Muu päätös 6224/2017
Asia Julkista hankintaa koskeva valitus
Valittaja Porin kaupunki
Päätös, jota valitus koskee
Markkinaoikeus 27.10.2015 nro 740/15
I HANKINNAN TAUSTA JA AIEMMAT VAIHEET
1. Hankinnan tausta
Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy, Rauman Seudun Jätehuoltolaitos, Rouskis Oy, Satakierto Oy:stä erotettava Hallavaara Oy ja Turun Seudun Jätehuolto Oy ovat perustaneet Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaan (jäljempänä myös hankintarengas).
Hankintarengas on 8.5.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ilmoittanut kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta palveluhankinnasta vuodesta 2015 alkaen enintään noin 25 vuodeksi. Osallistumishakemusten määräaika on ollut 6.6.2013.
Porin kaupunginhallitus on 3.6.2013 (§ 413) päättänyt oikeuttaa Porin Jätehuolto -liikelaitoksen liittymään hankintarenkaaseen. Kaupunginhallituksen päätös on merkitty salassa pidettäväksi.
Hankintarengas on 17.7.2013 lähettänyt alustavan tarjouspyynnön tarjoajiksi hyväksytyille ehdokkaille. Alustavien tarjousten vastaanottamisen jälkeen hankintarengas on päättänyt eriyttää syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen jätteenkäsittelypalvelun vuosiksi 2015–2017 vuonna 2018 alkavasta hankintakaudesta.
Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta on 25.9.2013 hyväksynyt sopimuksen liittymisestä hankintarenkaaseen.
2. Vuosien 2015–2017 hankintakausia koskevat päätökset
Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta on päätöksellään 18.12.2013 (§ 61) hyväksynyt vuosien 2015–2017 osalta Ekokem Oy Ab:n, GemiFin Oy:n, HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän, Rosk’n Roll Oy Ab:n ja Ab Stormossen Oy:n tarjoukset.
Markkinaoikeus on päätöksellään 19.6.2014 numero 436/14 kumonnut Veikko Lehti Oy:n (jäljempänä myös Veikko Lehti) valituksesta Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunnan päätöksen 18.12.2013 ja kieltänyt Porin kaupunkia 200 000 euron sakon uhalla panemasta päätöstä täytäntöön.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 5.6.2015 taltionumero 1548 hylännyt hankintarenkaan ja Porin kaupungin valituksen markkinaoikeuden päätöksestä.
3. Vuodesta 2018 alkavaa hankintakautta koskevat päätökset (valituksenalainen hankinta)
Porin kaupunginhallitus ja Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta ovat tehneet edellä jaksossa I.1 selostetut päätökset hankintarenkaaseen liittymisestä.
Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta on 20.5.2014 (§ 23) päättänyt vuonna 2018 alkavan hankintakauden osalta rajata hankinnan ulkopuolelle ratkaisut, jotka perustuvat 15 vuotta lyhyempään hankintakauteen ja/tai alle 80 000 tonnin jätteen määrälle vuosittain. Lisäksi hankintaa on rajattu siten, että vuonna 2018 alkava hankintakausi on 15−25 vuotta ja hyödynnettävän jätteen määrä on 130 000 − 140 000 tonnia vuodessa.
Porin kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 28.10.2014 (§ 375) valinnut Ekokem Oyj:n (jäljempänä myös Ekokem) syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämispalvelun tuottajaksi vuodesta 2018 alkaen.
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Veikko Lehden valituksesta edellä mainitut hankintapäätökset siten kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen II jaksossa on esitetty.
4. Merkinnät
Porin Jätehuolto -liikelaitos on lakkautettu 30.6.2014 ja Porin kaupungin tekniseen palvelukeskukseen perustettu taseyksikkö on ottanut 1.7.2014 alkaen Porin Jätehuolto -liikelaitoksen tehtävät ja velvoitteet vastuulleen.
Ekokem Oyj:stä on 4.5.2017 tullut Fortum Waste Solutions Oy.
II MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Merkitään, että markkinaoikeus on antanut samana päivänä kaksi edellä kuvattuun hankintamenettelyyn liittyvää päätöstä (markkinaoikeus 27.10.2015 numerot 740/15 ja 741/15). Molemmista päätöksistä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Markkinaoikeuden päätös 27.10.2015 numero 740/15 on valituksenalainen päätös tässä asiassa. Kyseinen päätös koskee, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, Porin kaupungin edellä selostettuja hankintapäätöksiä.
Markkinaoikeuden päätös 27.10.2015 numero 741/15 koskee samaan hankintaan liittyvien muiden hankintarenkaaseen kuuluvien hankintayksiköiden hankintapäätöksiä, jotka markkinaoikeus on kumonnut Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksesta. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 31.3.2017 taltionumero 1512 (KHO 2017:52) muun ohella kumonnut ja poistanut markkinaoikeuden päätöksen sekä jättänyt Salon Hyötykäyttö Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen myöhässä tehtynä tutkimatta.
1. Markkinaoikeuden ratkaisun lopputulos
Markkinaoikeus, jossa Veikko Lehti on ollut valittajana, Porin kaupunki ja hankintarengas vastapuolina sekä Ekokem kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään muun ohella kumonnut Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunnan päätöksen 20.5.2014 (§ 23) ja Porin kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 28.10.2014 (§ 375). Markkinaoikeus on asettamansa 500 000 euron sakon uhalla kieltänyt Porin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön.
Markkinaoikeus on velvoittanut Porin kaupungin korvaamaan Veikko Lehden oikeudenkäyntikulut 12 870 eurolla viivästyskorkoineen. Porin kaupungin ja hankintarenkaan sekä Ekokemin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty.
2. Markkinaoikeuden ratkaisun perustelut
Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:
Valituksen tutkiminen
Veikko Lehden vastapuolet ja kuultava ovat esittäneet, että Veikko Lehti ei ole asiassa asianosainen, koska se ei ole jättänyt tarjouskilpailussa osallistumishakemusta ja tarjousta eikä se ole muutoinkaan osoittanut kiinnostusta kyseessä olevaan hankintaan.
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.
Edellä mainittua säännöstä koskevien hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp, s. 58–59) mukaan lain 85 §:n 1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta aiemmin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia. Mainitussa hallituksen esityksessä on tältä osin lausuttu, että hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 120 ja 121) tällaisella asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Muutoksenhakijana on voinut olla myös toimittaja, jonka hankintayksikkö on muutoin lainvastaisesti jättänyt tarjousmenettelyn ulkopuolelle. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.
Kuten markkinaoikeuden 19.6.2014 antamassa päätöksessä numero 436/14, jonka lopputulosta korkein hallinto-oikeus ei ole 5.6.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 1548 muuttanut, on katsottu, tarjouskilpailuun osallistumaan kiinnostuneella toimittajalla on kuitenkin oltava tietyissä tilanteissa mahdollisuus hakea muutosta hankintasäännösten vastaisena pitämäänsä tarjouskilpailuasiakirjaan, vaikka toimittaja ei olisikaan osallistunut tarjouskilpailuun.
Nyt esillä olevassa asiassa hankintailmoitus ja alustava tarjouspyyntö ovat samat kuin markkinaoikeuden aikaisemmin ratkaisemassa asiassa numero 436/14, jossa markkinaoikeus on katsonut Veikko Lehden olleen asianosainen siitä huolimatta, että yhtiö ei ollut osallistunut tarjouskilpailuun. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään [5.6.2015] taltionumero 1548 arvioinut Veikko Lehden asianosaisasemaa samalla tavoin kuin markkinaoikeus ja todennut, että valitus on tullut tutkia Porin Jätehuolto -liikelaitoksen hankintapäätökseen kohdistuvalta osalta. Kyseinen hankintapäätös on koskenut vuosia 2015–2017, kun taas nyt esillä olevassa asiassa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset ja menettely koskevat vuonna 2018 alkavaa 15−25 vuoden hankintakautta.
Veikko Lehden asianosaisasema on markkinaoikeuden päätöksen numero 436/14, jonka perustelut korkein hallinto-oikeus on päätöksellään [5.6.2015] taltionumero 1548 tältä osin hyväksynyt, mukaan osaltaan perustunut siihen, että Porin kaupungin hankintapalvelut on julkaissut HILMA-tietokannassa 4.6.2013 nähtäville tulleen hankintailmoituksen, jolla on pyydetty tarjouksia jätelain mukaisen kunnan vastuulla olevan syntypaikkalajitellun käsittelemättömän sekalaisen yhdyskuntajätteen energiana hyödyntämisestä ajalle 1.10.2013−30.6.2015 ja mahdolliselle 18 kuukauden optiokaudelle. Osallistumishakemukset hankintarenkaan järjestämässä tarjouskilpailussa on tullut toimittaa viimeistään 6.6.2013 eli mainitun Porin kaupungin hankintailmoituksen julkaisemisajankohdan jälkeen.
Markkinaoikeuden päätöksen numero 436/14 mukaan Veikko Lehti on voinut edellä mainitun Porin kaupungin hankintailmoituksen ja hankintarenkaan tarjouskilpailun osallistumishakemusten viimeisen jättämispäivän ajallisen lähekkäisyyden sekä hankittavien palveluiden samankaltaisuuden johdosta perustellusti saada sen käsityksen, ettei Porin kaupungin tarkoituksena ole ollut liittyä hankintarenkaaseen. Näin ollen Veikko Lehden osallistumishakemuksen toimittamatta jättämisen ei ole ollut katsottava johtuneen yksin Veikko Lehdestä. Mainitussa asiassa Veikko Lehden valitus on osaltaan perustunut siihen, että hankinta on yhtiön mukaan jätetty Porin alueen osalta tosiasiallisesti kilpailuttamatta, koska Porin Jätehuolto -liikelaitoksen liittyminen hankintarenkaaseen on merkinnyt hankinnan kohteen muuttamista hankintarenkaan julkaisemassa hankintailmoituksessa annettuihin tietoihin nähden niin olennaisesti, että kysymys on ollut uutta kilpailutusta edellyttävästä hankinnasta. Markkinaoikeus on päätöksessään numero 436/14 katsonut, että Veikko Lehdellä on ollut oikeudellinen intressi saattaa valitus tältä osin markkinaoikeuden käsiteltäväksi.
Veikko Lehden vastapuolet ja kuultava ovat nyt esillä olevassa asiassa esittäneet, että edellä mainituista markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista ilmenevä oikeusohje valittajan asianosaisaseman ja valituksen tutkimisen osalta ei sovellu nyt esillä olevaan asiaan eikä Veikko Lehti siten ole asianosainen, koska Porin kaupungin edellä mainitun hankintailmoituksen mukainen hankintakausi 1.10.2013−30.6.2015 ja mahdollinen 18 kuukauden optiokausi eivät ole miltään osin päällekkäiset tässä asiassa kyseessä olevan vuonna 2018 alkavan 15−25 vuoden hankintakauden kanssa. Veikko Lehden olisi tullut niiden mukaan ymmärtää, että Porin kaupungilla on ollut tarve järjestää yhdyskuntajätteidensä hyödyntäminen myös vuoden 2015 jälkeen tai optiokautta sovellettaessa vuoden 2016 jälkeen ja että Porin kaupunki voi liittyä hankintarenkaaseen.
Veikko Lehti on puolestaan esittänyt, että sillä on ollut alusta alkaen intressi tarjota Porin seudulla syntyvien yhdyskuntajätteiden hyötykäyttöpalvelua vuodesta 2015 alkaen vuoteen 2043 saakka ja sen jälkeenkin. Lisäksi valittajayhtiö on tuonut esille, että hankintarengas on jakanut hankinnan kahteen osaan vasta sen jälkeen, kun osallistumishakemukset on tullut viimeistään jättää.
Edellä todetuin tavoin hankintarengas on 8.5.2013 julkaistulla hankintailmoituksella ilmoittanut syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta palveluhankinnasta enintään noin 25 vuodeksi vuodesta 2015 alkaen. Hankintakauden vähimmäisaika on hankintailmoituksen mukaan ollut kaksi vuotta. Hankintailmoituksessa on lisäksi todettu, että jätemääriä ja hankintakausia tarkennetaan lopullisessa tarjouspyynnössä.
Ehdokkaiden on tullut jättää osallistumishakemukset viimeistään 6.6.2013. Hankintailmoituksen liitteenä olleessa hankekuvauksessa on todettu, että neuvottelujen aikana tarjouspyyntöä muokataan yksityiskohtaisemmaksi ja lopullinen ratkaisu tai lopulliset ratkaisut voivat perustua yhteen tai useampaan tarjoukseen. Hankekuvauksessa on lisäksi todettu, että hankintarenkaaseen voi ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia tai kuntia ja että hankintarengas on kyseisenä aikana neuvotellut näiden jätelaitosten ja kuntien liittymisestä hankintarenkaaseen. Hankintarengas on hankekuvauksessa varannut itselleen myös oikeuden rajata miltä tahansa osin tarjouskilpailun kohdetta, mukaan lukien hankintakausi ja hyödynnettävän jätteen määrät.
Hankintarengas on lähettänyt 17.7.2013 päivätyn alustavan tarjouspyynnön niille ehdokkaille, joiden osallistumishakemukset on hyväksytty. Alustavat tarjoukset on tullut antaa alustavan tarjouspyynnön liitteen mukaisesti. Liitteessä alustavia tarjouksia on pyydetty lähivuosien ratkaisulle hankintakaudelle 2015−2017 ja kahdelle eripituiselle sekä jätemäärien osalta erisuuruiselle pitkäaikaisratkaisulle vuodesta 2018 alkaen. Alustavat tarjoukset on tullut jättää viimeistään 12.8.2013. Niiden vastaanottamisen jälkeen hankintarengas on päättänyt eriyttää syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen jätteenkäsittelypalvelun vuosiksi 2015–2017 vuonna 2018 alkavasta hankintakaudesta.
Markkinaoikeus toteaa, että Veikko Lehden tiedossa ei ole hankintailmoituksen ja hankekuvauksen perusteella ollut hankinnan jakaminen vuosien 2015–2017 lyhyelle hankintakaudelle ja vuonna 2018 alkavalle pitkälle hankintakaudelle. Hankintarengas on päättänyt asiasta vasta sen jälkeen, kun osallistumishakemukset on tullut jättää. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei ratkaistaessa kysymystä Veikko Lehden asianosaisasemasta ole merkitystä sillä seikalla, että Porin kaupungin hankintailmoituksen mukainen hankintakausi ja tässä asiassa kyseessä oleva vuonna 2018 alkava hankintakausi eivät ole päällekkäiset. Veikko Lehti on voinut perustellusti saada sen käsityksen, ettei Porin kaupungin tarkoituksena ole ollut liittyä hankintarenkaaseen edes sen jälkeen, kun Porin kaupungin hankintailmoituksen mukainen hankintakausi on päättynyt.
Edellä todetuilla perusteilla Veikko Lehteä on pidettävä asianosaisena ainakin Porin kaupunkia koskevilta osin.
(- - -)
Pääasiaratkaisun perustelut
Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.
Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 5 §:n 14 kohdan mukaan kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon kaikki toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löytääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka perusteella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa.
Hankintalain 30 §:n 1 momentin mukaan kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikön on määriteltävä hankintailmoituksessa hankintaa koskevat tarpeensa ja vaatimuksensa. Hankintayksikkö voi laatia lisäksi hankinnan tavoitteita ja sisältöä tarkentavan hankekuvauksen. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö aloittaa hankintalain 52–59 §:n mukaisesti valittujen ehdokkaiden kanssa neuvottelun, jonka tarkoituksena on määritellä hankinnan toteuttamista koskeva yksi tai useampi ratkaisuvaihtoehto. Lain 30 §:n 3 momentin mukaan neuvottelut voivat tapahtua vaiheittain siten, että neuvotteluissa mukana olevien ratkaisujen määrää rajoitetaan neuvottelujen aikana soveltamalla tarjouksen vertailuperusteita. Neuvottelujen vaiheittaisuudesta ja noudatettavista perusteista on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa. Pykälän 6 momentin mukaan tarjouksen valinnassa on sovellettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa ilmoitettuja vertailuperusteita.
Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.
Euroopan unionin tuomioistuin on tuomiossaan pressetext Nachrichtenagentur (C-454/06, EU:C:2008:351, 34–37 kohta) tarkastellut, missä tilanteissa hankintaviranomaisen ja palveluntarjoajan välillä jo olemassa olevaan sopimukseen tehtäviä muutoksia voidaan pitää uutena julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tekemisenä. Tuomion perustelujen mukaan julkista hankintaa koskevan sopimuksen määräyksiin sen voimassaoloaikana tehtyjä muutoksia on pidettävä uutena sopimuksen tekemisenä, jos muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot. Sopimusmuutosta voidaan pitää olennaisena muun ohella, kun se sisältää ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi. Alkuperäiseen sopimukseen tehtävää muutosta voidaan pitää olennaisena myös, kun sillä ulotetaan sopimus merkittävässä määrin sellaisiin palveluihin, joista ei alun perin ollut kyse.
Vaikka nyt tarkasteltavana olevassa asiassa ei ole kysymys hankintasopimuksen muuttamisesta, markkinaoikeus katsoo vastaavasti kuin samaan hankintailmoitukseen perustuvaa hankintaa koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 5.6.2015 taltionumero 1548, että edellä mainitusta pressetext-ratkaisusta ilmenevät periaatteet soveltuvat myös nyt käsillä olevan kysymyksen arviointiin.
Asiassa on näin ollen arvioitava sitä, olisiko Porin Jätehuolto liikelaitoksen ilmoittaminen hankintailmoituksessa hankintaviranomaisena, jonka puolesta hankinta tehdään, mahdollistanut sen, että hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi.
Hankintamenettelynä asiassa on ollut kilpailullinen neuvottelumenettely, joka on hankintailmoituksen liitteenä olleen hankekuvauksen mukaan ollut vaiheittainen siten, että käsiteltävien ratkaisujen ja tarjoajien määrää on rajoitettu asteittain soveltaen hankintailmoituksessa ja hankekuvauksessa esitettyjä alustavia vertailuperusteita. Ehdokkaiden on tullut toimittaa osallistumishakemukset, joiden perusteella hankintarengas on tarkastanut ehdokkaiden soveltuvuuden ja alustavasti niiden esittämien teknisten ratkaisujen luotettavuuden ja toimivuuden. Valitut tarjoajat on kutsuttu neuvotteluihin, joiden osalta hankekuvauksessa on todettu, että hankintarengas valitsee parhaan tai parhaat ratkaisut lopullisen tarjouspyynnön pohjaksi. Hankekuvauksen mukaan neuvottelujen aikana tarjouspyyntöä muokataan yksityiskohtaisemmaksi ja lopullinen ratkaisu tai lopulliset ratkaisut voivat perustua yhteen tai useampaan ehdotukseen.
Hankintamenettelyssä tarjouksen ovat voineet edellä kuvatuin tavoin jättää vain ne tarjoajat, jotka hankintarengas on kutsunut neuvotteluihin osallistumishakemusten perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että kysymystä siitä, olisivatko hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat voineet tehdä tarjouksen, on arvioitava osallistumishakemusvaiheessa, joka on siis päättynyt 6.6.2013, potentiaalisten tarjoajien käytössä olleiden tietojen eli hankintailmoituksen ja hankekuvauksen perusteella. Näin ollen ajallisesti myöhemmillä tarjouspyyntöasiakirjoilla ei ole merkitystä tätä kysymystä arvioitaessa.
Hankintailmoituksen mukaan hankintakausi on ollut noin 25 vuotta, mutta kuitenkin vähintään kaksi vuotta. Jätelaitosten alustavan yhteenlasketun jätemäärän on ilmoitettu olevan 80 000 − 160 000 tonnia vuodessa. Hyödynnettävän jätteen vähimmäismäärä kutakin ehdokkaan hyödyntämisratkaisua kohti on ollut 10 000 tonnia vuodessa. Hankintailmoituksen mukaan jätemääriä ja hankintakausia tarkennetaan lopullisessa tarjouspyynnössä. Osatarjoukset ovat hankintailmoituksen mukaan olleet sallittuja. Hankintailmoituksen mukaan tarjoukset voivat koskea kaikkia hankinnan osia. Hankekuvauksessa on ilmoitettu, että ehdokkaat saavat esittää yhden tai useamman alustavan hyödyntämisratkaisun niin teknisesti kuin myös ajallisesti ja määrällisesti.
Hankekuvauksessa on lisäksi todettu, että hankintarenkaaseen voi ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia tai kuntia ja että hankintarengas on kyseisenä aikana neuvotellut näiden jätelaitosten ja kuntien liittymisestä hankintarenkaaseen. Hankintarengas on hankekuvauksessa varannut itselleen myös oikeuden rajata miltä tahansa osin tarjouskilpailun kohdetta, mukaan lukien hankintakausi ja hyödynnettävän jätteen määrät.
Hankintailmoituksen ja hankekuvauksen mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Alustavasti ilmoitetut vertailuperusteet ovat olleet seuraavat: "Yksikköhinta (euroa/tonni) sekä tilaajalle aiheutuvat kustannukset, kuten kuljetuskustannukset" 80 prosentin painoarvolla ja "Laatu- ja ympäristönäkökohdat, kuten hyödyntämislaitoksen päästöt, hyötysuhde, energiatehokkuus ja kierrätysaste" 20 prosentin painoarvolla. Hankekuvauksessa on ilmoitettu, että vertailuperusteita voidaan täsmentää lopullisessa tarjouspyynnössä, mikäli tämä on perusteltua erityisesti johtuen esitetyistä hyödyntämisratkaisuista.
Hankintarenkaan 23.10.2014 päivätyn hankintapäätösesityksen mukaan hyödynnettävän jätteen määrä on 130 000 − 140 000 tonnia vuodessa, mistä Porin kaupungin osuus on 9,5 prosenttia.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksen ja hankekuvauksen perusteella mahdollisille tarjoajille ei ole vielä voinut olla tarkasti selvää, millä tavoin kuljetuskustannukset otetaan huomioon tarjousvertailussa. Yksikköhintaa ja kustannuksia koskevan vertailuperusteen painoarvo on joka tapauksessa ollut varsin suuri ja ehdokkaille on ollut selvää, että kuljetuskustannukset vaikuttavat tarjousvertailussa annettuihin pisteisiin. Ottaen edellä todetun lisäksi huomioon Porin kaupungin osuuden hyödynnettävän jätteen määrästä sekä sen, että hankintailmoituksen ja hankekuvauksen perusteella osatarjoukset ovat olleet mahdollisia eikä ehdokkaiden tiedossa ole vielä osallistumishakemusvaiheessa ollut hankinnan eriyttäminen eri hankintakausille eikä se, minkä pituisena ja laajuisena hankinta on lopulta päätetty toteuttaa, tieto Porin kaupungin liittymisestä hankintaan olisi mahdollistanut sen, että hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankinnassa on menetelty julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.
Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.
Seuraamusten määrääminen
Hankintasopimuksia ei ilmoitetun mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat päätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.
Koska hankinnassa on menetelty hankintasäännösten vastaisesti jo tarjouskilpailua järjestettäessä, virheellinen hankintamenettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään Porin kaupungin osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.
Mikäli Porin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Veikko Lehti on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista vain Porin kaupungilta sekä Porin kaupunki, hankintarengas ja Ekokem Veikko Lehdeltä.
Asiassa annettu ratkaisu ja virheellinen hankintamenettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Veikko Lehti joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Porin kaupunki on näin ollen velvollinen korvaamaan Veikko Lehden asian laatuun ja laajuuteen nähden määrältään sinällään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä yhtäältä Porin kaupunki ja hankintarengas sekä toisaalta Ekokem saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Veikko Lehti on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Markus Mattila.
III KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA
1. Porin kaupungin valitus
Porin kaupunki on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan kaupunkia koskevin osin. Veikko Lehden markkinaoikeudelle tekemä valitus on ensisijaisesti jätettävä tutkimatta tai toissijaisesti hylättävä. Kaupunki on lisäksi vaatinut, että Veikko Lehti velvoitetaan korvaamaan hankintarenkaan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja markkinaoikeudessa viivästyskorkoineen.
Porin kaupunki on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esitetyn sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Hankinta ja hankintamenettely
Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy, Lounais-Suomen Jätehuolto Oy (aikaisemmin Turun Seudun Jätehuolto Oy, johon Rouskis Oy oli sulautunut), Porin kaupunki ja Rauman Seudun Jätehuoltolaitos muodostavat yhdessä Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaan (jäljempänä hankintarengas). Hankintarengas on järjestänyt tarjouskilpailun syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämispalvelusta, jonka tarkoituksena on ollut huolehtia kunnille jätelaissa asetetuista jätteen hyödyntämisvelvoitteista noin vuosina 2015–2042.
Hankintaa koskevassa hankekuvauksessa on ilmoitettu, että hankintarenkaaseen voi liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia ja kuntia. Lisäksi on ilmoitettu, että hankintarengas neuvottelee hankintailmoituksen julkaisemisen hetkellä näiden jätelaitosten ja kuntien kanssa niiden liittymisestä hankintarenkaaseen. Porin Jätehuolto on liittynyt hankintarenkaaseen osallistumishakemusten jättämiselle varatun määräajan päätyttyä.
Valittujen tarjoajien kanssa käytyjen alustavien neuvottelujen perusteella hankintarenkaalle muodostui käsitys, että yksikään tarjoaja ei kykene yksin tuottamaan hyödyntämispalvelua pitkäaikaisratkaisuna vuodesta 2015 lukien ja että hankintarenkaan koko hankintatarpeen tyydyttäminen saattaa edellyttää laitosinvestointia (uuden hyödyntämislaitoksen rakentaminen).
Hankintarengas päätti alustavien neuvottelujen perusteella pyytää tarjoajilta alustavia osatarjouksia lyhyistä ratkaisuista (vuodet 2015–2017) ja pitkästä ratkaisusta (vuodesta 2018 alkava kausi). Alustavien tarjousten perusteella varmistui, että Suomessa ei ollut hankinnan toteuttamiseksi vaadittavaa hyödyntämiskapasiteettia. Hyödyntämispalvelun tuottaminen pitkällä aikavälillä edellyttää laitosinvestointia, jonka toteuttaminen ennen vuotta 2018 ei ollut käytännössä mahdollista. Alustavien tarjousten vastaanottamisen jälkeen tarjoajien kanssa on jatkettu neuvotteluja hankintarenkaalle optimaalisen ratkaisun määrittämiseksi siten, että yksi taikka useampi tarjoaja tuottaa hankittavan palvelun kokonaisuudessaan.
Alustavien tarjousten ja neuvottelujen perusteella hankintarengas on päättänyt jakaa hankinnan osiin seuraavasti:
- Tarjoajien sallittiin tehdä osatarjoukset hyödyntämispalvelusta vuosien 2015, 2016 ja 2017 osalta (lyhyet ratkaisut). Hyödynnettävän jätteen kokonaismäärä oli vuonna 2015 noin 109 000 tonnia, vuonna 2016 noin 121 000 tonnia ja vuonna 2017 noin 128 000 tonnia.
- Tarjoajien sallittiin tehdä osatarjous vuonna 2018 alkavasta 15–25 vuoden sopimuskaudesta (pitkä ratkaisu). Tästä hankinnan osasta sallittiin lopullisen tarjouksen tekeminen hyödynnettävän jätteen vuotuisesta kokonaismäärästä noin 140 000 tonnia edellä mainitulle sopimuskaudelle.
Tarjoajien oli siten sallittua tehdä osatarjoukset kaikista kokonaishankinnan osista. Lopullisen tarjouksen tekeminen yhdestä hankinnan osasta ei estänyt samaa tarjoajaa tekemästä lopullista tarjousta myös muista hankinnan osista.
Lyhyitä ratkaisuja koskevat hankintapäätökset on tehty joulukuussa 2013. Pitkää ratkaisua koskeva lopullinen tarjouspyyntö on lähetetty toukokuussa 2014 ja hankintapäätökset on tehty lokakuussa 2014. Valituksi tuli tarjous, joka perustuu uudessa rakennettavassa hyödyntämislaitoksessa toteutettavaan hyödyntämispalveluun. Palvelun hankintakausi on vuodesta 2018 alkaen kestoltaan 25 vuotta, ja se kattaa 140 000 tonnia jätettä kalenterivuodessa.
Markkinaoikeus on virheellisesti kumonnut Porin Jätehuolto -liikelaitoksen hankintapäätöksen.
Veikko Lehden asianosaisasema
Markkinaoikeuden päätös on vakiintuneen oikeuskäytännön vastainen ja virheellinen siltä osin kuin Veikko Lehden on katsottu olevan asiassa asianosainen. Yhtiö ei ole asianosainen, ja sen valitus olisi tullut jättää tutkimatta.
Hankintarengas on ilmoittanut hankintailmoituksessa, että hankinta on jaettu osiin ja tarjoukset voivat koskea kaikkia osia. Hankekuvauksessa on todettu, että hankintarenkaaseen voi ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia tai kuntia ja että hankintarengas on kyseisenä aikana neuvotellut näiden jätelaitosten ja kuntien liittymisestä hankintaan. Nämä seikat ovat olleet Veikko Lehden havaittavissa.
Hankinnan ilmoittamisessa ei ole ollut virhettä. Hankintarengas on ilmoittanut hankintailmoituksessa ja sen liitteenä olleessa hankintakuvauksessa hankinnasta kaikki ne tiedot, jotka sillä ovat olleet tiedossa hankintailmoitusta julkaistaessa. Veikko Lehti on saanut kaikki tiedot osallistumisensa arvioimiseksi. Hankintarengas ei ole vastuussa siitä, että yhtiö ei ole seurannut hankintailmoituksia tai ymmärtänyt ilmoituksen sisältöä.
