Muu päätös 4202/2017

Julkinen hankinta (vartiointipalvelu, Espoo)

Antopäivä: 4.9.2017
Taltionumero: 4202
Diaarinumero: 2589/3/15

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja PSG Turva Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 1.7.2015 nro 475/15

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunki on ilmoittanut 14.8.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta vartiointipalveluiden hankinnasta ajalle 1.2.2014–31.1.2017, jonka jälkeen sopimus voidaan muuttaa toistaiseksi voimassa olevaksi.

Espoon kaupungin palveluliiketoimen toimialan liiketoimintajohtaja on 4.12.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 52) valinnut sopimustoimittajaksi Turvatiimi Oyj:n (sittemmin Sector Alarm Oy) ja varatoimittajaksi ISS Palvelut Oy:n.

Securitas Oy on Espoon kaupungin palveluliiketoimen toimialanliiketoimintajohtajan hankintapäätöksestä markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että päätös kumotaan.

Markkinaoikeus on päätöksellään 8.10.2014 nro 668/14 muun ohella kumonnut Espoon kaupungin palveluliiketoimen toimialanliiketoimintajohtajan hankintapäätöksen 4.12.2013 ja kieltänyt sen täytäntöönpanon 100 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan, mikäli kaupunki aikoo edelleen toteuttaa vartiointipalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat. Markkinaoikeuden päätös on lainvoimainen.

Espoon kaupunki on ilmoittanut 11.12.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta vartiointipalvelujen hankinnasta 1.4.2015 lukien kolmeksi vuodeksi, jonka jälkeen sopimus voi jatkua toistaiseksi voimassa olevana.

Espoon kaupungin palveluliiketoimen toimialan liiketoimintajohtaja on 5.3.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 9) valinnut sopimustoimittajaksi PSG Turva Oy:n ja varatoimittajaksi G4S Security Services Oy:n (sittemmin Avarn Security Oy).

Securitas Oy ja Turvatiimi Oyj ovat Espoon kaupungin palveluliiketoimen toimialan liiketoimintajohtajan hankintapäätöksestä markkinaoikeudelle 19.3.2015 ja 18.3.2015 tekemissään erillisissä valituksissa vaatineet muun ohella, että päätös kumotaan.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2 000 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Turvatiimi Oyj ja Securitas Oy ovat olleet valittajina, Espoon kaupunki vastapuolena sekä PSG Turva Oy jaG4S Security Services Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Espoon kaupungin palveluliiketoimen toimialan liiketoimintajohtajan 5.3.2015 tekemän hankintapäätöksen § 9 ja kieltänyt Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 150 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeus on hylännyt Espoon kaupungin ja PSG Turva Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta asioissa diaarinumerot 2015/170 ja 2015/171.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut asiassa diaarinumero 2015/170

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään sekä ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöissä on 56 §:n kohdalla (HE 50/2006 vp s. 100) todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta tai ammattitaitoa.

Edellä mainittua lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp, s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita. Hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja joiden on oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Tarjousten valinnassa käytettävien vertailuperusteiden tulee pääsääntöisesti liittyä hankinnan kohteeseen. Ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa.

Edelleen esitöissä on kyseisen säännöksen kohdalla (HE 50/2006 vp, s. 116) todettu, että erityistä asiantuntemusta, ammattitaitoa ja henkilökohtaista palvelusuoritusta tai rakennustyötä edellyttävissä hankinnoissa voidaan tarjousten valinnassa huomioida hankinnan toteuttamiseen liittyvä palveluntarjoamisesta tai rakennustyön suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallintajärjestelmä, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Siten hankintayksiköllä on mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle. Vähimmäisvaatimukset ylittävän kelpoisuuden huomioiminen soveltuisi käytännössä esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttävissä suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja koulutushankinnoissa sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankinnoissa. Säännös soveltuisi lisäksi erityistä ammattitaitoa edellyttäviin rakennushankkeisiin, kuten vaativia saneeraustöitä tai vanhoja työtapoja edellyttäviin hankkeisiin.

Hankintamenettelyn arviointia

Asiassa on ollut kysymys vartiointipalveluiden hankinnasta. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 50 enimmäispisteellä ja laatu 50 enimmäispisteellä.

Valittaja on esittänyt sekä tarjoajien soveltuvuuteen että tarjousten vertailuperusteisiin liittyviä väitteitä.

Vartijoiden määrä

Valittaja on esittänyt, että 100 hengen henkilökuntaa koskeva edellytys ei ole liittynyt tarjoajan kykyyn toteuttaa hankinta siltä osin kuin vaadittuun vartijoiden määrään on voinut laskea mukaan erikseen työhön kutsuttavat henkilöt.

Osallistumispyynnön kohdan 3 "Hankinnan kohde" mukaan ehdokkaiden on tullut täyttää kohdan 5 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" ja tarjouspyyntö tullaan lähettämään vaatimukset täyttäville ehdokkaille. Kohdan 5 mukaan soveltuvuuden edellytyksenä on muun ohella ollut, että vartijoiden lukumäärän pääkaupunkiseudulla on oltava vähintään 100 henkilöä. Lisäksi ehdokkaiden on tullut liittää osallistumishakemukseensa selvitys vartijoidensa lukumäärästä pääkaupunkiseudulla eriteltynä tuntipalkkaisiin, kuukausipalkkaisiin ja erikseen työhön kutsuttaviin.

Markkinaoikeus toteaa, että osallistumispyynnössä esitetty vaatimus vartijoiden lukumäärästä on ollut selvä. Markkinaoikeus katsoo, että mainittu vaatimus on liittynyt ehdokkaiden edellytyksiin toteuttaa kysymyksessä oleva hankinta. Arvioitaessa sitä, onko vaatimus ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen ottaen huomioon hankinnan luonne, käyttötarkoitus ja laajuus, markkinaoikeus toteaa, että vaatimuksessa ei ole asetettu määräyksiä siitä, kuinka suuri osa vartijoista on tuntipalkkaisia, kuukausipalkkaisia tai erikseen työhön kutsuttavia.

