Muu päätös 4010/2017

Julkinen hankinta (lääkäripäivystyspalvelut, Päijät-Häme)

Antopäivä: 23.8.2017
Taltionumero: 4010
Diaarinumero: 3712/3/15

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Mehiläinen Terveyspalvelut Oy (aiemmin Mediverkko Terveyspalvelut Oy)

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 20.10.2015 nro 728/15

Asian aikaisempi käsittely

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 4.6.2014 Hilma-tietokannassa ja 6.6.2014 TED-tietokannassa julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta päivystyslääkärityövoiman hankinnasta ajalle 1.5.2015–30.4.2017 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.5.2017–30.4.2018. Hankintayksikkö on 9.6.2014 Hilma-tietokannassa julkaistulla kansallisella korjatulla hankintailmoituksella ilmoittanut, että hankintailmoitus on korjattu EU-hankintailmoituksesta kansalliseksi hankintailmoitukseksi.

Hankintayksikkö on 10.6.2014 Hilma-tietokannassa julkaistulla keskeytysilmoituksella ja 13.6.2014 TED-tietokannassa julkaistulla EU-lisätietoilmoituksella ilmoittanut, että EU-hankintailmoituksen mukainen menettely keskeytetään ja hankinnasta julkaistaan uusi kansallinen hankintailmoitus.

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän hallitus on 6.10.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 106) valinnut Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1 500 000 euroa vuodessa, eli yhteensä noin 4 500 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Med Group Oy on ollut valittajana, Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä vastapuolena ja Mediverkko Terveyspalvelut Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän hallituksen 6.10.2014 tekemän hankintapäätöksen § 106 ja kieltänyt asettamansa 100 000 euron sakon uhalla Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön.

Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän korvaamaan Med Group Oy:n oikeudenkäyntikulut 8 500 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän sekä Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, jäljempänä hankintalaki) 1 §:n 2 momentin mukaan hankintalain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnasta ilmoittaminen

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti muun ohella avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, neuvottelumenettelyllä taikka kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankinnasta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (614/2007, hankinta-asetus) 4 §:n 1 momentin mukaan hankintalain 68 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset on toimitettava julkaistaviksi internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Hankinta-asetuksen 4 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikön on tehtävä 1 momentissa tarkoitettu kansallinen hankintailmoitus hankintalain 15 §:ssä säädettyjen kansallisten kynnysarvojen ylittävistä hankintalain liitteen B palveluhankinnoista. Hankinta-asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan edellä 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetuista hankinnoista tulee tehdä kansallinen hankintailmoitus myös, vaikka hankinnan ennakoitu arvo ylittää hankintalain 16 §:n mukaiset EU-kynnysarvot.

Nyt kysymyksessä olevan hankinnan kohteena ovat olleet lääkäripäivystyspalvelut. Hankinnan kohteena ovat siten olleet hankintalain liitteen B mukaisten toissijaisten palvelujen ryhmään 25 terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut kuuluvat palvelut, joiden ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 16 §:n mukaisen EU-kynnysarvon.

Hankinnasta on julkaistu osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi 4.6.2014 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on tämän jälkeen julkaissut 9.6.2014 hankinnasta avointa menettelyä koskeneen kansallisen hankintailmoituksen, jolla hankintailmoitus on korjattu EU-hankintailmoituksesta kansalliseksi hankintailmoitukseksi. Hankinnasta on lisäksi julkaistu osoitteessa www.hankintailmoituk-set.fi 10.6.2014 keskeytysilmoitus, jossa on todettu, että hankinta on keskeytetty ja siitä julkaistaan uusi kansallinen hankintailmoitus. Edellä mainittujen ilmoitusten ohella Tenders Electronic Daily -palvelussa on julkaistu 6.6.2014 hankinnasta EU-hankintailmoitus ja 13.6.2014 lisätietoilmoitus, jossa on todettu muun ohella, että hankintamenettely keskeytetään ja hankinnasta julkaistaan uusi kansallinen hankintailmoitus.

