesti maksujen tuotosta tuloutetaan laitoksen omistajille enemmän kuin sijoitetun pääoman voidaan kohtuudella edellyttää tuottavan.

Vesihuollon välttämättömyyspalveluluonne huomioon ottaen pykälän 2 momentti edellyttäisi, että maksujen tulee kohtuullisia ja tasapuolisia. Kohtuullisuutta arvioitaessa tulisi kiinnittää huomiota vesihuollon eri maksuista muodostuvaan kokonaisuuteen. Maksujen tasapuolisuuden vaatimus tarkoittaa, että soveltamisalan puitteissa eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai kunnan eri alueita ei aseteta perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan.

Vesihuoltolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 218/2013 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lain 18 §:ssä uusinvestoinneilla tarkoitettaisiin esimerkiksi investointeja vesihuoltolaitoksen verkostojen rakentamiseen tai laajentamiseen tai laitehankintoihin.

Samassa hallituksen esityksessä on lain 19 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälää muutettaisiin siten, että siinä tarkoitetut maksut olisivat erisuuruisia momentin mukaisten edellytysten täyttyessä, kun ne nykyisin voivat olla erisuuruisia.

Esitetty selvitys

Hartolan kunnanvaltuusto on 17.12.2009 (§ 84) vahvistanut Itä-Hartolan vesiosuuskunnan toiminta-alueen.

Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjasta 5.11.2012 (§ 213) ilmenee, että Itä-Hartolan vesiosuuskunnan taloudelliset ja toiminnalliset vaikeudet on tuotu Hartolan kunnan tietoon vuoden 2011 aikana. Päätöksen esittelytekstin mukaan kunta on myöntänyt takauksen vesiosuuskunnan

1 450 000 euron lainalle ja lainapääomaa on lyhentämättä 1 173 415 euroa.

Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjan 28.10.2013 (§ 252) esittelytekstissä on todettu, että kunta on teettänyt vesiosuuskunnan sihteerin ja kunnan hallintojohtajan yhteistyönä selvityksen vesiosuuskunnan tileihin ja kirjanpitoaineistoon perustuen osuuskunnan taloudesta osuuskunnan perustamisesta lähtien. Analyysi perustuu kirjanpitoaineistoon vuosilta 2007–2012 ja kirjanpidon tositteisiin. Itä-Hartolan haja-asutusalueen vesihuollon rakentamishankkeen laskelmat liittyjien määrästä eivät alun perin perustuneet realistisiin laskelmiin, minkä vuoksi hanke tuli liian kalliiksi suhteessa liittyneiden kiinteistöjen määrään ja niiltä kerättyyn liittymismaksuun. Ympäristötarkastaja on arvioinut, että alueella I on seuraavan 10 vuoden aikana tulossa enintään 10–15 uutta liittyjää. Itä-Hartolan vesiosuuskunta on suunnitteluttanut haja-asutusalueen vesihuoltoa paljon laajemmalle alueelle kuin mille se toteutettiin vuosina 2007–2009. Toteuttamatta olevien alueiden II–V suunnittelun hinta on ollut yhteensä 172 150,13 euroa.

Päijät-Hämeen käräjäoikeus on asettanut Itä-Hartolan vesiosuuskunnan sen oman hakemuksen mukaisesti konkurssiin 10.3.2014.

Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjasta 9.3.2015 (§ 67) ilmenee, että Hartolan kunta on ostanut Itä-Hartolan vesiosuuskunnan konkurssipesältä 49 000 euron kauppahinnalla alueen vesihuoltoverkoston seuraavasti:

1. runkovesijohtoverkosto (ei talohaaroja)

2. runkoviemäriverkosto (ei talohaaroja eikä kiinteistöpumppaamoja)

3. linjapumppaamot ja niihin kuuluvat sähköliittymät sähköliittymäsopimuksineen.

Pöytäkirjan esittelytekstin mukaan kunnan ostama vesihuoltoverkosto on Itä-Hartolan vesihuollon toiminta-alueella, joka on vahvistettu vuonna 2008, oikeastaan 2009. Päärunkoviemäri ja päärunkovesijohto on jo entuudestaan kunnan rakentama ja omistama. Entisen osuuskunnan rakentamat runkovesijohdosta ja -viemäristä kiinteistölle lähtevät putket ja muut laitteet eivät ole siirtyneet edellä mainitussa kaupassa konkurssipesältä kunnalle. Ne siirtyvät liittyjäkiinteistöille erillisellä kaupalla, jossa myyjänä on konkurssipesä. Kunta on vesiosuuskunnan konkurssin vuoksi joutunut maksamaan osuuskunnan lainan takaajana pankille takausvelkaa yhteensä 1 016 326,56 euroa. Kunta rahoitti velan keväällä 2014 lyhytaikaisella lainalla, joka on mahdollista muuttaa pitkäaikaiseksi lainaksi, kun kunta on hankkinut verkoston omistukseensa. Kunta on kirjannut vuoden 2013 tilinpäätöksessään luottotappioksi takautumissaatavansa 185 533,28 euroa, jonka se on valvonut konkurssissa.

