Muu päätös 2320/2018

Kunnallisasiaa koskeva valitus (Juankoski, valtiontuki)

Antopäivä: 16.5.2018
Taltionumero: 2320
Diaarinumero: 491/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T2320

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Juankosken kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 15.1.2015 nro 15/0014/4

Asian aikaisempi käsittely

Juankosken kaupunginhallitus on päätöksellään 11.2.2013 (§ 64)

1) merkinnyt tiedoksi asiassa hankitun arviokirjan sekä selvityksen arvioitsijan kompetenssista,

2) päättänyt myydä kolmekymmentäkolme (33) Juankosken Biolämpö Oy:n osaketta Primary Energy Finland Oy:lle yhteishintaan 13 200 euroa,

3) päättänyt, että myyntipäätös pannaan täytäntöön odottamatta päätöksen lainvoimaisuutta.

Juankosken kaupunginhallitus on päätöksellään 18.3.2013 (§ 102) hylännyt New Stroms Oy:n tekemän oikaisuvaatimuksen kaupunginhallituksen päätöksestä 11.2.2013 § 64.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on New Stroms Oy:n valituksesta kumonnut valituksenalaisella päätöksellään Juankosken kaupunginhallituksen päätökset 11.2.2013 § 64 ja 18.3.2013 § 102. Hallinto-oikeus on velvoittanut Juankosken kaupungin korvaamaan New Stroms Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 240 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antopäivästä. Hallinto-oikeus on hylännyt Juankosken kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian aikaisempi käsittely

Kaupunginhallitus on päätöksellään 8.8.2011 § 179 muun muassa päättänyt, että kaupunki myy Scetol Ab:lle (jonka toiminimi on myöhemmin muuttunut Primary Energy [Finland] Oy:ksi) 33 kappaletta Juankosken Biolämpö Oy:n osakkeita hintaan 13 200 euroa. Kaupunginhallitus on päättänyt myös hyväksyä kaupungin Juankosken Biolämpö Oy:lle myönnettyjen osakaslainojen muuntamisen sijoitukseksi yhtiön sijoitettuun vapaaseen omaan pääomaan sekä hyväksynyt Premium Board [Finland] Oy:n, Juankosken kaupungin ja Primary Energy [Finland] Oy:n välisen osakassopimuksen.

Kaupunginhallitus on päätöksellään 8.8.2011 § 180 valtuuttanut kaupunginjohtajan (kaupunginjohtajan estyneenä ollessa hallintojohtajan) allekirjoittamaan sekä hyväksymään:

- tarvittavat korjaukset ja pienet muutokset siten, että varsinainen asia ei olennaisesti muutu;

- Premium Board Finland Oy:n, Juankosken kaupungin ja Primary Energy [Finland] Oy:n välisen osakassopimuksen;

- Juankosken kaupungin ja Juankosken Biolämpö Oy:n sopimuksen lainojen muuttamiseksi SVOP-sijoituksiksi;

- merkitsemään Juankosken Biolämpö Oy:n antamat optiot.

Päätös 8.8.2011 § 180 on pantu täytäntöön välittömästi.

New Stroms Oy haki päätöksiin oikaisua. Kaupunginhallitus on päätöksellään 10.10.2011 § 229 oikaissut päätöstään 8.8.2011 § 179 siten, että päätöksen liitteenä 129 olevasta kauppakirjasta on poistettu merkintä ”salainen”, ja muilta osin kaupunginhallitus on hylännyt oikaisuvaatimuksen.

New Stroms Oy haki kaupunginhallituksen päätöksiin muutosta valittamalla Kuopion hallinto-oikeudelta. Kuopion hallinto-oikeus (1.4.2014 lähtien Itä-Suomen hallinto-oikeus) on päätöksellään 13.12.2012 nro 12/0388/3 kumonnut kaupunginhallituksen päätökset 8.8.2011 §:t 179 ja 180 sekä 10.10.2011 § 229.

Kaupunki on hakenut muutosta Kuopion hallinto-oikeuden päätökseen korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Korkein hallinto-oikeus ei tässä päätöksessä ilmoitettuun antopäivään mennessä ole antanut päätöstä asiassa.

