Muu päätös 4112/2017

Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus (Sipoo)

Antopäivä: 29.8.2017
Taltionumero: 4112
Diaarinumero: 2550/1/16

Asia Kunnan etuosto-oikeuden käyttämistä koskeva valitus

Valittaja B

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.6.2016 nro 16/0578/5

Asian aikaisempi käsittely

Sipoon kunnanhallitus on päätöksellään 2.6.2015 (§ 145) päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan 23.4.2015 tehdyssä kiinteistökaupassa, jossa A on myynyt B:lle 48 000 euron kauppahinnalla Sipoon kunnassa sijaitsevat toisiinsa rajoittuvat rakentamattomat kiinteistöt Riebacken 753-433-4-89 ja Karlslund 753-433-4-98. Kiinteistön Riebacken pinta-ala on 10 260 neliömetriä ja kiinteistön Karlslund 28 311 neliömetriä.

Kunnanhallituksen maankäyttöjaoston ehdotuksessa 20.5.2015 (§ 48) kunnanhallitukselle perusteena etuosto-oikeuden käyttämiselle oli mainittu maan hankkiminen yhdyskuntarakentamista varten. Jaoston pöytäkirjan mukaan ehdotuksena nähtävillä 12.1.–4.3.2015 olleen Östersundomin yhteisen yleiskaavan mukaan kiinteistöt kuuluvat kaupunkipientalovaltaiseen tai pientalovaltaiseen alueeseen sekä virkistysalueeseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt B:n valituksen Sipoon kunnanhallituksen päätöksestä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Etuosto-oikeuttaan käyttääkseen kunnan tulee esittää selvitys alueen tulevasta käytöstä. Siitä, minkälainen tuon selvityksen tulee olla, ei ole etuostolaissa tarkemmin säädetty, vaan asia ratkaistaan kussakin tapauksessa erikseen. Kunta voi kaavoituksen tai suunnitelmien avulla taikka muulla tavoin osoittaa aikovansa käyttää aluetta lain edellyttämiin tarkoituksiin. Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 104/1989 vp yleisperusteluissa todetaan lain 1 §:n 3 momentin tarkoitusmääreeseen viitaten, että etuosto-oikeutta voitaisiin käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan siinä lueteltuihin tarkoituksiin. Etuosto-oikeuden käytön tarkoitusta arvioidaan lähtökohtaisesti sen ajankohdan mukaan, jona kunnan etuosto-oikeutta on käytetty, eli tässä tapauksessa ajankohdan 2.6.2015 mukaan.

Etuosto-oikeuden käyttämisen kohteena olevat yhteensä noin 3,8 hehtaarin suuruiset tilat Riebacken 4:89 ja Karlslund 4:98 kuuluvat alueeseen, jolla etuostopäätöksen tekohetkellä on ollut vireillä Helsingin, Vantaan ja Sipoon yhteisen Östersundomin yleiskaavan valmistelu. Ennen etuostopäätöksen tekemistä 12.1.– 4.3.2015 nähtävillä olleessa yleiskaavaluonnoksessa, oikeastaan yleiskaavaehdotuksessa, tilojen alue on ollut osoitettuna kaupunkipientalovaltaiseen tai pientalovaltaiseen alueeseen sekä virkistysalueeseen eli etuostolain 1 §:n 3 momentin mukaisiin tarkoituksiin.

Östersundomin yhteisen yleiskaavan päätöksentekoa varten tehdään lisäselvityksiä arviolta syksyyn 2016 saakka. Tämän jälkeen kaavaehdotus todennäköisesti asetetaan uudestaan nähtäville.

Hallinto-oikeus toteaa, että pääkaupunkiseudulla sijaitsevan kolmen kunnan aluetta koskevan Östersundomin yhteisen yleiskaavan laatimisen voidaan perustellusti olettaa vievän merkittävästi enemmän aikaa kuin tavanomaisen yhden kunnan aluetta koskevan yleiskaavan. Kun otetaan huomioon tilojen alueelle yleiskaavaluonnoksessa, oikeastaan yleiskaavaehdotuksessa, osoitetut maankäyttömerkinnät ja yhteisen yleiskaavan laatimiseen vaadittava aika, on etuosto-oikeuden käyttämiselle ollut etuostolain 1 §:n 3 momentissa edellytetty selvitys maan käyttämisestä yhdyskuntarakentamiseen. Päätös on myös hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla riittävästi perusteltu.

Kaupunginhallituksen, oikeastaan kunnanhallituksen, päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on lain mukainen. Päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallintolainkäyttölain 74 § ja asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole pidettävä kohtuuttomana, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Jonna Konstari. Esittelijä Juho Kalliokoski.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Sipoon kunnanhallituksen päätökset kumotaan ja Sipoon kunta velvoitetaan korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kiinteistöjen alueella on etuostopäätöksen ajankohtana ollut ja on edelleen voimassa ainoastaan Sipoon yleiskaava 2025, joka on tullut lainvoimaiseksi vuonna 2012. Tässä yleiskaavassa molemmat kiinteistöt sijoittuvat haja-asutusalueelle (MTH). Voimassa olevat maankäyttösuunnitelmat eivät siten millään tavoin ennakoi tai tue sitä, että etuoston kohde olisi tulossa kohtuullisessa ajassa yhdyskuntarakentamiseen taikka virkistys- tai suojelutarkoituksiin.