Asetettu vaatimus on siten ollut omiaan mahdollistamaan erityyppistä työvoimaa käyttävien ehdokkaiden osallistumisen tarjouskilpailuun. Kun otetaan lisäksi huomioon, että hankintayksikkö voi lähtökohtaisesti luottaa tarjoajan suoriutuvan tarjotun palvelun suorittamisesta tarjouksensa mukaisesti, ei erikseen töihin kutsuttavien henkilöiden työsopimuksiin mahdollisesti liittyvillä erityispiirteillä ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko hankintayksikkö menetellyt oikein soveltuvuutta koskevaa vaatimusta asettaessaan. Markkinaoikeus katsoo siten, ettei edellä mainittu vaatimus ole hankinnan kohteen luonne ja laajuus huomioon ottaen ollut valittajan esittämin tavoin virheellinen eikä se myöskään ole vaarantanut ehdokkaiden tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Vartijoiden koulutus

Valittaja on esittänyt, ettei vartijoiden koulutusta olisi saanut käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena, koska se on liittynyt tarjoajan soveltuvuuteen eikä koulutusvaatimuksilla ole edes ollut erityistä merkitystä hankinnan kohteena olleen palvelun kannalta. Lisäksi valittaja on esittänyt, että vaatimus on ollut epäselvä eikä se ole tuottanut yhteismitallisia tarjouksia, koska tarjoajat ovat saattaneet antaa joko lupauksen tai tarkan tiedon vartijoiden prosenttimäärästä. Valittaja on vielä esittänyt, ettei vartijan ammattitutkinnon suorittaneiksi ole voinut tarjouksessa ilmoittaa 100 prosenttia, koska tarjouspyynnössä on edellytetty tukityöllistettävän palkkaamista. Lisäksi valittaja on esittänyt, ettei tutkintojen eritasoisuutta ole otettu huomioon pisteytyksessä.

Tarjouspyynnössä on muun ohella edellytetty seuraavaa:

"Tarjoajan tulee ilmoittaa tässä % vartijan ammattitutkinnon, turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinnon ja/tai turvallisuusalan perustutkinnon suorittaneiden %-osuus Espoolle säännöllisesti palvelua suorittavista henkilöistä. Tarjoajan tulee ilmoittaa tutkinnon suorittaneiden vartijoiden % -osuus yhteisesti kaikille palvelukuvauksen osa-alueille. Eniten vaaditun koulutuksen omaavia vartijoita ilmoittanut saa 20 pistettä, johon muut tarjoukset suhteutetaan.

Säännöllisen paikallisvartioinnin osalta tarjoajan tulee nimetä vartijat ja ilmoittaa mahdollinen erikoisammattitutkinnon ja/tai turvallisuusalan perustutkinnon suorittaminen. Paikallisvartiointi edellyttää jatkuvaa noin 10 vartijan miehitystä (5 hlöä WeeGeemuseo ja 5 hlöä Puolarmetsän sairaala). Lista vartijoista sisältäen koulutustiedot ladataan liitteeksi tähän."

Osallistumispyynnössä yhtenä tarjoajan soveltuvuutta koskevana vaatimuksena on ollut se, että Espoon kaupungille osoitetut vartijat ovat vartijan peruskurssin suorittaneita. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten laatuvertailussa on puolestaan arvioitu mainitun vaatimuksen ylittävää ammattitaitoa niin, että laatupisteitä on saanut, mikäli vartijalla on ollut vartijan ammattitutkinto, turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinto ja/tai turvallisuusalan perustutkinto.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen hankintasopimusluonnoksen kohdan 11 "Työllistäminen osana hankinnan kohdetta" mukaan palveluntuottaja on sitoutunut tarjoamaan kokopäiväisen työpaikan vähintään puoleksi vuodeksi yhdelle henkilölle, joka on ollut työttömänä vähintään kuusi kuukautta ennen työsuhteen alkua. Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleessa palkkatukityöllistämisen kuvauksessa on muun ohella mainittu, että työllistetty henkilö voi sijoittua mihin tahansa tehtävään yrityksen palveluksessa.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt tarkasteltavana olevassa asiassa tarjoajan soveltuvuutta koskevana vähimmäisvaatimuksena on edellä todetulla tavalla ollut se, että vartija on suorittanut vartijan peruskurssin. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten laatuvertailussa on puolestaan arvioitu mainitun vaatimuksen ylittävää pätevyyttä niin, että laatupisteitä on saanut, mikäli vartijalla on ollut vartijan ammattitutkinto, turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinto ja/tai turvallisuusalan perustutkinto.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida, että nyt kyseessä olevassa hankinnassa palvelun tarjoamisesta vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityistä merkitystä hankintalain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö siten ole menetellyt virheellisesti käyttäessään ammatillista pätevyyttä soveltuvuuden arvioinnin lisäksi tarjousten vertailuperusteena.

Markkinaoikeus katsoo, että koulutusvaatimus on liittynyt hankinnan kohteeseen ja ollut alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille riittävän selvä. Asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei tarjouspyyntö vaatimuksen vuoksi olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia tarjouksia. Kun tarjouspyyntöasiakirjoista on lisäksi käynyt ilmi, ettei tukityöllistettävän tarvitse sijoittua nimenomaan vartijan tehtäviin, ei asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole ollut estettä myöskään sille, että tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut kaikilla palvelua säännöllisesti suorittavilla henkilöillä olevan vartijan ammattitutkinto. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa määritellä myös, ettei tarjousten vertailussa ole ollut merkitystä sillä, minkä tasoinen vähimmäisvaatimukset ylittävä tutkinto on ollut kyseessä.