Päätöksen esittelytekstissä on edelleen todettu, että verkoston arvonmäärityksessä on käytetty MJK Vesitekniikka Oy:n laatimaa laskelmaa. Kunta käyttää laskelmaa ostamansa verkoston kirjanpidollisen arvon määrityksen pohjana. Verkoston arvoksi on vuoden 2013 lopussa arvioitu 624 449,23 euroa. Verkoston arvoksi perustettavan Itä-Hartolan vesihuollon taseyksikön kirjanpitoon jää 49 000 euron kauppahinnan jälkeen 575 449,23 euroa. Verkoston kirjanpidollisen arvon ja takausvelan välinen erotus on 440 877,33 euroa. Tämä summa on liittymismaksun peruste, kun se jaetaan nykyisillä 58 liittyjällä. Liittymismaksuksi muodostuu 7 601,33 euroa/liittyjä. Liittyjän pitää ennen kunnan kanssa liittymissopimuksen solmimista ostaa konkurssipesän hallussa oleva kiinteistöön kuuluva talohaara omistukseensa, jonka hinta on 250 euroa. Aiemmin runkoverkostoon liittämättömän uuden vesi- ja jätevesihuollon asiakkaan liittymismaksu on suunniteltu siten, että se on yhdenvertainen vanhojen Itä-Hartolan vesiosuuskunnan asiakkaiden kanssa. Osuuskunnan liittymismaksu on ollut 9 000 euroa. Uuden liittyjän maksu on tämä summa lisättynä uudella liittymismaksulla 7 601,33 euroa eli 16 601,33 euroa.

= = =

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana se, ovatko kunnanvaltuuston päätökset Itä-Hartolan alueen vesihuollon maksujen perusteista liittymis- = = =maksun osalta lainmukaiset. Päätöksessä ei sen sijaan ole kysymys vesihuoltolaitoksen ja sen asiakkaiden välisistä sopimuksista, jollaisia ei esitetyn selvityksen perusteella ole vielä päätöksiä tehtäessä ollut olemassa, eikä siten myöskään vesihuoltolain 23 §:ssä tarkoitettujen sopimusehtojen muuttamisesta.

Vesihuoltolain mukaisten kunnallisten maksujen perusteista säädetään erityisesti vesihuoltolain 18 ja 19 §:ssä. Säännöksiä tulkittaessa on otettava huomioon yleiset kunnallisia maksuja ohjaavat periaatteet, kuten tasapuolisuus, selkeys ja vertailukelpoisuus.

Vesihuoltolain 19 §:n 2 momentin mukainen liittymismaksu peritään kiinteistön liittämisestä vesihuoltolaitoksen verkostoon, ja sen yleisenä tavoitteena on kattaa suurimmalta osin laitoksen investointikulut eli ne kulut, jotka kiinteistöjen liittäminen aiheuttaa vesihuoltolaitokselle. Liittymismaksut voivat olla eri suuruisia eri alueilla, jos se on tarpeen kustannusten oikean kohdentamisen tai aiheuttamisperiaatteen tai muun vastaavan syyn vuoksi. Tällainen syy voi olla esimerkiksi alueen poikkeava maaperä, maaston olosuhteet tai alueen alhainen rakennustehokkuus. Näin ollen yksinomaan se seikka, että nyt määritelty liittymismaksu on suurempi kuin kunnan muiden alueiden liittymismaksut, ei merkitse, että päätös olisi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen, mikäli maksun perusteeksi on esitetty edellä mainittuja syitä.

Itä-Hartolan vesiosuuskunta on asetettu konkurssiin, ja Hartolan kunta on sittemmin ostanut alueen runkovesijohto- ja runkoviemäriverkoston konkurssipesältä. Kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle asioissa dnrot 01356/15/2205 ja 01357/15/2299 antamasta lausunnosta ilmenee, että konkurssipesä ilmoitti kaupanteon jälkeen lopettavansa vesihuoltopalvelun toimittamisen asiakkailleen. Tämän jälkeen Hartolan kunnan vesilaitos on jatkanut vesihuoltopalvelun toimittamista Itä-Hartolan vesiosuuskunnan asiakkaille. Kunnanvaltuusto on nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään määrittänyt Hartolan vesilaitoksen Itä-Hartolan alueen asiakkailta perimän liittymismaksun suuruuden. Liittymismaksun periminen uusilta asiakkailta on perustunut vesihuoltolain 19 §:n 2 momenttiin.

