Muu päätös 3829/2017
Asia Ympäristölupaa koskeva valitus
Valittaja Kaukaan Voima Oy
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 2.6.2016 nro 16/0120/2
Asian aikaisempi käsittely
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella 8.5.2015 tehdyllä päätöksellään nro 113/2015/1 tarkistanut Lappeenrannassa sijaitsevan Kaukaan Voima Oy:n voimalaitoksen toimintaa koskevan Itä-Suomen ympäristölupaviraston 6.6.2007 myöntämässä ympäristöluvassa numero 61/07/2 velvoitetun ympäristönsuojelulain 55 §:n mukaisen lupamääräysten tarkistamista koskevan hakemuksen. Aluehallintovirasto on muuttanut lupamääräyksiä 7–8, 10, 13–14, 18–19, 23–25, 29–30 ja 32, yhdistänyt lupamääräykset 21–22, poistanut lupamääräykset 26–27 ja lisännyt uudet lupamääräykset 26 ja 32. Muilta osin lupamääräyksiä ei ole muutettu. Lupamääräys 3 on säilytetty ennallaan. Lupamääräykset 1, 3, 8, 9 ja 22–26 ovat kuuluneet seuraavasti:
Polttoaineet ja poltto-olosuhteet
1. Voimalaitoksen leijupetikattilassa voidaan polttaa puupolttoaineita, mäntyöljyä, turvetta, maakaasua ja kevyttä polttoöljyä. Kattilassa voidaan polttaa myös Kaukaan integraatin jätevesipuhdistamon lietettä ja vaneritehtaan tähdepuuta, mikäli niiden määrä on enintään 15 % sillä hetkellä poltettavan polttoaineen kokonaismäärästä (painoyksikkönä).
- - -
3. Lietteitä ja vanerihaketta poltettaessa kattilan savukaasujen lämpötila on oltava leijupedin yläpuolella vähintään kaksi sekuntia 850 °C.
Päästöt ilmaan
- - -
8. Laitoksen normaalikäynnin alaraja on 33 % kattilan höyryn kehityksestä, eli 50 kg/s.
Voimalaitoksen ilmaan johdettavien päästöjen raja-arvot kuivassa savukaasussa 6 %:n happipitoisuudessa 31.12.2015 saakka ovat seuraavat:
Rikkidioksidi 200 mg/m3(n)
Typenoksidit (NO2) 150 mg/m3(n)
Hiukkaset 20 mg/m3(n)
Hiilimonoksidi 250 mg/m3(n)
Voimalaitoksen ilmaan johdettavien päästöjen raja-arvot kuivassa savukaasussa 6 %:n happipitoisuudessa 1.1.2016 alkaen ovat seuraavat:
Rikkidioksidi 200 mg/m3(n)
Typenoksidit (NO2) 150 mg/m3(n)
Hiukkaset 20 mg/m3(n)
Hiilimonoksidi 250 mg/m3(n)
Ajettaessa laitosta osakuormalla (alle 70 kg/s höyryn kehityksellä) NO2-raja-arvo on 200 mg/m3(n) (6 % O2).
Päästöraja-arvoja katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, jos:
1) yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen kuukausittainen keskiarvo ei ylitä päästöraja-arvoja,
2) yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen vuorokausikeskiarvo ei ylitä 110 prosenttia päästöraja-arvoista,
3) 95 prosenttia kaikista vuoden aikana raja-arvoon verrattavista päästöjen tuntikeskiarvoista ei ylitä 200 prosenttia päästöraja-arvoista.
Päästöraja-arvoja katsotaan kertamittauksissa noudatetun, jos kunkin mittaussarjan tai muiden sellaisten menettelyjen tulokset, jotka lupaviranomainen on hyväksynyt, eivät ylitä päästöraja-arvoja.
Hiilimonoksidin raja-arvoa on noudatettu, kun vuoden aikana mitatuista hiilimonoksidin liukuvista vuorokausikeskiarvoista 97 % ei ylitä raja-arvoa. Raja-arvoon verrattavat vuorokausikeskiarvot ja tuntikeskiarvot määritetään mitatuista raja-arvoon verrattavista tuntikeskiarvoista, jotka saadaan vähentämällä mitatusta arvosta raja-arvopitoisuudesta laskettu mittaustuloksen 95 prosentin luotettavuutta kuvaava osuus. Mittaustuloksen 95 prosentin luotettavuutta kuvaava osuus on hiilimonoksidille 10 prosenttia päästöraja-arvosta, rikkidioksidille ja typenoksideille 20 prosenttia päästöraja-arvosta ja hiukkasille 30 prosenttia päästöraja-arvosta.
Jos jatkuvatoimisten mittausten tuloksista joudutaan hylkäämään mittaukset vuoden aikana yli 10 päivänä, on ryhdyttävä toimiin mittausjärjestelmän luotettavuuden parantamiseksi.
Päästöraja-arvojen noudattamisen tarkastelussa ei oteta huomioon polttolaitoksen käynnistys- ja pysäytysjaksoja (alle 50 kg/s höyrynkehitys) eikä häiriötilanteita.
9. Laitoksen polykloorattujen dibentsodioksiinien ja dibentsofuraanien kokonaispäästöraja-arvo lietettä tai vaneritähdettä poltettaessa on 1 ng/m3(n) kuivissa savukaasuissa 6 %:n happipitoisuudessa laskettuna TCDD-ekvivalenttina Eadonin mallin mukaan.
Tarkkailu- ja raportointimääräykset
Käyttötarkkailu
22. Voimalaitoksen sekä jätevesi- ja sadevesiviemärien toimintaa, käyttöä ja häiriötilanteita on tarkkailtava ja käyttötarkkailun tiedoista on pidettävä kirjaa.
Laitoksen toimintaa ja käyttöä on tarkkailtava vähintään hakemuksen käyttötarkkailusuunnitelman mukaisessa laajuudessa. Polttoaineiden tarkkailun lisäksi on tarkkailtava poltettavan lietteen laatua määrittämällä lietteestä vähintään vuosittain kloori-, fosfori- ja typpipitoisuus sekä raskasmetallipitoisuudet.
Laitoksen toimintaan liittyvää energian ja polttoaineiden kulutusta on seurattava ja toimenpiteitä energian säästämiseksi on kehitettävä. Kehityksestä on raportoitava Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle ja Lappeenrannan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle vuosittain helmikuun loppuun mennessä muun vuosiraportoinnin yhteydessä.
Päästöjen tarkkailu
23. Jäte- ja jäähdytysvesien tarkkailu voidaan toteuttaa osana Kaukaan tehtaiden jätevesien velvoitetarkkailua.
24. Ilmapäästöjen tarkkailu on tehtävä hakemuksen mukaisesti ja seuraavasti täydennettynä.
Poistokaasujen lämpötilaa, painetta sekä happipitoisuutta on seurattava kattilassa jatkuvatoimisilla mittalaitteilla.
Voimalaitoksen poistokaasujen rikkidioksidi-, typenoksidi-, hiukkas- ja hiilimonoksidipitoisuuksia on mitattava jatkuvasti.