Palvelun haltuunottokuvaus ja raportointijärjestelmä

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä siltä osin kuin siitä ei ole käynyt ilmi, onko palvelun haltuunottokuvauksella ja raportointijärjestelmällä ollut merkitystä soveltuvuuden arvioinnissa vai tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön kohdan 4 "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdassa "Lisäselvitykset" tarjoajia on pyydetty lataamaan tarjoukseensa palvelun haltuunottokuvaus sekä kuvaus raportointijärjestelmästä. Lisäselvityksiä ei ole tarjouspyynnössä pisteytetty, mutta niiden sisällöille on asetettu eräitä tarjouspyynnöstä ilmeneviä vaatimuksia. Kyseessä olevasta tarjouspyynnön kohdasta 4 on käynyt selkeästi ilmi laatua koskevan vertailuperusteen enimmäispisteet ja se, miten mainittu pistemäärä on eri laatutekijöistä muodostunut. Tarjouspyynnöstä on ollut pääteltävissä, ettei palvelun haltuunotto ja raportointijärjestelmän kuvauksilla ole ollut merkitystä tarjousten laatuvertailussa, koska kyseisten kuvausten kohdalla ei ole esitetty pistemääriä. Markkinaoikeus katsoo näin ollen tarjouspyynnön olleen tältä osin riittävän selvä.

Paikallisvartioinnin kuukausihinta

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä sen suhteen, miten tarjotun palvelun kuukausihinta tulisi laskea.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hinta ja kaupalliset ehdot" on asetettu hintatiedoille muun ohella seuraavat vaatimukset:

"Hintojen tulee olla kiinteitä yksikköhintoja sisältäen työehtosopimuksen mukaiset palkanlisät ja kaikki liitteessä 1 edellytetyt toimenpiteet sekä kaikki sivukulut, kuten aloitus-, käynti-, laskutus-, minimiveloitus-, raportointi-, matka- ja matka-aika- ym. vastaavat kulut. Erillistä veloitusta niistä ei hyväksytä.

Paikallisvartioinnin kohdalla tarjoajan tulee ilmoittaa sekä tuntihinnat että kiinteä kuukausihinta palvelulle arkisin klo 08.00–16.00. Lisäksi tulee ilmoittaa kuukausihinta säännölliselle 24/7 vartioinnille. Kuukausihinnan laskennassa ei saa käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa."

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole määritelty, minkälaista laskentakaavaa käyttäen kuukausihinta tulisi laskea. Tarjoajat ovat siten voineet itse määritellä, miten ne laskevat kuukausihinnan ottaen kuitenkin huomioon, ettei kuukausihinnan laskennassa ole tullut käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on varannut G4S Security Services Oy:lle, PSG Turva Oy:lle ja Turvatiimi Oyj:lle mahdollisuuden antaa selvitys Securitas Oy:n hankintaoikaisun johdosta. Hankintayksikkö on todennut mainituilta tarjoajilta saamistaan selvityksistä käyneen ilmi, että kyseiset tarjoajat ovat laskeneet kuukausihinnan kukin omalla tavallaan, kuitenkin siten, ettei laskennassa ole käytetty korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa.

Markkinaoikeus katsoo, että siitä huolimatta, että tarjoajat olisivat laskeneet kuukausihinnan sinänsä tarjouspyynnössä esitetyn vaatimuksen sanamuotoa noudattaen, ovat laskennassa käytetyt erilaiset laskentatavat käytännössä johtaneet siihen, etteivät tarjoukset ole olleet kuukausihinnan osalta yhteismitallisia. Koska kuukausihinta on asiassa saadun selvityksen mukaan laskettu mukaan vertailuhintana käytettyyn palvelun kokonaishintaan, on kuukausihinnan suuruus vaikuttanut myös vertailtavaan kokonaishintaan. Tarjouspyynnössä esitetty kuukausihinnan ilmoittamista koskeva vaatimus ei siten ole ollut riittävän yksilöity ja selvä, jotta se olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia sekä turvaamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun hankintamenettelyssä.

Hälytysten vasteaika

Valittaja on esittänyt, ettei hälytysten vasteaikaa olisi saanut käyttää vertailuperusteena, koska sillä ei ole taloudellista merkitystä, se on perustunut tarjoajan lupaukseen ja sen käyttäminen vertailuperusteena saattaisi johtaa ylinopeuksiin.

Tarjouspyynnössä on todettu seuraavaa:

"Tarjoaja sitoutuu noudattamaan maksimissaan 20 minuutin vasteaikaa 75 % hälytyksistä. Tarjoaja voi tarjota myös 20 min alittavaa hälytysaikaa. Lyhin 20 min. alittava vasteaika saa 20 pistettä, johon muut tarjoukset suhteutetaan. (Edellytetty 20 min. vasteaika ei kerrytä laatupisteitä.)"

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintayksiköllä on myös lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin. Hälytysten vasteaikaa koskeva vaatimus on ollut kaikille tarjoajille sama. Hankintayksiköllä on oikeus ottaa tarjousten arvioinnissa huomioon sellaisia mitattavia hankinnan kohteeseen liittyviä laadullisia ja taloudellisia tekijöitä, jotka eivät tuota välitöntä taloudellista etua hankintayksikölle, mutta joilla voidaan vastata asianomaisen yleisön tarpeisiin. Markkinaoikeus katsoo, että vasteaikaa koskeva laatuvertailuperusteen alakohta on liittynyt hankinnan kohteeseen, ollut syrjimätön ja sen perusteella hankintayksikkö on voinut osaltaan selvittää, mikä tarjouksista on sille kokonaistaloudellisesti edullisin.