Hartolan kunta on antanut Itä-Hartolan vesiosuuskunnan ottamasta lainasta omavelkaisen takauksen. Kunta on antamansa takauksen vuoksi joutunut vesiosuuskunnan konkurssin yhteydessä maksamaan pankille takausvelan, jonka maksaminen on rahoitettu Kuntarahoitus Oy:ltä otetulla lainalla. Nyt vahvistettu liittymismaksu perustuu laskentatapaan, jossa kyseisestä lainasta on vähennetty kunnan ostaman verkoston ulkopuolisen arvioitsijan arvioima kirjanpidollinen arvo ja saatu erotus on jaettu vesiosuuskunnan liittyjien määrällä. Liittymismaksujen perusteisiin on siten sisällytetty kunnan konkurssipesälle maksaman kauppahinnan lisäksi sellaisia kustannuksia, jotka johtuvat kunnan vesiosuuskunnan lainasta antamasta takauksesta. Vesiosuuskunnan lainan takaamisessa ei ole ollut kyse kunnan vesihuoltolaitoksen investointien rahoittamiseen liittyvästä järjestelystä. Kunnan toisen yhteisön velasta antaman takaussitoumuksen täyttämisestä aiheutuneita menoja ei voida muutoinkaan pitää kunnan vesihuoltolaitoksen toiminnasta aiheutuneina kustannuksina. Vesiosuuskunnan lainan takaamisella on sinänsä pyritty edistämään vesihuollon järjestämistä kunnan alueella. Vesihuoltolaissa ei kuitenkaan ole säädetty, että vesihuollon maksuilla voitaisiin kattaa toisen vesihuollon järjestäjän tukemisesta tai sen lainojen takaamisesta kunnalle aiheutuneita menoja. Vesihuoltolain 18 §:n sanamuodon ja lain esitöiden perusteella vesihuoltomaksuilla on tarkoitus kattaa vain maksuja perivän vesihuoltolaitoksen investointeja ja kustannuksia. Vesihuoltolain 18 §:n 3 momentin säännös julkisista varoista maksetun tuen huomioon ottamisesta kustannuksia katettaessa tarkoittaa ainoastaan sitä, että tuensaajan tulee oman vesihuoltolaitoksensa maksuista päättäessään ottaa saamansa tuki huomioon laitoksen kustannuksia vähentävänä tekijänä. Kunnanvaltuuston päättämien liittymismaksujen perusteisiin sisältyy näin ollen sellaisia kustannuksia, joita ei lain mukaan voida kattaa liittymismaksuilla. Kunnanvaltuuston päätös 4.5.2015 § 26 on tämän vuoksi lainvastaisena kumottava.

= = =

Kunnanvaltuuston päätöksen 15.6.2015 § 37 lainmukaisuus

Sovellettavat säännökset esitöineen

Vesihuoltolain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan tai yrityksen tulee kirjanpidossaan eriyttää vesihuolto muista toiminnoista. Vesihuollolle on tilikausittain laadittava tase, tuloslaskelma ja rahoituslaskelma sekä esitettävä niiden liitteenä olevat tiedot. Tase ja tuloslaskelma on laadittava kirjanpitolain (1336/1997) säännösten mukaisesti.

Vesilainsäädännön, oikeastaan vesihuoltolainsäädännön, uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 85/2000 vp) on vesihuoltolain 20 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että sääntelyn tarkoituksena on varmistaa vesihuoltolaitoksen taloudenpidon ja maksujen perusteiden läpinäkyvyys ja vertailtavuus. Tällä luotaisiin osaltaan edellytykset sen valvomiselle, että maksut ovat kohtuulliset ja että laitos ei käytä väärin määräävää markkina-asemaansa.

Kirjanpitolain 1 luvun 3 §:n mukaan kirjanpitovelvollisen on noudatettava hyvää kirjanpitotapaa.

Kirjanpitolain 5 luvun 2 §:n (1336/1997) 1 kohdan mukaan taseeseen merkitään saamiset nimellisarvoon, kuitenkin enintään todennäköiseen arvoon.

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeet ja lausunnot

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeessa kunnan ja kuntayhtymän taseen laatimisesta (2010) on kohdassa 9.1.7 todettu, että jos kunnan laitoksen perimä liittymismaksu on palautuskelpoinen, se merkitään taseeseen erään "Muut velat", jonka nimikkeenä käytetään nimikettä "Liittymismaksut ja muut velat".

Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto on yrityssaneerauksen yhteydessä syntyneiden kaupungin luottotappioiden kirjauskypsyydestä ja kirjaustavasta antamassaan 17.12.2002 päivätyssä lausunnossa 59/2002 todennut muun muassa, että odotettavissa olevat suoritukset merkitään lyhytaikaisiin saamisiin ja todennäköisesti saamatta jäävät osuudet kirjataan kuluiksi varovaisuuden periaatetta noudattaen.