Veikko Lehti ei ole jättänyt hankintarenkaan tarjouskilpailussa osallistumishakemusta eikä tarjousta. Yhtiö ei ole muutoinkaan ilmaissut millään tavalla olevansa kiinnostunut hankinnasta. Yhtiö ei siten ole asianosainen.
Markkinaoikeus on perustellut Veikko Lehden asianosaisasemaa muun ohella sillä, että Porin Jätehuolto on 4.6.2013 julkaissut hankintailmoituksen hyödyntämispalvelusta ja hankintarenkaan hankintailmoituksen mukainen osallistumishakemusten jättämisen määräpäivä on päättynyt vasta kyseisen päivämäärän jälkeen, eli 6.6.2013. Markkinaoikeuden mukaan Veikko Lehti on voinut hankintailmoitusten ajallisen lähekkäisyyden perusteella päätellä sekä hankittavien palveluiden samankaltaisuuden johdosta perustellusti saada sen käsityksen, että Porin Jätehuollon ei ole ollut tarkoitus liittyä hankintarenkaaseen.
Markkinaoikeuden ratkaisu on virheellinen. Porin Jätehuollon 4.6.2013 julkaiseman hankintailmoituksen mukainen hankintakausi on kattanut ajanjakson 1.10.2013–30.6.2015 ja mahdollisen 18 kuukauden optiokauden. Hankintarenkaan hankintailmoituksen mukainen hankintakausi kattoi sen sijaan ajanjakson noin 2015–2042. Lisäksi hankinnan kohteena oli hyödyntämispalvelu Porin Jätehuollon itsenäiseen hankintaan verrattuna moninkertaiselle määrälle (160 000 tonnia vuodessa), ja yksittäisten jätelaitosten kiintiöt olivat hankintailmoitusvaiheessa vielä täsmentymättömiä.
Veikko Lehti tai muut potentiaaliset tarjoajat eivät ole voineet olla siinä käsityksessä, että hankintailmoitusten kohteena olisivat miltään osin päällekkäiset palvelut. Yhtiö on jätealan toimijana ymmärtänyt, että Porin Jätehuolto tarvitsee hyödyntämispalvelua sen hankintailmoituksessa määritetyn kauden jälkeen, ja Porin Jätehuolto lounaisen Suomen jätelaitoksena on todennäköisesti kiinnostunut liittymisestä hankintarenkaaseen.
Veikko Lehden valitus markkinaoikeudelle koskee hankintarenkaan hankintailmoituksella aloitetun hankintamenettelyn kohteena olleesta hankinnasta eriytettyä pitkää ratkaisua. Kysymys on hankinnan osasta, jonka kohteena on hyödyntämispalvelun tuottaminen 25 vuodeksi vuodesta 2018 alkaen. Veikko Lehden tiedossa on ollut, että hankintarenkaan hankintailmoituksen mukainen hankintakausi saatetaan jakaa osiin.
Hankekuvauksen perusteella keskeinen neuvottelujen kohde on ollut se, miten hankinta voidaan jakaa jäte-eriä koskien tarvittavassa määrin osiin sen varmistamiseksi, että yksi tai useampi tarjoaja voi toteuttaa hankittavan palvelun kokonaisuudessaan. Samoin neuvottelujen kohde on ollut se, mikä on eri vaihtoehtojen ja ratkaisujen hintavaikutus. Lisäksi hankekuvauksessa on todettu, että tarjouksista valitaan koko jätemäärän kattava yksi tai useamman tarjouksen yhdistelmä.
Veikko Lehden tiedossa oli myös se, että hankintarenkaan kilpailutuksessa noudatetaan kilpailullista neuvottelumenettelyä. Kilpailullinen neuvottelumenettely on joustava menettely ja sallii neuvottelun hankinnan kohteesta sekä eri ratkaisuvaihtoehdoista. Yhtiön on siten pitänyt ymmärtää, että hankinta ja hankintakausi voidaan jakaa useampaan osaan, kuten sittemmin myös meneteltiin.
Hankintarenkaan hankintailmoituksen liitteenä olleessa hankekuvauksessa on myös ilmoitettu avoimesti, että hankintarenkaaseen voi ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia ja kuntia. Samoin hankekuvauksessa on ilmoitettu, että hankintarengas neuvottelee hankintailmoituksen julkaisemisen hetkellä näiden jätelaitosten ja kuntien kanssa niiden liittymisestä hankintarenkaaseen. Veikko Lehti ei ole voinut perustellusti olettaa, että Porin Jätehuolto ei liittyisi hankintarenkaaseen, vaikka se oli julkaissut hankintailmoituksen 4.6.2013.
Hankintamenettelyn lainmukaisuus
Hankinnan kohde kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä
Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että Porin Jätehuollon liittyminen hankintarenkaaseen on merkinnyt hankintailmoitukseen nähden hankinnan kohteen kiellettyä muuttamista. Markkinaoikeuden ratkaisu perustuu unionin tuomioistuimen asiassa C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur antamasta tuomiosta ilmenevien periaatteiden kaavamaiseen soveltamiseen. Tämä on johtanut siihen, että markkinaoikeuden ratkaisu on hankintaoikeudellisesti erikoinen eikä edes vastaa tosiseikkoja.
Unionin tuomioistuin on asiassa C-454/06 antamassaan tuomiossa todennut, että avoimuuden ja yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi sopimukseen sopimuskauden aikana tehtyjä muutoksia on pidettävä uuden sopimuksen tekemisenä, jos nämä muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot. Markkinaoikeus ei ole arvioinut edellä mainitun tuomion mukaisella tavalla muutoksen olennaisuutta.
Markkinaoikeuden mukaan hankintarengas on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti jakaessaan hankinnan kahteen hankintakauteen ja ilmoittaessaan, että osatarjoukset eivät ole mahdollisia vuonna 2018 alkavalle hankintakaudelle. Tämän tiedon ilmoittaminen jo hankintailmoituksessa olisi markkinaoikeuden mukaan ollut omiaan mahdollistamaan sen, että hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muukin kuin voittanut tarjoaja olisi voinut tulla valituksi. Markkinaoikeuden päätös on selkeästi virheellinen.
Hankintayksikön tulee hankintailmoituksessa tältä osin ilmoittaa, onko sopimus jaettu osiin. Samoin hankintayksikön tulee ilmoittaa, voivatko tarjoukset koskea vain yhtä osaa, yhtä tai useampaa osaa tai kaikkia osia.
Hankintarengas on ilmoittanut hankintailmoituksen osatarjouksia koskevassa kohdassa, että sopimus on jaettu osiin. Tarjoajien on ollut mahdollista tehdä lopulliset tarjoukset kaikista lyhyisiin ratkaisuihin sisältyneistä hankintakausista (vuodet 2015, 2016 ja 2017) sekä lopullisen tarjouksen pitkästä ratkaisusta (vuonna 2018 alkava hankintakausi). Hankintailmoituksen tätä koskevassa kohdassa hankintarengas on ilmoittanut, että tarjoukset voivat koskea kaikkia osia.
Markkinaoikeus ei ole pitänyt virheellisenä sitä, että noudatettu hankintamenettely on ollut kilpailullinen neuvottelumenettely. Markkinaoikeus on kuitenkin pitänyt hankintamenettelyssä virheellisenä juuri niitä seikkoja, joiden perusteella kilpailullinen neuvottelumenettely voidaan katsoa mahdolliseksi.
Markkinaoikeus on päätöksessään luetellut kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevia oikeusohjeita, mutta ei ole tosiasiassa soveltanut niitä lainkaan. Unionin tuomioistuimen asiassa C-454/06 antaman tuomion kaavamainen ja esillä olevan tapauksen tosiseikoista riippumaton soveltaminen on johtanut avointakin menettelyä tiukempaan tulkintaan. Markkinaoikeuden päätöksen perusteella hankintarengas tai Porin Jätehuolto ei olisi voinut neuvotella edes niistä asioista, jotka on ilmoitettu hankintailmoituksessa neuvotteluiden kohteeksi.
Noudatettu hankintamenettely on ollut kilpailullisesta neuvottelumenettelystä annettujen oikeusohjeiden mukaista. Hankintarengas on määritellyt hankintailmoituksessa hankintaa koskevat tarpeensa ja vaatimuksensa sekä laatinut hankinnan tavoitteita ja sisältöä tarkentavan hankekuvauksen. Hankintarengas on aloittanut valittujen ehdokkaiden kanssa neuvottelun, jonka tarkoituksena on ollut määritellä hankinnan toteuttamista koskeva yksi tai useampi ratkaisuvaihtoehto. Hankintalain mukaan hankintayksikkö voi neuvotella ehdokkaiden kanssa kaikista hankintasopimukseen liittyvistä näkökohdista.
Hankintarengas on poikkeuksellisen huolellisesti yksilöinyt ne seikat, joista neuvotteluita käydään. Hankintarengas on ilmoittanut, että hankintakausia tarkennetaan lopullisessa tarjouspyynnössä. Samoin hankekuvauksessa on todettu, että hankintarenkaaseen voi ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia tai kuntia ja että hankintarengas on kyseisenä aikana neuvotellut näiden jätelaitosten ja kuntien liittymisestä hankintaan. Hyödynnettävät jätemäärät ovat olleet hankintailmoituksessa todettujen vähimmäis- ja enimmäismäärien rajoissa.
Hankintaan jälkikäteen liittyvien hankintayksiköiden hyödynnettävän jätteen määrä on sisältynyt hankintailmoituksessa määritettyyn hankittavan palvelun kohteena olevan jätteen määrään. Pelkästään se, että jälkikäteen on täsmentynyt, mikä jätelaitos hankintarenkaaseen päättää liittyä, ei ole merkinnyt hankinnan olennaista muutosta. Kyseessä ei edes ylipäänsä ole muutos, vaan hankinnan kilpailullisen neuvottelumenettelyn ehtojen täsmentyminen hankintamenettelyn kuluessa.
Markkinaoikeus ei ole ottanut huomioon sitä, mikä hankintailmoituksessa potentiaalisille tarjoajille ilmoitettu hankinnan kohde on. Hankinnan kohteena on ollut nimenomaan hyödyntämispalvelun hankkiminen eikä jonkin tietyn jätelaitoksen tai kunnan jäte-erän toimittaminen.
Osallistumishakemuksen tekemisen ja tarjouksen mitoittamisen kannalta olennaista on ollut hankittavan hyödyntämispalvelun määrä, joka on määritetty hyödynnettäväksi toimitettavan jätteen määrän mukaan. Tämä on yksiselitteisesti ilmoitettu hankintailmoituksessa. Ilmoitus on kattanut myös Porin Jätehuollon osuuden hankittavasta palvelusta.
Tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien ja potentiaalisten tarjoajien käytössä on ollut hankintaan osallistumista sekä osallistumishakemuksen tekemistä koskevan harkinnan tekemiseksi hankintarenkaan hankintailmoituksen perusteella hankinnan kohteesta ja hankintaan osallistuvista hankintayksiköistä kaikki se tieto, mikä hankintailmoitusta tehtäessä on ollut hankintayksiköiden tiedossa. Yksikään ilmoitettu tieto ei ole osoittautunut myöhemmin virheelliseksi. Tässä mielessä viittaus potentiaalisten tarjoajien kiinnostukseen on kestämätön. Hankinta ei ollut muuttunut siitä, mitä hankintailmoituksessa ja hankekuvauksessa on ilmoitettu.
Kuljetuskustannusten merkitys
Markkinaoikeus on antanut perusteettoman suuren merkityksen kuljetuskustannuksille arvioidessaan, mihin seikkoihin potentiaaliset tarjoajat kiinnittävät huomiota harkitessaan osallistumishakemuksen tekemistä. Jätealalla kuljetuskustannuksilla on marginaalinen merkitys jätteen hyödyntämisen kokonaiskustannuksissa. Tieto jätteen kuljetuskustannusten merkityksestä on ollut kaikilla alalla toimivilla potentiaalisilla tarjoajilla.
Vaikka hankintailmoituksen perusteella ei ole voitu tarkalleen tietää kuljetuskustannusten merkitystä tarjousten vertailussa, potentiaalisten tarjoajien tiedossa on ollut se, että hankintarengas ei voi antaa kuljetuskustannuksille suhteetonta painoarvoa. Kuljetuskustannukset on voitu ottaa vertailussa huomioon vain niiden arvioidun todellisen vaikutuksen mukaisesti. Muunlainen menettely olisi ollut hankintasäännösten vastaista.
Tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena ovat olleet muun ohella yksikköhinta (euroa/tonni) sekä tilaajalle aiheutuvat kustannukset, kuten kuljetuskustannukset (painotus 80/100). Yksikköhinnalla on tarkoitettu jätteen hyödyntämispalvelusta maksettavaa vastiketta (käsittelyhinta). Kuljetuskustannuksilla on puolestaan tarkoitettu arvioitua todellista kustannusta, joka hankintarenkaalle syntyy, kun jäte kuljetetaan jätelaitoksesta jätteen hyödyntämispalvelun tuottavaan hyödyntämislaitokseen.
Kuljetuskustannuksiin vaikuttavat kuljetettavan jätteen määrä sekä kuljetusmatka. Lastaus- ja purkukustannukset ovat samat riippumatta kuljetusmatkan pituudesta. Pitkää ratkaisua koskeneessa lopullisessa tarjouspyynnössä oli esitetty vertailuhinnan laskemisessa käytettävä kuljetuskustannus ja todettu, että kuljetusmatka jätteen hyödyntämislaitoksen sijaintiin lasketaan jätelaitosten noutopaikkojen osoitteista. Vertailussa 100 kilometrin kuljetusmatka johti vertailuhintaan, joka oli tarjouksen mukainen käsittelyhinta lisättynä 10 eurolla.
Kuljetusmatkasta riippumatonta lastaus- ja purkukustannusta ei otettu vertailussa erikseen huomioon. Tämä oli perusteltavissa muun muassa sillä, että jäte kuljetetaan hyödyntämislaitoksiin kaikista jätelaitoksista, joten hyödyntämislaitoksen sijaitseminen jonkin jätelaitoksen vieressä toisaalta merkitsi pidempiä kuljetusmatkoja toisista jätelaitoksista.
Toisin kuin kuljetuskustannusten osalta, jätteen hyödyntämispalvelun käsittelyhintojen erot kilpailijoiden ja eri hyödyntämisratkaisujen välillä ovat suuria. Eri tarjoajien jätteen hyödyntämisratkaisuissa ei ole kyse samansisältöisestä palvelusta, jossa hintamarginaalit ovat vähäisiä ja muilla kustannuksilla, kuten kuljetuskustannuksilla, olisi saavutettavissa ratkaisevaa kilpailuetua. Tarjousvertailussa käytetyn laskennallisen kuljetuskustannuksen vaikutus oli tarjousvertailussa vähäinen. Kuljetuskustannusten vähäinen merkitys ilmenee konkreettisesti pitkää ratkaisua koskeneesta tarjousten hintavertailusta.