Asiakastyytyväisyyskysely

Valittaja on esittänyt, ettei asiakastyytyväisyyskyselyä olisi saanut käyttää vertailuperusteena, koska se ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen eivätkä eri tahojen mielipiteet ole voineet olla yhteismitallisia.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu seuraavaa:

"Espoon kaupunki lähettää kyselyn niille kolmelle yritykselle, jotka tarjoaja on ilmoittanut referenssiasiakkuuksina. Tarjoajan vastauksista saamat pisteet lasketaan yhteen. Eniten pisteitä saanut saa 10 laatupistettä, johon muut tarjoukset suhteutetaan. Jos referenssiasiakas ei kahdesta muistutuksesta huolimatta vastaa kyselyyn, saa tarjoaja puuttuvan vastauksen osalta 0 pistettä. (Vain tarjoajien kyselystä saamat kokonaispistemäärät ilmoitetaan hankintapäätöksessä, kysymyskohtaisia pistelukuja ei julkisteta.)."

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa sinänsä käyttää asiakastyytyväisyyttä kokonaistaloudellisen edullisuuden laatuvertailuperusteen alakohtana. Asiakastyytyväisyyttä koskevat arvioinnin perusteet ovat olleet etukäteen tarjoajien tiedossa, ja tarjoajat ovat itse voineet nimetä ne referenssiasiakkaat, joiden vastausten perusteella pisteytys on tapahtunut. Vertailuperuste ei siten ole ollut syrjivä, ja asiakastyytyväisyydellä voidaan arvioida olevan merkitystä hankintayksikön arvioidessa, mikä tarjouksista on sille kokonaistaloudellisesti edullisin.

Perustelut asiassa diaarinumero 2015/171

Securitas Oy on esittänyt, että G4S Security Services Oy:n, PSG Turva Oy:n ja Turvatiimi Oyj:n tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia kuukausihinnan osalta.

Edellä kuukausihinnan määräytymisen epäselvyydestä lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan edellä mainitusta väitteestä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hyvitysmaksun määrääminen ei tule hankintalain 95 §:n 1 momentin nojalla toissijaisena seuraamuksena tämän hankintamenettelyn osalta kysymykseen.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevia vartiointipalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö ja PSG Turva Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Teija Kotro ja Hannamaria Nurminen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

PSG Turva Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja PSG Turva Oy:n oikeudenkäyntikulut korvataan.

PSG Turva Oy on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnön väitetty epäselvyys ja tarjousten yhteismitallisuus

Tarjouspyyntö ei ole ollut hinnan ilmoittamista koskevan vaatimuksen osalta epäselvä, eivätkä tarjoukset ole olleet yhteismitattomia ja vertailukelvottomia sillä perusteella, että tarjouspyynnössä on asetettu kuukausi- ja tuntihintojen keskinäistä suhdetta koskeva vaatimus.

Tarjousten yhteismitallisuus ja vertailukelpoisuus hintojen ilmoittamisen osalta kytkeytyy vakiintuneen oikeuskäytännön ja oikeuskirjallisuudessa esitetyn perusteella hintalaskelman lopputulokseen, ei sen laskentatapaan. Tarjouspyynnön kuukausi- ja tuntihintojen keskinäistä suhdetta koskeva vaatimus ei ole liittynyt tarjousten vertailuun, vaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuteen. Kuukausi- ja tuntihintojen vertailu on tapahtunut tarjouspyynnön mukaisesti kunkin tarjouksen kohdalla erikseen, eikä eri tarjousten välillä. Tarjouspyynnön vaatimuksesta ei ole voinut seurata, että tarjoukset olisivat olleet keskenään yhteismitattomia ja vertailukelvottomia, koska vaatimus ei ole liittynyt tarjousten vertailuun.

Kaikki tarjoukset on annettu samansisältöisistä tarjouspyynnön liitteenä olleessa palvelukuvauksessa määritellyistä vartiointipalveluista ja hinnoiteltu kiintein tarjouspyynnössä edellytetyin yksikköhinnoin. Ammattimaisesti alalla toimivien tarjoajien on tullut ymmärtää, mihin tarjouksissa on sitouduttu, kun yksikköhinnat on ilmoitettu tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla palvelukuvauksessa kuvatuille vartiointipalveluille. Tarjoajien on täytynyt ymmärtää ja osata laskea, millainen kustannus heille aiheutuu tarjouspyynnön mukaisten palvelujen toteuttamisesta niin tunti- kuin kuukausihinnoiteltujenkin palvelujen osalta ja määritellä kateodotuksensa tämän laskelman mukaisesti. Tarjoaja vastaa tarjouksestaan, vaikka siihen sisältyisi tarjoajan itsensä syyksi luettava virheellisyys.

Mikään oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa muotoutuneista tarjousten hinnoitteluun liittyvistä yhteismitallisuuden ja vertailukelpoisuuden kriteereistä ei liity hinnan laskentaperusteisiin. Oikeuskäytännössä ei ole edellytetty, että tarjousten yhteismitallisuuden ja vertailukelpoisuuden edellytyksenä oleva tarjouspyynnössä edellytetty kiinteä ja lopullinen yksikköhinta olisi laskettu identtisellä menetelmällä, ellei tarjouspyynnössä ole erikseen määritelty tällaista laskentamenetelmää. Tarjoajat laskevat hintansa omista liiketaloudellisista lähtökohdistaan käsin ja omiin tarpeisiinsa tarkoituksenmukaisilla menetelmillä, eikä näin ollen ole olemassa yhtä oikeaa menetelmää laskea hinta. Silloin, kun hinnat koskevat sisällöllisesti samaa palvelua ja ne on ilmoitettu tarjouspyynnössä määrättyjen yksikkö- ja muiden vaatimusten mukaisesti, niitä on pidetty yhteismitallisina ja vertailukelpoisina.