Oikeudenkäynnin kohde

Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys kaupunginhallituksen 11.2.2013 ja 18.3.2013 tekemien päätösten laillisuudesta. Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko kaupunginhallitus ylittänyt päätöksiä tehdessään toimivaltansa, onko asian käsittelemiseen osallistunut esteellisiä henkilöitä ja sisältyykö kaupungin toimenpiteisiin Euroopan unionin oikeuden vastaista valtiontukea.

Kaupunginhallituksen toimivalta

New Stroms Oy:n mukaan kaupunginhallitus on ylittänyt toimivaltansa päättäessään osakkeiden myynnistä. Juankosken Biolämpö Oy:n (jäljempänä JBOY) omistus- ja rahoitusjärjestelyissä ei ole kysymys yksittäisestä osakekaupasta, vaan järjestely on osa laajempaa Stromsdal Oyj:n konkurssipesän lunastusmenettelyä, jossa samassa yhteydessä on järjestelty myös JBOY:hyn liittyviä asioita. Kysymys ei siis ole Juankosken kaupungin hallintosäännön nojalla kaupunginhallituksen toimivaltaan kuuluvasta irtaimiston myymisestä. JBOY:n osakkeiden myynnissä on ollut kysymys määräysvallan luovuttamisesta kaupungin kannalta erittäin keskeisessä kaukolämmön tuotantolaitoksessa. Yhtiön osakekaupan seurauksena kaupunki voi joutua alaskirjaamaan kaupungin konsernitaseessa olevia lainoja yli kahden miljoonan euron edestä, minkä vuoksi alaskirjaukset olisi pitänyt huomioida jo talousarviosta päätettäessä. JBOY:n osakkeiden myynti on siten kuulunut valtuuston toimivaltaan.

Kuntalain 13 §:n 1 momentin mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Saman pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan valtuuston tulee päättää talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteista sekä hyväksyä talousarvio. Kuntalain 14 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa kunnan toimielimille. Toimivaltaa ei kuitenkaan saa siirtää asioista, joissa valtuuston on tässä laissa tai muussa laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä.

Juankosken kaupungin hallintosäännön 7 §:n mukaan kaupunginhallituksen ratkaisuvaltaan kuuluu muun ohella päättäminen yleishallinnon vastuualueen hallinnassa olevan irtaimiston myymisestä ja käytettäväksi luovuttamisesta silloin, kun sen arvo ylittää 10 000 euroa (7 kohta).

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallituksen päätökset koskevat JBOY:n osakkeiden myymistä. Osakkeiden myynnissä on kysymys irtaimen kaupasta, joka kuuluu kaupunginhallituksen toimivaltaan hallintosäännön 7 §:n 7 kohdan perusteella. Hallinto-oikeuden arvion mukaan kysymys on ollut yksittäisestä osakekaupasta ja yksittäisen yhtiön rahoitukselliseen asemaan liittyvästä rahoitusjärjestelystä. Päätöksissä ei ole sen sijaan kysymys kuntalain 13 §:n 2 momentissa tarkoitetuista talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteista eikä talousarvioasiasta, joista päättämistä ei voida delegoida alemmalle toimielimelle. Päätöksiä ei näin ollen ole syytä kumota kaupunginhallituksen toimivallan ylitykseen liittyvän valitusperusteen johdosta.

Esteellisyys

New Stroms Oy:n mukaan kaupunginjohtaja Petri Kangasperko, hallintojohtaja Kaisu Matinniemi, kaupunginhallituksen puheenjohtaja Jouko Lösönen ja valtuuston puheenjohtaja Rauno Kettunen ovat osallistuneet esteellisinä asian käsittelemiseen. JBOY:hyn liittyvistä omistus- ja rahoitusjärjestelyistä on sovittu jo Juankoskella kartonkia valmistaneen Stromsdal Oyj:n konkurssipesän lunastuksen yhteydessä. Kangasperko, Matinniemi, Lösönen ja Kettunen ovat kaupungin edustajina olleet valmistelemassa asiakokonaisuutta ja ovat siten asian asianosaisia. Mainitut henkilöt ovat menettäneet puolueettomuutensa ja olleet esteellisiä osallistumaan asian käsittelemiseen, koska he ovat systemaattisesti kieltäytyneet neuvottelemasta New Stroms Oy:n kanssa Stromsdal Oyj:n konkurssipesän lunastamisesta keväällä 2011. New Stroms Oy on lisäksi vedonnut siihen, että kaupunginjohtaja, hallintojohtaja ja valtuuston I varapuheenjohtaja sekä ne kaupunginhallituksen jäsenet, jotka ovat päättäneet käynnistää tutkintapyynnön poliisille koskien New Stroms Oy:n kunnallisvalituksia, ovat olleet esteellisiä New Stroms Oy:tä koskevassa päätöksenteossa.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan kunnan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Saman lain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on asianosainen.