Porin Jätehuollon osuus hyödynnettäväksi toimitettavasta jätteen kokonaismäärästä (130 000 – 140 000 tonnia kalenterivuodessa) oli pitkässä ratkaisussa vain 9,5 prosenttia jätteen kokonaismäärästä. Vastaavasti Porin kaupungin jätteiden kuljetuskustannusten laskennallinen osuus vertailuhinnassa on kaikissa tilanteissa (kaikkien tarjoajien ja potentiaalisten tarjoajien osalta) vähemmän kuin yksi prosentti (riippumatta siitä, miten jätteet kuljetetaan).
Edellä todetun perusteella markkinaoikeuden johtopäätökset kuljetuskustannusten vaikutuksesta potentiaalisten tarjoajien harkintaan ovat virheellisiä. Porin Jätehuollon jättäminen nimenomaisesti ilmoittamatta hankintailmoituksessa hankintarenkaan jäsenenä ja hyödynnettävän jätteen kuljetuskustannusten vaikutus tarjousvertailuun eivät edes yhdessä tarkasteltuina ole voineet vaikuttaa potentiaalisten tarjoajien harkintaan osallistumisesta tarjouskilpailuun.
Täsmällisemmät tiedot kuljetusmatkoista ja -kustannuksista, esimerkiksi ilmoittamalla nimenomaisesti Porin Jätehuollon mahdollinen osallistuminen hankintaan, eivät olisi muuttaneet potentiaalisten tarjoajien kokonaisharkintaan perustuvaa arviota niiden mahdollisuuksista pärjätä tarjouskilpailussa tai päätöstä osallistumisesta hankintamenettelyyn. Hankintailmoituksen tiedot hankinnasta ja hankintarenkaan jäsenistä ovat olleet riittävän täsmällisiä.
2. Veikko Lehti Oy:n selitys
Veikko Lehti on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Porin kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 13 950 eurolla viivästyskorkoineen.
Veikko Lehti on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:
Yleistä
Veikko Lehti ei ole jättänyt esillä olevaan hankintaan osallistumishakemusta, koska hankintailmoituksessa ei ollut ilmoitettu hankinnan kohteena olevan myös Porin kaupungin tarvitsemat jätehuoltopalvelut. Hankintailmoituksessa ei ollut mainittu, että Porin kaupunki liittyisi myöhemmin hankintarenkaan jäseneksi tai että hankinta koskisi myös Porin talousalueen jätehuoltoa.
Hankintailmoituksen mukaan hankintarenkaaseen kuuluivat Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy (kuntien omistama jätehuoltoyhtiö), Rauman Seudun Jätehuoltolaitos (jätehuollosta vastaava kunnan liikelaitos), Rouskis Oy (kuntien omistama jätehuoltoyhtiö) sekä Turun Seudun Jätehuolto Oy (kuntien omistama jätehuoltoyhtiö). Porin kaupungin alainen liikelaitos Porin Jätehuolto liittyi hankintarenkaan jäseneksi vasta 25.9.2013, eli hankintailmoituksen julkaisemisen ja osallistumishakemusten jättämiselle varatun määräajan jälkeen.
Porin kaupunki on aiemmin tehnyt samaan hankintamenettelyyn liittyvän, vuosien 2015–2017 jätehuoltopalveluja koskevan päätöksen, jonka markkinaoikeus on Veikko Lehden valituksesta päätöksellään 19.6.2014 numero 436/14 kumonnut. Porin kaupunki on valittanut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka on päätöksellään 5.6.2015 taltionumero 1548 hylännyt valituksen.
Markkinaoikeuden päätöksestä 19.6.2014 huolimatta Porin kaupunki on tehnyt 28.10.2014 hankintapäätöksen samalla hankintailmoituksella alkaneessa menettelyssä koskien jätehuoltopalveluja vuodesta 2018 alkavaksi enintään vuoteen 2043 kestäväksi pitkäksi hankinta-ajaksi. Veikko Lehti on valittanut myös tästä päätöksestä markkinaoikeuteen, joka on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt valituksen.
Markkinaoikeuden on tullut tutkia Veikko Lehden valitus. Markkinaoikeuden päätös perustuu tosiseikkoihin ja niiden pohjalta tehtyihin oikeisiin johtopäätöksiin. Markkinaoikeuden päätöksen kumoamiselle ei ole perusteita.
Hankekuvauksessa on todettu, että hankintarenkaaseen voi ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia tai kuntia ja että hankintarengas on kyseisenä aikana neuvotellut näiden jätelaitosten ja kuntien liittymisestä hankintaan. Ainoastaan Porin jätehuolto -liikelaitos on liittynyt jälkikäteen hankintarenkaan menettelyyn.
Porin kaupunginhallitus on oikeuttanut Porin kaupungin liittymisen hankintarenkaaseen 3.6.2013. Tätä koskeva valmistelu ja päätös pidettiin kuitenkin salassa, joten ulkopuoliset eivät saaneet mitään tietoa siitä, että hankinta laajentuisi koskemaan myös Porin talousaluetta. Porin jätehuolto hyväksyi vasta 25.9.2013 jälkikäteistä liittymistään koskevan sopimuksen.
Veikko Lehti Oy:n asianosaisasema
Kuten markkinaoikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat edellä mainituissa aiemmissa päätöksissään hyväksyneet, Veikko Lehden osallistumatta jääminen hankintarenkaan hankintamenettelyyn johtui keskeisesti siitä, että Porin Jätehuolto -liikelaitos kilpailutti hankintarenkaan menettelyn osallistumisajan kanssa päällekkäisesti vastaavia jätehuoltopalveluita. Liikelaitos oli 4.6.2013 julkaissut omaa tarjouskilpailuaan koskevan ilmoituksen. Veikko Lehti valmistautui osallistumaan tähän tarjouskilpailuun.
Porin Jätehuolto -liikelaitoksen itsenäinen tarjouskilpailu kuitenkin peruttiin 15.7.2013 sen jälkeen, kun osallistumishakemusten jättämisen määräaika hankintarenkaan menettelyyn oli 6.6.2013 päättynyt. Porin jätehuolto ei järjestänyt enää uutta tarjouskilpailua tarvitsemiensa jätehuoltopalveluiden osalta, vaan liittyi osaksi hankintarenkaan hankintamenettelyä 25.9.2013 hyväksymällään sopimuksella. Tosiasiassa Porin kaupungin menettelyn johdosta sen tarvitsemat jätehuoltopalvelut jäivät kokonaan kilpailuttamatta.
Veikko Lehti on tehnyt markkinaoikeudelle valituksen, kun se on havainnut Porin kaupungin liittyneen osaksi hankintarenkaan menettelyä. Yhtiö ei ollut voinut jättää osallistumishakemusta hankintarenkaan hankintamenettelyyn Porin kaupungin ja hankintarenkaan virheellisen menettelyn johdosta. Kuten korkein hallinto-oikeus on aiemmassa päätöksessään todennut, yhtiön valitus on tullut tutkia Porin Jätehuolto -liikelaitoksen hankintapäätökseen kohdistuvalta osalta.
Veikko Lehden valitus on perustunut osaltaan siihen, että Porin alueen osalta hankinta on jätetty tosiasiallisesti kilpailuttamatta. Porin Jätehuolto -liikelaitoksen liittyminen hankintarenkaaseen on merkinnyt hankinnan kohteen muuttamista hankintarenkaan julkaisemassa hankintailmoituksessa annettuihin tietoihin nähden niin olennaisesti, että kysymys on ollut uutta kilpailutusta edellyttävästä hankinnasta.
Vastaavasti markkinaoikeuden on tullut tutkia myös esillä olevassa asiassa kysymyksessä oleva Veikko Lehden valitus. Hankintarenkaan julkaisemasta hankintailmoituksesta ei ole ilmennyt, että hankinta tullaan pilkkomaan kahteen erilliseen hankintakauteen ja että osatarjoukset tulevat pitkän hankintakauden osalta kokonaan kielletyksi. Veikko Lehden intressi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä olisi ollut jättää koko hankintailmoituksesta ilmenevää hankinta-aikaa, vuodesta 2015 noin 25 vuodeksi tehtävä hankinta, koskeva tarjous. Hankintailmoituksesta ei ilmene hankinnan pilkkominen kahteen eri hankintasopimukset käsittävään hankintakauteen.
Toisin kuin kaupunki on esittänyt, Veikko Lehti ei ole voinut olettaa Porin kaupungin liittyvän hankintarenkaan menettelyyn. Yhtiöltä ei ole voitu edellyttää, että oikeusturvaa saadakseen sen olisi tullut jättää ennakollinen tarjous hankintarenkaan menettelyyn sen varalta, että Porin kaupunki ehkä joskus siihen voisi liittyä, vaikka Porin Jätehuolto kilpailutti itsenäisesti samaan aikaan tarvitsemiaan vastaavantyyppisiä jätehuoltopalveluja. Liittymisestä ei ollut hankintailmoituksessa mainintaa.
Kuten markkinaoikeus on todennut, Veikko Lehden asianosaisaseman kannalta ei ole merkitystä sillä, että Porin kaupungin hankintailmoituksen mukainen hankintakausi ja tässä asiassa kyseessä oleva vuonna 2018 alkava hankintakausi eivät ole olleet päällekkäiset. Veikko Lehti on voinut perustellusti saada sen käsityksen, että Porin kaupungin tarkoituksena ei ole ollut liittyä hankintarenkaaseen edes sen jälkeen, kun kaupungin oman hankintailmoituksen mukainen hankintakausi on päättynyt.
Veikko Lehdelle on Porin talousalueen suurimpana jätehuoltoyhtiönä ollut tärkeää päästä osallistumaan sen hoidossa aikaisemmin olleiden ja nyt kysymyksessä olevia Porin kaupungin jätehuoltopalveluita koskevaan tarjouskilpailuun. Käytännössä Porin kaupungin menettelyllä riistettiin yhtiöltä mahdollisuus osallistua näitä sen hoidettavana olleita palveluita koskevaan kilpailuun. Yhtiöllä on ollut asiassa kiistaton ja perusteltu oikeussuojan tarve.
Veikko Lehti on esillä olevassa asiassa asianosainen. Markkinaoikeuden on tullut mainitsemillaan perusteilla tutkia yhtiön valitus.
Hankintamenettelyn virheellisyys
Olennaista esillä olevassa asiassa on se, millä tavoin Porin Jätehuolto -liikelaitoksen osallisuuden ilmoittaminen hankintarenkaan hankintailmoituksessa olisi vaikuttanut tarjouskilpailuun osallistumista harkitsevien potentiaalisten tarjoajien harkintaan. Veikko Lehti olisi osallistunut hankintarenkaan menettelyyn, jos hankintarenkaan hankintailmoituksessa olisi mainittu hankinnan kohteena olevan myös Porin Jätehuollon tarvitsemien jätehuoltopalveluiden toteutus.
Kuten markkinaoikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat edellä mainituissa aiemmissa päätöksissään vahvistaneet, hankintarenkaan hankintailmoituksessa ilmoittamatta jääneellä tiedolla Porin Jätehuollon osallisuudesta on voinut olla vaikutusta kilpailuun osallistumista harkitsevien potentiaalisten tarjoajien harkintaan. Korkein hallinto-oikeus ja markkinaoikeus ovat antaneet merkitystä myös sille, että kilpailussa menestymiseen on vaikuttanut hankintarenkaan jätelaitoksille jätekuljetuksista aiheutuvat kuljetuskustannukset.
Toisin kuin Porin kaupunki on esittänyt, kuljetuskustannuksilla on oleellinen merkitys jätteiden hyödyntämistä ja hyödyntämisen jälkeisiä jäännösjätteitä koskevassa palveluliiketoiminnassa. Molemmat toisiinsa kiinteästi kytkeytyvät vaiheittaiset toimenpiteet edellyttävät jätekuljetuksia, jolloin kuljetuskustannuksilla ja -etäisyyksillä on keskeinen merkitys tarjouskilpailuun osallistumista harkitseville potentiaalisille tarjoajille.
Kuljetuskustannuksilla on kaikissa tapauksissa ollut merkitystä tarjouksen menestymiselle. Jäännösjätteiden käsittelyn ja kuljetuskustannukset maksaa hankintailmoituksen perusteella joko potentiaalinen tarjoaja tai hankintayksikkö, jolloin hyödyntämisratkaisun sijoittamisella lähelle mukana olevaa jätelaitosta ja jäännösjätteiden käsittelypaikkaa on ollut merkitystä hankintayksikön maksettavaksi tulevan käsittelyhinnan tai kuljetuskustannusten osalta.
3. Ekokem Oyj:n selitys
Ekokem on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan kokonaisuudessaan. Veikko Lehden markkinaoikeudelle tekemä valitus on ensisijaisesti jätettävä tutkimatta tai toissijaisesti hylättävä. Ekokem on lisäksi vaatinut, että Veikko Lehti velvoitetaan korvaamaan Ekokemin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Ekokem on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:
Veikko Lehti Oy:n asianosaisasema
Toisin kuin markkinaoikeus on katsonut, Veikko Lehti ei ole asianosainen Porin kaupungin hankintaa koskevilta osin. Markkinaoikeuden aiemmassa päätöksessään numero 436/14 esittämät perustelut, joiden nojalla yhtiö on katsottu asianosaiseksi Porin kaupungin osalta hankintarenkaan vuosia 2015–2017 koskevassa hankinnassa, eivät ulotu nyt käsiteltävän valituksen kohteena olevaan hankintaan.
Veikko Lehti ei ole jättänyt osallistumishakemusta hankintarenkaan järjestämässä hankinnassa eikä ole muutoinkaan osoittanut kiinnostusta hankintaan. Yhtiö on tuonut esiin kiinnostuksensa tarjota jätteenhyödyntämispalvelua vain Porin kaupungin alueella. Myös markkinaoikeus on rajannut yhtiön asianosaisuuden koskemaan vain Porin kaupunkia.
Valituksen kohteena on syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämispalvelun hankinnan niin sanottu pitkä ratkaisu eli hyödyntämispalvelu vuodesta 2018 alkaen 15–25 vuodeksi. Palvelun alueellinen rajaaminen Veikko Lehden toivomalla tavalla ei ole mahdollista, sillä alusta alkaen on ollut tarkoitus, että hyödynnettäviä jätteitä voidaan toimittaa palveluntarjoajalle mistä tahansa hankintarenkaaseen kuuluvasta jätelaitoksesta.
Hankintailmoituksessa on selvästi todettu, että kysymys on hankintarenkaan yhteishankinnasta. Potentiaalinen tarjoaja ei voi ilmoituksesta päätellä, että tarjous voitaisiin tarjouskilpailussa kohdistaa johonkin nimenomaiseen hankintarenkaassa mukana olevaan hankintayksikköön. Veikko Lehti on hankintailmoituksen perusteella saanut riittävän yksityiskohtaisen tiedon hankinnan laajuudesta ja tämän tiedon perusteella itse harkinnut olla osallistumatta nyt kysymyksessä olevaan hankintaan.