25. Voimalaitoksen PCCD-, oikeastaan PCDD, ja TCCD-, oikeastaan TCDD, sekä HCl-päästöt samoin kuin typpioksiduulipäästö (N2O) on mitattava vähintään kolmen vuoden välein sekä tarvittaessa silloin kun polttoaineet, palamis- tai savukaasujen käsittelyolosuhteet muuttuvat olennaisesti.
Käynnistys-pysäytysjaksojen määrittäminen
26. Laitoksen käynnistysjakson päättyminen ja pysäytysjakson alkaminen on määritettävä. Määrittely voi perustua pienimpään minimitehoon ja kuorman kynnysarvoihin, jolla laitos kiinteää polttoainetta käyttäen luotettavasti ja turvallisesti voi toimittaa höyryä tehtaan höyryverkkoon. Asiassa on otettava huomioon sitä koskeva Euroopan komission täytäntöönpanopäätös (2012/249/EU) ja lupamääräys 8. Määrittelyyn liittyvät yksityiskohtaiset toiminnalliset parametrit ja toimenpiteet on esitettävä Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle 1.9.2015 mennessä.
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 3.8.2015 antamallaan päätöksellä nro 179/2015/1 myöntänyt Kaukaan Voima Oy:lle luvan aloittaa ympäristölupapäätöksen nro 113/2015/1 mukainen toiminta muutoksenhausta huolimatta. Toiminnanharjoittajan on ennen toiminnan aloittamista asetettava 5 000 euron hyväksyttävä vakuus.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Kaukaan Voima Oy:n valituksen johdosta, valituksen enemmälti hyläten, muuttanut lupamääräyksiä 1 ja 3 siten, että ne kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):
"1. Voimalaitoksen leijupetikattilassa voidaan polttaa puupolttoaineita, mäntyöljyä, turvetta, maakaasua ja kevyttä polttoöljyä. Kattilassa voidaan polttaa myös Kaukaan integraatin jätevesipuhdistamon lietettä (poistettu tekstiä), mikäli sen määrä on enintään 15 % sillä hetkellä poltettavan polttoaineen kokonaismäärästä (painoyksikkönä)."
"3. Lietteitä (poistettu tekstiä) poltettaessa kattilan savukaasujen lämpötila on oltava leijupedin yläpuolella vähintään kaksi sekuntia 850 °C. Ajettaessa kattilaa osakuormalla alle 70 kg/s höyryn kehityksellä, voi lämpötila lietettä poltettaessa olla 750 °C, jos käyttöjakson aikana tehdään määräyksen 25 mukaisesti savukaasuista ylimääräinen PCDD- ja TCDD-päästömittaus. Tilapäisesti muulloinkin, kun selvitetään laitoksen haitallisten päästöjen riippuvuutta polttolämpötilasta, voidaan kattilaa ajaa alemmilla lämpötilatasoilla."
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).
Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.
Ympäristönsuojelulain 43 §:n 2 momentin mukaan, jos 1 momentin mukaisilla määräyksillä muussa kuin teollisessa toiminnassa tai energiantuotannossa ei toiminnan luonteesta johtuen voida riittävästi ehkäistä tai vähentää ympäristöhaittoja, voidaan luvassa antaa tarpeelliset määräykset tuotantomäärästä, -ravinnosta tai -energiasta.
Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.
Asiassa saatu selvitys
Kaukaan Voima Oy:n voimalaitos sijaitsee Lappeenrannassa asemakaavan mukaisella teollisuustontilla. Kaupunkialueella sijaitseva 220 hehtaarin maa-alue rajoittuu pohjoisessa Saimaaseen ja muissa ilmansuunnissa teollisuusalueen ympärille muodostuneeseen asutukseen. Tehdasalueella on myös sellutehdas, paperitehdas, biojalostamo ja saha. Voimalaitoksen läheisyydessä sijaitsee päiväkoti, koulu ja terveyskeskus. Lähin häiriintyvä kohde on Lauritsalan päiväkoti, joka sijaitsee noin 500 metrin etäisyydellä voimalaitoksesta. Läheisillä asuinalueilla asuu runsaat 6 000 ihmistä ja noin 20 kilometrin säteellä tehdasalueesta yhteensä yli 70 000 ihmistä.
Itä-Suomen ympäristölupavirasto on 6.6.2007 antamallaan päätöksellä nro 61/07/2 myöntänyt Kaukaan Voima Oy:lle ympäristöluvan hakemuksen mukaiseen ja laajuiseen voimalaitoksen toimintaan. Lupamääräyksen 3 mukaan lietteitä ja vanerihaketta poltettaessa kattilan savukaasujen lämpötila on oltava leijupedin yläpuolella vähintään kaksi sekuntia 850 °C. Päätöksen perustelujen mukaan poltto-olosuhteita koskevat määräykset on annettu sen varmistamiseksi, että palaminen olisi mahdollisimman täydellistä ja ilmaan johdettavat päästöt mahdollisimman vähäiset. Edelleen päätöksen perusteluissa on todettu, että voimalaitoksessa poltetaan kuoren ja hakkeen lisäksi bio- ja kuitulietettä sekä vanerin reunajätettä, jotka sisältävät mm. orgaanisia klooriyhdisteitä. Palamisen on oltava erityisen tehokasta haitallisten yhdisteiden määrän vähentämiseksi. Palamisolosuhteilta edellytetään hyvää hallintaa, jolloin muun muassa lämpötila- ja hiilimonoksidimääräykset ja niiden jatkuva seuranta ovat tarpeen. Lietteen turvallisen polton varmistamiseksi on annettu dibentsodioksiinien ja dibentsofuraanien kokonaispäästöraja-arvo.
Voimalaitos on polttoaineteholtaan 410 MW:n kiertoleijukattila ja se on otettu käyttöön vuonna 2009. Voimalaitoksella tuotetaan UPM-Kymmene Oyj:n Kaukaan tehtaille höyryä ja sähköä sekä Lappeenrannan Energia Oy:lle kaukolämpöä ja sähköä. Voimalaitosta ajetaan lämpökuorman mukaan. Sähkön markkinatilanteesta riippuen lauhdesähköä tuotetaan vapaan kattilakapasiteetin mukaan. Kaukaan Voima Oy:n kaukolämpötuotanto kattaa lähes 80 prosenttia Lappeenrannan kaupunkialueen vuotuisesta kaukolämpötarpeesta.
Kaukaan Voima Oy:n käyttämästä polttoaineesta lähes 40 % syntyy Kaukaan tehdasalueella puunjalostusprosessin sivutuotteena. Tämä pääasiassa kuorta sisältävä polttoainejae kuljetetaan Kaukaan Voima Oy:n käytettäväksi erillisillä kuljettimilla. Kaukaan Voima Oy:n voimalaitoksella poltetaan myös kaikki Kaukaan tehdasalueella syntyvä liete. Lisäksi voimalaitoksella poltetaan tehdasalueen ulkopuolelta tuotavaa puupolttoainetta ja turvetta sekä käynnistys- ja tukipolttoaineena maakaasua. Maakaasun varapolttoaineena on kevyt polttoöljy. Polttoainetta käytetään yhteensä 1 700–2 100 GWh vuodessa. Suurin osa polttoaineesta muodostuu biomassasta ja turpeesta. Maakaasua poltetaan laitoksen ylös- ja alasajotilanteissa sekä kiinteän polttoaineen käsittelylaitteiden häiriötilanteissa.