Markkinaoikeuden päätös näyttäytyy tästä syystä hyvin poikkeuksellisena, koska siinä tarjousten yhteismitattomuutta ja vertailukelvottomuutta on perusteltu sillä, että yksikköhintoja ei ole laskettu saman kaavan mukaan, joka hankintayksikön olisi tullut antaa. Tällaiselle lähestymistavalle ei löydy tukea aikaisemmasta oikeuskäytännöstä eikä oikeuskirjallisuudesta.

Tarjoajilla on lisäksi ollut ennen tarjousten jättämistä mahdollisuus esittää hankintayksikölle tarjouspyyntöä koskevia tarkentavia kysymyksiä. Yhtäkään kysymystä liittyen tarjouspyynnön kuukausi- ja tuntihintojen suhdetta koskevaan vaatimukseen ei kuitenkaan ole esitetty. Tästä näkökulmasta vasta hankintapäätöksen jälkeen tehdyt väitteet tarjouspyynnön epäselvyydestä näyttäytyvät jo lähtökohtaisesti epäuskottavina.

Hankintayksikön oikeus määritellä hinnan laskentatapa

Hankintayksiköllä on oikeus edellyttää tarjotun hyödykkeen tietynlaista hinnoittelua. Esillä olevassa asiassa hankintayksikkö on asettanut yksikköhintoja koskevan vaatimuksen, jonka mukaan kuukausihinnan laskennassa ei saa käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntitöinä tilattavissa palveluissa. Vaatimus ei kuitenkaan ole liittynyt tarjousten vertailuun, vaan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen. Vaatimuksen nojalla tarjous, jossa ilmoitetusta kuukausihinnasta laskettu tuntihinta on ollut korkeampi kuin tuntihinnoiteltujen vartiointipalvelujen ilmoitettu hinta, on tullut sulkea tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailua.

Vertailuun on tarjouspyynnön mukaan vaikuttanut vain kokonaishinta, johon sisältyvät yksikköhinnat tarjoajan on tullut määritellä tarjouspyynnön mukaisesti määrätyssä suhteessa toisiinsa. Koska tarjoaja on itse määritellyt molemmat hinnat, vaatimus ei ole vaikuttanut hintojen vertailukelpoisuuteen, vaan se on koskenut samaan tarjoukseen sisältyvien yksikköhintojen keskinäistä suhdetta.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintayksikön tulee sulkea tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailua. Markkinaoikeuden päätöksen perusteluista käy ilmi, että hintojen ilmoittamista koskevan ehdon osalta selvitykset siitä, että tarjouksissa ilmoitetun kuukausihinnan laskennassa käytetty tuntihinta ei ole ollut korkeampi kuin tuntihinnoiteltujen palveluiden hinta, on saatu vasta hankintaoikaisuvaiheessa. Tältä osin hankintayksikön menettely näyttää virheelliseltä. Menettelyvirheellä ei kuitenkaan ole ollut sisällöllistä vaikutusta hankintamenettelyn lopputulokseen.

Markkinaoikeuden päätöksessä ei ole otettu kantaa tarjouspyynnön hinnoittelua koskevaan vaatimukseen. Jos markkinaoikeuden päätöstä pidetään virheellisenä tarjouspyynnön epäselvyyden osalta, seuraa tästä, että hankintayksikön menettelyä myös hinnoittelua koskevan vaatimuksen osalta on arvioitava ennen kuin asiassa voidaan antaa lopullinen ratkaisu.

Tarjouspyynnössä on todettu, että kuukausihinnoiteltujen palvelujen kohdalla ei saa käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntitöinä hinnoiteltujen palvelujen tarjouksissa ilmoitettu tuntihinta, mutta ei ole määritelty, millaista laskentakaavaa käyttäen vaatimuksen täyttyminen tulee osoittaa. Koska kysymyksessä ei ole ollut tarjousten vertailuun vaikuttava vaatimus, hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta määritellä hintojen täsmällistä laskentatapaa. Alalla ammattimaisesti toimivilla tarjoajilla on paremmat edellytykset hintojen laskemiseen kuin hankintayksiköllä.

Koska muuta ei ole tarjouspyynnössä edellytetty, tarjoajat ovat voineet osoittaa vaatimuksen täyttymisen omista lähtökohdistaan käsin. Kaikki tarjoajat ovat myös osoittaneet vaatimuksen täyttymisen valitsemallaan tavalla, jonka hankintayksikkö on hyväksynyt.

Tarjouspyynnön hinnan ilmoittamista koskevassa kohdassa on viitattu vartiointialan työehtosopimukseen, jossa puolestaan määrätään vartiointialan työntekijöiden työajasta. Koska vartiointialan työehtosopimus yleissitovana velvoittaa kaikkia tarjouskilpailuun osallistuneita yrityksiä ja koska tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjottu tuntihinta kattaa kaikki vartiointialan työehtosopimuksen mukaan työntekijöille maksettavat erät, on valittajan tarjouksessa kuukausi- ja tuntihintojen yhteiseksi nimittäjäksi otettu vartiointialan työehtosopimuksen määritelmä siitä, kuinka monta tuntia paikallista työaikaa tarjouspyynnössä edellytetty kuukausihinnoiteltu vartiointipalvelu keskimäärin sisältää.

