Muu päätös 41/2018

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (rakennerahastohakemukset)

Antopäivä: 8.1.2018
Taltionumero: 41
Diaarinumero: 2610/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T41

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Open Knowledge Finland ry

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.6.2016 nro 16/0582/5

Asian aikaisempi käsittely

A on Open Knowledge Finland ry:tä edustaen pyytänyt 3.3.2015 esittämässään ja myöhemmin täydentämässään asiakirjapyynnössä Uudenmaan liitolta 6Aika-ohjelman Avoin data ja Avoimet innovaatioalustat -hankehakua koskevat hankehakemukset EURA 2014 -tietojärjestelmästä sähköisessä pdf-muodossa sellaisenaan sisältäen henkilötiedot sekä kaikkien toteuttajien taustalomakkeet, jotka sisältävät osahankekohtaiset kustannusarviot mukaan lukien palkkakustannukset.

Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtaja on päätöksellään 31.3.2015 (§ 17/2015) ratkaissut asiakirjapyynnön.

Päätöksen mukaan 27.2.2015 päättyneessä hankehaussa oli jätetty 27 hakemusta, joista kaksi, oikeastaan yksi, oli peruutettu. Open Knowledge Finland ry on osallisena kolmessa hakemuksessa. Päätöksestä ilmenee edelleen, että hakijat ovat kirjanneet hakemukset suoraan sähköiseen EURA 2014 -tietojärjestelmään, joka on valtakunnallinen rakennerahastohankkeiden hallinnoinnin tietojärjestelmä.

Yhdistykselle on päätetty antaa tieto 25, oikeastaan 26 hankehakemuksen (hakemukset, joita ei ollut peruutettu) kohdasta 4.1 "Hankkeen julkinen tiivistelmä", joista on peitetty salassa pidettävät tiedot. Asiakirjapyyntö on muilta osin hylätty. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

EURA 2014 -tietojärjestelmään jätettyihin hankehakemuksiin sisältyy henkilötietoja. Yhdistys ei ole esittänyt henkilötietolain 8 §:n mukaista perustetta oikeudestaan henkilötietojen käsittelyyn, eikä niitä siten voida luovuttaa. Henkilötietojen lisäksi hakemuksiin sisältyy yhteisöjen ja yksityisiksi liike- tai ammattisalaisuuksiksi katsottavia tietoja sekä tieteellisiä tutkimussuunnitelmia koskevia tietoja, jotka ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 17, 20 ja 21 kohtien nojalla salassa pidettäviä. Tämä koskee myös hankkeiden taustalomakkeita. Lisäksi hakemukset ovat julkisuuslain 6 ja 7 §:ssä tarkoitettuja keskeneräisiä valmisteluasiakirjoja, jotka eivät vielä ole julkisia ja joiden antaminen on julkisuuslain 9 §:n perusteella viranomaisen harkinnassa.

Koska yhdistys on ilmoittanut asiakirjojen käyttötarkoitukseksi niiden julkisen esittämisen verkkosivuillaan, Uudenmaan liitto on noudattanut korostettua varovaisuutta henkilötietojen sekä liike- ja ammattisalaisuuksien ja tutkimustiedon suojaamisessa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, osittain hylännyt Open Knowledge Finland ry:n valituksen Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtajan päätöksestä sekä osittain kumonnut päätöksen ja oikeuttanut yhdistyksen saamaan seuraavat tiedot:

1) Hakijayhteisöjen nimet muidenkin kuin alempana 2–9 kohdissa mainittujen kyseessä olevaan hakuun osallistuneiden hakijoiden osalta.

2) Hakemusnumero 301124, hakija Geologian tutkimuskeskus, osa­toteuttaja Tampereen kaupunki, hankesuunnitelma kokonaisuudessaan lukuun ottamatta hakemuksesta ilmeneviä henkilötietoja ja pankki­yhteystietoja.

3) Hakemusnumero 300998, hakija Helsingin kaupunginosayhdistykset ry, osatoteuttaja Tampereen kaupunki, hankesuunnitelma kokonaisuudessaan lukuun ottamatta hakemuksesta ilmeneviä henkilötietoja, hankkeeseen osallistuvien henkilöiden ansioluetteloita ja hakijan pankkiyhteystietoja.

4) Hakemusnumero 301138, hakija Helsingin kaupunki, hankesuunnitelma kokonaisuudessaan lukuun ottamatta hakemuksesta ilmeneviä henkilötietoja ja pankkiyhteystietoja.

5) Hakemusnumero 301133, hakija Helsingin kaupunki, osatoteuttajat Espoon kaupunki ja Turun kaupunki, hankesuunnitelma kokonaisuudessaan lukuun ottamatta hakemuksesta ilmeneviä henkilötietoja ja pankkiyhteystietoja.

6) Hakemusnumero 301119, hakija Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä, osatoteuttajat Oulun kaupunki ja TVV lippu- ja maksujärjestelmä Oy, hankesuunnitelma kokonaisuudessaan lukuun ottamatta hakemuksesta ilmeneviä henkilötietoja ja pankkiyhteystietoja.

7) Hakemusnumero 300987, hakija Turun kaupunki, osatoteuttajina Helsingin, Espoon, Oulun, Tampereen ja Vantaan kaupungit, hankesuunnitelma kokonaisuudessaan lukuun ottamatta hakemuksesta ilmeneviä henkilötietoja ja pankkiyhteystietoja.

8) Hakemusnumero 301136, hakija Turun kaupunki, osatoteuttaja Tampereen kaupunki, hankesuunnitelma kokonaisuudessaan lukuun ottamatta hakemuksesta ilmeneviä henkilötietoja ja pankkiyhteystietoja.

9) Hakemusnumero 300703, hakija Turun kaupunki, osatoteuttaja Oulun kaupunki, hankesuunnitelma kokonaisuudessaan lukuun ottamatta hakemuksesta ilmeneviä henkilötietoja ja pankkiyhteystietoja.