Esitetty selvitys

Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjan 1.6.2015 (§ 124) mukaan kunnanhallitus on valmistellut Itä-Hartolan vesihuollon taseyksikön perustamiseen liittyvät asiat = = = . Valmistelu on tehty yhteistyössä BDO Audiator Oy:n kanssa. Tässä yhteydessä on käynyt ilmi, että kirjanpitolain mukaan valtuuston hyväksymällä verottomalla liittymismaksulla ei voida kattaa Itä-Hartolan vesiosuuskunnan entisten osakkaiden saamista, kuten oli alun perin ajateltu. Verkoston arvo on vain 49 000 euroa, joka on sama kuin ostohinta konkurssipesältä. Näin ollen verottoman liittymismaksun määrääminen ei johda siihen lopputulokseen, että vesihuollon järjestämisen kulut voitaisiin vesihuoltolain mukaan kattaa. Itä-Hartolan vesihuoltoon kohdistuu 1 016 326 euron saaminen. Tämä vähenee vielä siinä suhteessa, kun kunta saa velkojana saamisiaan konkurssipesältä. Realistisesti arvioituna konkurssipesästä saadaan saamisia enintään

30 000 euroa. Kun vesihuoltolaitoksen täytyy kattaa toiminnasta aiheutuvat kustannukset, BDO Audiatorin konsultoinnin mukaan ainoa käytettävissä oleva keino on määrätä arvonlisäveroton rahoitusvastike 1 016 326,56 euron saamisen kattamiseksi. Saaminen siirtyy kirjanpidossa käytännössä 58 liittyjän saamiseksi. Saaminen olisi tarkoitus jakaa 20 vuoden ajalle, ja se on 17 522,80 euroa vesihuoltoverkostoon liitettyä kiinteistöä kohden. Vesihuoltoon kohdistuva saaminen ja sen edelleen selvittäminen on oma erillinen kysymys, eikä se liity Itä-Hartolan vesihuollon taseyksikön perustamiseen.

Kunnanvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään 15.6.2015 (§ 37) päättänyt kunnanhallituksen esityksen mukaisesti hyväksyä Itä-Hartolan vesihuollon laskennallisesti eriytetyn taseyksikön ja sille laaditun aloittavan taseen = = =. Aloittavaan taseen vastaaviin on kirjattu pitkäaikaisten saamisten ryhmään sisältyvään erään "Muut saamiset" Itä-Hartolan veden liittymismaksusaamisiksi 1 016 326,56 euroa. Taseen vastattaviin vieraaseen pääomaan on kirjattu Itä-Hartolan veden lainat Kuntarahoitus Oy:ltä 1 016 326,00 euroa.

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston sihteeri on 23.6.2015 päivätyllä kirjeellään vastannut Hartolan kunnan kirjanpitolautakunnan kuntajaostolle osoittamaan lausuntopyyntöön, jossa oli pyydetty vastausta seuraaviin kysymyksiin:

1. Miten vesiosuuskunnan konkurssissa takausvastuusta kunnalle syntynyt saatava tulisi hyvän kirjanpitotavan mukaan käsitellä kunnan kirjanpidossa?

2. Jos kunta päättää määrätä kunnan kanssa liittymissopimuksen tehneille kiinteistöille saatavaa vastaavan verottoman rahoitusvastikkeen, niin miten se tulisi hyvän kirjanpitotavan mukaisesti käsitellä kunnan kirjanpidossa?

3. Jos toiminta-alueelle saadaan uusia liittyjiä ja näille määrätään veroton liittymismaksu, kuinka se olisi hyvän kirjanpitotavan mukaisesti kirjattava, ottaen huomioon, että verkosto johon liitytään, on saatavana kunnan kirjanpidossa?

Ensimmäisen kysymyksen johdosta on lausuttu, että saaminen konkurssipesältä kirjataan kirjanpitolain 5 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan taseeseen nimellisarvoon, kuitenkin enintään todennäköiseen arvoon. Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yrityssaneerauksesta antaman lausunnon (59/2002) mukaan odotettavissa olevat suoritukset merkitään lyhytaikaisiin saamisiin ja saamatta jäävät osuudet kirjataan kuluiksi varovaisuuden periaatetta noudattaen. Muun kuin edellä käsitellyn saamisen merkitseminen kunnan kirjanpitoon esimerkiksi entisen vesiosuuskunnan jäseniltä edellyttää saamisen olemassaoloa. Sen tulee perustua saamis-velkasuhteen todennettuun syntymiseen tai olemassaoloon, kuten kunnan kanssa solmittuun liittymissopimukseen.

Kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan Itä-Hartolan vesihuollon toiminta-alueelle kohdistuvaa saamista ei voida kirjata kunnan luottotappioksi, koska vesihuoltolain 18 §:n mukaan vesihuollon rakentamisen kustannuksia ei kuulu rahoittaa verovaroista. Näin ollen Itä-Hartolan vesihuollon rakentamisesta aiheutunut noin 1 106 326 euron suuruinen takausvelka on merkitty taseyksikön pitkäaikaiseksi saamiseksi.