Polttoaineita on käytetty vuosina 2010–2012 seuraavasti:
Puupolttoaineista noin 40 % saadaan tehdasalueelta pääasiassa kuorena. Kuoren lisäksi voimalaitoksessa poltetaan myös purua sekä riman, laudan ja tukkien pätkiä yms., joita syntyy raakapuun ja sahatavaran käsittelyssä. Hakemuksen mukaan liimapintaisen vanerinsyrjän osuus koko polttoaineesta on vuositasolla alle 1 %. Vanerin syrjä sisältää liima-aineina fenoli- ja ureaformaldehydejä. Muualta tuotavasta puupolttoaineesta noin puolet on puuteollisuudesta peräisin olevaa puun kuorta ja loput metsätähdettä, pyöreää puuta, kantoja yms.
Valituksessa hallinto-oikeudelle Kaukaan Voima Oy on todennut, että osa Kaukaan vaneritehtaalta tulleesta vanerista oli niin sanottua tropiikkivaneria, joka sisälsi lahonsuojakemikaaleja. Kaukaan vaneritehtaan tuotanto on kuitenkin lopetettu. Nykyiselle kattilalle on tuotu vaneritehtaan sivutuotemursketta polttoaineeksi UPM:n Sudovon tehtaalta. Sudovolta tulevaa polttoainetta on analysoitu jatkuvasti, eikä se sisällä tropiikkivanerin lisäaineita. Tehtyjen epäorgaanisten aineiden analyysien perusteella nykyisin polttoaineena käytettävän vanerimurskeen ominaisuudet eivät poikkea luonnonpuun ominaisuuksista.
Puun ja turpeen poltto mahdollistaa myös tehdasalueella syntyvien lietteiden polton kattilassa. Poltettavia lietteitä ovat bioliete (jäteveden puhdistuksessa syntyvä orgaaninen liete), kuituliete (paperin valmistuksessa syntyvä puuperäinen liete) ja pastaliete (paperin valmistuksessa syntyvä epäorgaaninen liete). Vuositasolla lietteen energiaosuus polttoaineiden kokonaiskulutuksesta on alle prosentin. Lietteen polton ensisijainen hyöty on kaatopaikkasijoitukselta välttyminen, mutta poltettaessa saadaan talteen myös lietteen pieni lämpösisältö. Liete sisältää puusta peräisin olevia ainesosia kuten ligniiniä, selluloosaa ja hiilihydraatteja, mutta lietteen lämpöarvo on matala sen korkeasta kosteuspitoisuudesta ja suurehkosta tuhkapitoisuudesta johtuen. Lietteen poltto ei ole mahdollista kattilan minimikuormilla ilman tukipolttoainetta. Liete sisältää rikkiä, klooria ja raskasmetalleja enemmän kuin muut kattilassa käytettävä polttoaineet.
Palamisen tuloksena syntyy savukaasua. Savukaasun merkittävimmät päästökomponentit ovat hiilidioksidi, rikkidioksidi, typenoksidit ja hiukkaset. Epätäydellisen palamisen yhteydessä voi syntyä myös palamattomia orgaanisia yhdisteitä ja häkää. Epätäydelliseen palamiseen liittyvien päästöjen määrät ovat kuitenkin hyvin pieniä kattiloissa, joissa palamisprosessi hallitaan hyvin. Useimmat polttoaineet sisältävät lisäksi myös raskasmetalleja. Vanerinsyrjän ja lietteen osuus polttoaineista on pieni eikä niiden polttaminen aiheuta haitallisia ympäristövaikutuksia.
Voimalaitoksen rikkidioksidi-, typenoksidi-, hiukkas- ja häkäpäästöjä sekä apusuureita mitataan ympäristöluvan määräyksen mukaisesti jatkuvasti. Kattilan käynnistys- tai alasajojaksoja tai häiriötilanteita ei oteta huomioon päästörajojen noudattamista arvioitaessa. Voimalaitos on pystynyt noudattamaan voimassaolevan ympäristöluvan mukaisia päästöraja-arvoja hyvin viimeiset kaksi vuotta. Laitoksen käynnistysvuodet olivat haasteellisia typenoksidien suhteen, mutta kattilan säätöjen löydyttyä typenoksidien pitoisuudet on saatu putoamaan. Typenoksidien nykyinen raja 150 mg/Nm3 on edelleen laitokselle todella haastava minimikuorma-ajojen yhteydessä.
Typenoksidien muodostumiseen vaikuttavat polttoaineen typpipitoisuus ja palamisolosuhteet. Leijupolton alhaisesta palamislämpötilasta johtuen typenoksidipäästöt aiheutuvat lähes yksinomaan polttoaineen typestä. Kaukaan Voima Oy:n kattila pystyy hallitsemaan typenoksidit normaalikuorma-ajossa hyvin ammoniakkivesiruiskutuksen avulla. Pienet kattilakuormat ovat haasteellisia typenoksidien kannalta.
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Lupamääräyksen 1 muuttaminen
Kaukaan Voima Oy on valituksessaan vaatinut lupamääräyksen 1 muuttamista siten, että siitä poistetaan sanat "vaneritehtaan tähdepuuta". Yhtiö on todennut, että Kaukaan vaneritehtaan tuotanto on lopetettu. Yhtiö on todennut, että selvyyden vuoksi lupamääräystä 1 on syytä muuttaa siten, että vaneritehtaan tähdepuuta ei mainita siinä erikseen.
Yhtiö on valituksessaan ilmoittanut, että Kaukaan vaneritehtaan tuotannon lopettamisen jälkeen voimalaitokselle on tuotu vaneritehtaan sivutuotemursketta polttoaineeksi UPM:n Sudovon tehtaalta. Yhtiö on todennut, että muualta tuotava vaneri luokitellaan normaaliksi puupolttoaineeksi. Kaukaan Voima Oy:n valituksessaan esittämien seikkojen perusteella yhtiön toiminnassa ei enää polteta vaneritehtaan tähdepuuta, vaan vain lupamääräyksen 1 ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuja polttoaineita. Tämän vuoksi lupamääräystä 1 voidaan muuttaa yhtiön valituksessaan esittämän vaatimuksen johdosta.
Tällä päätöksellä ei ole otettu kantaa siihen, onko UPM:n Sudovon tehtaalta poltettavaksi tuotavaa vaneritehtaan sivutuotemursketta pidettävä lupamääräyksen 1 ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuna puhtaana puupolttoaineena. Lupamääräyksen muuttaminen yhtiön valituksessa vaaditulla tavalla perustuu yhtiön ilmoitukseen siitä, että näin on.
Lupamääräys 3
Kaukaan Voima Oy on valituksessaan vaatinut lupamääräyksen 3 kumoamista kokonaan. Vaatimuksensa tueksi yhtiö on todennut, että lupamääräys koski vanerihakkeen polttamista ja oli asetettu tilanteessa, jossa tehtaalla poltettiin Kaukaan vaneritehtaalta peräisin olevaa vanerinsyrjää, joka sisälsi lahonsuojakemikaaleja. Tältä osin tilanne on edellä kuvatulla tavalla muuttunut. Yhtiö on valituksessaan esittänyt myös, että lupamääräys 3 on ristiriidassa ympäristönsuojelulain 43 §:n kanssa sen vuoksi, että lupamääräyksen merkitys päästöjen rajoittamisen kannalta on erittäin vähäinen, lupamääräys johtaa muun ohella typenoksidipäästöjen kasvuun ja maakaasun käyttöön enemmän kuin muutoin olisi tarpeen. Lisäksi yhtiö on todennut, että määräyksellä puututaan laitoksen käyttötapaan ja käytettäviin polttoaineisiin. Vielä yhtiö on todennut, että lupamääräys johtaa eri toiminnanharjoittajien kohtelemiseen eri tavoin.