Saman momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Edelleen saman momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Poliisille tehdyn tutkintapyynnön johdosta esitetty esteellisyysväite

Kaupunginhallitus on 11.7.2011 päättänyt tutkintapyynnön tekemisestä poliisille koskien New Stroms Oy:n kaupungin päätöksestä tekemää kunnallisvalitusta. Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallituksen 11.2.2013 päättämässä asiassa ei ole ollut kysymys New Stroms Oy:tä koskevasta päätöksenteosta, minkä johdosta tutkintapyynnön tekemistä koskevan asian käsittelyyn osallistuneiden ei ole arvioitava olleen esteellisiä osakkeiden myymistä koskevassa asiassa. Kaupunginhallitus on 18.3.2013 päättänyt New Stroms Oy:n oikaisuvaatimuksen hylkäämisestä. Hallinto-oikeuden arvion mukaan päätöksentekoon osallistuneiden henkilöiden ei ole arvioitava olleen esteellisiä yksin sillä perusteella, että he ovat osallistuneet valituksessa esitetyllä tavalla myös tutkintapyynnön tekemistä koskevan asian käsittelemiseen.

Kaupunginjohtajan esteellisyys

Kuopion hallinto-oikeus on 13.12.2012 tekemässään päätöksessä arvioinut kaupunginjohtajan osallistuneen esteellisenä saman asian aikaisempaan käsittelyyn. Päätöksestä tarkemmin ilmenevin perustein hallinto-oikeus on arvioinut, että luottamus kaupunginjohtajan toimintaan JBOY:tä koskevassa päätöksenteossa oli hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan tarkoittamalla tavalla vaarantunut.

Kaupunginhallituksen kokousta 11.2.2013 koskevan pöytäkirjan mukaan hallintojohtaja on esitellyt asian kaupunginhallitukselle. Pöytäkirjan ja kokouksen järjestäytymistietojen perusteella jää epäselväksi, onko kaupunginjohtaja ollut läsnä kokouksessa asiakohtaa käsiteltäessä. Kaupunginhallituksen kokousta 18.3.2013 koskevan pöytäkirjan mukaan kaupunginjohtaja on poistunut paikalta asian käsittelyn ajaksi ja hallintojohtaja on esitellyt asian kaupunginhallitukselle. Kaupunginhallituksen valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan kaupunginjohtaja ei ole ollut mukana päätöksiä tehtäessä.

Hallinto-oikeus toteaa, että New Stroms Oy ei ole väittänyt kaupunginjohtajan olleen läsnä tai muutoin osallistuneen asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa 11.2.2013 ja 18.3.2013. New Stroms Oy on sen sijaan vedonnut siihen, että kaupunginjohtaja on osallistunut Stromsdal Oyj:hin ja JBOY:hyn liittyvän asiakokonaisuuden käsittelemiseen esteellisenä. Hallinto-oikeus arvioi kaupunginjohtajan osallistuneen asian aikaisempaan käsittelyyn esteellisenä, mutta nyt valituksenalaisia päätöksiä ei ole esteellisyyden vuoksi kumottava, koska kaupunginjohtaja on vetäytynyt asian käsittelystä hallinto-oikeuden aikaisemman päätöksen saatuaan. Päätöksiä ei ole siten kumottava kaupunginjohtajan väitetyn esteellisyyden johdosta.