Tarjousta pitkästä sopimuskaudesta ei ole voitu tehdä vain Porin alueen osalta. Osatarjouksissa ei ylipäänsä ole kysymys siitä, että tarjoajilla olisi vapaus tehdä tarjouksia mistä tahansa hankinnan osista, vaan hankintayksikkö määrittelee sen, millä tavoin osatarjoukset tehdään. Hankintailmoituksessa on riittävää ilmoittaa hankinnan jakamisesta osiin ja siitä, kuinka moneen osaan tarjoaja voi tarjota. Hankintasäännökset eivät edellytä, että hankintailmoituksessa ilmoitettaisiin hankinnan eri osista tätä tarkempaa tietoa.
Esillä oleva hankinta ei myöskään ole päällekkäinen Porin kaupungin sittemmin keskeyttämän hankinnan kanssa. Porin kaupungin omassa keskeytetyssä hankinnassa pyydettiin tarjouksia syntypaikkalajitellun käsittelemättömän yhdyskuntajätteen hyödyntämisestä ajalle 1.10.2013–30.6.2015 sekä mahdolliselle 18 kuukauden optiokaudelle. Veikko Lehden asianosaisuus Porin kaupungin osalta liittyi markkinaoikeuden aiemmassa ratkaisussa numero 436/14 nimenomaan hankintarenkaan lyhyen ratkaisun ajalliseen läheisyyteen Porin kaupungin oman hankinnan kanssa. Yhtiö oli ymmärtänyt kaupungin kilpailuttavan kyseisen hankinnan erikseen ja oli kiinnostunut Porin aluetta koskevien palvelujen tuottamisesta. Sen sijaan Porin kaupunki ei ollut käynnistänyt tarjouskilpailua, joka olisi kattanut nyt kysymyksessä olevan pitkän sopimuskauden tai edes kohtuullista osaa siitä.
Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että Veikko Lehti on voinut perustellusti saada sen käsityksen, ettei Porin kaupungin tarkoituksena ole ollut liittyä hankintarenkaaseen edes sen jälkeen, kun Porin kaupungin hankintailmoituksen mukainen hankintakausi on päättynyt. Hankintasäännösten mukaan hankintayksiköllä on laaja harkintavalta järjestää hankintansa tarkoituksenmukaisella tavalla. Porin kaupunki ei ole keskeyttämässään tarjouskilpailussa ilmoittanut mitään siitä, miten se tulee hankintansa kilpailutuksen jälkeen järjestämään. Veikko Lehden olisi tullut ymmärtää, että kaupunki saattaa järjestää keskeyttämänsä hankinnan hankintakauden jälkeen hankintansa toisin, esimerkiksi liittymällä myöhemmin hankintarenkaaseen.
Hankintamenettelyn virheellisyys
Porin kaupungin liittyminen hankintarenkaaseen jälkikäteen ei ole ollut hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaista niin sanotun pitkän sopimuskauden osalta. Markkinaoikeuden päinvastainen johtopäätös on virheellinen.
Hankinnan kohde ja osatarjousten mahdollisuus on ilmoitettu riittävän täsmällisesti hankintailmoituksessa. Hankintaan myöhemmin tehdyt täsmennykset eivät ole merkinneet unionin tuomioistuimen pressetext-ratkaisussa tarkoitetulla tavalla olennaista muutosta.
Uusien hankintayksiköiden jälkikäteistä liittymistä hankintarenkaisiin on pidetty hankintoja koskevassa markkinaoikeuden oikeuskäytännössä sallittuna. Merkitystä on annettu sille, että hankintasopimus suhteessa kilpailutettuun hankkeeseen ei ole arvon tai kohteen osalta sillä tavoin erilainen, että sopimus koskisi merkittävästi laajempaa hankintaa kuin mistä kilpailutuksessa on ollut kysymys. Näin ollen hankintasopimus ei ole olennaisesti eronnut tarjouskilpailun kohteena olleesta hankinnasta.
Esillä olevassa asiassa hankintailmoituksessa oli osatarjousten mahdollisuuden lisäksi varauduttu siihen, että jätemääriä ja hankintakausia täsmennetään. Mahdollisuus hankinnan kohteen täsmentämiseen oli tuotu selvästi esille myös hankintailmoituksen liitteenä olleessa hankekuvauksessa. Hankekuvauksen mukaan tarkoituksena on ollut valita koko jätemäärän kattava yksi tai useamman tarjouksen yhdistelmä, joka muodostaa kokonaistaloudellisesti edullisimman vaihtoehdon koko jätemäärälle. Näin ollen mahdollisuus hankinnan kohteen täsmennyksiin ja rajauksiin on ollut kaikkien menettelyyn osallistuneiden tiedossa hankintailmoituksen julkaisemisesta lähtien.
Tarjoajat eivät ole voineet tarjota erikseen vain tietyn jätelaitoksen tai tietyn alueen osalta. Siten yksittäisen tarjoajan oikeusaseman kannalta ei ole ollut merkitystä sillä, että hankintarenkaaseen on liittynyt uusia jäseniä vielä hankinnan myöhemmässä vaiheessa. Myös hankinnan kesto ja hyödynnettävän jätteen määrä ovat olleet tiedossa siinä määrin kuin kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevassa hankintailmoituksessa on ollut tarpeen.
Tarjouksen mitoittamisen kannalta olennaista on ollut hankittavan hyödyntämispalvelun määrä. Tämä on yksiselitteisesti ilmoitettu hankintailmoituksessa. Sillä, että Porin kaupunki on myöhemmin liittynyt mukaan hankintaan, ei ole ollut merkitystä tarjouksen tekemiselle. Kaupungin jälkikäteinen liittyminen hankintarenkaaseen ei ole aiheuttanut hankintasäännösten vastaisia muutoksia hankinnan kohteeseen.
Markkinaoikeus on viitannut aiempaan päätökseensä 19.6.2014 numero 436/14 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 5.6.2015 taltionumero 1548. Kyseessä olevat ratkaisut koskevat Porin kaupungin hankintapäätöksiä ja hankintarenkaan hankinnan osalta ainoastaan niin sanottua lyhyttä ratkaisua (hankintakausi 2015–2017). Ratkaisuista ilmenevät oikeusohjeet eivät sovellu esillä olevassa asiassa valituksen kohteena olevaan pitkään ratkaisuun.
Pitkässä ratkaisussa on ollut kysymyksessä huomattavan pitkä sopimuskausi ja merkittävä investointi, jossa on lopulta haettu vain yhtä palveluntuottajaa. Osatarjoukset eivät ole olleet mahdollisia, eikä tarjousvertailussa ole tehty vastaavia alueellisia vertailuja kuin lyhyen sopimuskauden osalta.
Hankintailmoituksen täsmällisyydelle on asetettava väljemmät edellytykset siltä osin kuin kyseessä on hyvin pitkä sopimuskausi. Se, että Porin kaupunkia ei ole nimenomaisesti mainittu hankintailmoituksessa, ei ole vastaavalla tavalla ongelmallista kuin lyhyttä kautta koskevassa asiassa. Potentiaaliset tarjoajat ovat voineet ottaa huomioon sen, että muitakin Lounais-Suomeen kuuluvia hankintayksiköitä voi liittyä hankintaan.
Porin Jätehuollon osuus hyödynnettäväksi toimitettavasta jätteen kokonaismäärästä on 9,5 prosenttia jätteen kokonaismäärästä ja jätteiden kuljetuskustannusten laskennallinen osuus vertailuhinnasta vähemmän kuin yksi prosentti. Porin kaupungin nimenomaisella maininnalla ei ole ollut merkitystä potentiaalisten tarjoajien harkitessa osallistumista tarjouskilpailuun.
4. Porin kaupungin vastaselitys
Porin kaupunki on antanut selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on vaatinut Veikko Lehti Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä ja todennut muun ohella seuraavaa:
Veikko Lehti ei ole ilmaissut pyrkineensä osallistumaan hankintaan tai edes olevansa jollakin tavoin kiinnostunut hankinnasta. Yhtiöllä ei ole ollut asianosaisuuden edellyttämää oikeudellista intressiä saattaa hankintarenkaan hankintamenettelyä markkinaoikeuden tutkittavaksi.
Markkinaoikeuden olettamus Veikko Lehden käsityksistä ei perustu siihen, mitä hankinnasta on ilmoitettu ja mistä hankinnassa on ollut kysymys. Tosiseikat eivät tue sitä, että yhtiö olisi voinut olla hankintayksiköstä johtuvasta syystä perustellusti virheellisessä käsityksessä.
Markkinaoikeuden päätöksen perusteella on epäselvää, kuinka hankintayksikkö olisi voinut toimia toisin. Myös hankintayksiköillä on perusteltuja oikeussuojaodotuksia. Tarjoaja on velvollinen seuraamaan hankintailmoituksia. Tarjoajan on hankintailmoituksessa ilmoitettujen sekä riittävien ja oikeiden tietojen perusteella tehtävä ratkaisunsa osallistumishakemuksensa jättämisestä asetetussa määräajassa. Muussa tapauksessa koko hankintojen ilmoittamisvelvoite menettäisi merkityksensä.
Hankintamenettely ei ole ollut virheellistä. Hankinnan kohde ei ole muuttunut hankintailmoituksesta. Hankintailmoituksen mukaan jätelaitosten yhteenlaskettu jätemäärä on 80 000 – 160 000 tonnia vuodessa, eikä tämä ole muuttunut hankintamenettelyn aikana. Tarjoajat eivät ole voineet tarjota erikseen vain tietyn jätelaitoksen osalta, eikä tarjoajan kannalta ole ollut merkitystä sillä, että hankintarenkaaseen on voinut liittyä uusia jäseniä hankinnan myöhemmässä vaiheessa.
Hankintailmoituksen liitteenä olleen hankekuvauksen mukaan hankinnassa noudatetaan kilpailullista neuvottelumenettelyä. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn nimenomaisena tarkoituksena on kartoittaa ja määritellä ne keinot, joilla hankintayksikön tarpeet voidaan parhaiten täyttää. Unionin tuomioistuimen pressetext-tuomion tarkoitus ei ole kieltää kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttämistä, vaan hankinnan olennainen muuttaminen hankintailmoituksessa esitetystä. Esillä olevassa asiassa hankinnan kohde ei ole muuttunut.
Julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevissa direktiiveissä (2014/23–25/EU) on tarkoitus selkeyttää eri menettelyiden keskeisiä käsitteitä. Hankintalain kokonaisuudistuksen valmistelutyöryhmän mietinnössä on todettu muun ohella, että kilpailullisen neuvottelumenettelyn neuvottelujen tarkoituksena olisi kartoittaa ja määritellä ne keinot, joilla hankintayksikön tarpeet voidaan parhaiten täyttää. Neuvottelujen lopputuloksena olisi siten hankinnan toteuttamisen ratkaisuvaihtoehtojen karsiminen yhteen tai useampaan, kun taas neuvottelumenettelyssä neuvottelujen lopputuloksena olisi lopullinen tarjouspyyntö kaikkine yksityiskohtineen.
Kilpailullisen neuvottelumenettelyn tavoitteista ja luonteesta johtuu, että hankintayksiköillä ei ole voinut olla hankintamenettelyä aloittaessaan täydellistä varmuutta siitä, millaisia vaihtoehtoja markkinoilla on ollut saatavilla sen tarpeiden tyydyttämiseksi. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on todettu, että kilpailullisesta neuvottelumenettelystä tulee julkaista hankintailmoitus, jossa määritellään hankinta yleisellä tasolla.
Kilpailullisen neuvottelumenettelyn luonteeseen kuuluu, että jotkin hankinnan yksityiskohdat, kuten tässä tapauksessa Porin kaupungin liittyminen hankintaan, määrittyvät vasta hankintamenettelyn kuluessa. Hankinnan yksityiskohtien määräytyminen on olennainen osa kilpailullista neuvottelumenettelyä.
Kuljetuskustannukset riippuvat olennaisesti valittavan tarjoajan hyödyntämislaitoksen sijainnista. Hyödyntämislaitoksen sijaintipaikan täsmällistä merkitystä vertailussa ei ole voitu ilmoittaa hankintailmoituksessa. Lisäksi, kun kilpailullisen neuvottelumenettelyn tarkoitus on nimenomaan ratkaisuvaihtoehdoista neuvotteleminen, hankintailmoituksessa ei välttämättä voida ilmoittaa, mikä kuljetuskustannusten täsmällinen merkitys tarjousvertailussa tulee olemaan. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä vertailuperusteita voidaan tarkentaa hankintamenettelyn aikana ennen lopullista tarjouspyyntöä.
Myös markkinaoikeus on todennut, että hankintailmoituksen ja hankekuvauksen perusteella mahdollisille tarjoajille ei ole vielä voinut olla selvää, millä tavoin kuljetuskustannukset otetaan huomioon tarjousvertailussa. Markkinaoikeus on kuitenkin antanut kuljetuskustannuksille virheellisen merkityksen. Porin kuljetuskustannusten osuus vertailuhinnasta on ollut vähemmän kuin yksi prosentti, mikä ei ole markkinaoikeuden toteamalla tavalla varsin suuri osuus.
Unionin tuomioistuimen pressetext-tuomion mukaan julkista hankintaa koskevan sopimuksen määräyksiin sen voimassaoloaikana tehtyjä muutoksia on pidettävä uutena sopimuksen tekemisenä, jos muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot. Tästä ei ole ollut esillä olevassa asiassa kysymys.
5. Muut selitykset ja selvitykset
Porin kaupunki on toimittanut kiirehtimispyynnön, joka on lähetetty tiedoksi Veikko Lehdelle ja Ekokemille.
Veikko Lehti on antanut lisäselityksen Porin kaupungin vastaselityksen ja Ekokemin selityksen johdosta.
Ekokemille on lähetetty tiedoksi Porin kaupungin vastaselitys.
Veikko Lehti on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan.
Porin kaupungille ja Ekokemille on lähetetty tiedoksi Veikko Lehden lisäselitys ja selvitys oikeudenkäyntikuluista.
Porin kaupunki on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan. Selvitys on lähetetty tiedoksi Veikko Lehdelle ja Ekokemille.
Ekokem on toimittanut lisäselityksen.
Porin kaupunki on antanut Ekokemin lisäselityksen johdosta lisävastaselityksen.
Veikko Lehdelle on lähetetty tiedoksi Ekokemin lisäselitys.
Ekokemille ja Veikko Lehdelle on lähetetty tiedoksi Porin kaupungin lisävastaselitys.
IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Ekokem Oyj:n markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta.
2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. Porin kaupungin valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
3. Porin kaupungin ja Ekokem Oyj:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.
Porin kaupunki määrätään korvaamaan Veikko Lehti Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 11 250 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
V KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT
1. Ekokem Oyj:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa
Ekokem ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä, jolla yhtiön markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty. Valitusajan päättymisen jälkeen esitetty vaatimus näiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä tutkimatta.
2. Pääasia
2.1 Veikko Lehti Oy:n asianosaisasema
Porin kaupungin esittämän tai muutoin asiassa esitetyn selvityksen perusteella Veikko Lehden esittämiä tietoja toiminnastaan ja sen luonteesta ei ole ilmennyt aihetta pitää kyseenalaisina. Veikko Lehteä on siten pidettävä esillä olevan hankinnan kannalta alalla toimivana yrittäjänä.