Hankintayksikkö on ilmoituksensa mukaan lähettänyt tiedon hankintailmoitukseen tehdystä korjauksesta kaikille tarjouspyyntömateriaaliin tutustuneille toimittajille.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksen tarkoituksena on tiedottaa avoimesti tarjouskilpailusta, varmistaa todellisen kilpailun toteutuminen ja antaa kaikille yrityksille mahdollisuus osallistua julkisen sektorin tarjouskilpailuihin. Kysymyksessä olevasta hankinnasta viimeiseksi 10.6.2015, oikeastaan 10.6.2014, ja 13.6.2015, oikeastaan 13.6.2014, julkaistuissa hankintailmoituksissa on ilmoitettu hankinnan keskeyttämisestä sekä siitä, että uusi hankintailmoitus julkaistaan. Potentiaaliset tarjoajat ovat siten kyseisten ilmoitusten johdosta perustellusti voineet jäädä siihen käsitykseen, että hankinta on keskeytetty. Hankintayksikkö on kuitenkin hankintaa keskeyttämättä jatkanut kysymyksessä olevan hankintamenettelyn toteuttamista julkaisematta enää muita hankintailmoituksia.

Edellä selostetun hankintayksikön menettelyn ei ole katsottava olleen omiaan turvaamaan kaikkien hankinnasta mahdollisesti kiinnostuneiden potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun. Se, että hankintayksikkö on julkaistujen hankintailmoitusten ohella lähettänyt ilmoituksensa mukaan tiedon muutoksesta kaikille tarjouspyyntömateriaaliin tutustuneille, ei ole vaikuttanut muiden potentiaalisten tarjoajien mahdollisuuksiin osallistua tarjouskilpailuun.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnasta ilmoittamisen osalta tavalla, joka ei ole ollut omiaan turvaamaan kaikkien hankinnasta mahdollisesti kiinnostuneiden toimittajien tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Vertailuperusteen asettaminen

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailuperuste "yrityksen koulutusjärjestelmä" on ollut tulkinnanvarainen eikä ole tuottanut kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankintalain 72 §:ää koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 116) on todettu, että tarjousten valinnassa käytettävien vertailuperusteiden tulisi pääsääntöisesti liittyä hankinnan kohteeseen. Siten vastaavasti kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tulisi käyttää tarjousten arvioinnissa. Hallituksen esityksessä on edellä mainitun lisäksi todettu, että pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että erityistä asiantuntemusta, ammattitaitoa ja henkilökohtaista palvelusuoritusta tai rakennustyötä edellyttävissä hankinnoissa voitaisiin tarjousten valinnassa huomioida hankinnan toteuttamiseen liittyvä palveluntarjoamisesta tai rakennustyön suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallintajärjestelmä, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Siten hankintayksiköllä olisi mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle. Vähimmäisvaatimukset ylittävän kelpoisuuden huomioiminen soveltuisi käytännössä esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttäviin suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja koulutushankintoihin sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankintoihin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus niin, että hinnan painoarvo on ollut 70 prosenttia ja laadun painoarvo 30 prosenttia. Laatua on ilmoitettu vertailtavan siten, että toimitusvarmuudella ja varahenkilöstöjärjestelmällä on 20 prosentin painoarvo ja yrityksen koulutusjärjestelmällä 10 prosentin painoarvo.

Tarjouspyynnön kohdassa "Päätöksenteon perusteet" on yrityksen koulutusjärjestelmää koskevan vertailuperusteen osalta ilmoitettu, että tarjouksessa on kuvattava yrityksen vuonna 2014 heinäkuun loppuun mennessä (1.1–31.7.2014) jo toteutuneet lääkärihenkilöstön [lisä]koulutukset. Koulutuksista on todettu otettavan tarjousten vertailussa huomioon yli 45 minuuttia kestäneet koulutukset. Koulutuksiin osallistuneiden lääkäreiden määrä on ilmoitettu jaettavan yrityksen palveluksessa olevien täysipäiväisten lääkärien lukumäärällä. Pisteytys on ilmoitettu tehtävän siten, että paras suhdeluku saa 10 pistettä, toiseksi paras 7 pistettä, kolmanneksi paras 4 pistettä ja muut 0 pistettä.

Tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouspyyntöön liitetyllä "Yrityksen koulutusjärjestelmä" -lomakkeella yrityksen palveluksessa olevien täysipäiväisten lääkäreiden lukumäärä ja koulutukseen osallistuneiden lääkäreiden yhteismäärä. Kyseisistä koulutuksista, eli "vuonna 2014 toteutuneet lääkärihenkilöstön lisäkoulutukset (yli 45 minuuttia)", on niihin osallistuneiden lääkäreiden lukumäärän ohella pyydetty ilmoittamaan kunkin koulutuksen nimi, koulutuspaikka, toteuttaja, koulutuksen kesto sekä koulutuksen ajankohta kuukausitarkkuudella.

Hankintayksikkö on esittänyt, että koulutusjärjestelmää koskevalla vertailuperusteella on kartoitettu tarjoavan yrityksen koulutusjärjestelmän laajuutta, koulutukseen osallistuneiden lääkäreiden määrää sekä yrityksen palveluksessa olevien lääkäreiden määrää.

Markkinaoikeus toteaa, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikön on lähtökohtaisesti mahdollista käyttää sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankinnoissa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena muun ohella lääkäreiden ammattitaidon ylläpitämiseen liittyviä tekijöitä, joilla selvitetään hankintasopimuksen täyttämiseen käytettävien lääkäreiden koulutusjärjestelyjä. Jotta tällainen koulutusjärjestelmää koskeva vertailuperuste mittaisi hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta, tulee vertailuperusteen avulla kuitenkin voida objektiivisesti selvittää, mikä tarjoajien koulutusjärjestelmistä tehokkaimmin ylläpitää hankittavaa palvelua hankintayksikölle toimittavien lääkäreiden asiantuntemusta ja ammattitaitoa. Yrityksen koulutusjärjestelmää mittaavan vertailuperusteen tulee siten liittyä koulutusten laadullisiin tekijöihin sekä olla tarjoajien kannalta tasapuolinen ja syrjimätön.

Vertailuperustetta "yrityksen koulutusjärjestelmä" koskeva tarjousten pisteytys on edellä todetun mukaisesti tehty kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä siten, että pisteytykseen on tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan vaikuttanut pelkästään koulutukseen osallistuneiden lääkäreiden koulutustilaisuuksien määrien ja täysipäiväisten lääkäreiden lukumäärän perusteella saatu suhdeluku.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei tässä tapauksessa ole asetettu tarjousten vertailussa huomioon otettaville koulutuksille mitään sisällöllisiä tai laadullisia vaatimuksia. Ainoana koulutusten ominaisuuksiin liittyvänä vaatimuksena on ollut, että koulutusten on tullut olla yli 45 minuutin pituisia. Vertailutapa ei siten ole ottanut lainkaan huomioon koulutusten sisältöön liittyviä tekijöitä. Vertailutavan on lisäksi katsottava olleen omiaan asettamaan epäedullisempaan asemaan sellaiset tarjoajat, joiden lääkäreille on järjestetty lukumäärältään vähemmän, mutta kestoltaan pidempiä koulutuksia.

Yrityksen koulutusjärjestelmää koskevan vertailuperusteen avulla ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole voitu tässä tapauksessa objektiivisesti ja tarjoajien kannalta tasapuolisesti selvittää tarjoajien koulutusjärjestelmien laadullista paremmuutta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole hankintayksikön ilmoituksen mukaan allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelystä ilmoitettaessa on ilmennyt virheitä ja tarjouspyyntö lisäksi on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian laatu ja laajuus huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee sanottujen kohtuullisten arvonlisäverollisten oikeudenkäyntikulujen määräksi 8 500 euroa. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittajalla ei oman ilmoituksensa perusteella ja arvonlisäverolain 34 §:ssä säädetty huomioon ottaen ole oikeutta vähentää hankinnan kohteena koskevaan liiketoimintaan liittyvästä oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihin sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista ei siten ole vähennettävä niihin sisältyvää arvonlisäveroa.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Reima Jussila ja Pasi Yli-Ikkelä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mediverkko Terveyspalvelut Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää hankintayksikköä panemasta täytäntöön markkinaoikeuden päätöstä, kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja hylkää Med Group Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen sekä vahvistaa hankintapäätöksen, jolla Mediverkko Terveyspalvelut Oy on valittu palveluntuottajaksi. Lisäksi Mediverkko Terveyspalvelut Oy on vaatinut, että Med Group Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Mediverkko Terveyspalvelut Oy on viitannut markkinaoikeudelle toimittamaansa lausuntoon ja lisäksi esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeus on virheellisesti päätynyt kumoamaan hankintapäätöksen ja velvoittanut hankintayksikön järjestämään hankinnasta uuden tarjouskilpailun.