Pyydetyt tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa:

Sovellettuja oikeusohjeita

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan muun ohella viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös). Pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa yleisöltä salassa pidettävän tiedon antamista ennalta määritellylle tiedonsaajalle julkisuus- tai salassapito-olettaman sisältävän säännöksen osoittamissa rajoissa on pidettävä huolta siitä, että tiedonsaajalla on tämän lain mukainen vaitiolovelvollisuus ja että tietoja annetaan muille kuin viranomaisille ja niissä toimiville vain, jos tiedon antamiselle on painava yleinen syy.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkis­yhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin;

(- - -)

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista;

21) asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa;

(- - -)

32) asiakirjat, jotka sisältävät muun ohella tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Tietopyyntö ja asiassa annettu päätös

Tietopyynnön kohteena ovat Uudenmaan liiton välittävänä toimielimenä avaamasta Suomen rakennerahasto-ohjelmaan kuuluvasta Kestävää kasvua ja työtä 2014–2020 6Aika-ohjelman Avoin data ja Avoimet innovaatioalustat -hankehaun hakemusasiakirjat. Hakemuksia on tehty yhteensä 27, joista yksi on peruutettu. Hakemukset on kirjattu sähköiseen EURA 2014 -tietojärjestelmään, joka on valtakunnallinen, rakennerahastohankkeiden hallinnoinnin tietojärjestelmä. Open Knowledge Finland ry on 3.3.2015 pyytänyt saada tietojärjestelmästä sähköisessä muodossa käyttöönsä kaikkien hakijoiden hakemusasiakirjat julkaistaviksi yhdistyksen omilla verkkosivuilla.

Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtaja on 31.3.2015 antanut valittajalle 26 hakijan osalta tiedon hankehakemuksen kohdasta 4.1 Hankkeen julkinen tiivistelmä sen julkisilta osin.

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentti sisältää luettelon salassapitoperusteista. Kuten saman lain 17 §:n 1 momentista ilmenee salassapidosta päätettäessä on kuitenkin otettava huomioon, ettei tietojen saamista viranomaisen toiminnasta annetun lain 1 ja 3 §:t huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Lain 17 §:n 2 momentin mukaan päätöksenteossa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjan julkisuutta julkisuuslain nojalla arvioitaessa eivät tule sovellettaviksi tekijänoikeudellista suojaa koskevat säännökset, jotka koskevat oikeutta määrätä teoksesta.

Viranomaisen asiakirjan julkiseksi tuleminen

Hallinto-oikeus toteaa, että viranomaiselle asian käsittelyä varten toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan salassapitosäännöksistä muuta johdu. Sähköisesti toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu, aikaisintaan silloin, kun se on viranomaisen käytettävissä. Tietopyynnön kohteena olevissa viranomaiselle toimitetuissa hankehakemuksissa ei sillä perusteella, että asiassa ei ollut tehty rahoituspäätöstä tai että viranomainen ennen asiakirjojen luovuttamista tutustuu niihin, ole kysymys julkisuuslain 9 §:n 2 momentissa tarkoitetuista asiakirjoista, jotka eivät vielä ole julkisia ja joista tiedon antaminen on viranomaisen harkinnassa. Myöskään sillä seikalla, että rahoitushakemuksia muokataan ennen rahoituspäätöksen tekemistä, ei ole merkitystä arvioitaessa hankehakemuksen luonnetta julkisuuslaissa tarkoitettuna viranomaisen asiakirjana ja sen julkiseksi tulemista.

Hallinto-oikeus tutkii kysymyksen asiakirjojen julkisuudesta lähtökohtaisesti sen mukaan, mikä tilanne oli valituksenalaisen päätöksen tekoajankohtana.

Valittajan asianosaisasema

Valittaja on ollut osallisena kolmessa hankehakemuksessa ja tällä perusteella katsonut, että sillä on oikeus tiedonsaantiin hankeasiakirjoista asianosaisena julkisuuslain 11 §:n nojalla. Julkisuuslain 11 §:ssä säädetyn asianosaisjulkisuuden perusedellytys on, että pyydetty asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asianosaisen asian käsittelyyn. Hankehakemus käsitellään ja ratkaistaan siitä ilmenevien seikkojen perusteella eikä yksittäisen hakemuksen käsittely perustu muissa hakemuksissa esitettyihin seikkoihin tai selvityksiin. Hallinto-oikeus katsoo, etteivät muissa hakemuksissa esitetyt seikat ole vaikuttaneet julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla valittajan asian käsittelyyn. Valittajalla ei siten ole mainitussa lainkohdassa säädettyä asianosaisen oikeutta saada tietoa muiden hakijoiden hankehakemuksista.

Julkisuuslain esitöitä

Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtaja on hylännyt Open Know­ledge Finland ry:n tietopyynnön osin sillä perusteella, että asiakirjat sisältävät hakijoiden yksityisiä liike- ja ammattisalaisuuksia.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa julkisuuslaiksi (HE 30/1998 vp) on lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta todettu, että liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä. Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asian­mukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.

Päätöksessä asiakirjojen on katsottu sisältävän myös hakijoiden julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettuja liike- ja ammattisalaisuuksia sekä tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, josta tiedon antaminen aiheuttaisi taloudellista vahinkoa, vaikuttaisi haitallisesti julkisyhteisön kilpailuasemaan tai heikentäisi mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin. Liike- ja ammattisalaisuuksien osalta salassapito on ehdoton. Muiden tietojen osalta salassapito perustuu julkisuusolettamaan. Hallituksen esityksestä ilmenee, että 17 kohdassa tarkoitettu julkisyhteisön taloudellinen etu on rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Lainkohdan salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu.

Hankehakemusten on päätöksessä katsottu sisältävän myös opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia koskevia tietoja, jotka ovat salassa pidettäviä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksi­antajalle haittaa. Näiltä osin salassapito perustuu salassapito-olettamaan. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan osalta todettu, että sen tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Tutkimussuunnitelma voi sisältää sellaista tietotaitoa, jota voidaan ottaa oikeudettomasti käyttöön ja jonka julkisuus voi siten haitata tutkijan toimintaa ja hänen tieteellisen työnsä edistymistä ja vaikeuttaa hänen ammatillista toimintaansa. Teknologisessa kehittämistyössä voi olla kysymys esimerkiksi tuotteesta, joka voidaan myöhemmin patentoida.