Oikeudellinen arviointi

= = =

Taseyksikön ja avaavan taseen hyväksyminen

Kunnan tulee vesihuoltolain mukaan eriyttää kirjanpidossaan vesihuolto muista toiminnoista. Eriyttämisellä tarkoitetaan taseen, tuloslaskelman ja rahoituslaskelman laatimista vesihuollolle. Vesihuoltolain 20 §:n mukaisella vesihuollon eriyttämisellä kunnan omasta kirjanpidosta on tavoiteltu taloudenpidon ja maksujen perusteiden läpinäkyvyyttä ja vertailtavuutta. Taseen tarkoituksena on antaa oikea kuva taseyksikön taloudellisesta asemasta, ja se on laadittava kirjanpitolain säännösten mukaisesti.

Kirjanpitolain mukaan taseeseen merkitään saamiset nimellisarvoon, kuitenkin enintään todennäköiseen arvoon. Kunta on merkinnyt Itä-Hartolan vesihuollon aloittavaan taseeseen saamiseksi Itä-Hartolan vesihuoltoalueen liittymismaksusaamiset, joiden suuruus vastaa kunnan Itä-Hartolan vesiosuuskunnan konkurssissa vastattavaksi tulleen takausvastuun kattamiseksi Kuntarahoitus Oy:lta otettu lainaa. Kunnanhallituksen päätösvalmistelusta ilmenee, että saaminen perustuu kunnan suunnitelmaan määrätä Itä-Hartolan vesihuollon toiminta-alueen tuleville liittyjille kiinteistökohtainen 17 522,80 euron suuruinen rahoitusvastike. Rahoitusvastikkeen periminen oli noussut esiin sen jälkeen, kun valmistelussa oli ilmennyt, ettei kunnan siirto- ja palautuskelpoisiksi määrittelemillä liittymismaksuilla voitukaan kattaa entisen osakkaiden saamista siten kuin oli alun perin suunniteltu. Itä-Hartolan vesihuoltoalueen asiakkaiden kanssa ei ollut nyt kysymyksessä olevaa päätöstä tehtäessä solmittu liittymissopimuksia, eikä taseeseen kirjattua saamista ole siten ollut olemassa. Kunnassa mahdollisesti myöhemmin tehtävään päätökseen ja Itä-Hartolan vesihuollon alueen asiakkaiden kanssa solmittaviin sopimuksiin perustuvan saamisen kirjaaminen taseeseen ei ole vastannut päätöksentekohetken todellisia olosuhteita eikä siten antanut oikeaa kuvaa taseyksikön taloudellisesta tilasta. Saamisen kirjaaminen taseeseen on siten ollut hyvän kirjanpitotavan ja kirjanpitolain vastaista. Valtuuston 15.6.2015 §:n 37 kohdalla tekemä päätös Itä-Hartolan vesihuollon taseyksikön perustamisesta ja sen avaavan taseen hyväksymisestä on tästä syystä lainvastainen.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hartolan kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Hartolan kunnanvaltuuston päätös 4.5.2015 (§ 26) (liittymismaksut) ja 15.6.2015 (§ 37) (taseyksikön perustaminen ja aloittavan taseen vahvistaminen) on kumottu.

Valituksensa tueksi kunnanhallitus on esittänyt seuraavaa:

Hartolan kunnanvaltuusto on antanut 23.1.2008 omavelkaisen takauksen Itä-Hartolan vesiosuuskunnan lainalle, jonka pääoma oli 1 450 000 euroa. Vesiosuuskunta toteutti vesihuoltourakan Itä-Hartolassa ottamansa lainan turvin. Kunta on sitonut antamansa takauksen Itä-Hartolan vesihuollon rakentamiseen. Itä-Hartolan vesiosuuskunta ajautui vuonna 2012 maksuvaikeuksiin rakennettuaan kyseisen verkoston ja hakeutui konkurssiin vuonna 2014, jolloin pankki vaati takauksen mukaisesti kuntaa vastuuseen antamastaan sitoumuksesta.