Asiassa on ollut aluehallintovirastossa kysymys Itä-Suomen ympäristölupaviraston 6.6.2007 antaman ympäristölupapäätöksen lupamääräysten tarkistamisesta. Lupamääräystä 3 vastaava määräys on sisältynyt myös mainittuun 6.6.2007 annettuun lupapäätökseen. Lupapäätöstä on tuolloin perusteltu toteamalla, että poltto-olosuhteita koskevat määräykset on annettu sen varmistamiseksi, että palaminen olisi mahdollisimman täydellistä ja ilmaan johdettavat päästöt mahdollisimman vähäiset. Voimalaitoksessa on todettu poltettavan kuoren ja hakkeen lisäksi bio- ja kuitulietteitä sekä vanerin reunajätettä, jotka sisältävät muun muassa orgaanisia klooriyhdisteitä. Päätöksen perusteluissa on todettu, että palamisen on oltava erityisen tehokasta haitallisten yhdisteiden määrän vähentämiseksi. Valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että aikaisemmassa luvassa esitetyt perustelut ovat edelleen relevantit ja että lämpötila- ja viipymävaatimus on tarpeen polttoaineiden laadusta johtuen.
Todetulla tavalla lupamääräyksen 3 asettaminen ei ole perustunut vain vanerinreunan polttamiseen, vaan myös lietteiden polttamisen aiheuttamaan mahdolliseen savukaasujen sisältämien erilaisten haitta-aineiden määrien kasvuun. Lietteiden sisältämät orgaaniset klooriyhdisteet huomioon ottaen on pidetty mahdollisena, että alhaisemmissa lämpötiloissa polttamisesta aiheutuvat savukaasut sisältävät dibentsodioksiineja ja dibentsofuraaneja. Asiassa saatu selvitys savukaasujen sisältämistä dioksiini- ja furaanipitoisuuksista sekä muista haitta-ainepitoisuuksista perustuu takuu- ja vastaanottotarkastusten yhteydessä suoritettuihin mittauksiin. Asiassa ei ole esitetty selvitystä haitta-ainepitoisuuksista poltettaessa lietteitä ja toimittaessa osakuormalla.
Lupamääräyksessä 8 on esitetty voimalaitoksen ilmaan johdettavien päästöjen raja-arvot rikkidioksidin, typenoksidien, hiukkasten ja hiilimonoksidin osalta. Toiminnanharjoittaja ei ole esittänyt, että lupamääräyksestä 3 johtuen näihin raja-arvoihin ei voitaisi päästä. Tämän vuoksi lupamääräys 3 ei ole ympäristönsuojelulain 43 §:n vastainen sen vuoksi, että se voi johtaa typenoksidipäästöjen kasvuun.
Lupamääräys 3 ei ole sellainen ympäristönsuojelulain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräys tuotantomäärästä tai -energiasta, joka voitaisiin antaa vain kun toiminnan luonteesta johtuen ympäristöhaittoja ei voida riittävästi ehkäistä tai vähentää 43 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla määräyksillä. Sillä seikalla, että jätteenpolttoasetusta ja siihen sisältyvää polttolämpötilaa koskevaa säännöstä ei sovelleta ensiömassan tuotannon tai massasta valmistettavan paperin tuotannon yhteydessä syntyvän kuituainetta sisältävän kasviperäisen jätteen polttamiseen tietyin edellytyksin, ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa, voidaanko lupamääräyksessä 3 tarkoitettu määräys antaa silloin, kun se poltettavan aineen ominaisuudet huomioon ottaen kuitenkin on ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentti huomioon ottaen tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Lupamääräysten asettamista koskeva harkinta on jo ympäristönsuojelulain 43 §:stä ilmenevällä tavalla tapauskohtaista, eikä nyt asetettua lupamääräystä voida pitää lainvastaisena sen vuoksi, että muissa vastaavankaltaisia laitoksia koskevissa ympäristöluvissa ei ole samanlaista lupamääräystä.
Valituksessa ei ole esitetty selvitystä siitä, millaisia aikoja kattilaa jatkossa poltettaisiin pienemmällä kuin lupamääräyksessä 3 tarkoitetulla lämpötilalla. Asiassa ei myöskään ole esitetty selvitystä siitä, millaisiin päästömääriin alhaisempi lämpötila mahdollisesti johtaisi. Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdasta ilmenevä varovaisuusperiaate ja ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentti, ei lupamääräyksen 3 kumoamiselle kokonaisuudessaan ole edellytyksiä, vaikka lupamääräys muutoksenhakijan esittämän selvityksen mukaan johtaakin merkittäviin lisäkustannuksiin ja maakaasun polttamiseen vain lupamääräyksessä 3 mainitun lämpötilan ylläpitämiseksi.
Kaukaan Voima Oy ei ole valituksessaan esittänyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella asiaa olisi tullut arvioida lupamääräysten tarkistamisen yhteydessä aikaisemmasta poikkeavalla tavalla siten, että lupamääräystä 3 ei olisi tullut lainkaan antaa. Lupamääräyksen 25 mukaan PCDD- ja TCDD- sekä HCl-päästöt on mitattava vähintään kolmen vuoden välein. Tämä tarkkailuväli ja lupamääräyksen 3 muotoilu huomioon ottaen yhtiö ei kuitenkaan ole voinutkaan esittää selvitystä siitä, että mainittujen haitallisten yhdisteiden pitoisuudet eivät lisäänny merkittävällä tavalla muun ohella lietteitä poltettaessa, mikäli lämpötila on alle 850 °C. Tämän vuoksi lupamääräystä 3 on muutettava aluehallintoviraston lausunnossa esitetyllä tavalla siten, että se mahdollistaa päästöjen selvittämisen alempia polttolämpötiloja käytettäessä ja siten mahdollistaa luvan muuttamista koskevan hakemuksen tekemisen. Lupamääräyksestä on samalla poistettu viittaus vanerihakkeen polttamiseen, koska yhtiö on ilmoittanut, ettei Kaukaan vaneritehtaan tähdepuuta enää polteta. Edeltä ilmenevistä syistä valituksenalaista päätöstä ei ole syytä enemmälti muuttaa, vaan valitus on muutoin hylättävä.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulaki 4 § 1 momentti 2 kohta, 43 § 1 momentti ja 3 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjo Lampi, Arto Hietaniemi, joka on myös esitellyt asian, ja Pirjo-Liisa Saloranta.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Kaukaan Voima Oy on valituksessaan vaatinut, että aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan osin siten, että niistä poistetaan lupamääräys 3. Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt seuraavaa:
Asiassa on kyse siitä, voidaanko yhtiön tavanomaisia polttoaineita ja lietteitä polttavalle voimalaitokselle asettaa palamislämpötilaa koskeva vaatimus.