Salassapitoperusteiden arviointi

Hankehakemuksiin sisältyy muun ohella tietoja hakijasta, hankkeen julkinen tiivistelmä, selostukset hankkeen tarpeesta, tavoitteista ja kohderyhmästä, hankkeen toteutuksesta ja tuloksista, kustannusarvioista ja rahoitussuunnitelmasta, muilta rahoittajilta haetusta rahoituksesta, yhteyksistä muihin hankkeisiin, maantieteellisestä kohdealueesta, hakijan osaamisesta, hankkeen riskiarviointi ja tieto ohjausryhmästä, seurantatiedoista ja horisontaalisista periaatteista. Hankehakemukseen liittyvät lisäksi valintamuistio, hakijan/osatoteuttajan taustalomakkeet, joista ilmenevät hankkeen yksityiskohtainen kustannusarvio, mahdollisten yhteishankkeiden sopimukset sekä muita hakemuskohtaisia liiteasiakirjoja. Hanke­hakemukseen sisältyvä hankkeen julkinen tiivistelmä (kohta 4.1) julkaistaan internetin tietopalvelussa rahoituspäätöksen saaneiden hankkeiden osalta.

Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtajan valittajalle 26 hakijan osalta antamaan tietoon hankehakemusten kohdasta 4.1, hankkeen julkinen tiivistelmä sen julkisilta osin, ei sisälly hakijoiden nimiä. Hallinto-oikeus katsoo, ettei hankehakuun osallistuneiden tahojen hakemuksista ilmenevä hakijan nimitieto ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mainittujen kohtien nojalla salassa pidettävä seikka. Nimitiedot on siten valittajalle annettava.

Siltä osin kuin valitus on hyväksytty ja valittaja on oikeutettu saamaan tiedon ratkaisuosassa kohdissa 2–9 yksilöidyistä asiakirjoista hallinto-oikeus toteaa, että hakijat ovat selityksissään nimenomaisesti ilmoittaneet, että hankeasiakirjat eivät sisällä hakijoiden liike- tai ammattisalaisuuksia. Näitä tietoja voidaan siten pitää yleisöjulkisina, koska lähtökohtaisesti asian arvioinnissa on otettava huomioon varsinaisen hakijan ja myös osatoteuttajan mahdollisesti esittämä kanta tietojen julkisuudesta.

Asiakirjoihin sisältyy hankkeiden toteuttamiseen osallistuvien julkisyhteisöjen palveluksessa olevien henkilöiden nimitietoja. Hallinto-oikeus katsoo, että tällaisten nimitietojen antaminen on vastoin julkisuuslain yksityiselämän suojaa koskevia säännöksiä. Hakemuksiin sisältyvien ansioluetteloiden hallinto-oikeus katsoo sisältävän sellaisia yksityiselämää koskevia tietoja, jotka julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohta huomioon ottaen ovat salassa pidettäviä. Hakijatahojen pankkiyhteystiedot ovat salassa pidettäviä. Hallinto-oikeus katsoo, ettei ratkaisuosassa mainittuihin asiakirjoihin, jotka valittajalla on oikeus saada, muilta osin sisälly julkisuuslain nojalla salassa pidettäviä tietoja.

Hallinto-oikeus toteaa, että hakemusasiakirjat sisältävät rahoitushakemukselle tyypillisesti yksityiskohtaisia tietoja hakijoiden tutkimus- ja kehitystyöstä sekä yksityisten ja julkisyhteisöjen liike- ja ammattisalaisuuksista. Ottaen huomioon, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettujen seikkojen osalta salassapito perustuu salassapito-olettamaan, hallinto-oikeus asiakirjoihin tutustuttuaan katsoo, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen hakijoiden tutkimus- ja kehitystyöhön liittyvistä seikoista ei aiheuta hakijoille haittaa. Tiedot ovat siten valittajalta salassa pidettäviä.

Asiakirjoihin sisältyy lisäksi tietoja hakijoiden taloudellisesta asemasta, hankkeen kustannuksista, riskeistä sekä erilaisia hanketta koskevia sopimuksia. Hallinto-oikeus toteaa, että toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva arvioitaessa tiedon luonnetta liike- tai ammattisalaisuutena. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että muilta kuin ratkaisuosasta ilmenevin osin hankehakemukset liitteineen sisältävät hakijoiden julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdissa tarkoitettuja liike- tai ammattisalaisuuksia, jotka kuuluvat ehdottoman salassapidon piiriin.

Asiakirjojen luonne ja rakenne huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, ettei yleisöjulkisuutta ole mahdollista toteuttaa osittainkaan julkisuuslain 10 §:n perusteella, koska kyseessä olevat lomakepohjaiset asiakirjat eivät olisi salassa pidettävien osien peittämisen jälkeen sellaisia, että asiakirja olisi ymmärrettävissä oikein. Asiaa ei ole osajulkisuuden osalta arvioitava toisin, vaikka eräät hakijat ovat selityksissään hallinto-oikeudelle toissijaisesti esittäneet, miltä kohdin hakemuksista ei ainakaan saa tietoa ulkopuolisille antaa.

Siltä osin kuin hallinto-oikeus on pysyttänyt Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtajan päätöksen hallinto-oikeus katsoo, ettei päätöksellä ole rajoitettu tietojen saantia ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on ollut tarpeellista. Päätöksen muuttamiseen enemmälti ei ole syytä.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajan tietopyynnön kohteena eivät ole julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetun viranomaisen henkilörekisterin henkilötiedot eikä tällä päätöksellä ole tutkittu valittajan oikeutta käsitellä henkilötietoja henkilötietolain nojalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Open Knowledge Finland ry on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin yhdistyksen valitus on hylätty, ja Uudenmaan liitto velvoitetaan luovuttamaan yhdistykselle sen pyytämät tiedot kokonaisuudessaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, Open Knowledge Finland ry on asianosainen kysymyksessä olevassa rahoitushakua koskevassa asiassa ja sitä koskevassa päätöksenteossa. Käsittely ja päätöksenteko koskevat yhdistyksen etua ja oikeutta, joten sillä on oikeus saada kaikki asiansa käsittelyyn, päätöksentekoon ja sen perusteisiin liittyvät asiakirjat, myös salassa pidettäviä tietoja sisältävät. Asianosaisen tiedonsaantioikeutta voidaan rajoittaa vain julkisuuslaissa erikseen säädetyillä perusteilla, jotka eivät nyt kuitenkaan ole käsillä.