Kun arkipyhät otetaan tarjouspyynnön ja työehtosopimuksen mukaisesti huomioon, saadaan valittajan tarjoamien kuukausihinnoiteltujen vartiointipalvelujen keskimääräiseksi tuntihinnaksi 18,88 euroa, mikä on sama hinta kuin valittajan tarjoamien tuntihinnoiteltujen palvelujen tuntihinta. Koska tunti- ja kuukausihintojen määrittelyyn ei ole tarjouspyynnössä annettu muita ohjeita, laskelman voidaan todeta osoittavan tarjouspyynnön kuukausihintaa koskevan vaatimuksen täyttymisen.

Selitykset

Espoon kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen Securitas Oy:n valituksen osalta, ratkaisee asian uudelleen ja hylkää Securitas Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen.

Kaupunki on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että laadun painoarvo on ollut 50 prosenttia ja hinnan painoarvo 50 prosenttia. Vertailuhinta on ollut palvelun kokonaishinta, joka on muodostunut tarjotuista ja ilmoitetulla hankintamäärällä kerrotuista hinnoista. Halvin tarjous on saanut vertailussa 50 pistettä, johon muiden tarjousten hinnat on suhteutettu. Hankittavan palvelun sisältö on määritelty tarjouspyynnön liitteenä 1 olevassa palvelukuvauksessa.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hinta ja kaupalliset ehdot" on pyydetty kuukausi- ja tuntihintaa tarjouspyynnössä esitetyille palveluille. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hintojen tulee olla kiinteitä yksikköhintoja sisältäen työehtosopimuksen mukaiset palkanlisät ja kaikki palvelukuvauksessa edellytetyt toimenpiteet sekä kaikki sivukulut, kuten aloitus-, käynti-, laskutus-, minimiveloitus-, raportointi- matka- ja matka-aika- ym. vastaavat kulut. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla hinnan ilmoittamistapa sekä hinnasta annettavien pisteiden määräytymisperuste.

Paikallisvartioinnin kohdalla tarjoajan on tullut ilmoittaa sekä tuntihinnat että kiinteä kuukausihinta palvelulle arkisin klo 08.00–16.00. Lisäksi tarjoajan on tullut ilmoittaa kuukausihinta säännölliselle 24/7 vartioinnille. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kuukausihinnan laskennassa ei saa käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa. Sen sijaan tarjouspyynnössä ei ole määritelty, minkälaista laskentakaavaa käyttäen kuukausihinta tulisi laskea.

Hankintayksikkö ei voi enää tarjouksia vertailtaessa poiketa ilmoittamistaan valinta- ja vertailuperusteista. Niin ikään tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että hankintayksikkö ei enää tarjousten vertailuvaiheessa ota huomioon uusia vertailuperusteita tai aseta lisävaatimuksia tai laskentakaavoja.

Espoon kaupunki on pyytänyt 30.3.2015 päivätyllä kirjeellä G4S Security Services Oy:tä, PSG Turva Oy:tä sekä Turvatiimi Oyj:tä antamaan lausunnon antamansa kuukausihinnan laskentaperusteista ja tarjousten tarjouspyynnön mukaisuudesta. Saaduista laskelmista on käynyt ilmi, että kukin tarjoaja on laskenut kuukausihinnan omalla tavallaan. Esitetyistä laskelmista on käynyt kunkin tarjoajan osalta ilmi, että kuukausihinnan laskennassa ei ole käytetty korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa.

Tarjoajilla on oikeus hinnoitella palvelunsa vapaasti noudattaen kuitenkin alan työehtosopimuksia. Tarjouspyyntö on laadittu niin selväksi, että sen perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu selkeästi hintavertailun toteutustapa ja pisteytyskaava. Tarjouspyynnön perusteella ei ole voitu tehdä sellaista oletusta, että kuukausihinta olisi tullut laskea tiettyä laskukaavaa käyttäen. Hankintayksikkö ei voi tarjouspyynnön mukaisesti tehdä sellaista oletusta, että yhden tarjoajan esittämä laskutapa olisi ainoa käytettävissä oleva laskutapa.

Turvatiimi Oyj on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä. Yhtiö on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnön epäselvyys hinnan ilmoittamisen osalta on mahdollistanut kaksi erilaista tulkintaa. Se, että hankintamenettelyn aikana ei ole esitetty kysymyksiä hankintayksikölle, ei osoita tarjouspyynnön olleen selkeä, vaan sen, että tarjouspyyntöä on ollut mahdollista tulkita kahdella eri tavalla. Asiassa ei ole kysymys tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta. Tämä edellyttäisi tarjouspyynnön selkeän vaatimuksen vastaisuutta tai muuta virhettä tarjouksen laadinnassa.

Securitas Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä. Yhtiö on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnön mukaan kuukausihinnan laskennassa ei ole saanut käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun vuoksi tätä tarjouspyynnön ehtoa on myös tullut noudattaa.

Pyhäpäivät eivät ole vaikuttaneet hinnoitteluun, koska hinnan on tullut sisältää kaikki kulut. Valittaja on esittänyt keskimääräisen tuntihintansa olleen sama kuin tuntihinnoiteltujen palvelujensa hinta. Tarjouspyynnön vaatimuksen täyttyminen keskimäärin ei kuitenkaan ole ollut riittävää, vaan vaatimuksen on tullut täyttyä kaikissa tilanteissa.

Hankintayksikkö on vedonnut siihen, että hinnan laskennalle on erilaisia malleja. Näin ei kuitenkaan ole, koska tarjouspyynnön kohdassa "Paikallisvartiointi tuntityönä" tuntihinta on tullut esittää selkeästi tuntihintana arkisin klo 07.00–17.00 ja kohdassa "Paikallisvartiointi kuukausihinnoin" on tullut antaa kuukausihinta satunnaiselle kokopäiväiselle paikallisvartioinnille arkisin klo 08.00–16.00. Tämän lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että kuukausihinnan laskennassa ei saa käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa.