Jos edellä esitetystä poiketen katsotaan, että kunta voisi etuosto-oikeuden perusteluna vedota nähtävillä olleeseen Östersundomin yhteistä yleiskaavaa koskevaan ehdotukseen, olisi etuostolain mukaisen käyttötarkoituksen hallituksen esityksessä ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 25.5.2015 taltionumero 1350 edellytetyin tavoin toteuduttava kohtuullisessa ajassa. Sipoon kunnan tiedossa on päätöstä tehtäessä ollut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunto 2.4.2015, jonka perusteella kunta on tiennyt varmuudella, että yleiskaava ei tule toteutumaan nähtävillä olleessa muodossaan, tai että vaihtoehtoisesti sille tulee hakea poikkeus Natura-sääntelystä, jolloin kaavan vahvistuminen kestää hyvin pitkän ajan. Toisin sanoen päätöksentekohetkellä on ollut selvää, että ne yleiskaavaehdotuksen varaukset, joihin etuosto-oikeus on perustettu, tulevat muuttumaan tai vaihtoehtoisesti kaava ei tule voimaan kohtuullisessa ajassa.

Jos poikkeamislupaa ei haeta tai saada ja kaavaa tulee Natura-verkostoon kohdistuvien haitallisten vaikutusten vuoksi muuttaa siten, että rakentamistehokkuuksia alennetaan merkittävästi, ei metroverkon jatkaminen Sipooseen ole taloudellisesti mahdollista. Kun etuoston kohteena olevat kiinteistöt sijaitsevat suunnitellun Majvikin metroaseman vaikutuspiirissä, on hyvin mahdollista, että yleiskaavaratkaisut voivat muuttua aivan toisenlaisiksi kuin nähtävillä olleessa kaavaehdotuksessa.

Yhteinen Östersundom -uutiskirjeen 1/2016 mukaan uuden metrolinjan suunnittelu onkin nyt aloitettu aivan eri reitille kuin keväällä 2015 nähtävillä olleessa kaavaehdotuksessa. Uutiskirjeen mukaan yleiskaava voitaisiin viedä kuntien päätöskäsittelyyn aikaisintaan syksyllä 2017, jonka jälkeen seuraavat vielä vuosia kestävät valitusvaiheet ennen kuin kaava on lainvoimainen. Kaava ei tule toteutumaan kohtuullisessa ajassa.

Kunnanhallitus ei ole etuostolain 1 §:n ja hallintolain 44 §:n edellyttämin tavoin esittänyt riittävää selvitystä etuostopäätöksen kohteena olleiden kiinteistöjen tulevasta käytöstä siten, että tällainen käyttö voisi myös toteutua kohtuullisen ajan kuluessa.

B on hankkinut kiinteistöt elinkeinotoimintaansa eli ratsastustallin tarpeita varten. Olisi kohtuutonta, jos hänen täytyisi pitää oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Sipoon kunnanhallitus on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään. Kunnanhallitus on uudistanut aikaisemmin esittämänsä, viitannut hallinto-oikeuden päätökseen ja sen perusteluihin ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Östersundomin yhteistä yleiskaavaa koskevaa kaavaehdotusta on kehitetty keväällä 2015 nähtävillä olleesta versiosta. Yhdessä muiden kaavaa laativien kuntien sekä luonto-, liikenne- ja talousasiantuntijoiden kanssa on löydetty ratkaisu, joka toteuttaa kaavalle asetettuja tavoitteita ja on mahdollinen Natura-arvojen säilymisen kannalta eikä poikkeamislupaa tarvita. Työtä ovat kuntien lisäksi ohjanneet muun muassa ympäristöministeriö, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja Uudenmaan liitto. Tavoitteena on asettaa kehitetty kaavaehdotus nähtäville alkuvuodesta 2017 ja viedä se hyväksyttäväksi viimeistään vuoden 2018 alussa.

Kaavaratkaisu on koko sen laatimisen ajan perustunut ja tulee jatkossa perustumaan liikennejärjestelmään, jonka runkona toimii alkuvaiheessa Majvikiin ja myöhemmin Söderkullaan asti ulottuva itämetron jatke. Laadittavana on myös Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan Östersundomia ja osaa Etelä-Sipoota koskeva osa, jossa liikenneratkaisun runkona toimii metro. Itämetron jatke sisältyy HLJ 2015 -suunnitelmaan ja sen aloitus on ajoitettu vuosille 2025-2040.