Markkinaoikeuden päätös on virheellinen sen vuoksi, että se on ratkaisussaan oma-aloitteisesti ottanut kantaa hankinnan ilmoittamiseen liittyviin seikkoihin. Med Group Oy ei ole viitannut kyseisiin seikkoihin markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa. Kyseiset seikat eivät siten ole olleet markkinaoikeudelle tehdyn valituksen kohteena eivätkä siten markkinaoikeudessa käsittelyn kohteena. Kyseisiin seikkoihin ei ole myöskään vedonnut muukaan taho hankintamenettelyn kuluessa tai sen jälkeen. Markkinaoikeus on voinut Med Group Oy:n valitusta käsitellessään ottaa huomioon vain ne seikat, joihin Med Group Oy on valituksessaan vedonnut.

Med Group Oy on valituksessaan vedonnut siihen, että sen ja Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n tarjoukset ovat olleet yrityksen koulutusjärjestelmää koskevan vertailuperusteen osalta vertailukelvottomia, sillä yhtiöiden ilmoittamat luvut on annettu erilaisin perustein. Med Group Oy ei ole valituksessaan ottanut kantaa käytetyn vertailutavan soveltuvuuteen, vaan ainoastaan mielestään vääränlaisen laskentatavan käyttöön.

Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan yhtiön palveluksessa olevien täysipäiväisten lääkäreiden lukumäärä. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty muuttamaan osa-aikaisia lääkäreitä kokopäiväisiksi, eikä tarjouspyyntö ole jättänyt tarvetta tällaiselle tai muunlaiselle tulkinnalle. Täysipäiväisten lääkäreiden lukumäärä voidaan ilmoittaa sellaisenaan.

Täysipäiväinen lääkäri on alalla yleisesti käytetty termi. Alalla tyypillistä on, että laillistetut lääkärit toimivat samanaikaisesti julkisessa ja yksityisessä palvelutuotannossa ja samanaikaisesti useammassa yksikössä yksityisellä sektorilla. Se, että Med Group Oy on tulkinnut käsitettä itselleen vahingollisesti, ei johdu vertailuperusteesta. Pelkästään siitä, että Med Group Oy on toimittanut pyydetyt luvut muuta kuin tarjouspyynnössä pyydettyä laskentatapaa noudattaen, ei voida päätellä, ettei tarjouspyyntö olisi mahdollistanut tarjousten vertailua.

Mediverkko Terveyspalvelut Oy:llä yhtenä alan kokeneimmista ja pitkäaikaisimmista toimijoista on tieto myös muista kilpailutuksista sekä niissä käytetyistä arviointikriteereistä. Ei voida väittää, että työntekijöiden muuttaminen kokoaikaisiksi olisi laatukriteerien suhteen tavanomaista vastaavissa kilpailutuksissa varsinkaan, kun tällaista ei ole erikseen edellytetty tarjouspyynnössä.

Med Group Oy ei ole kärsinyt asiassa oikeudenmenetystä. Mikäli Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n lääkäreiden määrä laskettaisiin tarjouspyyntöä vastaamattomasti muuntamalla osa-aikaiset työpanokset kokoaikaisiksi työpanoksiksi, olisivat Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n pisteet olleet edelleen korkeammat kuin Med Group Oy:n saamat pisteet.

Hankintayksikön asettama yrityksen koulutusjärjestelmää koskeva vertailuperuste on liittynyt hankinnan kohteeseen sekä ollut selkeä, yksiselitteinen, syrjimätön ja mahdollistanut yhteismitallisten sekä keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamisen. Vertailuperuste ei ole antanut hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta toteuttaa tarjousten vertailua.