Jätteenpolttolaitoksilta on edellytetty jo pitkään, että savukaasujen lämpötilan on oltava ainakin kaksi sekuntia yli 850 °C. Näin on pyritty muun muassa varmistamaan, että savukaasu viipyy kuumissa ja hapettavissa olosuhteissa riittävän kauan. Asia liittyy erityisesti dioksiinien ja furaanien muodostumiseen ja hajoamiseen. Tavanomaisia polttoaineita, mukaan lukien metsäteollisuuden lietteet, poltettaessa tällaista lämpötilavaatimusta ei sisälly säädöksiin eikä määräystä esiinny normaalissa lupakäytännössä. Kaakkois-Suomen alueella on kuitenkin muodostunut oma lupakäytäntö, jossa metsäteollisuuden lietteitä polttaville voimalaitoksille saatetaan asettaa savukaasujen lämpötilaa koskeva lupamääräys. Tutkimukset, selvitykset tai päästömittaukset eivät ole tukeneet tällaisen määräyksen tarpeellisuutta.
Savukaasujen lämpötilavaatimus on kohtuuton Kaukaan voimalaitoksen tapauksessa. Aluehallintovirasto ei poistanut Kaukaan Voima Oy:n voimalaitoksen savukaasujen lämpötilavaatimusta ympäristöluvan tarkistamisen yhteydessä, vaikka laitoksen käyttö on muuttunut. Paperikoneen sulkemisen takia laitoksen käyttötapa on muuttunut, ja korkean palamislämpötilan saavuttaminen edellyttäisi jatkossa varsinkin kesäaikana huomattavaa maakaasun käyttöä lisäpolttoaineena. Tästä aiheutuu sekä suuria kustannuksia että lisääntynyttä ympäristökuormitusta. Tilanne on muuttunut myös siten, että uudessa hakemuksessa ei haettu lupaa mahdollisesti haitallisia aineita sisältävän tropiikkivanerin polttamiselle.
Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa annetaan perusteettoman suuri merkitys aiemmalle vuoden 2007 ympäristölupapäätökselle. Vuonna 2007 voimalaitoksen suunniteltu käyttö oli sellaista, että normaalissa toiminnassa palamislämpötila oli lupamääräyksessä 3 vaaditulla tavalla yli 850 astetta ympäri vuoden. Lisäksi yhtiö oli hakenut lupaa myös tropiikkivanerin polttoon, mikä vaikutti lupamääräyksiin.
Lupamääräys ei ole tarpeen päästöjen rajoittamisen kannalta. Dioksiinien ja furaanien esiintyminen polttolaitosten savukaasuissa on suhteellisen monimutkainen ilmiö. Se liittyy ensinnä siihen, että poltettavat aineet, kuten muovit, voivat sisältää näitä yhdisteitä tai niiden esiasteita. Yhdisteet kuitenkin hajoavat riittävän korkeassa lämpötilassa. Toisaalta sopivissa olosuhteissa polttolaitoksissa voi syntyä dioksiineja ja furaaneja, vaikka niitä ei polttoaineissa olisikaan tai vaikka ne olisivat jo kertaalleen hajonneet palamisessa. Asiaan vaikuttaa kloorin määrä, prosessia katalysoivien metallien (erityisesti kupari) määrä sekä savukaasun viipymisaika näiden yhdisteiden muodostumiselle otollisessa lämpötilassa (yli 450 °C).
Kaukaan voimalaitoksella poltettavissa lietteissä, kuten metsäteollisuuden lietteissä yleisemminkin, on jonkin verran epäorgaanisiin ja orgaanisiin yhteisteisiin sitoutunutta klooria (luokkaa 0,3 m-%). Tällainen kloorin esiintyminen biopolttoaineessa ei ole mitenkään poikkeuksellista, vaan sitä voi olla vastaavia määriä mm. peltobiomassoissa ja neulasia sisältävässä hakkuutähteessä. Sen sijaan dioksiinien ja furaanien määrä lietteissä on häviävän pieni. Myös dioksiinien ja furaanien syntymistä edesauttavien metallien määrä voimalaitoksella käytettävissä polttoaineissa on pieni. Tilanne lietteitä polttavilla voimalaitoksilla ei siis muistuta dioksiinien ja furaanien syntymisen osalta lainkaan jätteenpolttolaitosten tilannetta, koska jätepolttoaineissa saattaa olla muun muassa metalleja.
Kaukaan voimalaitoksen savukaasuista ei ole mitattu merkittäviä dioksiini- ja furaanipitoisuuksia. Viimeisimmät mittaukset tehtiin 12.8.2015. Mitattu dioksiini- ja furaanipitoisuus oli 0,0003 ng/m3n. Jätteenpolttoasetuksen mukainen raja-arvo on 0,1 ng/m3(n) ja ympäristölupamääräyksen 9 mukainen raja-arvo 1 ng/m3(n). Savukaasujen lämpötila vaihteli tulipesän lämpötilamittausten mukaan välillä 770–893 °C.
Toiminnanharjoittajan velvollisuutena ei ole tehdä yleistä perustutkimusta, kun mitään laitokseen liittyvää konkreettista riskiä ei ole näköpiirissä ja mitatut päästöt ovat yli tuhat kertaa raja-arvoa pienempiä.
Päätöksessä on otettava huomioon olosuhteiden muutokset sekä lupamääräyksen vaikutus ympäristön kokonaisuuden kannalta. Korkean palamislämpötilan ylläpito johtaa varsinkin kesäaikana siihen, että laitoksella joudutaan käyttämään maakaasua pelkästään palamislämpötilan ylläpitämiseksi ilman, että syntyvää energiaa voidaan käyttää täysimääräisesti hyödyksi. Tämä aiheuttaa toiminnanharjoittajalle erittäin suuria lisäkustannuksia. Samalla lisääntyvät laitoksen hiilidioksidipäästöt. Myös typenoksidipäästöt lisääntyvät, koska leijukattila on suunniteltu kiinteiden polttoaineiden polttamista varten ja sen tulipesän toiminta häiriintyy kaasupolttimia käytettäessä.
Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on sivuutettu se, että parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan perustuvalla lupamääräyksellä ei saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Palamislämpö-tilan sääntelyä ei pidetä jätteenpolttolaitostenkaan osalta ainoana mahdollisuutena varmistaa palamisten tehokkuus ja alhaiset päästöt. Kaukaan Voima Oy:n laitoksella varmistetaan alhaiset dioksiini- ja furaanipäästöt polttoaineen laadun seurannalla sekä kattilateknisesti siten, että kattila on tehokas kiertoleijukattila. Palamisen tehokkuus varmistetaan mm. jatkuvatoimisella hiilimonoksidipitoisuuden mittaamisella, mitä koskee myös oma raja-arvo. Palamislämpötilaa koskevat vaatimukset eivät ole tarpeen.
Palamislämpötilaa koskevaa säännöstä ei sisälly suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annettuun valtioneuvoston asetukseen tai laitosta koskevaan BREF-asiakirjaan. Määräystä ei myöskään sisälly useiden muiden vastaavantyyppisten voimalaitosten ympäristölupiin. Vastaava säännös sisältyy jätteenpolttoasetukseen, jonka soveltamisalaan nyt kyseessä olevan lietteen polttaminen ei kuitenkaan kuulu.