Tämän vuoksi sekä muutoin markkinaoikeuden päätöksestä tältä osin ilmenevin perustein Veikko Lehden valitus on tullut tutkia Porin Jätehuolto -liikelaitoksen ja Porin kaupungin hankintapäätöksiin kohdistuvalta osalta.
2.2 Porin kaupungin hankinnan toteuttaminen liittymällä hankintarenkaan hankintaan
2.2.1 Sovellettavat oikeusohjeet
2.2.1.1 Laki julkisista hankinnoista
Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen; hankintalaki) 1 §:n 1 momentin (699/2011) mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.
Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 35 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus. Hankintalain 30 §:n 1 momentin mukaan kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikön on määriteltävä hankintailmoituksessa hankintaa koskevat tarpeensa ja vaatimuksensa.
2.2.1.2 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate ja siitä johtuva avoimuusvelvoite ovat esteenä sille, että julkisia hankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuolen valinnan jälkeen hankintaviranomainen ja sopimuspuoleksi valittu tekevät tätä hankintasopimusta koskeviin säännöksiin sellaisia muutoksia, että nämä säännökset poikkeavat luonteeltaan olennaisesti alkuperäisen julkista hankintaa koskevan sopimuksen määräyksistä (esimerkiksi asia C 549/14 Finn Frogne, 28 kohta ja vastaavasti asia C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, 34 kohta).
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan muutokset ovat edellä tarkoitetulla tavalla olennaisia muun ohella silloin, kun ne johtavat joko hankintasopimuksen merkittävään laajentamiseen aikaisemmin määrittelemättömiin tekijöihin tai sopimuksen taloudellisen tasapainon muuttamiseen sopimuspuoleksi valitun eduksi tai mikäli nämä muutokset ovat sellaisia, että niillä saatetaan kyseenalaiseksi hankintasopimuksen sopimuspuolen valinta siten, että tilanteessa, jossa mainitut muutokset olisi sisällytetty alkuperäisen hankintasopimuksen tekomenettelyä sääteleviin asiakirjoihin, joko jokin toinen tarjous olisi hyväksytty tai muita tarjoajia olisi voitu hyväksyä mukaan menettelyyn (asia C-549/14 Finn Frogne, 28 kohta ja vastaavasti asia C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, 35–37 kohta).
Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että muun ohella hankkeen objektiivisesti epävarma luonne ei voi oikeuttaa sitä, että hankintasopimuksen olennaisesta muutoksesta päätetään noudattamatta yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, jota on sovellettava kaikkiin julkisia hankintoja koskevasta sopimuksesta mahdollisesti kiinnostuneihin toimijoihin (asia C-549/14 Finn Frogne, 32 kohta). Se seikka itsessään, että tiettyjä julkisia hankintoja koskevia sopimuksia voidaan kohteensa perusteella automaattisesti pitää luonteeltaan epävarmoina, tekee häiriöiden ilmenemistä täytäntöönpanovaiheessa koskevan riskin ennakoitavaksi. Tällaisen julkisia hankintoja koskevan sopimuksen osalta hankintaviranomaisen tehtävänä on siten paitsi käyttää parhaiten soveltuvia julkisia hankintoja koskevia menettelyjä myös erityisesti määritellä tämän hankintasopimuksen kohde erittäin huolellisesti (asia C-549/14 Finn Frogne, 36 kohta).
2.2.2 Asian vaiheet ja hankinnasta ilmoittaminen
Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarengas (jäljempänä myös hankintarengas) on ilmoittanut 8.5.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta palveluhankinnasta enintään noin 25 vuodeksi vuodesta 2015 alkaen.
Hankinnasta julkaistussa hankintailmoituksessa hankintaviranomaiseksi on ilmoitettu hankintarengas. Hankintailmoituksen mukaan hankintaviranomainen tekee hankintasopimuksen muiden hankintaviranomaisten puolesta. Näinä muina hankintaviranomaisina hankintailmoituksessa on ilmoitettu Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy, Rauman Seudun Jätehuoltolaitos, Rouskis Oy, Hallavaara Oy ja Turun Seudun Jätehuolto Oy.
Hankintailmoituksessa ei ole ilmoitettu Porin Jätehuolto -liikelaitosta tai Porin kaupunkia tällaisena hankintaviranomaisena, jonka puolesta hankinta tehdään.
Hankintailmoituksen kohdassa "Lyhyt kuvaus sopimuksesta tai hankinnasta" on muun ohella todettu, että hankinnan sisältö on tarkemmin kuvattu hankintailmoituksen liitteenä olevassa hankekuvauksessa. Hankekuvauksessa on mainittu hankintarenkaan jäseniksi samat yhtiöt ja laitokset, jotka on nimetty myös hankintailmoituksessa. Hankekuvauksessa on lisäksi todettu, että "hankintarenkaaseen voi ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia ja kuntia. Hankintarengas neuvottelee parhaillaan näiden jätelaitosten ja kuntien kanssa niiden liittymisestä hankintarenkaaseen." Hankekuvauksessa ei ole mainittu jätelaitoksia tai kuntia, joiden kanssa neuvotteluja hankintarenkaaseen liittymisestä on käyty.
Hankintailmoituksen kohdassa "Sopimuksen kattama määrä tai sopimuksen laajuus" on ilmoitettu, että jätelaitosten alustava yhteenlaskettu jätemäärä on 80 000 – 160 000 tonnia vuodessa. Kohdassa on todettu, että hyödynnettävän jätteen vähimmäismäärä kutakin ehdokkaan hyödyntämisratkaisua kohti on 10 000 tonnia vuodessa hankintakauden vähimmäisajan ollessa 2 vuotta.
Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on taloudellisesti edullisin tarjous, kun otetaan huomioon jäljempänä esitetyt perusteet. Perusteiksi on ilmoitettu yksikköhinta (euroa/tonni) sekä tilaajalle aiheutuvat kustannukset, kuten kuljetuskustannukset (painotus 80), sekä laatu- ja ympäristönäkökohdat, kuten hyödyntämislaitoksen päästöt, hyötysuhde, energiatehokkuus ja kierrätysaste (painotus 20).
Hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemusten vastaanottamisen määräpäivä on ollut 6.6.2013.
Porin kaupunginhallitus on 3.6.2013 oikeuttanut Porin Jätehuolto -liike- laitoksen liittymään hankintarenkaaseen. Kaupunginhallituksen päätös on merkitty salassa pidettäväksi. Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta on 25.9.2013 hyväksynyt sopimuksen liittymisestä hankintarenkaaseen.
Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta ja Porin kaupungin tekninen lautakunta ovat tehneet jätteen hyödyntämispalvelun hankintaa koskevat päätökset siten kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jaksosta I ilmenee.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 5.6.2015 taltionumero 1548 hylännyt Porin kaupungin valituksen markkinaoikeuden päätöksestä, jolla markkinaoikeus oli kumonnut Porin Jätehuolto -liikelaitoksen hankintapäätöksen syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta palveluhankinnasta vuosille 2015–2017 (niin sanottu lyhyt ratkaisu). Esillä olevassa asiassa on kysymys samalla hankintailmoituksella aloitetussa hankintamenettelyssä tehdystä Porin kaupungin hankintapäätöksestä, joka koskee yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevan palvelun hankintaa vuodesta 2018 alkavalle hankintakaudelle (niin sanottu pitkä ratkaisu).
Korkein hallinto-oikeus on edellä mainitussa päätöksessään 5.6.2015 todennut muun ohella, että tieto Porin Jätehuolto -liikelaitoksen liittymisestä hankintaan olisi mahdollistanut sen, että hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi. Korkein hallinto-oikeus on todennut Porin Jätehuolto -liikelaitoksen menetelleen tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun ja siten julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti valitessaan lyhyitä ratkaisuja koskevat tarjoukset.
2.2.3 Oikeudellinen arviointi
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys Porin kaupungin jätteen hyödyntämispalvelun hankinnasta vuodesta 2018 alkavalle sopimuskaudelle. Asiassa tulee ensisijaisesti ratkaistavaksi, onko Porin kaupunki menetellyt hankinnassaan virheellisesti, kun se on päättänyt hankkia palvelun liittymällä hankintarenkaan aiemmin aloittamaan hankintamenettelyyn. Hankintarenkaaseen alun perin kuuluneiden hankintayksiköiden menettelystä ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa ole kysymys.
Porin kaupunki ei ole julkaissut hankintailmoitusta jätteen hyödyntämispalvelun hankinnasta vuodesta 2018 alkavalle sopimuskaudelle. Hankintarenkaan julkaisemassa hankintailmoituksessa Porin kaupunkia tai Porin Jätehuolto -liikelaitosta ei myöskään ole mainittu hankintaviranomaisena, jonka puolesta hankintarenkaan hankinta tehdään. Kyseisen hankintailmoituksen liitteessä on kuitenkin todettu, että ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista muita lounaisen Suomen jätelaitoksia ja kuntia voi liittyä mukaan hankintarenkaaseen, minkä vuoksi Porin kaupunki on katsonut voineensa liittyä hankintarenkaan hankintamenettelyyn.
Arvioitaessa sitä, onko Porin kaupunki menetellyt virheellisesti päättäessään hankkia jätteen hyödyntämispalvelun liittymällä hankintarenkaan aiemmin aloittamaan hankintamenettelyyn, asiassa tulee edellä sanottuun nähden ratkaistavaksi, onko kaupungin liittyminen hankintarenkaan hankintamenettelyyn johtanut kyseisen menettelyn kohteen muuttumiseen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.
Unionin tuomioistuimen edellä viitatun oikeuskäytännön mukaan julkisissa hankinnoissa noudatettava yhdenvertaisen kohtelun periaate ja siitä johtuva avoimuusvelvoite ovat esteenä sille, että hankintasopimukseen tehdään jälkikäteen olennaisia muutoksia. Olennaisena muutoksena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella muutoksia, jotka johtavat hankintasopimuksen merkittävään laajentamiseen aikaisemmin määrittelemättömiin tekijöihin, tai muutoksia, jotka olisivat mahdollistaneet sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi.
Unionin tuomioistuin on edellä viitatussa oikeuskäytännössään arvioinut hankintasopimukseen tehtäviä muutoksia. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhdenvertaisen kohtelun periaate ja siitä johtuva avoimuusvelvoite ovat vastaavasti esteenä myös sille, että hankinnan sisältöön tehdään jo hankintamenettelyn aikana ja uutta hankintailmoitusta julkaisematta sellaisia olennaisia muutoksia, jotka johtavat hankinnan kohteen merkittävään laajentamiseen aikaisemmin määrittelemättömiin tekijöihin tai jotka olisivat mahdollistaneet sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen.
Hankintarenkaan järjestämässä tarjouskilpailussa hankintailmoituksen mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden yhtenä vertailuperusteena on ollut "yksikköhinta (euroa/tonni) sekä tilaajalle aiheutuvat kustannukset, kuten kuljetuskustannukset". Kyseisen vertailuperusteen painoarvo on ollut 80. Tarjouspyynnössä 7.5.2014 kyseistä vertailuperustetta on tarkennettu muotoon "yksikköhinta (euroa/tonni) sekä tilaajalle aiheutuvat kuljetuskustannukset, painoarvo 80 %".
Tarjouspyynnössä 7.5.2014 on todettu muun ohella, että hintavertailu suoritetaan vertailemalla jätteenkäsittelypalvelusta hankintarenkaalle maksettavaksi tulevia käsittelymaksuja koko sopimuskaudelle, sovellettavat indeksiehdot huomioon ottaen, lisättynä jätteen kuljetuskustannuksilla hankintarenkaan jäsenten noutopaikoista jätteen hyödyntämispaikkaan tai -paikkoihin eli laitoksen vastaanottopaikkaan (vertailuhinta).
Tarjouspyynnössä tarjoajien on muun ohella edellytetty sisällyttävän tarjoukseensa tiedon laitoksesta tai laitoksista, jossa tai joissa jäte hyödynnetään, sekä laitoksen tai laitosten osoitetiedot. Tarjouspyynnön liitteessä on ilmoitettu kunkin hankintarenkaan jäsenen osalta jätteen noutopaikkojen osoitteet. Tarjouspyynnössä on esitetty vertailuhinnan laskemisessa käytettävä kuljetuskustannus (0,10 euroa/km/tonni) ja todettu, että kuljetuskustannuksia laskettaessa käytetään kunkin hankintarenkaan jäsenen prosentuaalisia osuuksia jätteen kokonaismäärästä (135 000 tonnia vuodessa). Kuljetusmatka on todettu laskettavan hankintarenkaan jäsenten noutopaikkojen osoitteista jätteen hyödyntämispaikkaan tai -paikkoihin ja vertailussa on todettu käytettävän hankintarenkaan määrittämää lyhintä mahdollista todennäköistä kuljetusreittiä.
Pitkää ratkaisua koskevan hankintapäätöksen perusteena olevassa hankintapäätösesityksessä 23.10.2014 on hintavertailun osalta viitattu tarjouspyynnössä ilmoitettuihin tietoihin. Esitykseen on sisältynyt erillinen tarjousvertailua koskeva liite, jossa on hintavertailun osalta esitetty muun ohella kunkin tarjouksen vertailuhinta ja sen laskemisen perusteena olleet käsittelymaksuja ja kuljetuskustannuksia koskevat tiedot.
Tarjousvertailua koskevasta liitteestä ilmenee, että kuljetuskustannusten osuus pisteytyksen perusteena olevasta vertailuhinnasta on vaihdellut muutamasta prosentista yli 15 prosenttiin. Vertailussa annettaviin pisteisiin on vaikuttanut se, mistä noutopaikoista jätettä kuljetetaan hyödynnettäväksi ja mihin laitokseen tai laitoksiin jäte toimitetaan. Hankintailmoituksessa ilmoitettu tieto siitä, mitkä jätelaitokset ja kunnat ovat mukana hankintarenkaassa, on näin ollen voinut vaikuttaa alalla toimivien potentiaalisten tarjoajien harkintaan tarjouskilpailuun osallistumisesta.
Hankintarenkaan hankintailmoituksen liitteessä ollut toteamus siitä, että ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista muita lounaisen Suomen jätelaitoksia ja kuntia voi liittyä mukaan hankintarenkaaseen, ei ole ollut riittävän täsmällinen siten, että potentiaaliset tarjoajat olisivat sen perusteella voineet arvioida, mitkä jätelaitokset ja kunnat ovat hankinnassa mukana ja onko tarjoajien kannattavaa osallistua hankintamenettelyyn. Toteamus ei ole myöskään ollut sellaisenaan tai edes yhdessä muiden hankintailmoituksesta ilmenneiden tietojen, kuten hyödynnettävän jätteen määrää koskevien tietojen, kanssa riittävän täsmällinen, jotta sen perusteella olisi voitu ennakoida nimenomaan Porin kaupungin voivan osallistua hankintaan.