Kysymys on erikseen ilmoitetusta ja erityisin perustein sekä sisällöllisesti että ajallisesti rajatusta rahoitushausta. Jaettavana on ollut tietty rahasumma ja hakemukset on käsittelyssä asetettu paremmuusjärjestykseen. Yhdistyksen hakemusta on vertailtu muihin hakemuksiin ja asia on ratkaistu hakemusten sisällön perusteella, jolloin muiden hakemusten sisältö on nimenomaisesti vaikuttanut yhdistyksen hakemuksen käsittelyyn ja päätöksentekoon. Tilanne vertautuu esimerkiksi virkahakemuksiin, joihin sisältyvistä salassa pidettävistä tiedoista asianosaisella on oikeus saada tieto, jos ne ovat vaikuttaneet asian ratkaisuun. Hallinto-oikeuden ratkaisu on perustunut väärään lain soveltamiseen, kun se on arvioinut, että yhdistys ei ole asianosainen ja on käsitellyt asiaa yleisöjulkisuuden kannalta.

Hallinto-oikeus on todennut, että yleisöjulkisuutta ei ole mahdollista toteuttaa osittainkaan, koska asiakirjat eivät olisi peittämisen jälkeen ymmärrettävissä oikein. Osajulkisuuden rajoittaminen mainitulla perusteella on kyseenalaista, koska yhdistys on myös itse hakuun osallistuessaan täyttänyt kysymyksessä olevan lomakkeen ja siten tutustunut asiaan sillä tarkkuudella, että myös osittain peitettyjen hakemusten ymmärtäminen olisi ollut mahdollista. Lomake on rakenteellinen, eikä esimerkiksi henkilötietojen mustaaminen estä millään tavalla julkaistavien osien ymmärrettävyyttä.

Hankehakemusten kohdat 4.1 ("Hankkeen julkinen tiivistelmä") tulee luovuttaa kokonaisuudessaan. Liike- ja ammattisalaisuuksia tai muitakaan salassa pidettäviä tietoja ei voi sisältyä hakemuksen kohtaan, johon hakijaa on selkeästi ohjeistettu syöttämään julkisiksi tarkoitetut tiedot.

Päätöksenteossa on saatettu kiinnittää virheellisesti huomiota yhdistyksen mainitsemaan mahdollisuuteen tietojen julkaisemisesta. Yhdistys ymmärtää ja korostaa, että salassa pidettävien tietojen julkaiseminen ei ole mahdollista, ja että tällaisten tietojen saajalla on julkisuuslain perusteella vaitiolo- ja salassapitovelvoite. Virheellisen käsityksen salassa pidettävien tietojen julkaisemismahdollisuuksista ei tulisi vaikuttaa asian ratkaisuun tai siihen, että tietoa arvioidaan ensi sijassa yleisöjulkisena. Salassa pidettävien tietojen antajan on informoitava tietojen saajaa salassapitovelvollisuudesta ja hyväksikäyttökiellosta, mutta tietoja ei voida salata sillä perusteella, että antaja kuvittelee niiden päätyvän julkaistaviksi.

Uudenmaan maakuntahallitus on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään ja Helsingin hallinto-oikeuden päätös pysytetään. Maakuntahallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Valitus liittyy Uudenmaan liiton EU-rakennerahasto-ohjelman välittävän toimielimen roolissa julkaisemaan "Avoin data ja Avoimet innovaatioalustat" -hankehakuun, joka on päättynyt 27.2.2015. Hankehakemuksia jätettiin 27, joista käsittelyyn otettiin 25. Hakijat kirjaavat hankehakemukset itse EURA 2014 -tietojärjestelmään. Uudenmaan liitto on päätöksessään ottanut huomioon tietojärjestelmästä rakennerahasto-ohjelman hallintoviranomaisen roolissa vastaavan työ- ja elinkeinoministeriön vastineen 24.3.2015.

Hallinto-oikeuden mukaan Open Knowledge Finland ry:llä ei ole julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitettua asianosaisen tiedonsaantioikeutta, koska hankehakemus käsitellään ja ratkaistaan siitä ilmenevien seikkojen perusteella, eikä yksittäisen hakemuksen käsittely perustu muissa hakemuksissa esitettyihin seikkoihin tai selvityksiin. Siten muissa hakemuksissa esitetyt seikat eivät ole vaikuttaneet yhdistyksen asian käsittelyyn. Maakuntahallitus on korostanut, että jokainen hankehakemus arvioidaan (käytännössä pisteytetään) täysin itsenäisesti ottamatta huomioon muita hakemuksia. Hakijoiden tasapuolinen kohtelu varmistetaan käyttämällä kansallisen EU-seurantakomitean asettamia valintakriteereitä.

Hallinto-oikeuden kanta on maakuntahallituksen mielestä oikea myös siltä osin kuin se on katsonut hankehakemuksiin sisältyvän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdissa tarkoitettuja hakijoiden liike- tai ammattisalaisuuksia, ja että salassa on pidettävä myös hakijoiden tutkimus- ja kehitystyötä koskevat tiedot julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan nojalla. Jos yhdistys kuitenkin katsotaan asianosaiseksi, jolla olisi lähtökohtaisesti tiedonsaantioikeus myös muiden hakijoiden liike- ja ammattisalaisuuksista, olisi tiedon antaminen julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää yleistä ja yksityistä etua. Julkisuuslain esitöiden (HE 30/1998 vp) mukaan asianosaisen tiedonsaantirajoituksen julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla tulee perustua tapauskohtaiseen harkintaan. Uudenmaan liiton ratkaisu on perustunut kokonaisharkintaan, jossa on otettu huomioon toisaalta yhdistyksen oikeus saada tietää perusteet sitä itseään koskeville ratkaisuille ja toisaalta aluekehittämislaissa mainitut yhteiskunnalliset tavoitteet EU-rakennerahastotoiminnalle.