Myöskään pääosa Suomen ympäristölupaviranomaisista ei ole pitänyt tarpeellisena asettaa tämän tyyppistä lupamääräystä. Asialla on merkitystä yhdenvertaisen kohtelun kannalta.
Hallinto-oikeuden päätöksellä lupamääräystä on muutettu yhtiön kannalta myönteisellä tavalla. Lupamääräys on kuitenkin sekava, ja aiheuttaa uusia ongelmia.
Hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa savukaasujen lämpötila voi olla alempi kuin 850 °C silloin, kun kattilaa ajetaan osakuormalla alle 70 kg/s höyryn kehityksellä. Tämä kattaa pääosan tai mahdollisesti lähes kaikki tilanteet, joilla savukaasujen lämpötila voi olla alle 850 °C, joten siinä mielessä rajaus ei ole ongelmallinen. Toisaalta rajaus on ympäristön kannalta turha.
Muutetun lupamääräyksen mukaan osateholla ajettaessa lämpötila voi olla alle 850 °C, mutta ei alle 750 °C. Tiedossa ei ole, mihin lämpötilavaatimus 750 °C perustuu. Dioksiinien ja furaanien päästöjen ja palamislämpötilan yhteys ei ole yksinkertainen, eikä suurempi palamislämpötila ole aina yksiselitteisesti parempi. Lämpötilavaatimuksella 750 °C ei ole tutkimukseen perustuvaa pohjaa, eikä ole mitenkään selvää, että tämä lämpötila olisi selvästi parempi kuin esimerkiksi 650 °C lämpötila. Lämpötilan rajoittaminen aiheuttaa ainoastaan turhaa haittaa toiminnanharjoittajalle. Tulipesän lämpötilamittalaitteiden mukaan normaali kesäaikainen lämpötila olisi 650–800 °C. Pelättävissä myös on, että Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä alettaisiin pitää jonkinlaisena ennakkoratkaisuna, ja tällainen mihinkään perustumaton lämpötilavaatimus leviää muihinkin lupapäätöksiin.
Lupamääräyksen 25 mukaan voimalaitoksen PCDD- ja TCDD-päästöt on mitattava vähintään kolmen vuoden välein sekä tarvittaessa silloin kun polttoaineet, palamis- tai savukaasujen käsittelyolosuhteet muuttuvat olennaisesti. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaisessa lupamääräyksessä 3 edellytetään, että käyttöjakson aikana tehdään määräyksen 25 mukaisesti savukaasuista ylimääräinen PCDD- ja TCDD-päästömittaus. Määräyksen tulkinta ei ole täysin selvä. Se näyttäisi kiristävän lupamääräystä siten, että mittaukset tulisi tehdä jokaisen käyttöjakson aikana, joskin on epäselvää, mikä tämä käyttöjakso on. Mittaukset ovat suhteellisen kalliita, ja aiheuttavat toistuvasti tehtyinä huomattavia kustannuksia.
Kokonaisuudessaan hallinto-oikeuden lupamääräykseen 3 tekemät lisäykset ovat tarpeettomia verrattuna siihen vaihtoehtoon, että koko lupamääräys poistettaisiin. Lupamääräyksessä 1 on joka tapauksessa rajoitettu poltettavan lietteen suhteellista osuutta polttoaineista. Lupamääräyksessä 8 on asetettu tehokkaan palamisen varmistava hiilimonoksidipitoisuuden raja-arvo. Lupamääräys 25 edellyttää PCDD- ja TCDD-päästöjen mittausta silloin, kun palamis- tai savukaasujen käsittelyolosuhteet muuttuvat olennaisesti.
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa.
Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus tulee hylätä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi seuraavaa:
Määräyksen perusteena on ollut seurata ja rajoittaa epäsuorasti laitoksen haitallisia päästöjä, joita ei mitata jatkuvasti. Tällaisia ovat muun muassa PAH-yhdisteet sekä polyklooratut dibentsodioksiinit ja dibentsofuraanit. Samasta syystä luvassa on määräys CO-päästörajasta. Poltettavat lietteet eivät kuulu jätteenpolttoasetuksen piiriin, mutta sisältävät kuitenkin muun muassa orgaanisia klooriyhdisteitä, joita poltettaessa voi sopivissa olosuhteissa syntyä edellä mainittuja haitallisia aineita. Kertamittauksissa mainittuja aineita on havaittu pieniä määriä. Jätteenpolttolaitoksissa päästöraja-arvo on 0,1 ng/m3(n). Tästä syystä määräys on edelleen
perusteltu ja ELY-keskus ehdottaa CO-päästörajaksi 150 mg/m3n (O2 = 6 %).
Mikäli kyseisestä lupamääräyksestä halutaan luopua, toiminnanharjoittajan pitää osoittaa, että kaikissa poltto-olosuhteissa (myös osakuormilla) haitta-aineiden määrät pysyvät asetettujen luparajojen alapuolella. Vaatimus on sikälikin perusteltu, että laitosta on tulevaisuudessa tarkoitus ajaa aiempaa merkittävästi pienemmillä kuormilla, jolloin riski haitta-aineiden syntyyn kasvaa poltto-olosuhteiden muuttuessa. Tältä osin laitoksen tilanne poikkeaa esimerkiksi Kymin Voiman ja Kirkniemen tilanteesta. Laitoksen tähänastiset dioksiini- ja furaanimittaukset on tehty täydellä kuormalla, jolloin poltto-olosuhteet ovat optimaaliset eikä edellä mainittuja haitta-aineita ja esimerkiksi PAH-yhdisteitä pitäisikään syntyä. Mikäli tulipesän lämpötila laskee (dioksiininien optimimuodostumislämpötila noin 450 ºC), kasvaa todennäköisyys haitta-aineiden synnylle merkittävästi. Haitta-ainepitoisuudet tulisikin mitata tilanteessa, jossa laitosta ajetaan minimikuormalla. Kaukaan Voima Oy on ilmoittanut ajavansa laitosta tulevaisuudessa entistä pienemmillä kuormilla.
Toisin kuin toiminnanharjoittaja on esittänyt, PCDD/F-yhdisteiden lähteistä ja muodostumisesta on runsaasti sekä kotimaista että kansainvälistä tutkimustietoa. Mainittujen aineiden keskeisin ja merkittävin lähde ovat erilaiset palamisprosessit. PCDD/F-yhdisteitä muodostuu, jos prosessissa on läsnä hiiltä, happea ja klooria sekä metallikatalyyttejä ja jos lämpötila on sopiva. Optimilämpötila on 400–700 °C. Erityisesti PCDD/F-yhdisteitä muodostuu epäsuotuisissa palamisolosuhteissa vastakohtana hyville palamisolosuhteille, joka tarkoittaa korkeaa palamislämpötilaa, hyvää sekoittumista, palavien kaasujen riittävää viipymäaikaa ja savukaasujen puhdistamista lentotuhkan tehokkaaksi poistamiseksi (PCDD/F-yhdisteet kiinnittyvät hiukkasten pintaan).