Porin kaupungin liittyminen hankintarenkaan hankintaan on johtanut hankinnan laajentamiseen sellaisen hankintayksikön jätteen hyödyntämispalveluun, jota ei ollut hankintarenkaan hankintailmoituksessa mainittu. Tieto Porin kaupungin liittymisestä hankintarenkaan hankintaan olisi mahdollistanut sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi.
Porin kaupunginhallitus on 3.6.2013 oikeuttanut Porin Jätehuolto -liikelaitoksen liittymään hankintarenkaaseen päätöksellä, joka on merkitty salassa pidettäväksi. Mahdollisuus päästä osallistumaan hankintarenkaan hankintamenettelyyn on päättynyt kolme päivää myöhemmin osallistumishakemusten jättämisen määräpäivänä 6.6.2013.
Porin kaupunki ei ole julkaissut hankintailmoitusta, jossa se olisi ilmoittanut toteuttavansa jätteen hyödyntämispalvelun hankinnan liittymällä hankintarenkaan aloittamaan hankintamenettelyyn. Hankintarenkaan hankintamenettelyssä ei myöskään ole julkaistu uutta tai korjattua hankintailmoitusta, jossa Porin kaupungin liittymisestä hankintamenettelyyn olisi ilmoitettu tai jossa osallistumishakemusten määräaikaa olisi tästä syystä jatkettu. Sen sijaan Porin kaupunki on 4.6.2013 julkaissut oman hankintailmoituksen, joka on koskenut hankintarenkaan hankintailmoituksen tavoin syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämispalvelun hankintaa ajalle, joka optiokausineen ajoittuu osin hankintarenkaan hankintailmoituksen kanssa päällekkäisille vuosille. Kaupunki on heinäkuussa 2013 keskeyttänyt kyseisen hankinnan.
Hankintarenkaan hankintamenettelyä koskevien osallistumishakemusten jättämisen määräpäivänä 6.6.2013 mahdollisten tarjoajien tiedossa ei ole ollut, että hankintarengas tulee jakamaan oman hankintansa erikseen lyhyeen ratkaisuun (vuodet 2015–2017) ja pitkään ratkaisuun (vuodet 2018 – noin 2040) eikä se, että Porin kaupunki olisi hankintarenkaassa mukana. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon Porin kaupungin oma hankintailmoitus, hankinnasta kiinnostuneet mahdolliset tarjoajat ovat voineet 6.6.2013 olla perustellusti siinä käsityksessä, että Porin kaupunki ei tule osallistumaan hankintarenkaan hankintaan koko hankintailmoituksessa ilmoitetun noin 25 vuoden sopimuskauden aikana. Siinä vaiheessa, kun Porin kaupungin osallistuminen hankintarenkaaseen on tullut ilmi, hankintarenkaan hankintamenettelyyn ei ole enää ollut mahdollista osallistua sen enempää lyhyen kuin pitkänkään ratkaisun osalta.
Porin kaupungin liittyminen hankintarenkaan hankintamenettelyyn on johtanut kyseisen menettelyn kohteen olennaisena pidettävään muuttamiseen, koska liittyminen on johtanut hankinnan merkittävään laajentamiseen sellaisen hankintayksikön jätteen hyödyntämispalveluun, jota ei ollut hankintailmoituksessa mainittu, ja tieto liittymisestä olisi mahdollistanut sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi. Hankinnasta kiinnostuneet mahdolliset tarjoajat eivät ole voineet päästä hankintaan enää mukaan siinä vaiheessa, kun niillä on ollut mahdollisuus tulla tästä muutoksesta tietoisiksi.
Porin kaupunki on, päättäessään edellä selostetuin tavoin toteuttaa jätteen hyödyntämispalvelun hankintansa vuodesta 2018 alkavalle sopimuskaudelle liittymällä hankintarenkaan aiemmin aloittamaan hankintamenettelyyn, menetellyt yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja siitä johtuvan avoimuusvelvoitteen vastaisesti. Porin kaupungin hankinnassa noudattama menettely on näin ollen ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaista.
Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei pääasian osalta ole perusteita.
2.3 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa
Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Porin kaupunki on joutunut markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei tältä osin ole perusteita.
Porin kaupungin edellä todettu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Veikko Lehti olisi joutunut pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Markkinaoikeudessa kaupungin maksettavaksi määrättyjen oikeudenkäyntikulujen määrää voidaan pitää asian laatuun ja laajuuteen sekä kaupungin menettelyyn nähden kohtuullisena. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole tältäkään osin perusteita.
3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hankintalain 89 §:n (321/2010) 2 momentti ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Porin kaupungille ja Ekokemille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Veikko Lehti joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Porin kaupunki on hankintalain 89 §:n 2 momentin ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla määrällä, josta on vähennetty niihin sisällytetty arvonlisävero.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Outi Suviranta, Antti Pekkala ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.
Eri mieltä olleen oikeusneuvos Antti Pekkalan äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Eija Siitari yhtyi:
"Olen enemmistön kanssa samaa mieltä Ekokem Oyj:n vaatimuksen tutkimatta jättämisestä.
Muutoin katson jäljempänä esittämilläni perusteilla, että markkinaoikeudessa valittajana olleella Veikko Lehti Oy:llä ei ole ollut asiassa valitusoikeutta.
Tämän vuoksi Porin kaupungin valituksesta kumoan ja poistan markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen sekä jätän tutkimatta Veikko Lehti Oy:n markkinaoikeudelle tekemän valituksen. Ratkaisuni koskee sekä markkinaoikeuden pääasiaratkaisua että ratkaisua velvoittaa Porin kaupunki korvaamaan markkinaoikeudessa Veikko Lehti Oy:n oikeudenkäyntikulut.
Sovellettavat hankintalain säännökset ja esityöt eräiltä osin
Hankintalain 5 §:n 14 kohdan mukaan kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon kaikki toimijat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löytääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka perusteella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa.
Hankintalain 29 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi käyttää kilpailullista neuvottelumenettelyä erityisen monimutkaisessa hankinnassa, jossa hankintayksikkö ei pysty objektiivisesti ennakolta määrittelemään hankinnan oikeudellisia tai taloudellisia ehtoja taikka teknisiä keinoja tarpeidensa tai tavoitteidensa toteuttamiseksi ja jossa tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus.
Hankintalain 29 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hankintayksikön on kohdeltava ehdokkaita ja tarjoajia menettelyssä tasapuolisesti.
Hankintalain 30 §:n 1 momentin mukaan kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikön on määriteltävä hankintailmoituksessa hankintaa koskevat tarpeensa ja vaatimuksensa. Hankintayksikkö voi lisäksi laatia hankinnan tavoitteita ja sisältöä tarkentavan hankekuvauksen.
Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö aloittaa hankintalain 52–59 §:n mukaisesti valittujen ehdokkaiden kanssa neuvottelun, jonka tarkoituksena on määritellä hankinnan toteuttamista koskeva yksi tai useampi vaihtoehto. Hankintayksikkö voi neuvotella ehdokkaiden kanssa kaikista hankintasopimukseen liittyvistä näkökohdista.
Lain 30 §:n 3 momentin mukaan neuvottelut voivat tapahtua vaiheittain siten, että neuvotteluissa mukana olevien ratkaisujen määrää rajoitetaan neuvottelujen aikana soveltamalla tarjouksen vertailuperusteita. Neuvottelujen vaiheittaisuudesta ja noudatettavista perusteista on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa.
Lain 30 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on päätettävä neuvottelut, kun se on valinnut ne ratkaisuvaihtoehdot, joilla hankinta voidaan toteuttaa. Neuvottelujen päättymisestä on ilmoitettava osallistujille. Pykälän 5 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä ehdokkailta neuvotteluissa esitettyihin ja määriteltyihin ratkaisuihin perustuvat lopulliset tarjoukset. Tarjouksen on oltava tarjouspyynnössä esitettyjen hankkeen kohteen edellyttämien vaatimusten mukainen.
Hankintalain 30 §:n 6 momentin mukaan tarjouksen valinnassa on sovellettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa ilmoitettuja vertailuperusteita. Vertailuperusteiden asettamisessa sekä tarjousten valinnassa on noudatettava, mitä tämän lain 62 §:ssä säädetään.
Hankintalain 30 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp) mukaan kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä tulee julkaista hankintailmoitus, jossa määritellään hankinta yleisellä tasolla. Hankinnasta on mahdollista laatia myös yksityiskohtaisempi hankekuvaus. Hallituksen esityksen mukaan hankekuvauksen laatiminen voi käytännössä olla välttämätöntä hankintailmoituslomakkeiden suppeuden vuoksi.
Hallituksen esityksessä todetaan, että hankintayksikkö valitsee menettelyyn mukaan otettavat ehdokkaat soveltamalla lakiehdotuksen 52–59 §:n ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevia säännöksiä. Ehdokkaiden valinta tulisi tehdä hankinnan kohteeseen liittyvien perusteiden mukaisesti. Perusteet voivat liittyä esimerkiksi ehdokkaiden taloudelliseen ja rahoitukselliseen asemaan tai tekniseen ja ammatilliseen pätevyyteen. Hankintayksikkö aloittaa valitsemiensa ehdokkaiden kanssa neuvottelun hankinnan toteuttamiseen soveltuvien keinojen määrittelemiseksi. Ehdokkaiden kanssa käytävät neuvottelut voisivat koskea kaikkia sopimukseen liittyviä näkökohtia. Hankintayksikkö olisi siten vapaa käymään ehdokkaiden kanssa läpi erilaisiin teknisiin, oikeudellisiin tai rahoituksellisiin tekijöihin liittyviä vaihtoehtoja.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta käydä neuvotteluja vaiheittain. Vaiheittaisuudesta sekä sovellettavista tarjousten valintaan liittyvistä perusteista on ilmoitettava ennakolta. Neuvottelujen vaiheittaisuudella voidaan keventää hankintamenettelyä valitsemalla jatkoneuvotteluihin sellaiset ehdokkaat, joiden esittämät ratkaisut vastaavat parhaiten hankintayksikön tarpeita. Neuvotteluja voidaan jatkaa siihen saakka, kunnes hankintayksikkö pystyy tekemään päätöksen hankinnan toteuttamista koskevasta yhdestä tai useammasta ratkaisumallista. Tarjoukset pyydetään kaikilta menettelyn tässä vaiheessa mukana olevilta ehdokkailta. Tarjouksen valinnassa olisi noudatettava mitä siitä 62 §:ssä säädetään.
Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.
Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.
Kysymyksenasettelun tarkentaminen suhteessa hankintamenettelyssä aiemmin tapahtuneeseen
Veikko Lehti Oy on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa ja sen täydennyksessä katsonut, että markkinaoikeuden päätöksellään 436/14, jonka lopputulosta korkein hallinto-oikeus ei ole muuttanut 5.6.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 1548, toteama menettelyvirhe on koskenut paitsi mainituissa päätöksissä tarkoitettua hankintapäätöstä vuosilta 2015–2017 myös Porin alueen jätehuoltopalvelujen hankinnasta tehtyä päätöstä saman hankintailmoituksen perusteella vuosille 2015–2043 sekä tätä päätöksentekoa edeltäneitä päätöksiä, joilla hankintamenettelyä on rajattu.
Valituksessaan yhtiö on todennut, että vaikka Veikko Lehti Oy ei ole osallistunut hankintakilpailuun kummankaan edellä tarkoitetun hankintakauden osalta, yhtiöllä on ollut intressi tehdä tarjous hankintamenettelyssä Porin seudulla syntyvien yhdyskuntajätteiden hyötykäyttöpalvelusta vuodesta 2015 aina vuoteen 2043 saakka ja sen jälkeenkin. Osallistumisen hankintamenettelyyn on estänyt edellä tarkoitetuissa markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä mainittu hankintarenkaan sekä Porin Jätehuollon menettely.
Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarengas ja Porin kaupunki ovat markkinaoikeudessa vaatineet, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää Veikko Lehti Oy:n valituksen tutkimatta sen johdosta, että mainittua yhtiötä ei ole pidettävä asiassa asianosaisena.
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään katsonut, että Veikko Lehti Oy:n tiedossa ei ole ollut hankintailmoituksen ja hankekuvauksen perusteella hankinnan jakaminen lyhyelle hankintakaudelle 2015–2017 ja toisaalta vuonna 2018 alkavalle pitkälle hankintakaudelle. Hankintarengas on päättänyt asiasta vasta sen jälkeen, kun osallistumishakemukset on tullut jättää. Näin ollen markkinaoikeus on katsonut, ettei asiassa ole merkitystä sillä, että Porin kaupungin oman hankintailmoituksen mukainen hankintakausi ja tässä asiassa kyseessä oleva hankintakausi eivät ole päällekkäiset. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan Veikko Lehti Oy on voinut perustellusti saada pitkänkin kauden osalta sen käsityksen, ettei Porin kaupungin tarkoituksena ole ollut liittyä hankintarenkaaseen edes sen jälkeen, kun Porin kaupungin oman hankintailmoituksen mukainen hankintakausi olisi päättynyt. Markkinaoikeus on tutkinut Veikko Lehti Oy:n valituksen Porin kaupungin pitkästä kaudesta tekemän hankintapäätöksen osalta ja kumonnut sen.
Asiassa on Porin kaupungin valituksesta nyt ratkaistavana, onko Veikko Lehti Oy:llä ollut oikeus hakea muutosta valittamalla Porin kaupungin vuodesta 2018 alkavalle hankintakaudelle tekemästä hankintapäätöksestä Porin kaupungin osalta. Mikäli Veikko Lehti Oy:llä on valitusoikeus, asiassa on tämän jälkeen ratkaistava, onko markkinaoikeuden tullut kumota tehty hankintapäätös Veikko Lehti Oy:n valituksessaan esittämillä perusteilla.
Veikko Lehti Oy on vastatessaan Porin kaupungin tekemään valitukseen todennut, että yhtiöllä on asianosaisasema asiassa. Vastaselityksessään yhtiö on muun ohella todennut, että yhtiölle on "Porin talousalueen suurimpana jätehuoltoyhtiönä tärkeää päästä osallistumaan sen hoidossa aikaisemmin olleiden ja nyt kyseessä olevia Porin kaupungin jätehuoltopalveluja koskevaan kilpailuun".
Julkisesti saatavissa olevien tietojen perusteella Veikko Lehti Oy on jätteenkuljetukseen keskittynyt perheyritys. Yhtiön omien nettisivujen mukaan se tarjoaa jätteenkuljetuspalveluja kotitalouksille, taloyhtiöille, pk-yrityksille ja teollisuusyrityksille. Yhtiön toimialaksi on määritelty tavanomaisen jätteen kuljetus (www.asiakastieto.fi/yritykset).
Hankintamenettelyn kulusta
Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteen hyödyntämisen hankintarengas on julkaissut 8.5.2013 kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevan EU-hankintailmoituksen, jonka mukaan osallistumishakemukset on tullut jättää 6.6.2013 mennessä.