Hankehakuihin osallistuvien tulee voida luottaa siihen, että niiden liike- ja ammattisalaisuudet säilyvät luottamuksellisina koko hakuprosessin ajan. Luottamuksellisuuden suojan tulee olla voimassa myös kanssahakijoihin nähden. Rakennerahasto-ohjelman toteuttaminen menettää merkityksensä, jos kaikki hankehakemukset ovat vapaasti kaikkien hakijoiden käytettävissä. Hankehakijoina toimivat tahot menettäisivät kiinnostuksensa osallistua hakuihin. Erityisesti tässä tilanteessa olisivat korkeakoulut, jotka ovat aktiivisia hankehakijoita. Korkeakoulut saattavat käyttää saman sisältöistä hakemusta uudelleen eri hankehauissa, jos ne eivät saa rahoitusta yhdestä tekemästään rahoitushausta. Liike- ja ammattisalaisuuksien suojan olennainen kaventuminen tai peräti poistuminen voisi johtaa siihen, että EU-rakennerahasto-ohjelmien toteuttaminen Suomessa vaarantuisi.

EU-rakennerahastotoiminnassa on kysymys erittäin tärkeästä yleisestä ja yksityisestä edusta ja siten asianosaisen tiedonsaantioikeutta voidaan rajoittaa julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla.

Hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun perusteella Uudenmaan liitto päätti antaa tiedon vain kunkin hankehakemuksen julkisesta tiivistelmästä (hakemusten kohta 4.1). Kokonaisharkinta on suoritettu jokaisen tiivistelmän osalta erikseen ja kustakin on tarvittaessa peitetty salassa pidettävät tiedot. Osaan tiivistelmiä ei katsottu sisältyvän lainkaan salassa pidettäviä tietoja, joten ne on toimitettu yhdistykselle sellaisenaan.

Hakemukset olivat erittäin laajoja, sillä jokainen niistä sisälsi sekä varsinaisen hankehakemuksen että osatoteuttajakohtaiset hakemukset ja rahoitustaulukot. Hakemusten yhteissivumäärä on noin 835 eikä niiden täydellinen yksityiskohtainen arviointi julkisuuslain näkökulmasta ole aineiston määrästä johtuen mahdollista. Muussa tapauksessa hanketoiminnan tehokas toteuttaminen vaarantuisi.

Asiaa arvioitaessa on otettu huomioon yhdistyksen ilmoittama tietopyynnön keskeinen tarkoitus eli kaikkien hankehakemusten julkaisemisen yhdistyksen verkkosivulla. Tästä syystä Uudenmaan liitto on nou­dattanut erityistä varovaisuutta ja peittänyt tiivistelmistä julkisuuslain 24 §:n nojalla salassa pidettäviä tietoja. Mikäli mainitun kohdan mukaiset tiedot olisi luovutettu sellaisenaan, liitolla ei enää olisi ollut mahdollisuutta vaikuttaa niiden siirtymiseen edelleen. Tiivistelmien asiasisällöstä saa riittävän käsityksen myös osin peitetyssä muodossa.

Yhdistys on sekä puhelinkeskusteluissa että sähköpostiviesteissään viitannut useaan kertaan alkuperäiseen tarkoitukseensa julkaista kaikki hankehakemukset verkkosivullaan. Väite Uudenmaan liiton erehtymisestä tai kuvitelmasta tietojen julkaisemisen suhteen on paikkansa pitämätön. Kokonaisharkinnan perusta asiakirjapyyntöä käsiteltäessä on ollut yhdistyksen ilmoitus hakemusten julkaisemisesta.

Hakemuksiin sisältyy sellaisia yksityiselämää koskevia tietoja, kuten ansioluetteloita, jotka tulee pitää salassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan nojalla. Lisäksi hakemuksiin sisältyy henkilötietoja (muun muassa hankkeen ja osahankkeiden yhteyshenkilöiden nimi ja asema, hankkeen projektipäällikön nimi sekä ohjausryhmän jäsenten nimet). Yhdistys ei ole tiedusteltaessa esittänyt niiden käsittelylle ja tallentamiselle henkilötietolain 8 §:n mukaista perustetta. Henkilötietoja ei siten ole voitu luovuttaa. Myös tätä seikkaa arvioitaessa on otettu huomioon, että yhdistys on ilmoittanut aikovansa asettaa hakemukset sellaisenaan nähtäville verkkosivulleen.

EU-rakennerahastotoimintaan perustuva erittäin tärkeä yleinen etu ja hakijoiden yksityinen etu ja intressi luottamuksellisten tietojensa salassa pitämiseen on suurempi kuin julkisuusperiaate tai yhdistyksen oikeus mahdollisena asianosaisena. Yhdistyksellä ei siten ole edellä mainittua laajempaa tiedonsaantioikeutta muiden hakijoiden hakemusasiakirjoihin. Yhdistys ei myöskään ole kiistänyt, etteikö hakemuksiin sinänsä voisi sisältyä julkisuuslain 24 §:n nojalla salassa pidettäviä tietoja.

Open Knowledge Finland ry on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Olennaista on, että hakemukset kilpailevat samasta, tietystä ja ennalta asetetusta rahasummasta, niitä pisteytetään ja ne asetetaan keskenään paremmuusjärjestykseen. Niiden täysin itsenäinen arviointi on mahdotonta, koska kysymys on yhdestä hankehausta. Asianosaisasema syntyy, sillä muiden tahojen hakemukset vaikuttavat yhdistyksen asian käsittelyyn ja lopputulokseen. Kysymys on ollut erillisestä ja erikseen haettavaksi asetetusta rahoituksesta, jossa olennaista on hakijoiden keskinäinen kilpailu ja jossa on voitava myös jälkikäteen arvioida rahoituspäätösten oikeellisuutta. Esimerkiksi hankintoihin liittyvissä tarjouskilpailuissa muita tarjoajia pidetään asianosaisina, joilla on oikeus saada tieto tarjousasiakirjoista, koska niillä on ollut vaikutusta asian käsittelyyn.