Markkinaoikeudella ei ole ollut toimivaltaa arvioida, onko vertailuperuste kysymyksessä olevassa hankinnassa luonteeltaan paras mahdollinen. Tällä seikalla ei ole myöskään oikeudellista merkitystä, sillä hankintayksikkö on toiminut hankintalain mukaisesti tarjouspyyntöä laatiessaan ja tarjouksia vertaillessaan.

Markkinaoikeuden perustelu siitä, että yrityksen koulutusjärjestelmää mittaavan vertailuperusteen tulee liittyä koulutusten laadullisiin tekijöihin, on virheellinen. Hankinnan kohteena on ollut perusterveydenhuollon tasoinen lääkäriresurssi. Koulutuksen määrän käyttäminen laatuvertailussa on ollut tällöin mahdollista ja perusteltua. Mainitun seikan käyttäminen vertailuperusteena on myös selkeä ja yksiselitteinen mittari sen sijaan, että käytettäisiin hankalasti mitattavia laadullisia tekijöitä.

Yrityksen järjestämän koulutuksen laadullinen paremmuus ei ole sen sijaan ollut vertailuperusteen sisältö eikä tarkoitus. Asiassa ei ole tarpeen arvioida, kenellä on laadultaan paras koulutus henkilökuntaansa kuuluville lääkäreille. Hankintayksiköllä ei myöskään ole ollut velvollisuutta koulutusten vertailuun niiden sisällön perusteella.

Hankintayksikön käyttämä suhdeluku (koulutukseen osallistuneiden lääkäreiden määrä jaettuna yrityksen palveluksessa olevien täysipäiväisten lääkärien lukumäärällä) on ollut merkityksellinen kartoitettaessa tarjoavan yrityksen koulutusjärjestelmän laajuutta.

Asiaan vaikuttamatonta on se, onko koulutus kestänyt 45 minuuttia vai esimerkiksi tunnin. Koulutuksen laadun arviointi tarkkarajaisesti koulutuksen keston perusteella on myös mahdotonta.

Käytetty vertailuperuste on asetettu objektiivisesti, eikä sitä ole tarkoitushakuisesti asetettu siten, että vain jokin tietty toimija voisi todellisuudessa saada sen perusteella täydet pisteet. Vertailuperustetta on myöskin sovellettu saatujen yhteismitallisten sekä vertailukelpoisten tarjousten vertailussa yhdenmukaisesti ja siten syrjimättömästi. Hankintayksikkö on siten kaikilta osin toiminut hankintalain edellyttämällä tavalla vertailuperusteet asettaessaan sekä tarjoukset vertaillessaan ja ne pisteyttäessään.

Med Group Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on perustunut virheellisiin oletuksiin, eikä yhtiöllä ole ollut valituksessaan esittämillä perusteilla oikeussuojan tarvetta. On kohtuutonta, että markkinaoikeus on velvoittanut hankintayksikön järjestämään hankinnasta uuden tarjouskilpailun.

Selitykset

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä ilmoittanut, ettei se pane markkinaoikeuden päätöstä täytäntöön asian ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, ja lausunut, ettei sillä ole syytä arvioida asiaa markkinaoikeuden päätöksestä poikkeavasti.

Med Group Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n vaatimukset ja velvoittaa sen korvaamaan Med Group Oy:n oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Med Group Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanoa ei tule kieltää. Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n väitteet ovat perusteettomia ja virheellisiä.

Markkinaoikeudella on oikeus ja velvollisuus puuttua sellaisiinkin hankintamenettelyssä tapahtuneisiin virheisiin, joihin ei ole vedottu. Markkinaoikeus tutkii valitusasian itsenäisesti aineellisen totuuden saavuttamiseksi.

Med Group Oy on kärsinyt oikeudenmenetyksiä virheellisen hankintamenettelyn johdosta. Lisäksi markkinaoikeus on hankintalainsäädännön vaatimin tavoin ottanut huomioon myös muiden mahdollisten tarjoajien potentiaaliset oikeudenmenetykset hankintamenettelyssä ja hankinnan ilmoittamisessa tapahtuneiden virheiden johdosta.

Hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan hankinnasta mahdollisesti kiinnostuneiden potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun, sillä hankinnasta viimeiseksi julkaistuissa hankintailmoituksissa on ilmoitettu hankinnan keskeyttämisestä, mutta hankintayksikkö on hankintaa keskeyttämättä jatkanut hankintamenettelyn toteuttamista julkaisematta enää muita hankintailmoituksia.

Markkinaoikeus on perustellusti katsonut, että yrityksen koulutusjärjestelmää koskeva vertailuperuste ei ole täyttänyt hankintalainsäädännön vaatimuksia.

Yrityksen koulutusjärjestelmää koskevan vertailuperusteen avulla ei ole voitu tässä tapauksessa objektiivisesti ja tasapuolisesti selvittää tarjoajien koulutusjärjestelmien laadullista paremmuutta. Kyseisen vertailuperusteen avulla ei ole ollut mahdollista selvittää tarjoajien välisiä laatueroja eikä siten sitä, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Vertailuperuste on jäänyt epäselväksi, koska tarjoajat eivät ole voineet varmuudella tietää, miten täysipäiväisten lääkärien määrä tulisi laskea, eivätkä sitä, millaiset koulutukset tultaisiin ottamaan huomioon. Hankintayksikkö on vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen toimittanut Med Group Oy:lle sen pyynnöstä tarkemmat perustelut vertailuperusteen pisteytyksestä. Hankintayksikkö on näissä perusteluissa todennut, että kielikoulutuksia ei ole otettu huomioon lisäkoulutuksena. Tätä ei ollut mainittu tarjouspyynnössä.

Vertailuperuste ei ole tuottanut yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Täysipäiväisten lääkäreiden laskutavassa on ongelmia, eikä koulutusmäärien laskutapa ole tasapuolinen ja syrjimätön.

Täysipäiväisten lääkärien määrää koskeva ehto on ollut tulkinnanvarainen. Vertailuperusteen tulkinnanvaraisuus on ilmennyt vasta sen jälkeen, kun tarjoajat ovat jättäneet tarjouksensa. Tämän takia Med Group Oy ei ole esittänyt hankintayksikölle lisäkysymystä täysipäiväisten lääkäreiden määritelmästä. Med Group Oy:n ja Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n tavat laskea täysipäiväiset lääkärit ovat poikenneet olennaisesti toisistaan.

Med Group Oy:n henkilötyövuosina ilmoittama lääkärimäärä on ollut tarjouspyynnön mukainen. Täysipäiväisen henkilökunnan määrää on joissakin muissakin tapauksissa tarkasteltu samalla tavoin, ja se on ollut perusteltua myös kysymyksessä olevassa hankinnassa tarkemman ohjeistuksen puuttuessa.

Täysipäiväisten lääkärien määrän osalta annetut tiedot Med Group Oy:n ja Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n välillä eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia riippumatta siitä, kumman tarjouksessa käytettyä laskentatapaa käytetään.

Tarjoajien on ollut mahdotonta ilmoittaa täysipäiväisten lääkärien lukumäärää keskenään vertailukelpoisesti myös sen takia, ettei tarjouspyynnössä ole todettu, miten täysipäiväisten lääkärien lukumäärä tulee laskea. Tarjoajat ovat voineet ilmoittaa lääkärien määrän toisistaan poikkeavalla tavalla esimerkiksi siten, että täysipäiväisten lääkärien määrä on ilmoitettu yhteenlaskettuna koko vuodelta tarjouksen jättämishetken tiedon mukaisena, alkuvuoden kuukausien keskiarvona tai vain viimeisen kuukauden palkkakirjanpidon mukaan. Täysipäiväisten lääkärien määrä saattaa vaihdella kuukausittain merkittävästikin, jolloin luvut saattavat poiketa toisistaan huomattavasti.

Mediverkko Terveyspalvelut Oy on hankintayksikölle toimittamassaan lisäselvityksessä kertonut ilmoittaneensa täysipäiväisten lääkäriensä määrän perustuen viimeisimmällä palkkakaudella työssä olleisiin täysipäiväisiin lääkäreihin. Med Group Oy puolestaan on ilmoittanut täysipäiväisten lääkäreidensä määrän laskien keskiarvon koulutusajanjaksona 1.1.–31.7.2014 töissä olleista lääkäreistä. Annetut tiedot eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia riippumatta siitä, lasketaanko määrät henkilötyövuosina vai ei.