Tutkimusten ja käytännön kokemusten mukaan lämpötilalla on keskeinen merkitys PCDD/F-yhdisteiden synnyssä. Käytännössä polttotapahtumassa on mukana riittävästi katalysoivia aineita (lämpöpinnat ja puhtaidenkin polttoaineiden sisältämät epäpuhtaudet). Sekoittumisolosuhteet huononevat merkittävästi, jos kattilaa ajetaan pienillä kuormilla. Kaukaan tehdas käyttää nykyisin selvästi vähemmän lämpöä kuin aiemmin. Tästä syystä Kaukaan Voima Oy joutuu ajamaan kattilaa aiempaa pienemmillä kuormilla, jolloin poltto-olosuhteet huononevat ja riski PAH ja PCDD/F-yhdisteiden syntymiseen kasvaa. Sekoittuneisuutta voidaan epäsuorasti arvioida mm. CO-pitoisuudella. Ympäristölupa mahdollistaa hiilimonoksidipitoisuuden 250 mg/m3(n). Tällöin palamisolosuhteet ovat merkittävästi huonommat kuin toiminnanharjoittajan esittämissä mittausraporteissa (esim. 12.8.2015 CO-pitoisuus oli vain 24 mg/m3(n)). Näissä olosuhteissa PCDD/F-yhdisteitä ei pitäisikään juuri esiintyä, kuten mittaustulokset osoittavatkin. Vuosiraporttien mukaan CO-pitoisuus (vrk-arvo) on ollut edellä mainittuun verrattuna noin 2–3-kertainen joinakin kuukausina ja myös vuorokausiylityksiä on ollut, jolloin tuntipitoisuudet ovat olleet selvästi edellä mainittua korkeampia, joten PCDD/F-pitoisuudet voivat olla merkittävästi nyt mitattuja korkeampia.
Lappeenrannan seudun ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt seuraavaa:
Valitusta tarkasteltaessa tulee ottaa huomioon, että lietteen polttamisesta annettu määräys vastaa voimassa olevien säädösten vaatimuksia siten, että vaatimukset voidaan saavuttaa mahdollisimman pienellä energiankulutuksella vähentäen kasvihuonekaasupäästöjen muodostumista.
Lappeenrannan kaupunginhallitus on antanut saman sisältöisen vastineen kuin ympäristölautakunta.
Mustolan osakaskunnalle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.
Kaukaan Voima Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
PCDD/F-yhdisteiden muodostumista koskeva tutkimus keskittyy yhdyskuntajätteiden polttamiseen. Tutkimustieto ei tue ELY-keskuksen väitettä siitä, että puhtaita puupolttoaineita poltettaessa polttotapahtumassa olisi mukana riittävästi katalysoivia aineita PCDD/F-yhdisteiden syntymiseksi.
Uusien PCDD/F-pitoisuusmittausten (17.–18.8.2016) aika höyryn kehitys on ollut tasolla 50 kg/s tai sen alle. Polttoainejakauma ja olosuhteet vastasivat muutoinkin niitä olosuhteita, millä laitosta on tulevina vuosina touko-syyskuun välisenä aikana tarkoitus käyttää. Savukaasujen lämpötila oli mittausten aikana tulipesän lämpötilamittausten mukaan 700–780 °C . PCDD/F-yhdisteiden kokonaispäästöt (TCDD-ekvivalentteina, O2=6 %) ovat olleet 0,0001 ng/m3(n). Luparaja on 1 ng/m3(n).
Alhaisten dioksiini- ja furaanipäästöjen lisäksi mittaukset osoittavat, että myös CO-pitoisuudet pysyvät hyvin hallinnassa, vaikka tulipesän lämpötila on alle 750 °C. Mittausten aikana keskimääräiset CO-pitoisuudet olivat 20–40 m3(n) siitä huolimatta, että laitosta ajettiin edellä kuvatun mukaisesti pienillä kuormilla. Laitoksen pienet CO-päästöt perustuvat ennen kaikkea täydelliseen ylistökiömetriseen palamiseen. Laitoksen ajaminen osakuormalla ja alhaisella tulipesän lämpötilalla ei johda CO-päästöjen merkittävään kasvuun. CO-päästöjen vuorokausikeskiarvona annettu raja-arvo 250 mg/m3(n) ei ole ylittynyt viime vuosina. Vuonna 2016 päästöt eivät ole ylittäneet raja-arvoa edes yksittäisinä tunteina.
Uudet mittaustulokset vahvistavat, että lietteitä ja muita puupolttoaineita poltettaessa tilanne ei vastaa dioksiinien ja furaanien syntymisen osalta lainkaan yhdyskuntajätteiden polttolaitosten tilannetta. PCDD/F-yhdisteiden päästöt ovat alhaiset myös silloin, kun laitosta ajetaan osakuormalla ja tulipesän lämpötila on alle 750 °C.
Kaukaan Voima Oy on toimittanut lisäselvitystä. Ympäristöluvassa määrättyä vähimmäislämpötilaa alhaisemmassa lämpötilassa aiheutuvia päästöjä on tutkittu laitoksella kahteen otteeseen vuosina 2015 ja 2016. Tutkimustulokset osoittavat, ettei lämpötilamääräykselle ole hallinto-
oikeuden esittämää perustetta.
Voimalaitoksen toiminnassa on jaksoja, jolloin voima asiakkaiden lämmön tarve on vähäistä. Näiden jaksojen aikana voimalaitoksella on huolehdittu siitä, että toimittaessa alhaisella minimiteholla toiminta on tehokasta ja myös ympäristövaikutukset hallitaan. Edellytyksenä on kuitenkin se, ettei ole noudatettava määrättyä savukaasujen lämpötilaa eikä polteta maakaasua. Jaksot ajoittuvat pääasiassa huhtikuun ja syyskuun väliseen aikaan. Vuodet 2015 ja 2016 on voitu toimia koetoimintailmoituksen nojalla.
Lupamääräyksen 3 kumoamista koskevan vaatimuksen keskeisenä perusteena on se, että jätteenpolttoasetukseen perustuva lämpötilavaatimus ei kaikissa tilanteissa täyty eikä Kaukaan Voima Oy polta jätteenpolttoasetuksen soveltamisalaan kuuluvia polttoaineita. Lupamääräys ei mahdollista toimimista tehokkaalla alhaisella minimiteholla, vaan se johtaa tarpeettomaan polttoaineen käyttöön ja ylimääräisen lämmön tuottamiseen, joka joudutaan johtamaan vesistöön. Lupamääräys johtaa myös hiilidioksidipäästöjä ja lisäkustannuksia aiheuttavan maakaasun käyttöön lisäpolttoaineena varmuuden vuoksi, jotta lämpötilamääräys täyttyy. Lämpötilamääräys on myös omiaan johtamaan keskeisen ilmapäästön, typenoksidien, kasvuun. Lupamääräys johtaa myös tuotannon keskeytyksiin aikoina, jolloin energian tarve on vähäisempi.
Vaasan hallinto-oikeus on katsonut, että toiminnanharjoittaja ei ole esittänyt riittävästi selvitystä haitta-ainepitoisuuksista poltettaessa lietteitä ja toimittaessa osakuormalla. Lupamääräys 3 ei ole perustunut alun perinkään tutkimustuloksiin kysymyksessä olevan toiminnan (ei jätteenpolttolaitos) ympäristöhaitoista eikä määräys sisälly useiden muiden vastaavantyyppisten voimalaitosten ympäristölupiin.