Koska yksityisen tai julkisen edun vaarantumista ei selvästikään voida yksiselitteisesti osoittaa, tätä seikkaa ei voida eikä tule käyttää tietojen salaamisen perusteena. Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä lausutun perusteella asiassa ei voi olla kysymys sen enempää yksityisestä kuin julkisestakaan edusta, ainakaan erittäin tärkeästä sellaisesta.

Tapauskohtaiseen kokonaisharkintaan viitataan julkisuuslain esitöissä vain asianosaisjulkisuutta koskevan erityisen tärkeän yleisen tai yksityisen edun ollessa kysymyksessä. Erityisen varovaisuuden käsitettä julkisuuslaki tai sen esityöt eivät tunne. Koska asiassa ei mitä ilmeisimmin ole kysymys erittäin tärkeän julkisen tai yksityisen edun vaarantumisesta, kokonaisharkintaa ei tulisi voida soveltaa.

Asiakirjojen saaminen eli asiakirjajulkisuuden toteuttaminen ja niiden mahdollinen käyttö ovat eri asioita. Asiakirjojen yleisöjulkisuus ei riipu niiden aiotusta tai ilmoitetusta käyttötarkoituksesta. Jos taas on kysymys asianosaisjulkisuudesta ja mahdollisesti salassa pidettävistä tiedosta, oikea toimintatapa on luovuttaa tiedot, merkitä ne salassa pidettäviksi ja informoida tietojen saajaa tähän liittyvistä mahdollisista velvoitteista.

Julkaisumahdollisuuksien selvittäminen ja niistä avoimesti kertominen ei voi olla peruste rajoittaa asiakirjojen julkisuutta. Yhdistyksen toiminnan, mahdollisen toiminnan, suunnitelmien tai sisäisen työskentelyn arviointi ei kuulu asiakirjajulkisuutta toteuttavalle viranomaiselle.

On itsestään selvää, että henkilötietoja ei julkaista internetissä tai muuallakaan. Mikäli henkilötietoja julkaistaisiin ja luovutettaisiin ilman laissa säädettyjen edellytysten täyttymistä, kysymyksessä olisi henkilötietorikos. Uudenmaan liiton tehtävänä ei voi olla kuvitteellisten rikosuhkien ennaltaehkäisy.

Yhdistyksellä on asianosaisena oikeus saada tieto pyytämistään asiakirjoista siitä huolimatta, että ne sisältävät tiettyjä henkilötietoja, esimerkiksi nimiä ja titteleitä. Toissijaisesti yhdistys katsoo, että tässä nimenomaisessa tapauksessa sillä on henkilötietolain mukainen asiallinen peruste henkilötietojen käsittelyyn. Yhdistyksen toiminnan tarkoituksena on avoimuuden edistäminen, avoimien hankevalmisteluprosessien edistäminen ja julkisten varojen käytön julkinen valvonta. Mikäli hankehakemuksiin sisältyvät hakijoiden yhteyshenkilöinä toimivien henkilöiden nimet, asemat ja yhteystiedot katsotaan sellaisiksi, että niitä ei voida luovuttaa, tulee asiakirjat antaa muilta osin.

Mikäli koneelliseen aineistoon sisältyy kenttiä, jotka tulkitaan sellaisiksi, ettei niitä voida syystä tai toisesta luovuttaa, on tieto luovutettava muilta osin. Tiedot on kerätty lomakkeen kautta tietokantaan, joten tietojen luovuttaminen joitakin kenttiä lukuun ottamatta olisi yksinkertaista.

On epätodennäköistä, että varsinaisiin hakemuslomakkeisiin olisi syötetty liike- tai ammattisalaisuuksiksi katsottavia tietoja. Hakemusten liitteisiin ja tarkempiin tutkimussuunnitelmiin saattaa joitain sellaisiksi katsottavia tietoja yksittäistapauksissa sisältyä. Pelkkä väite tietojen kuulumisesta liikesalaisuuden piiriin ei ole riittävä, vaan tätä pitäisi selvittää tarkemmin ja yksityiskohtaisemmin kunkin asiakirjan osalta erikseen. Hakijoina saivat olla julkishallinnon toimijat ja voittoa tavoittelemattomat järjestöt, mutta liike-elämässä toimivia yrityksiä ei varsinaisina rahoituksen hakijoina ollut.

Tietojen salaamista ei voida perustella sillä, että tietty konsortio hakijoita haluaa jättää saman hakemuksen eri rahoitushakuihin. Salassapitoperusteena ei tulisi voida käyttää mahdollista taloudellista vahinkoa tilanteessa, jossa rahoituksen saaminen on useista syistä epävarmaa. Pelolla siitä, että avoimuus vähentäisi hakemusten määrää, ei ole merkitystä asian ratkaisemisen kannalta.

On tärkeää, että korkein hallinto-oikeus tarkentaa asianosaisaseman ja liike- ja ammattisalaisuuksien määrittelyä, tietojen luovuttamistapaa ja tietojen eheyden käsitettä. Yhdistys haluaa tiedot hakemuksista muilta kuin liike- tai ammattisalaisuuksia sisältäviltä osin. Hakemukset eivät kokonaisuudessaan voi olla liike- tai ammattisalaisuuksia sisältäviä taikka muutoin salassa pidettäviä.