Työehtosopimuksella ei ole hankinnan kannalta merkitystä, koska hankintayksikkö on pyytänyt kiinteitä hintoja, jotka sisältävät kaikki kulut. Ainoa oikea tapa laskea hinta on ollut virallisen kalenterin käyttäminen. Kalenterin mukaisesti olisi tullut laskea arkipäivät, kertoa arkipäivät tuntimäärällä, joka on tarjouspyynnössä määritelty kahdeksaksi, ja jakaa annettu kuukausihinta tällä tuntimäärällä. Mikäli näin saatu tuntihinta on ylittänyt yhdenkään kuukauden osalta paikallisvartioinnin osalta annetun tuntihinnan, on tarjous ollut tarjouspyynnön vastainen.

G4S Security Services Oy on ilmoittanut, että sillä ei ole asiassa lausuttavaa.

Vastaselitys

PSG Turva Oy on antanut Espoon kaupungin, Turvatiimi Oyj:n ja Securitas Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnön perusteella ei ole voitu tehdä sellaista oletusta, että kuukausihinta olisi tullut laskea tiettyä laskukaavaa käyttäen. Arkipyhien huomioon ottaminen hinnoittelussa nimenomaan merkitsee sitä, että tarjoushinta sisältää kaikki kulut.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty tunti- ja kuukausihinnoiteltujen palvelujen vertailulle tiettyä laskentamenetelmää eikä myöskään määritelty, millaisella jaksotuksella tunti- ja kuukausihinnoiteltujen palvelujen hintojen vertailu on tehtävä. Koska hankintayksikkö ei ole määritellyt jaksotusta, jaksottaminen on ollut tarjoajien määriteltävissä. Näin asiassa on myös menetelty, ja kaikki tarjoajat ovat esittäneet omat selvityksensä ehdon täyttymisestä.

Espoon kaupungille, Turvatiimi Oyj:lle, Securitas Oy:lle ja G4S Security Services Oy:lle on lähetetty tiedoksi PSG Turva Oy:n vastaselitys.

Hakemus täytäntöönpanon kieltämisestä

Espoon kaupunki on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta määräämään, että markkinaoikeuden päätöstä ei tarvitse noudattaa eikä panna täytäntöön ennen kuin korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian. Kaupunki on esittänyt täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on 1.6.2015 tehnyt hankinnasta väliaikaisen sopimuksen tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan PSG Turva Oy:n kanssa. Väliaikainen sopimus on voimassa markkinaoikeuskäsittelyn ajan sekä sen ajan, joka kuluu ratkaisun aiheuttamien toimenpiteiden toteuttamiseen.

Markkinaoikeuden päätöksen noudattaminen ja vartiointipalvelujen uudelleen kilpailuttaminen ennen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua olisi kohtuutonta sekä hankintayksikön että palvelun tuottajan näkökulmasta. Markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen ei estäisi ensisijaisten seuraamusvaihtoehtojen käyttämistä eikä vaarantaisi asianosaisten oikeusturvaa.

Turvatiimi Oyj on Espoon kaupungin hakemuksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että hakemus hylätään sekä pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta arvioimaan, onko Espoon kaupungin toiminta ollut sellaista, että sen nojalla olisi mahdollista velvoittaa kaupunki markkinaoikeuden päätöksen mukaiseen uhkasakkoon. Yhtiö on esittänyt perusteluina muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on toiminut tietoisena siitä, että oikeudenkäynti markkinaoikeudessa on ollut kesken. Toimimalla hätäisesti ja vastoin Turvatiimi Oyj:n kanssa aiemmin sovittua kaupunki on käytännössä etukäteen toteuttanut hankintapäätöksen, jonka täytäntöönpanon markkinaoikeus on sittemmin kieltänyt asettamansa 150 000 euron sakon uhalla. Tehdessään väliaikaisen sopimuksen PSG Turva Oy:n kanssa ennen markkinaoikeuden päätöstä kaupunki on ottanut harkitun riskin.

Securitas Oy on Espoon kaupungin hakemuksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että hakemus hylätään.

G4S Security Services Oy on ilmoittanut, että sillä ei ole asiassa lausuttavaa.

PSG Turva Oy on antanut Securitas Oy:n ja Turvatiimi Oyj:n selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on todennut puoltavansa Espoon kaupungin hakemusta.

Espoon kaupungille on varattu tilaisuus antaa vastaselitys muun ohella Securitas Oy:n ja Turvatiimi Oyj:n selitysten johdosta. Vastaselitystä ei ole annettu.

Espoon kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut PSG Turva Oy:n kanssa tehdyn väliaikaisen sopimuksen, Turvatiimi Oyj:n kanssa tehdyn väliaikaisen sopimuksen sekä selvitystä vartiointipalvelujen tuottamisesta markkinaoikeuden käsittelyn aikana.

PSG Turva Oy:lle, Turvatiimi Oyj:lle, Securitas Oy:lle ja G4S Security Services Oy:lle on lähetetty tiedoksi Espoon kaupungin selvitys ja väliaikaiset sopimukset.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 18.12.2015 taltionumero 3785 hylännyt Espoon kaupungin hakemuksen markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Espoon kaupungin vaatimuksia markkinaoikeuden päätöksen kumoamisesta Securitas Oy:n valituksen osalta, asian ratkaisemisesta uudelleen ja Securitas Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen hylkäämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. PSG Turva Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. PSG Turva Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Espoon kaupunki on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen Securitas Oy:n valituksen osalta, ratkaisee asian uudelleen ja hylkää Securitas Oy:n valituksen markkinaoikeudelle.