Hankintailmoituksessa on ollut mainittuna, että hankintarenkaan, johon kuuluu viisi lounaisen Suomen kunnallista jätelaitosta, tarkoituksena on jätelaitosten yhteishankintana kilpailuttaa jätelain mukaan kunnan vastuulle kuuluva syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen hyödyntäminen vuodesta 2015 alkaen enintään noin 25 vuodeksi.
Hankintailmoituksen mukaan hyödyntäminen voi sisältä kierrätystä ja energiahyödyntämistä.
Hankintailmoituksessa on lisäksi ilmoitettu, että jätelaitosten alustava yhteenlaskettu jätemäärä on 80 000 – 160 000 tonnia vuodessa. Hyödynnettävän jätteen vähimmäismäärä kutakin ehdokkaan hyödyntämisratkaisua kohden on 10 000 tonnia vuodessa hankintakauden vähimmäisajan ollessa kaksi vuotta. Hankintailmoituksen mukaan jätemääriä ja hankintakausia tarkennetaan lopullisessa tarjouspyynnössä.
Hankintailmoituksen kohdassa "Osat" on todettu, että "Tämä sopimus on jaettu osiin: kyllä" ja "Tarjoukset voivat koskia kaikkia osia".
Hankintailmoituksen kohdassa "Tekninen suorituskyky" on todettu muun ohella, että ehdokkaita pyydetään ilmoittamaan osallistumishakemuksessaan alustavasti, millaisille jätemäärille ja hankintakausille ne ovat halukkaita tarjoamaan hyödyntämispalvelua. Ehdokkaat saavat esittää yhden tai useamman alustavan hyödyntämisratkaisun niin teknisesti kuin myös ajallisesti ja määrällisesti. Osallistumishakemuksen yhteydessä ehdokkaan on toimitettava kuvaus hyödyntämislaitoksesta. Hankintailmoituksen mukaan neuvottelukutsu lähetetään vain vähimmäisvaatimukset täyttävän osallistumishakemuksen lähettäneille ehdokkaille.
Hankintailmoituksen kohdassa "Menettelyn luonne" on ilmoitettu, että kysymys on kilpailullisesta neuvottelumenettelystä. Kohdassa "Toimijoiden lukumäärän rajoittaminen neuvottelun aikana" on ilmoitettu, että käytössä on vaiheittainen menettely, jolla käsiteltävien ratkaisujen tai neuvoteltavien tarjousten määrää alennetaan asteittain. Kohdassa "Ratkaisuperusteet" on ilmoitettu, että valintaperusteena on "taloudellisesti edullisin tarjous", kun otetaan huomioon yksikköhinta (euroa/tonni) sekä tilaajalle aiheutuvat kustannukset, kuten kuljetuskustannukset (painotus 80) ja toisaalta laatu- ja ympäristönäkökohdat, kuten hyödyntämislaitoksen päästöt, hyötysuhde, energiatehokkuus ja kierrätysaste (painotus 20).
Hankintailmoituksen ohella on julkaistu hankekuvaus. Hankekuvauksen mukaan neuvottelumenettelyyn valittavien ehdokkaiden määrää ei ole rajoitettu. Käytössä on vaiheittainen menettely, jolla käsiteltävien ratkaisujen ja tarjoajien määrää rajoitetaan asteittain soveltaen hankintailmoituksessa ja hankekuvauksen kohdassa 6 esitettyjä alustavia vertailuperusteita. Neuvotteluissa hankintarengas valitsee parhaan tai parhaat ratkaisut lopullisen tarjouspyynnön pohjaksi. Neuvottelujen aikana tarjouspyyntöä muokataan yksityiskohtaisemmaksi ja lopullinen ratkaisu tai ratkaisut voivat perustua yhteen tai useampaan ehdotukseen.
Hankekuvauksen mukaan keskeinen neuvottelujen kohde on se, miten hankinta voidaan jakaa jäte-eriä koskien tarvittavissa määrin osiin sen varmistamiseksi, että yksi tai useampi tarjoaja voi toteuttaa hankittavan palvelun kokonaisuudessaan, ja mikä on eri vaihtoehtojen ja ratkaisujen hintavaikutus.
Hankekuvauksessa hankintarengas on ilmoittanut varaavansa itselleen oikeuden rajata miltä tahansa osin tarjouskilpailun kohdetta (mukaan lukien hankintakausi ja hyödynnettävän jätteen määrät) tai ehtoja hankintamenettelyn aikana.
Hankekuvauksen mukaan tarjouksista valitaan koko jätemäärän kattava yksi tai useamman tarjouksen yhdistelmä, joka muodostaa kokonaistaloudellisesti edullisimman vaihtoehdon koko jätemäärälle. Tarjousvertailussa sovelletaan hankekuvauksen kohdassa 6 esitettyjä alustavia vertailuperusteita ja niiden painotuksia.
Hankekuvauksessa todetaan sama yhteenlaskettu jätemäärä (80 000 – 160 000 tn/v) kuin hankintailmoituksessa. Hankekuvauksen mukaan kullekin jätelaitokselle on varattu alustava vuotuinen jätekiintiö, jonka toimittamisesta se vastaa hankintarenkaalle. Lopulliseen tarjouspyyntöön täsmennetään kunkin jätelaitoksen "lopullinen" jätekiintiö. Viimeistään tässä vaiheessa määritellään jätekiintiöt myös myöhemmin mahdollisesti hankintarenkaaseen liittyville jätelaitoksille ja kunnille.
Ehdokkaiden tarjouksien vaihtoehtoina ovat hankekuvauksen mukaan käytännössä uuden hyödyntämislaitoksen rakentaminen tai osatarjouksen tekeminen käyttäen palvelun tarjoamisessa hyväksi olemassa olevaa tai suunnitteilla taikka rakenteilla olevaa laitosta. Hankinnan todetaan alkavan aikaisintaan vuonna 2015 ja kestävän arviolta enintään vuoteen 2042 saakka. Hyödynnettävän jätteen vähimmäismäärä kutakin ehdokkaan hyödyntämisratkaisua kohden on 10 000 tonnia/vuosi hankintakauden ollessa kaksi vuotta.
Hankekuvauksessa ilmoitetaan vertailuperusteiksi samat tekijät kuin hankintailmoituksessa, ja painoarvot vastaavat myös hankintailmoitusta. Hankekuvauksen mukaan vertailuperusteita voidaan täsmentää lopullisessa tarjouspyynnössä, mikäli tämä on perusteltua erityisesti johtuen esitetyistä hyödyntämisratkaisuista.
Hankintarengas toimitti alustavan tarjouspyynnön 17.7.2013. Alustavassa tarjouspyynnössä pyydettiin alustavaa tarjoushintaa kalenterivuosille 2015–2017 ja/tai tarjoushintaa vuonna 2018 alkavalle pitkäaikaisratkaisulle. Hankintarengas sai alustavan tarjouksen kuudelta tarjoajalta koskien lyhyttä hankintakautta, minkä jälkeen hankintarengas vielä tiedusteli pitkälle kaudelle tehtyjen tarjousten tekijöiltä näiden halukkuutta tarjota myös lyhyempää ratkaisua. Kukaan näistä ei kuitenkaan ilmaissut olevansa halukas tarjoamaan myös lyhyttä kautta.
Vastaanotettujen alustavien tarjousten perusteella hankintarengas päätti 8.10.2013 eriyttää syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämisen hankintakauden 2015–2017 vuonna 2018 alkavasta hankintakaudesta. Hankintarengas on samalla päättänyt, että hyödynnettävän jätteen määrä on noin 137 000 tonnia vuodessa.
Hankintarengas on toimittanut menettelyssä mukana olleille ehdokkaille lopullisen tarjouspyynnön (päiväys 30.10.2013) lyhyen kauden hankinnoista vuosille 2015–2017. Lopullisen tarjouspyynnön asiakirjoissa on ilmoitettu hankintarenkaan jätelaitoskohtaiset jätemääräarviot kullekin edellä mainitulle vuodelle. Arvioihin on sisältynyt myös Porin kaupungin osuus (12 000 tn/v). Porin kaupunki on myöhemmin tehnyt hankintapäätöksen arvion mukaiselle jätemäärälle, ja tämä päätös on sittemmin tullut kumotuksi Veikko Lehti Oy:n aikaisemmin tekemästä valituksesta. Korkein hallinto-oikeus ei ole muuttanut markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta.
Hankintayksikkö on toimittanut mukana olleille ehdokkaille lopullisen tarjouspyynnön syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämisestä 15–25 vuodeksi (tarjouspyyntö 7.5.2014). Tarjouspyyntö on toimitettu niille mukana olleille tarjoajille, joiden osallistumishakemukset oli hyväksytty ja jotka olivat alustavassa tarjouksessaan tai neuvotteluissa vahvistaneet voivansa tehdä tarjouksen jätteenkäsittelypalvelusta vähintään 140 000 tonnille jätettä kalenterivuodessa 15–25 vuoden ajan vuodesta 2018 lukien.
Lopullinen tarjouspyyntö on koskenut sekä jätteen kierrätystä että energiana hyödyntämistä. Tarjouspyynnössä on todettu, että hankinnasta ei ole mahdollista tehdä osatarjouksia.
Lopullisen tarjouspyynnön mukaan hyödynnettävän jätteen määrä on 130 000 – 140 000 tonnia/kalenterivuosi. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailussa sovelletaan yksikköhintaa (euroa/tonni) sekä tilaajalle aiheutuvia kuljetuskustannuksia painoarvolla 80 prosenttia sekä laatu- ja ympäristönäkökohtia painoarvolla 20 prosenttia. Laatu ja -ympäristönäkökohdat on lisäksi jaettu kahteen tekijään (hyödyntämisratkaisun energiatehokkuus ja kierrätysaste), joiden kummankin painoarvo on 10 prosenttia.
Lopullisen tarjouspyynnön mukaan vertailuhinnan laskemisessa jätteen vuotuisena kokonaismääränä pidetään 135 000 tonnia. Vertailuhinnan laskemisessa kuljetuskustannuksena käytetään 0,10 euroa/km/tn. Kuljetusmatka jätteen hyödyntämispaikkaan tai -paikkoihin on ilmoitettu laskettavan hankintarenkaan jäsenten noutopaikkojen osoitteista, jotka ovat olleet tarjouspyynnössä liitteenä. Kuljetusmatkan vertailussa käytetään hankintarenkaan määrittämää lyhyintä todennäköistä kuljetusreittiä. Hankintarengas määrittää hintavertailussa huomioon otettavat kuljetusetäisyydet ennen tarjousten vastaan ottamista. Jos jäte hyödynnetään laitoksessa, joka sijaitsee hankintarenkaan jonkin jäsenlaitoksen alueella, vertailuhintaa laskettaessa kyseisen jätelaitoksen osalta jätteen kuljetusmatkana käytetään 0 kilometriä. Tarjouspyynnössä on lisäksi ollut tarkemmat määräykset siitä, miten kuljetuskustannuksia laskettaessa kunkin hankintarenkaan jäsenen prosentuaalisissa jäteosuuksissa otetaan huomioon jätemäärien kausivaihtelut.
Johtopäätökseni
Hankintailmoituksesta ja hankekuvauksesta on käynyt ilmi, että hankinta voidaan jakaa osiin ja että menettelyn lopullisena tarkoituksena on valita koko ilmoitetun jätemäärän kattava yksi tarjous tai useamman tarjouksen yhdistelmä, joka muodostaa kokonaistaloudellisesti edullisimman vaihtoehdon. Hankintailmoituksessa ja hankekuvauksessa on lisäksi ilmoitettu paitsi viisi hankintaan osallistuvaa toimijaa myös hankinnan kohteena olevan syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen arvioitu alustava vuosittain määrä (80 000 – 160 000 tonnia). Hankintailmoitus on toisaalta ollut sikäli virheellinen, että siitä on puuttunut tieto Porin Jätehuolto liikelaitoksen osallistumisesta hankintaan. Tästä seikasta ei kuitenkaan voida päätellä, etteikö Porin alueen yhdyskuntajätteen määrää olisi otettu huomioon edellä tarkoitetussa alustavassa vuosittaisessa syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen arvioidussa yhteismäärässä.
Kun otan huomioon hankintailmoituksessa ja hankintakuvauksessa hankinnasta ilmoitetut alustavat tiedot, hankintayksikön päätös jakaa hankinta kahteen kauteen (kalenterivuodet 2015–2017 ja hankinta vuodesta 2018 alkaen aina vuoteen 2043 saakka), ei ole ollut hankintalain kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevien säännösten vastaista. Nyt ratkaistavana olevan asian oikeudellisen arvioinnin kannalta merkityksellistä ei ole, että hankintailmoituksessa on ollut edellä todettu virhe, jonka on todettu voineen vaikuttaa Veikko Lehti Oy:n ja muiden potentiaalisten ehdokkaiden osallistumisilmoitusten jättämiseen lyhyempää kautta koskevassa kilpailutuksessa.
Hankinnan jakamisen jälkeen kysymys on ollut hankintayksikön menettelystä, jossa on edellä tarkoitetun pitkän kauden osallistujiksi hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa käyty neuvotteluja koko vuosittaisen jätemäärän hyödyntämistä koskevista ratkaisuista kierrätykseen tai jätteiden polttoon perustuen.
Veikko Lehti Oy on markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut, että yhtiö olisi hankintamenettelyssä ollut valmis tekemään osallistujaksi päästessään tarjouksen vain Porin Jätehuolto -liikelaitoksen alueen syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden käsittelystä, mikä ei ole ollut hankintayksikön neuvottelujen kuluessa tekemän rajauksen vuoksi mahdollista. Veikko Lehti Oy ei ole täsmentänyt, mitä yhtiö tässä yhteydessä on tarkoittanut "yhdyskuntajätteen käsittelyllä".
Yhtiön toiminnasta ja toimialasta saatavissa olevien julkisten tietojen perusteella yhtiö on tavanomainen alueellinen jätteenkuljetusyhtiö. Asiaa koskevissa kirjelmissään markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhtiö on lisäksi yksityiskohtaisemmin kiinnittänyt huomiotaan vain jätteiden kuljetuksen järjestämiseen kilpailutuksen yhteydessä. Yhtiö ei ole myöskään esittänyt, että sen tarkoituksena olisi ollut osallistua pitkän kauden kilpailutukseen yhdessä muiden jätealan toimijoiden kanssa.
Kun otan huomioon, millaisen jätehuoltoratkaisun hankinnasta niin sanotun pitkän kauden hankinnassa on ollut kysymys, en pidä Veikko Lehti Oy:tä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettuna valittamaan oikeutettuna potentiaalisena tarjoajana. Jätteenkuljetusyhtiönä yhtiötä ei voida pitää pitkän kauden ratkaisussa tarkoitetulla tavalla siinä tarkoitetulla alalla toimivana yhtiönä.
Äänestyksen tulokseen nähden velvoitettuna lausumaan enemmistön ratkaisusta siltä osin kuin asiassa on kysymys oikeudenkäyntikulujen korvausvelvoitteista korkeimmassa hallinto-oikeudessa, olen samaa mieltä kuin enemmistö."