Kun kysymys on julkisen rahoituksen jakamisesta hankkeessa, joka koskee avointa tietoa ja innovaatioympäristöä, asiakirjajulkisuuden toteuttaminen on ensisijaisen tärkeää. Julkisen rahoituksen jakamiseen liittyvät salassapitoperusteet tulee pitää mahdollisimman tiukasti rajattuina. Liike- ja ammattisalaisuuksien suojaa ei tule käyttää yleisenä ja kaikenkattavana salassapitoperusteena tilanteissa, joissa tosiasiassa ei ole kysymys laissa tarkoitetun taloudellisen edun vaarantumisesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Helsingin hallinto-oikeuden ja Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtajan päätökset kumotaan siltä osin kuin Open Knowledge Finland ry:tä ei ole oikeutettu saamaan hankehakemusten kohtia 1–3 ja 14 sekä hakemusten taustalomakkeiden alussa ennen ensimmäistä kohtaa 1 (tarve, tavoitteet ja toteuttajan rooli) mainittuja hakijaa (sekä päätoteuttajaa että osatoteuttajia) koskevia tietoja, kuitenkin siten, että päätökset jäävät näiltä osin voimaan hankehakemusten kohtaan 2 sisältyvien pankki­yhteystietojen ja yhteishankeperustelujen osalta.

Hallinto-oikeuden ja hallinto- ja talousjohtajan päätökset kumotaan myös siltä osin kuin yhdistystä ei ole oikeutettu saamaan hankehakemusten kohtia 4.2 (hankkeen nimi englannin kielellä) ja kohtaa 4.3 (hankkeen julkinen tiivistelmä englannin kielellä) vastaavilta osin kuin se oli oikeutettu saamaan kohta 4.1 (hankkeen julkinen tiivistelmä).

Hallinto-oikeuden ja hallinto- ja talousjohtajan päätökset kumotaan lisäksi siltä osin kuin yhdistystä ei ole oikeutettu saamaan niitä hakemuksia, joissa se on ollut hakijana tai osatoteuttajana eli hakemuksia nrot 300941 (Hack for Finland), 301125 (6AIKA Datakoulu) ja 301126 (Our Virtual City).

Asia palautetaan edellä kumotuilta osin hallinto- ja talousjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi asiakirjojen tai niiden osien antamiseksi Open Knowledge Finland ry:lle niiden asiakirjojen osien ja tietojen lisäksi, jotka yhdistys on jo hallinto-oikeuden ja hallinto- ja talousjohtajan päätösten perusteella oikeutettu saamaan.

Muiden asiakirjojen osien osalta valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei näiltä osin muuteta.

Perustelut

Asian kohdistuminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on kysymys siitä, onko Open Knowledge Finland ry:llä ollut oikeus saada Uudenmaan liitolta tieto 6Aika-ohjelman Avoin data ja Avoimet innovaatioalustat -hankehakua koskevista sähköiseen EURA 2014 -tietojärjestelmään sisällytetyistä 26 hankehakemuksesta. Yhdistyksen asiakirjapyynnössä ja sen täydennyksissä esitetyn perusteella pyynnön on katsottava kohdistuneen hakijoiden esittämiä tietoja sisältäviin hankehakemuslomakkeen kohtiin 1–14 sekä hakemusten taustalomakkeisiin. Asiakirjapyynnön ei sitä vastoin voida katsoa kohdistuneen viranomaisen täytettäviin hakemuslomakkeen kohtiin 15–21, jotka asiakirjapyynnön esittämishetkellä ovat olleet tyhjiä, eikä myöskään hakemusten liitteisiin. Selvyyden vuoksi todetaan, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu koskee yksinomaan lomakekohtia 1–14 ja taustalomakkeita.

Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtaja on päätöksellään 31.3.2015 antanut yhdistykselle hakemukset kohdan 4.1 osalta joko kokonaan tai osittain. Hallinto-oikeus on lisäksi oikeuttanut yhdistyksen saamaan tiedon kaikkien hakijayhteisöjen nimistä sekä päätöksessä yksilöidyistä kahdeksasta hakemuksesta eräitä erikseen mainittuja tietoja lukuun ottamatta. Koska ainoastaan yhdistys on hakenut muutosta hallinto- ja talousjohtajan ja hallinto-oikeuden päätöksiin, asia ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa koske niitä hakemusten osia ja tietoja, joista yhdistys on jo oikeutettu saamaan tieto. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin hakemusten osiin, joista täällä on yhdistyksen valituksen johdosta kysymys.

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohta

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohta on se, että kysymys yhdistyksen oikeudesta saada tieto nyt kysymyksessä olevista asiakirjoista tulee ratkaistavaksi niiden olosuhteiden valossa, jotka vallitsivat asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä eli 31.3.2015. Tuolloin hankehakemuksia ei vielä ollut ratkaistu. Selvyyden vuoksi todetaan, että asiassa ei tule ratkaistavaksi, onko asiakirjojen julkisuusasema myöhemmin mahdollisesti muuttunut tuon ajankohdan tilanteeseen verrattuna, eikä tällä päätöksellä siten oteta kantaa esimerkiksi siihen kysymykseen, mikä asiakirjojen julkisuusasema olisi sen jälkeen, kun hakemukset on ratkaistu.

Selvyyden vuoksi todetaan lisäksi, että asiassa ei ole kysymys siitä, onko yhdistyksellä oikeus julkaista hankehakemuksiin sisältyviä tietoja verkkosivullaan tai muutoin, vaan siitä, onko sillä oikeus saada pyytämänsä asiakirjat.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asianosaisasemaan perustuvan tiedonsaantioikeuden ulottuvuus

Hallinto-oikeuden päätöksessä valittajan asianosaisasemasta lausutun perusteella Open Knowledge Finland ry:llä ei ole asianosaisen asemaa muihin kuin niihin hankehakemuksiin nähden, joissa se on joko itse hakijana taikka osatoteuttajana, jotka asemaltaan rinnastuvat hakijoihin. Muiden hakemusten osalta sen tiedonsaantioikeus tulee arvioitavaksi asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Arviointi päätösten kumoamista koskevilta osin

Hankehakemusten kohdassa 1 mainitaan viranomainen, jolle hakemus osoitetaan. Tieto ei ole salassa pidettävä.