Tutkimukset on tehty elo-syyskuussa 2015 sekä touko-syyskuussa 2016.
Tutkimustuloksista ilmenee yksi selitteisesti, että siitä huolimatta, että voimalaitoksessa poltettiin lietettä eikä 850 °C lämpötilavaatimus täyttynyt, jatkuvatoimiset rikkidioksidi-, typenoksidi- tai hiukkasmittaukset eivät osoita muutosta tavanomaiseen polttotilanteeseen verrattuna. Dibentsodioksiinit ja dibentsofuraanit olivat mittauksissa alhaisella tasolla. Myös polttotoiminnan tuhkat testattiin ja ne olivat laadultaan tavanomaisia.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Hallinto-oikeuden päätöksellä muutettu lupamääräys 3 muutetaan kuulumaan seuraavasti (poistettava osuus hakasulkeissa, lisäys kursiivilla):
3. Lietteitä poltettaessa kattilan savukaasujen lämpötila on oltava leijupedin yläpuolella vähintään kaksi sekuntia 850 °C. Ajettaessa kattilaa osakuormalla alle 70 kg/s höyryn kehityksellä, voi lämpötila lietettä poltettaessa olla 750 °C [, jos käyttöjakson aikana tehdään määräyksen 25 mukaisesti savukaasuista ylimääräinen PCDD- ja TCDD-päästömittaus]. Tilapäisesti muulloinkin, kun selvitetään laitoksen haitallisten päästöjen riippuvuutta polttolämpötilasta, voidaan kattilaa ajaa alemmilla lämpötilatasoilla. Sellaisten lietteenpolttotilanteiden, joissa lupamääräyksen ensimmäisen virkkeen vähimmäislämpötilavaatimus ei täyty, PCDD- ja TCDD-päästöjä on tarkkailtava ELY-keskuksen hyväksymän erillisen tarkkailusuunnitelman mukaisesti.
Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta muilta osin.
Perustelut
Kysymyksenasettelu
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Kaukaan Voima Oy:n valituksen johdosta arvioitavana, onko yhtiön voimalaitoksen ympäristölupaan voitu sisällyttää määräys vähimmäislämpötilasta, joka on saavutettava lietettä poltettaessa.
Yhtiö on valituksessaan esittänyt, että tällainen määräys on tarpeeton. Palamisen tehokkuudesta, lietteen määrästä ja PCDD- ja TCCD-päästöjen mittaamisesta on annettu erikseen lupamääräykset eikä laitoksen savukaasuista ole mitattu merkittäviä dioksiini- ja furaanipitoisuuksia. Kyse ei ole laitoksesta, johon sovellettaisiin jätteen polttamista koskevaa valtioneuvoston asetusta (151/2013) eikä vähimmäislämpötilaa koskevasta määräyksestä ole säädetty suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (936/2014). Monien muiden vastaavien laitosten ympäristöluvissa vähimmäislämpötilaa koskevaa määräystä ole pidetty tarpeellisena. Määräyksen mukaisen palamislämpötilan saavuttaminen edellyttää varsinkin kesäaikaan huomattavaa maakaasun käyttöä lisäpolttoaineena ilman, että syntyvää energiaa voidaan käyttää täysimääräisesti hyödyksi. Tästä aiheutuu kustannuksia ja ympäristökuormitusta. Määräys voi johtaa myös typenoksidipäästöjen kasvuun.
Yhtiö on lisäksi esittänyt, että vaikka hallinto-oikeus on muuttanut määräystä yhtiölle myönteisellä tavalla, lupamääräys on kuitenkin sekava ja aiheuttaa uusia ongelmia. Lupamääräyksessä asetettu 750 asteen vähimmäislämpötilarajaus ei perustu tutkimuksiin. Yhtiön mukaan lupamääräys on edelleen tarpeeton.
Sovellettavat oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulain (86/2000) 35 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.
Ympäristönsuojeluasetuksen 15 §:n mukaan luvan tarkistamista koskevassa hakemuksessa tai sen liitteessä on esitettävä voimassa olevassa lupapäätöksessä määrätyt ja muut tarpeelliset selvitykset.
Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; sekä 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.
Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Yhtiö on selvittänyt lupamääräyksessä 3 asetettua vähimmäislämpötilaa alhaisemmassa lämpötilassa aiheutuvia päästöjä koetoimintana vuosina 2015 ja 2016. Mittausten tulokset on toimitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Mittaustulosten mukaan dioksiini- ja furaanipitoisuudet ovat olleet selvästi alle jätteenpolttoasetuksessa asetetun raja-arvon ja ympäristöluvan lupamääräyksessä 9 asetetun raja-arvon. Savukaasujen lämpötila on mittauksissa vaihdellut välillä 700–893 °C.
ELY-keskus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella, että lämpötilalla on keskeinen merkitys PCDD/F-yhdisteiden synnyssä. Optimilämpötila näiden aineiden syntymiselle on 400–700 °C. Kun laitosta ajetaan pienemmillä kuormilla, poltto-olosuhteet huononevat ja riski PAH ja PCDD/F-yhdisteiden syntymiseen kasvaa.
Yhtiön koetoimintamittaustulokset kuvaavat päästöjä hyvissä palamisolosuhteissa ja korkeissa lämpötiloissa, joissa ei pitäisikään syntyä PCDD/F-yhdisteitä. Yhtiö ei ole toimittanut selvitystä laitoksen päästöistä pienillä kuormilla ja huonoissa palamisolosuhteissa.
Yhtiö ei ole hakemuksessaan esittänyt selvitystä siitä, minkälaisissa oloissa kattilaa tullaan tulevina vuosina käyttämään, millaisia aikoja kattilaa poltettaisiin lupamääräyksessä 3 tarkoitettua lämpötilaa alemmissa lämpötiloissa ja minkälaisia nämä lämpötilat olisivat.
Yhtiön olisi tullut hakemuksessaan esittää riittävä selvitys, jonka perusteella olisi mahdollista arvioida, miten lupamääräyksessä 3 asetetun ja aiempaan ympäristölupaan (Itä-Suomen ympäristölupavirasto 6.6.2017 nro 61/07/2) perustuvan lämpötilavaatimuksen poistaminen vaikuttaisi laitoksen päästöihin.
Lietteen polttamista koskevasta vähimmäislämpötilasta määrääminen ei ole ristiriidassa ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin kanssa, jonka mukaan lupamääräyksissä ei saa velvoittaa käyttämään tiettyä määrättyä tekniikkaa.
Hallinto-oikeuden muuttama lupamääräys on kuitenkin monimerkityksellinen päästöjen mittausvelvoitteen osalta. Tämän vuoksi määräystä on muutettu siten, että luvan saajan on laadittava erillinen ELY-keskuksen hyväksymä tarkkailusuunnitelma alemmassa polttolämpötilassa aiheutuvien päästöjen tarkkailemiseksi.
Lupamääräys 3, sellaisena kuin hallinto-oikeus on sen muotoillut, antaa yhtiölle mahdollisuuden selvittää alemman polttolämpötilan vaikutusta laitoksen päästöihin. Yhtiö voi käyttää tätä selvitystä myöhemmin, jos se pitää tarpeellisena hakea muutosta ympäristölupaan.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Janne Aer ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.