Espoon kaupunki ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä. Kaupungin valitusajan päättymisen jälkeen esittämät vaatimukset markkinaoikeuden päätöksen kumoamisesta Securitas Oy:n valituksen osalta, asian ratkaisemisesta uudelleen ja Securitas Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen hylkäämisestä on siten jätettävä myöhässä tehtyinä tutkimatta.

2. Pääasia

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Espoon kaupunki menetellyt vartiointipalvelun hankintaa koskevan tarjouspyynnön laatimisessa valituksenalaisessa markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Espoon kaupunki on tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia vartiointipalveluista. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 50 prosentin ja laatu 50 prosentin painoarvolla.

Tarjoajien on tullut ilmoittaa muun ohella paikallisvartioinnin tunti- ja kuukausihinta. Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hinta ja kaupalliset ehdot" on asetettu hintatiedoille muun ohella seuraavat vaatimukset:

"Hintojen tulee olla kiinteitä yksikköhintoja sisältäen työehtosopimuksen mukaiset palkanlisät ja kaikki liitteessä 1 edellytetyt toimenpiteet sekä kaikki sivukulut, kuten aloitus-, käynti-, laskutus-, minimiveloitus-, raportointi-, matka- ja matka-aika- ym. vastaavat kulut. Erillistä veloitusta niistä ei hyväksytä.

Paikallisvartioinnin kohdalla tarjoajan tulee ilmoittaa sekä tuntihinnat että kiinteä kuukausihinta palvelulle arkisin klo 08.00–16.00. Lisäksi tulee ilmoittaa kuukausihinta säännölliselle 24/7 vartioinnille. Kuukausihinnan laskennassa ei saa käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa."

Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että siitä huolimatta, että tarjoajat olisivat laskeneet kuukausihinnan sinänsä tarjouspyynnössä esitetyn vaatimuksen sanamuotoa noudattaen, ovat laskennassa käytetyt erilaiset laskentatavat käytännössä johtaneet siihen, etteivät tarjoukset ole olleet kuukausihinnan osalta yhteismitallisia. Markkinaoikeuden mukaan tarjouspyynnössä esitetty kuukausihinnan ilmoittamista koskeva vaatimus ei ole ollut riittävän yksilöity ja selvä, jotta se olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia sekä turvaamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun hankintamenettelyssä.

PSG Turva Oy:n valituksen mukaan markkinaoikeuden ei olisi tullut päätöksessään mainitsemilla perusteilla kumota hankintapäätöstä. Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole ollut hinnan ilmoittamista koskevan vaatimuksen osalta epäselvä, eivätkä tarjoukset ole olleet yhteismitattomia ja vertailukelvottomia sillä perusteella, että tarjouspyynnössä on asetettu kuukausi- ja tuntihintojen keskinäistä suhdetta koskeva vaatimus. Valittajan mukaan kysymys on tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnista eikä tarjousten vertailuun vaikuttavasta seikasta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tarjoajat ovat sinänsä voineet laskea tarjoushintansa omista liiketaloudellisista lähtökohdistaan, eikä tarjouspyynnössä ole ollut tarpeen määritellä mitään tiettyä tapaa laskea paikallisvartioinnin kuukausihinta. Tarjouspyynnössä on kuitenkin esitetty vaatimus siitä, että paikallisvartioinnin kuukausihinnan laskennassa ei saa käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa.

Asiassa saadun selvityksen perusteella tarjoajat ovat tulkinneet tarjouspyynnön vaatimusta tunti- ja kuukausihinnan välisestä suhteesta eri tavoin. Tarjoajien vaatimuksen täyttymistä koskevat laskelmat ovat perustuneet eri pituisiin ajanjaksoihin ja eri määrään arkipäiviä. Esimerkiksi PSG Turva Oy:n ja Securitas Oy:n laskelmat ovat perustuneet ajalle 1.4.2015–31.3.2016, kun taas G4S Security Services Oy:n laskelma on perustunut pitkän aikavälin keskiarvoon. PSG Turva Oy on ottanut laskelmassaan huomioon vartiointialan työehtosopimuksen mukaiset arkipyhät, kun taas Securitas Oy on perustanut laskelmansa vuosikalenteriin ja G4S Security Services Oy keskimääräiseen päivien lukumäärään kuukaudessa. Lisäksi tarjoajat ovat tulkinneet vaatimusta eri tavoin siltä osin, millä aikavälillä tunti- ja kuukausihinnan välistä suhdetta koskevan vaatimuksen on tullut täyttyä. Securitas Oy:n mukaan vaatimuksen on tullut täyttyä kuukausitasolla, kun taas PSG Turva Oy on tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että vaatimuksen täyttyminen vuositasolla on ollut riittävää.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty, miten tunti- ja kuukausihinnan välinen suhde olisi tullut laskea ja millä aikavälillä vaatimuksen olisi tullut täyttyä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjouspyynnön vaatimusta on voinut perustellusti tulkita usealla eri tavalla. Tunti- ja kuukausihinnan välistä suhdetta koskeva vaatimus on vaikuttanut tarjoajien kuukausihinnan laskentaan. Koska kuukausihinta on laskettu mukaan vertailuhintana käytettyyn palvelun kokonaishintaan, kuukausihinnan suuruus on vaikuttanut vertailtavaan kokonaishintaan ja sitä kautta tarjousten vertailuun. Tarjoukset eivät siten ole olleet hinnan osalta vertailukelpoisia.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut tunti- ja kuukausihinnan välistä suhdetta koskevan vaatimuksen osalta siinä määrin tulkinnanvarainen ja epäselvä, ettei se ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Koska tarjouspyynnön vaatimus on ollut epäselvä, asiassa ei tule arvioitavaksi, ovat tarjoukset olleet kyseisen tarjouspyynnön vaatimuksen mukaisia.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, PSG Turva Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Eija Siitari, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 4.9.2017