Hakijan perustietoja koskevassa hakemuskohdassa 2 yksilöidään hakija (hankkeen päätoteuttaja) sekä mainitaan hakijan organisaatiotyyppi, Y-tunnus, postiosoite, puhelinnumero, tilinumero, www-osoite, yhteyshenkilön nimi ja tämän asema hakijaorganisaatiossa sekä sähköpostiosoite ja puhelinnumero. Kohdassa mainitaan myös hankkeen osatoteuttajat sekä näiden Y-tunnukset ja organisaatiotyypit. Lisäksi kohdassa mainitaan hakijoiden lukumäärä ja ilmoitetaan tuensiirtomenettelystä sekä perustellaan hankkeen toteuttaminen yhteishankkeena. Hakemuksiin liittyvien päätoteuttaja- ja osatoteuttajakohtaisien taustalomakkeiden alussa yksilöidään toteuttaja sekä mainitaan sen organisaatiotyyppi, Y-tunnus, organisaatiotyypin mukainen omarahoitusosuuden laji, postiosoite, yhteyshenkilön nimi ja tämän sähköpostiosoite ja puhelinnumero.

Kohdassa 2 ja taustalomakkeissa mainittuja hankkeen päätoteuttajaa ja osatoteuttajia koskevia, kysymyksessä olevaan asiayhteyteen olennaisesti liittyviä yksilöinti- ja yhteystietoja ja hakijoiden lukumäärää ja tuensiirtomenettelyä koskevia tietoja ei voida pitää viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan tai muullakaan perusteella salassa pidettävinä pankkiyhteystietoja lukuun ottamatta.

Hankkeen perustietoja koskevassa hakemuskohdassa 3 mainitaan hankkeen julkinen nimi, alkamis- ja päättymispäivä sekä toimintalinja ja erityistavoite. Näitä hankkeeseen liittyviä yleistasoisia tietoja ei voida pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan tai muullakaan perusteella salassa pidettävinä.

Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtaja on luovuttanut Open Knowledge Finland ry:lle hankkeen julkiseksi tiivistelmäksi otsikoidun hakemuskohdan 4.1 kunkin hakemuksen osalta joko kokonaan tai osittain. Asiassa ei ole ilmennyt perustetta sille, että yhdistyksellä ei olisi oikeutta saada hankkeen julkista tiivistelmää englannin kielellä koskevaa kohtaa 4.3 vastaavilta osin tai hankkeen nimeä englannin kielellä koskevaa kohtaa 4.2.

Hakemuskohdassa 14 luetellaan hakemuksen pakolliset ja muut liitteet. Lisäksi kohta sisältää muun ohella päiväyksen ja hakijaorganisaation sähköisen allekirjoituksen. Näitä tietoja ei voida pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan tai muullakaan perusteella salassa pidettävinä.

Koska Open Knowledge Finland ry:llä on hallussaan hankehakemukset nrot 300941 (Hack for Finland) ja nro 301125 (6AIKA Datakoulu), joissa se on hakijana, asiassa ei ole tarpeen enemmälti arvioida kysymystä näiden hakemusten julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä ja yhdistyksen tiedonsaantioikeudesta asianosaisena, vaan hakemukset ja niiden taustalomakkeet voidaan sille luovuttaa.

Open Knowledge Finland ry on osatoteuttajana hankehakemuksessa nro 301126 (Our Virtual City). Hakemuksen ja sen taustalomakkeiden eräiden osien on, kun niiden sisällön lisäksi otetaan myös huomioon, että hankehakemuksia ei ollut ratkaistu vielä asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä, arvioitava sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdassa tarkoitettuja julkisyhteisön ja yksityisen liikesalaisuuksia sekä momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä tutkimussuunnitelmia ja kehittämistyötä koskevia tietoja. Näiden asiakirjojen luovuttaminen yhdistykselle ei kuitenkaan ole julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua kun otetaan huomioon mainitun lain 23 §:n 2 ja 3 momentissa säädetty asianosaisaseman perusteella saatuja salassa pidettäviä tietoja koskeva ilmaisu- ja hyväksikäyttökielto.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon julkisuuslain 10 §, Helsingin hallinto-oikeuden ja Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtajan päätökset on kumottava edellä ratkaisuosasta ilmeneviltä osin ja asia on palautettava vastaavilta osin hallinto- ja talousjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi ratkaisuosassa mainittujen asiakirjojen tai niiden osien antamiseksi Open Knowledge Finland ry:lle niiden asiakirjojen osien ja tietojen lisäksi, jotka yhdistys on jo hallinto-oikeuden ja hallinto- ja talousjohtajan päätösten perusteella oikeutettu saamaan.

Arviointi valituksen hylkäämistä koskevilta osin

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa salassa pidettävyydestä lausuttu sekä erityisesti se seikka, että hankehakemuksia ei ollut ratkaistu vielä asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä, asiakirjojen muiden kuin edellä tarkoitettujen osien, kuten hakemuskohtaan 2 sisältyvien pankkiyhteystietojen ja yhteishankeperustelujen, hakemuskohdan 4.1 luovuttamatta jätettyjen osien, hakemuskohtien 5–13 ja taustalomakkeiden muun kuin pää- ja osatoteuttajien yksilöinti- ja yhteystietoja koskevien osien on niiden sisältöön nähden arvioitava sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdassa tarkoitettuja julkisyhteisön ja yksityisen liikesalaisuuksia sekä momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä tutkimussuunnitelmia ja kehittämistyötä koskevia tietoja.

Mainitut asiakirjojen osat muodostavat hankehakemusten keskeisen sisällön eikä niihin mahdollisesti sisältyvien julkisten tietojen erotteleminen salassa pidettävistä tiedoista ole mahdollista asiakirjojen osien ymmärrettävyyden kokonaisuutena arvioiden kärsimättä. Tähän nähden julkisuuslain 10 §:ssä säädetty ei ole edellyttänyt tarkempaa tietojen erottelemista kuin hakemuskohdan 4.1 osalta on hallinto- ja talousjohtajan päätöksen mukaisesti eräiden hakemusten osalta menetelty.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valitus on mainittujen asiakirjojen osien osalta hylättävä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa muilta kuin edeltä ratkaisuosasta ilmeneviltä kumottavilta osin.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 8.1.2018