Hallintojohtajan sekä kaupunginhallituksen ja valtuuston puheenjohtajien esteellisyys

Hallinto-oikeus toteaa, että hallintojohtaja Matinniemi, kaupunginhallituksen puheenjohtaja Lösönen tai valtuuston puheenjohtaja Kettunen eivät ole asianosaisia JBOY:n osakkeiden myymistä koskevassa asiassa, koska päätös osakkeiden myymisestä ei vaikuta suoraan heidän oikeuteensa tai etuunsa. He eivät siten ole osallistuneet asian käsittelemiseen esteellisinä hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. New Stroms Oy ei ole väittänytkään, eikä asiakirjaselvityksen perusteella ole muutoinkaan arvioitavissa, että Matinniemi, Lösönen tai Kettunen olisivat jäsenenä tai vastaavassa asemassa JBOY:ssä tai muussakaan yhteisössä, jolle asian ratkaisusta olisi odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Näin ollen he eivät ole osallistuneet asian käsittelemiseen esteellisinä myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Asiassa on vielä arvioitava se, onko luottamus Matinniemen, Lösösen tai Kettusen puolueettomuuteen muusta erityisestä syystä vaarantunut eli tuleeko esteellisyyttä koskeva niin sanottu yleislausekejäävi sovellettavaksi nyt kysymyksessä olevaan tilanteeseen. Hallinto-oikeus toteaa, että yleislausekejäävin soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittavissa oleva syy puolueettomuuden vaarantumiseen, vaikka muut esteellisyysperusteet eivät suoranaisesti tulisikaan sovellettavaksi.

New Stroms Oy:n mukaan JBOY:hyn liittyvistä omistus- ja rahoitusjärjestelyistä on sovittu jo Stromsdal Oyj:n konkurssipesän lunastuksen yhteydessä. Matinniemi, Lösönen ja Kettunen ovat kaupungin edustajina olleet valmistelemassa asiakokonaisuutta. Kaupunginhallituksen valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan mainitut henkilöt eivät ole osallistuneet konkurssipesän lunastusta koskevaan päätöksentekoon. Konkurssipesä on vastannut pesän omaisuuden myynnistä ja siihen liittyvistä neuvotteluista, eikä kaupunki ole voinut vaikuttaa siihen, kenelle tehdas myydään.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupungin viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden osallistuminen kaupunkia koskevien asioiden käsittelyyn eri yhteyksissä on normaalia hallintomenettelyä ja kuuluu henkilöiden virka- ja luottamustehtäviin. Normaalia on myös se, että kaupungin hallintotoimintaan sisältyy erilaisia asioita ja asiakokonaisuuksia, joilla voi olla yhteys toisiinsa. Hallinto-oikeus korostaa, että virka- ja luottamustehtävien hoitaminen ei yksin osoita henkilön olevan esteellinen, vaikka käsiteltävänä olevalla asialla olisikin yhteys henkilön aikaisemmin virka- tai luottamustehtävässään käsittelemään asiaan. Merkityksellistä on sen sijaan se, johtaako asian käsittelemiseen osallistuminen henkilön puolueettomuuden vaarantumiseen siten, että ulkopuolinenkin voi sen havaita.

Hallinto-oikeuden arvion mukaan se, että Matinniemi, Lösönen ja Kettunen ovat mahdollisesti ottaneet osaa sekä konkurssiin mennyttä kartonkiyhtiötä että JBOY:tä koskevien asioiden käsittelyyn, ei yksin osoita heidän osallistuneen JBOY:n osakkeiden myyntiä koskevan asian käsittelemiseen esteellisinä. Näin ollen he eivät ole osallistuneet asian käsittelemiseen esteellisinä myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