Itä-Hartolan vesiosuuskunta tuli maksukyvyttömäksi, koska osuuskunnan kokouksen vahvistamat vesihuollon taksat kattoivat ainoastaan osan vesihuoltolaitoksen materiaali- ja palveluostoista ja henkilöstömenoista, mutta eivät kaikkia liiketoiminnan kuluja, eivätkä lainkaan pääomakuluja, kuten poistoja, lainanlyhennyksiä tai korkokuluja (valitukseen on liitetty osuuskunnan tuloslaskelma 2012). Osuuskunnalla ei sen vuoksi ole ollut taloudellisia edellytyksiä suoriutua lainanhoitovelvoitteistaan. Hartolan kunta on joutunut lainan takaajana jo osuuskunnan toiminnan aikana suorittamaan osuuskunnan lainanhoitomenoja 185 533,28 euroa. Osuuskunnan hakeuduttua konkurssiin sillä oli liittymismaksusaamisia jäseniltään noin 59 000 euroa. Osuuskunnan jäsenet eivät siten ole kaikilta osin maksaneet liittymismaksujaan osuuskunnalle. Konkurssin jälkeen Hartolan kunta on maksanut pankille takauksen perusteella 1 016 326,56 euroa. Konkurssimenettely jatkuu edelleen.

Kunta pitää virheellisenä hallinto-oikeuden tulkintaa siitä, että vesiosuuskunnan lainan takaamisessa ei ole ollut kyse kunnan vesihuoltolaitoksen investointien rahoittamiseen liittyvästä järjestelystä ja että toisen yhteisön velasta antaman takaussitoumuksen täyttämisestä aiheutuneita menoja ei voida pitää kunnan vesihuoltolaitoksen toiminnasta aiheutuneina menoina.

Kunta on rakentanut Hartolan vesilaitoksen kunnallisen vesihuollon runkolinjan Itä-Hartolaan Koittiin vuosina 2007–2008. Se oli edellytyksenä sille, että Itä-Hartolan vesiosuuskunta (perustettu vuonna 2007) on voinut rakentaa Koitista vesiosuuskunnan ylläpitämän vesi- ja viemäriverkoston 58 liittyjälle. Hanke toteutettiin osuuskunnassa vuosina 2008–2011.

Itä-Hartolan vesiosuuskunta on anonut ja saanut 23.1.2008 kunnan takauksen lainalle, jonka se otti vesihuollon rakentamista varten ja johon laina tosiasiallisesti myös käytettiin. Kun vesiosuuskunta hakeutui konkurssiin, kunta ei voinut teknisesti sulkea osuuskunnan verkostoa siitä syystä, että osuuskunnan rakentama verkosto on rakennettu toiminnallisesti kiinni kunnan vesihuoltolaitoksen runkovesi- ja viemäriverkostoon Koitissa. Näin ollen Itä-Hartolan osuuskunnan rakentamasta vesihuoltoverkostosta tuli konkurssissa teknisesti osa kunnan alueella toimivaa vesihuoltoa, riippumatta siitä, mitä hallinnollisia päätöksiä kunta asiassa olisi tehnyt. Kunnassa toimivien muiden vesihuoltolaitosten teknisen toimivuuden turvaamiseksi kunta on ollut käytännössä pakotettu hankkimaan konkurssiin menneen verkoston osan, koska muutoin verkoston osa olisi jäänyt hoitamatta.

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen siltä osin kuin siinä on kumottu kunnanvaltuuston päätös 15.6.2015 (§ 37), jolla on päätetty hyväksyä Itä-Hartolan vesihuollon laskennallisesti eriytetty taseyksikkö. Vesihuoltolain 20 §:n mukaan kunnan tai yrityksen tulee kirjanpidossaan eriyttää vesihuolto muista toiminnoista. Taseyksikön perustaminen ja vesihuollon eriyttäminen Itä-Hartolan vesihuollon osalta on lain mukaan välttämätöntä. Hallinto-oikeuden päätös ei tältä osin perustu lakiin.

Kunnan vahvistaessa alkavan taseen eriytettävälle liiketoiminnalle, kunnan on tehtävä päätös siitä, mitä kunnan varoja ja velkoja eriytettävään liiketoimintaan kohdistetaan.

Kunta on sijoittanut Itä-Hartolan vesihuoltoon varoja seuraavasti: kiinteät rakenteet ja laitteet eli verkosto, pumppaamot ja sähköliittymät, joiden kirjanpitoarvo on taseyksikköä perustettaessa ollut 49 000 euroa, takaukseen perustuva regressisaaminen 185 633,28 euroa, jonka arvo kunnan kirjanpidossa on ollut taseyksikköä perustettaessa 0 euroa ja takaukseen perustuva regressisaaminen 1 016 326,56 euroa, joka taseyksikköä perustettaessa on ollut kunnan kirjanpidossa nimellisarvostaan.

Vastaavasti kunnan Itä-Hartolan vesihuoltoon kohdistuvat velat ovat taseyksikköä perustettaessa olleet Kuntarahoitukselta nostettu luotto, jonka jäljellä oleva pääoma-arvo ja kirjanpitoarvo taseyksikköä perustettaessa on ollut 1 016 326 euroa.

Näistä kunnan varoista ja veloista on kirjattu alkavaan taseeseen kiinteät rakenteet ja laitteet, kunnan saaminen siltä osin kuin sitä on jäljellä kirjanpidossa (1 016 326,56 euroa) ja Kuntarahoitukselta nostettu luotto.