Tarjouspyynnöstä ilmenee, että vertailuperusteella on ollut tarkoitus mitata laatua. Vertailutapa ei ole ottanut huomioon tarjoajien koulutusjärjestelmien sisältöön liittyviä tekijöitä, sillä hankintayksikkö ei ole asettanut tarjousten vertailussa huomioon otettaville koulutuksille mitään sisällöllisiä tai laadullisia vaatimuksia. Myös koulutuksen kestolla on merkittävä vaikutus pisteytyksen muodostumisessa.

Vertailutapa on ollut omiaan asettamaan epäedullisempaan asemaan sellaiset tarjoajat, joiden lääkäreille on järjestetty lukumäärältään vähemmän, mutta kestoltaan pidempiä koulutuksia. On selvää, että 45 minuuttia tai tunnin kestävässä koulutuksessa ei voida käsitellä asioita yhtä syvällisesti ja kattavasti kuin koko päivän kestävässä koulutuksessa. Hankintayksikön käyttämän laskutavan mukaan kuitenkin kaikki yli 45 minuuttia kestävät koulutukset lasketaan samalla tavoin yhdeksi koulutuskerraksi riippumatta siitä, kestivätkö ne tunnin vai koko päivän.

Koska vertailuperusteen avulla ei ole voitu objektiivisesti ja tasapuolisesti selvittää koulutusjärjestelmien laadullista paremmuutta, on vertailuperuste ollut hankintalain vastainen.

Merkintä

Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n toiminimi on 1.1.2016 alkaen Mehiläinen Terveyspalvelut Oy.

Vastaselitys

Mehiläinen Terveyspalvelut Oy on antanut selitysten johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymälle ja Med Group Oy:lle.

Oikeudenkäyntikuluja koskevat selvitykset

Mehiläinen Terveyspalvelut Oy on toimittanut arvonlisäverottomalta määrältään 1 500 euron oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymälle ja Med Group Oy:lle.

Med Group Oy on toimittanut arvonlisäverolliselta määrältään 9 978,90 euron oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Mehiläinen Terveyspalvelut Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Mehiläinen Terveyspalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Mehiläinen Terveyspalvelut Oy määrätään korvaamaan Med Group Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaatimus enemmälti hyläten, 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

3. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Hankintamenettelyn lainmukaisuuden tutkiminen viran puolesta

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 94 §:n 1 momentin nojalla tutkia sille tehdystä valituksesta, onko valituksessa tarkoitetussa hankinnassa menetelty lainkohdassa mainittujen säännösten vastaisesti. Vastaavasti hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin ja 51 §:n 1 momentin säännökset asian selvittämisestä ja ratkaisemisesta edellyttävät, että hallintotuomioistuin huolehtii asian selvittämisestä ja laillisesti oikeaan lopputulokseen päätymisestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeus on voinut näin ollen ratkaisussa KHO 2015:151 omaksuttua tulkintaa vastaavasti ottaa asiassa viran puolesta tutkittavakseen muunkin hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevan perusteen kuin ne, joihin Med Group Oy oli nimenomaisesti nojautunut. Markkinaoikeuden ei voida siten katsoa menetelleen virheellisesti ottaessaan tutkittavakseen hankintamenettelyn sellaisen virheellisyyden, johon valituksessa ei ollut vedottu.

1.2 Hankinnasta ilmoittaminen

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnasta ilmoittaessaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

1.3 Yrityksen koulutusjärjestelmää koskeva vertailuperuste

Markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjouksessa on kuvattava yrityksen ajanjaksolla 1.1–31.7.2014 toteutuneet lääkärihenkilöstön lisäkoulutukset, joista tarjousten vertailussa on otettu huomioon yli 45 minuuttia kestäneet koulutukset. Koulutuksiin osallistuneiden lääkäreiden määrä on ilmoitettu jaettavan yrityksen palveluksessa olevien täysipäiväisten lääkärien lukumäärällä. Paras suhdeluku on antanut eniten pisteitä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella yrityksen palveluksessa olevien täysipäiväisten lääkäreiden lukumäärä sekä vertailussa huomioon otettaviin koulutuksiin osallistuneiden lääkäreiden lukumäärä, koulutuksen nimi, koulutuspaikka, toteuttaja, koulutuksen kesto sekä koulutuksen ajankohta kuukausitarkkuudella.

Korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden tavoin, että kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa laadun vertailuperusteena on voitu käyttää yrityksen koulutusjärjestelmää edellyttäen, että sen määrittely täyttää hankintasäännösten vaatimukset.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että mainittua laadun vertailuperustetta ei ole asetettu hankintasäännösten vastaisesti sen vuoksi, että vertailutapa ei ole ottanut huomioon koulutusten sisältöön liittyviä tekijöitä tai että vertailutapa olisi asettanut tarjoajat järjestetyn koulutuksen keston osalta epäyhdenvertaiseen asemaan. Hankittavan palvelun laadun kannalta merkitystä voi olla sillä, missä määrin tarjoajan lääkärihenkilöstö ylläpitää ja kehittää ammattitaitoaan osallistumalla lisäkoulutuksiin. Kysymyksessä olevalla yrityksen koulutusjärjestelmää koskevalla vertailuperusteella, jolla vertaillaan tarjoajan palveluksessa olevan lääkärihenkilöstön lisäkoulutuksen määrää, voidaan siten osaltaan selvittää palvelun laadullista paremmuutta. Koulutuksen kestoa koskevan vaatimuksen tasapuolisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, ettei oletettavaa ole, että lisäkoulutusten tarjoaminen jakaantuisi tarjoajien kesken niin, että joku tarjoaja järjestäisi pääasiassa pitkiä ja toinen lyhyitä koulutuksia.

Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole yrityksen koulutusjärjestelmää koskevan vertailuperusteen osalta määritelty, millaisia koulutuksia lääkärihenkilöstön lisäkoulutuksilla on tarkoitettu ja onko siten lisäkoulutuksella tarkoitettu pelkästään lääketieteellistä koulutusta vai myös muunlaista koulutusta, kuten kielikoulutusta.

Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi myöskään se, mitä täysipäiväisen lääkärin käsitteellä on tarkoitettu tarjouspyynnön mukaista vertailua tehtäessä. Tarjouspyynnön mukaan koulutuksiin osallistuneiden lääkäreiden määrä on ilmoitettu jaettavan yrityksen palveluksessa olevien täysipäiväisten lääkärien lukumäärällä. Kun koulutuksiin osallistuneina lääkäreinä ilmoitettavia ei ole rajattu vain täysipäiväisiin lääkäreihin, epäselväksi tarjouspyynnön perusteella on jäänyt se, missä tarkoituksessa täysipäiväisen lääkärin käsitettä on tarjouspyynnössä käytetty ja onko osa-aikaisten lääkäreiden työpanos voitu Med Group Oy:n ilmoittamalla tavalla laskea henkilötyövuosiksi ja siten täysipäiväisen lääkärin työpanosta vastaavaksi. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, minkä ajankohdan mukaan ja miten laskettuna yrityksen palveluksessa olevien täysipäiväisten lääkärien määrä on tullut ilmoittaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että tarjouspyyntö on laadittu yrityksen koulutusjärjestelmää koskevan vertailuperusteen osalta kokonaisuutena arvioiden siinä määrin tulkinnanvaraisesti, ettei tarjoajien ole ollut tarjouksia laatiessaan mahdollista tietää kyseisen vertailuperusteen täsmällistä sisältöä. Tarjoajat ovat perustellusti voineet ymmärtää tarjouspyynnön sisällön tältä osin eri tavoin. Osapuolten lausumista ja tarjouksista ilmi käyvän perusteella näin vaikuttaisi myös tapahtuneen. Lisäksi hankintayksikkö on tarjousten vertailuvaiheessa päätynyt siihen, ettei kielikoulutuksia oteta vertailussa huomioon.

Tarjouspyyntö ei siten ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

1.4 Johtopäätös

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Mehiläinen Terveyspalvelut Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Med Group Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Mehiläinen Terveyspalvelut Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Med Group Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi arvioidulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 23.8.2017