EU:n valtiontukisäännösten vastaisuus

New Stroms Oy:n mukaan JBOY:n osakkeiden myynti rikkoo Euroopan unionin valtiontukisäännöksiä. Osakkeiden myynti on tapahtunut kilpailuttamatta ja alihintaan. Osakekaupassa on annettu kiellettyä valtiontukea Premium Board Finland Oy:n ja Primary Energy Finland Oy:n muodostamalle yritysryhmälle. Mainitusta tuesta ei ole tehty ennakkoilmoitusta komissiolle ennen päätöksentekoa.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan (entinen Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 87 artikla) 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään sisämarkkinoille soveltuvista tuista.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan (entinen Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 88 artikla) 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Komissio on laatinut luonnoksen komission tiedonannoksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä (ks. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_fi.pdf). Vaikka luonnos ei ole vielä tiedonantona voimassa, on sitä hallinto-oikeuden käsityksen mukaan pidettävä pätevänä ohjeena valtiontuen käsitettä sovellettaessa. Myös komissio on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa viitannut tiedonantoluonnokseen lisäohjeiden saamiseksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunta voi toimivaltansa puitteissa toteuttaa elinkeinopoliittisia tavoitteitaan ja sen johdosta muun muassa myydä omistamiaan osakkeita. Kaupunginhallitus on siten sinänsä voinut päättää kyseessä olevan tyyppisistä rahoitusjärjestelyistä. Kunnan tulee kuitenkin päätöksenteossaan noudattaa laillisia menettelyjä ja siten muun ohella rahoitusjärjestelyjä koskevia päätöksiä tehdessään ottaa huomioon EU:n valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus. Hallinto-oikeus toteaa, että se on toimivaltainen soveltamaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 107 artiklan 1 kohtaa ja määrittämään, onko tietty toimenpide valtiontukea.

SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti toimenpiteen luokitteleminen valtiontueksi edellyttää kaikkien seuraavien edellytysten täyttymistä: 1) toimenpiteen on oltava valtion toteuttama ja rahoitettu valtion varoin, 2) siitä on oltava taloudellista etua tuensaajille, 3) edun on oltava valikoiva siltä osin kuin se suosii tiettyjä yrityksiä ja 4) toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja sen on voitava vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

1) Hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan unionin oikeuden soveltamiskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kunnan myöntämä tuki voi olla valtiontukea (ks. esim. Saksa v. komissio, 14.10.1987; Territorio Histórico de Álava ym. v. komissio, 6.3.2002 ja Air France v. komissio, 12.12.1996.) Näin ollen SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisen edellytyksen toimenpiteen yhteydestä valtioon ja valtion varoihin on katsottava täyttyvän.

2) New Stroms Oy:n mukaan kaupunginhallitus on myynyt osakkeet alihintaan. Hallinto-oikeus toteaa, että yritys saattaa saada taloudellista etua, jota se ei normaalisti saisi, jos se ostaa toisen yrityksen osakkeita kunnalta markkinahintaa alhaisempaan hintaan. Asiassa onkin seuraavaksi arvioitava, onko Primary Energy [Finland] Oy tai joku muu yritys saanut taloudellista etua kaupungin JBOY:tä koskevan päätöksenteon seurauksena.

Komission tiedonantoluonnoksen mukaan eräissä tapauksissa on SEUT 107 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa katsottava, että valtion useat peräkkäiset toimenpiteet muodostavat yhden toimenpiteen. Näin saattaisi olla erityisesti tapauksessa, jossa peräkkäiset toimet ovat niin tiiviisti sidoksissa toisiinsa, erityisesti ottaen huomioon niiden ajallisen järjestyksen, niiden tarkoituksen ja yrityksen olosuhteet toimien toteuttamisen aikaan, että ne ovat erottamattomasti sidoksissa toisiinsa. Komission hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan asiassa on kolme toimenpidettä, jotka saattavat sisältää valtiontukea: kaupungin omistamien JBOY:n osakkeiden myyminen Primary Energy [Finland] Oy:lle, kaupungin JBOY:lle myöntämät alkuperäiset lainat ja kaupungin myöhempi päätös muuntaa mainitut lainat sijoitukseksi yhtiön pääomaan. Näin ollen vaikka valituksenalaisessa päätöksessä on varsinaisesti kysymys ainoastaan osakkeiden myynnistä päättämisestä, hallinto-oikeus on unionin oikeuden tehokkaan toteuttamisen velvoite huomioiden toimivaltainen arvioimaan kaupungin toimenpiteitä kokonaisuutena. Hallinto-oikeuden tulee siten kaupungin toimenpiteiden tukiluonteisuutta ja niistä mahdollisesti johtunutta taloudellista etua arvioidessaan ottaa osakkeiden myymisen ohella huomioon myös osakaslainojen myöntämistä ja niiden myöhempää muuntamista koskevat toimenpiteet. Hallinto-oikeus arvioi aluksi osakkeiden myymistä koskevaa toimenpidettä.