Hartolan kunta pitää 1 016 326,56 euron saamisen kohdistamista Itä-Hartolan vesihuoltoon perusteltuna, koska saaminen on aiheutunut Itä-Hartolan alueelle rakennetun vesihuoltoverkoston kuluista. Kunnan on kohdistettava kirjanpidossa oleva 1 016 326,56 euron saaminen joka tapauksessa oikein.

Näistä varoista ja veloista kunnan saaminen on alkavaan taseeseen kirjattu erheellisesti liittymismaksusaamiseksi, mistä ei tosiasiallisesti ole kysymys, joten hallinto-oikeuden päätökseen ei haeta muutosta siltä osin kuin alkava tase on tämän nimikkeen osalta todettu virheelliseksi. Kunta tulee kirjanpidossaan korjaamaan sanotun virheen. Muilta osin alkava tase on kunnan käsityksen mukaan oikein muodostettu. Hallinto-oikeuden päätös tulee kuitenkin kumota siltä osin kuin siinä on kumottu laskennallisesti eriytetyn taseyksikön hyväksyminen, koska taseyksikön muodostaminen on kunnan lakisääteinen velvollisuus.

On täysin sattumanvaraista, millä nimikkeellä kunnan Itä-Hartolan vesihuollon järjestämiseksi sijoittamat varat kunnan kirjanpidossa ilmenevät. Osuuskunnan ajauduttua maksuvaikeuksiin on selvitetty vesihuolto-osuuskuntien kunnallistamisessa tavanomaista menettelyä, jossa kunta hankkii liiketoimintakaupalla vesihuoltoverkoston ottamalla vastuulleen siihen liittyviä osuuskunnan velkoja. Tällöin kunnan kirjanpidossa kiinteiden rakenteiden hankintamenoksi olisi muodostunut vastikkeeksi otettujen velkojen määrä. Tällöin taseyksikkö olisi muodostunut verkostosta ja vastaavasti sen rakentamiseksi otetusta alkuperäisestä lainasta ja taseyksikön kokonaisarvo olisi ollut jonkin verran suurempi kuin nykyään. Osuuskunnan hakeuduttua konkurssiin tällainen vaihtoehto ei kuitenkaan enää ollut käytettävissä.

Kirjanpitolain 3 luvun 2 §:n mukaan tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen tulee antaa oikea ja riittävä kuva toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta olennaisuusperiaatteen mukaisesti ottaen huomioon kirjanpitopitovelvollisen harjoittaman toiminnan laatuja laajuus. Mikäli Itä-Hartolan vesihuollon eriytettävään taseyksikköön ei kohdisteta kaikkia niitä varoja ja velkoja, joita kunta on tähän toimintaan sijoittanut, se antaa kirjanpitolain vastaisesti väärän kuvan kunnan Itä-Hartolassa harjoittaman vesihuoltotoiminnan laadusta ja laajuudesta.

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen myös siltä osin kuin vesihuollon järjestämisestä kunnalle aiheutuvia kustannuksia ei ole hyväksytty liittymismaksun perusteeksi. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan takaussitoumuksen täyttämisestä aiheutuneita menoja ei voida pitää kunnan vesihuoltolaitoksen toiminnasta aiheutuvina kustannuksia.

Edellä mainitut kunnan kirjanpidosta ilmenevät varat ja velat ovat aiheutuneet vesihuollon järjestämisestä Itä-Hartolan alueelle. Vesihuoltolain mukaan vesihuollon ja huleveden viemäröinnin maksujen tulee olla sellaiset, että pitkällä aikavälillä voidaan kattaa vesihuoltolaitoksen uus- ja korjausinvestoinnit ja kustannukset. Vesihuoltolain periaatteena on, että vesihuoltotoiminnasta aiheutuvat kustannukset katetaan vesimaksuilla.

Kysymys on kunnan investointimenosta Itä-Hartolan vesihuollon järjestämiseksi myös siltä osin kuin kysymys on takauksen maksamiseksi kunnalle otetusta velasta. Osa vesihuollon järjestämiseksi otetun lainan pääoman lyhennyksistä on suunniteltu rahoitettavaksi liittymismaksutuloilla. Kunnan arvion mukaan verkostoon olisi mahdollista saada tällä hetkellä 45 sellaista liittyjää, joille on mahdollista heti toimittaa vesihuoltopalveluja. Näin ollen oletettu liittymismaksukertymä olisi 342 059,85 euroa (45 x 7 601,33 euroa) eli noin kolmasosa lainamäärästä. Liittyjillä olisi ollut valtuuston kumotun päätöksen perusteella mahdollisuus maksaa liittymismaksu joko kertaeränä tai jopa 20 vuoden maksuajalla, jolloin vuotuinen maksu olisi 380,07 euroa lisättynä maksuajalta perittävällä korolla. Liittymismaksun määrää tai maksuehtoja ei miltään osin voida pitää kohtuuttomina.