Kehitetyssä kaavaehdotuksessa metrolinjaus on muuttunut edellisistä versioista siten, että Salmenkallion metroasemasta luovutaan ja linjaus siirtyy kaava-alueen länsiosassa pohjoisemmaksi. Maankäytön muutokset kohdistuvat lähinnä Salmenkallion ja Länsimäen alueille. Suoristuva metrolinja on alueiden kehittämisen kannalta positiivinen asia, koska alueen painopiste siirtyy lähemmäksi Majvikia ja sen houkuttelevuus asukkaiden, työpaikkojen ja investointien kannalta kasvaa. Linjaus ei ole muuttumassa Sakarinmäki-Majvik -alueella eikä muutoksella ole merkittäviä yhdyskuntarakenteellisia vaikutuksia alueella. Etuostoalueella kaavaratkaisu ei ole muuttumassa.

Yleiskaavaehdotuksen Natura-arvioinnista aiheutuvat muutokset vaikuttavat Majvikin kaavaratkaisuun tiivistävästi. Asukasmäärää ei olla kaavan tavoitteiden mukaisesta laskemassa eikä Natura-alueiden lähistöllä tapahtuva väestömäärän lasku vaikuta metron kannattavuuteen. Rakentamispainetta kohdistuu sen sijaan yhä enemmän Sakarinmäki-Majvik -alueelle. Etuoston kohteena olevan alueen osalta on entistä vahvempia perusteita varata se yhdyskuntarakentamisen käyttöön.

B on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallituksen lausuma yleiskaavan aikataulusta perustuu metrolinjan suunnittelun muuttumiseen kesällä 2016, jolloin luovuttiin Salmenkallion metroasemasta ja linjausta siirrettiin Vantaan alueella pohjoisemmaksi Porvoonväylän viereen. Nyttemmin loppuvuodesta 2016 suunnittelutilanne on jälleen muuttunut ja kustannussyistä linjaukselle selvitetään jälleen uusia vaihtoehtoja. Tämä noin puolen vuoden välein tapahtuva suunnittelun lähtökohtien muuttuminen kuvastaa sitä, että yhden metroaseman poistaminen suunnitellulta linjaukselta on johtanut koko metroon perustuvan joukkoliikenneratkaisun taloudellisten edellytysten merkittävään vaikeutumiseen.

Epävarmuustekijät voivat jopa johtaa siihen, että joukkoliikenne suunnitellaan johonkin muuhun vaihtoehtoon, kuten suunnittelussa koko ajan mukana olleeseen pikaraitiotiehen, perustuvaksi. Joka tapauksessa on selvää, että Majvikin alueen rakentaminen ei tule toteutumaan etuostolain soveltamiskäytännössä edellytetyn kohtuullisen ajan kuluessa. Kun jälleen kerran uudelleen valmisteltavaksi palannut Östersundomin yhteinen yleiskaava on jossain muodossaan lainvoimainen, voidaan vasta aloittaa Majvikin alueen asemakaavoitus, jonka myös tulee olla lainvoimainen ennen kuin etuosto-oikeuden kohteena olleille kiinteistöille voidaan ryhtyä rakentamaan.

Lähes samanaikaisesti kuin kunta päätti käyttää etuosto-oikeutta, se myönsi 9.2.2015 suunnittelutarveratkaisun uuden omakotitalon rakentamiseen naapuritilalle. Kunnan perustelu siitä, että etuosto-oikeuden käyttämisen kohteena olevat kiinteistöt tarvitaan Majvikin tulevan metroaseman ympäristössä tehokkaan rakentamisen alueiksi, ovat ristiriidassa suunnittelutarveratkaisun myöntämisen kanssa. Jos tilanne olisi etuostopäätöksen perusteluissa esitetyn mukainen, suunnittelutarveratkaisua ei olisi tullut myöntää ison omakotitalon rakentamiseksi naapurikiinteistölle, koska se aiheuttaisi varmuudella maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Kunta ei kohtele kiinteistönomistajia tasapuolisesti, kun toiset samalta alueelta ostetut kiinteistöt ilmoitetaan tarvittavan tehokkaaseen yhdyskuntarakentamiseen ja toiselle kiinteistönomistajalle myönnetään oikeus omakotitalon rakentamiseen.

B on täydennyksenä vastaselitykseensä toimittanut Helsingin Sanomissa 28.1. ja 29.1.2017 julkaistut artikkelit ja todennut, että niissä esitetyn perusteella yleiskaava on viivästymässä kunnanhallituksen selityksessä oletetusta aikataulusta jälleen ainakin vuodella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

B:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämät seikat, jotka koskevat Östersundomin yhteisen yleiskaavan valmistelutilannetta ja suunnittelutarveratkaisun myöntämistä etuostoalueen naapurikiinteistölle, eivät osoita, että etuosto-oikeuden käyttämiselle ei olisi ollut etuostolain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettuja perusteita.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä pääasiaratkaisun että oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta, päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Koska valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 29.8.2017