Mikäli vesiosuuskunta olisi jatkanut toimintaansa, sen toiminta-alueella olleet liittyjät olisivat joutuneet maksamaan osuuskunnan velan pääoman ja korkokulut maksuina. Mikäli hallinto-oikeuden näkemys hyväksytään, vesiosuuskunnan toiminta-alueen kiinteistönomistajat ja osuuskunnan jäsenet pääsisivät taloudellisesti parempaan asemaan sitä kautta, että he ovat laiminlyöneet hoitaa osuuskunnan taloutta ja hakeneet sen konkurssiin. Tällainen lainkäyttö voi olla omiaan kannustamaan muita vesiosuuskunta, joilla on kunnan takauksia, toimimaan vastaavalla tavalla. Maksujen perusteet eivät voi olla erilaisia sillä perusteella, järjestetäänkö samaa toimintaa kunnallisena toimintana vai osuuskunnan muodossa.

Mikäli lainanhoitomenoja ei hyväksytä liittymismaksun perusteeksi, kuntalaiset asetetaan eriarvoiseen asemaan ja Itä-Hartolan kiinteistönomistajat saavat perusteetonta etua veronmaksajien kustannuksella. Muut Hartolan kunnassa toimivien neljän eri vesihuoltolaitoksen asiakkaat joutuvat maksuissaan osallistumaan omien vesihuoltolaitostensa investointimenoihin. Nämäkin asukkaat joutuisivat veroina osallistumaan Itä-Hartolan kiinteistönomistajien vesihuollon järjestämiskustannuksiin, vaikka sen lisäksi itse maksavat omien kiinteistöjensä vesihuollon järjestämisen täysimääräisesti vesimaksuina.

Kunnan vesihuoltolaista johtuvana lakisääteisenä velvollisuutena on pyrkiä kattamaan vesihuollosta aiheutuvat kustannukset maksuina. Hallinto-oikeuden päätöksestä seuraisi, että kunnan kirjanpidosta ei olisi johdettavissa, mitä kustannuksia Itä-Hartolan vesihuollon järjestämisestä on aiheutunut. Lisäksi nämä kustannukset kohdistuisivat eriarvoisesti vesihuollon käyttäjiin siten, että muutamia Itä-Hartolan kiinteistönomistajia tuettaisiin yli miljoonalla eurolla yksinomaan verovaroin.

B:lle on varattu tilaisuus antaa selitys valituksen johdosta. Selitystä ei ole annettu.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet valituksen johdosta selityksen, jossa he ovat vaatineet valituksen hylkäämistä.

Hartolan kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hartolan kunnanhallituksen valituksesta on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana, onko Hämeenlinnan hallinto-oikeuden tullut sinne tehtyjen valitusten johdosta kumota Hartolan kunnanvaltuuston päätökset liittymismaksuja sekä laskennallisesti eriytetyn taseyksikön perustamista koskevilta osin.

Liittymismaksujen perusteisiin on hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan sisällytetty sellaisia kustannuksia, jotka johtuvat kunnan vesiosuuskunnan lainasta antamasta takauksesta. Vaikka lainan takaamisella on pyritty edistämään vesihuollon toteuttamista kunnan alueella, myös korkein hallinto-oikeus katsoo, että vesihuoltolain 18 § ja sen perustelut huomioon ottaen vesiosuuskunnan lainan takaamisesta kunnalle aiheutuneita menoja ei voida sisällyttää liittymismaksujen perusteisiin.

Itä-Hartolan vesihuollon avaavaan taseeseen on merkitty liittymismaksusaamiset, jotka perustuvat tuleville vesihuoltoverkostoon liittyjille määrättävään rahoitusvastikkeeseen. Koska saamiset voidaan kirjanpitolain mukaan merkitä taseeseen enintään todennäköiseen arvoonsa ja koska Itä-Hartolan vesihuoltoalueen asiakkaiden kanssa ei valtuuston päätöstä tehtäessä ollut tehty liittymissopimuksia, avaavaan taseeseen kirjattua saamista ei hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan ollut olemassa. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi kunnanhallituksen valituksessa esitetyn johdosta, että taseyksikön perustaminen ja sen avaavan taseen hyväksyminen muodostavat asiakokonaisuuden siten, ettei taseyksikön perustamista voida hyväksyä ilman asianmukaisen avaavan taseen hyväksymistä.

Edellä mainituilla perusteilla kunnanvaltuuston päätös on ollut kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Hallinto-oikeuden on siten tullut kumota kunnanvaltuuston päätökset valituksenalaisilta osin. Näistä syistä ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 27.7.2017