Komission hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan sen selvittämiseksi, voiko osakkeiden myymisestä koitua taloudellista etua, on arvioitava, aikoiko kaupunki toimia markkinatoimijana ja, jos aikoi, toteuttiko se liiketoimen markkinaehtojen mukaisesti. EU:n valtiontukisääntöjen mukaan viranomaisten tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toteuttamat liiketoimet eivät anna etua vastapuolelle eivätkä sen vuoksi voi olla tukea.

Hallinto-oikeus toteaa, että JBOY:n osakkeiden myyminen ei kuulu kaupungin lakisääteisiin tehtäviin vaan kaupungin toimiin yksityiseen tahoon verrattavana talouden toimijana. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan on selvää, että kaupunki on aikonut toimia asiassa markkinatoimijana eikä viranomaisena. Myös New Stroms Oy ja kaupunki ovat samaa mieltä asiasta.

Komission lausunnon mukaan sen jälkeen kun on vahvistettu, että kaupunki aikoi toimia markkinatoimijana, kaupungin käyttäytymistä on verrattava sellaisen vastaavankokoisen hypoteettisen yksityisen toimijan käyttäytymiseen, joka toimii tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Osakkeiden myynnin osalta on tutkittava, olisiko samankaltaisessa tilanteessa oleva hypoteettinen yksityinen myyjä saanut markkinoilla osakkeista saman tai paremman hinnan (yksityistä myyjää koskeva testi).

Komission tiedonantoluonnoksen markkinataloustoimijatestiä koskevassa 4.2. kohdassa selostetaan unionin tuomioistuimissa luotuja ”markkinataloustoimijaa” koskevia testejä, joita soveltamalla on arvioitavissa, toteutetaanko viranomaisten, julkisyhteisöjen tai julkisten yritysten taloudelliset transaktiot tavanomaisissa markkinaolosuhteissa ja koituuko siitä etua yrityksille (kohdat 77–78). Sitä, onko toimenpide markkinaehtojen mukainen, on tutkittava etukäteen niiden tietojen perusteella, jotka olivat saatavilla toimenpiteestä päätettäessä. Järkevästi toimiva markkinataloustoimija arvioisi tavallisesti etukäteen hankkeen strategiaa ja rahoitusnäkymiä. Näin ollen jos jäsenvaltio väittää, että transaktio täyttää markkinataloustoimijatestin mukaiset vaatimukset, mutta tästä on epäilyjä, jäsenvaltion on toimitettava todisteita, joista käy ilmi, että päätös kyseisen transaktion toteuttamisesta tehtiin sellaisten taloudellisten arviointien perusteella, jotka samankaltaisissa olosuhteissa rationaalisesti toimiva yksityinen toimija (jonka ominaisuudet vastaavat kyseisen julkisen elimen ominaisuuksia) olisi tehnyt määrittääkseen transaktion kannattavuuden tai taloudelliset edut. Tämän vuoksi merkitystä ei ole sellaisilla arvioinneilla, jotka on laadittu transaktion suorittamisen jälkeen ja jotka perustuvat jälkikäteen tehtyyn päätelmään sen kannattavuudesta tai kannattamattomuudesta tai myöhempiin perusteluihin tosiasiallisesti valitusta toimintatavasta (kohdat 81–82).

Edelleen komission tiedonantoluonnoksen markkinataloustoimijatestiä koskevassa 4.2. kohdassa käsitellään avointa tarjouskilpailua toimenpiteen markkinaehtojen mukaisuuden määrittämisessä. Transaktion voidaan olettaa olevan markkinaehtojen mukainen, jos se tiedonantoluonnoksesta tarkemmin ilmenevällä tavalla toteutetaan avoimen, läpinäkyvän, riittävästi julkistetun ja syrjimättömän tarjouskilpailun jälkeen (kohta 91). Hallinto-oikeus toteaa, että osakkeiden myymisen markkinaehtoisuus ei ole määritettävissä tällä tavoin, koska kaupunki ei ole järjestänyt asiassa tarjouskilpailua tai muutoinkaan avoimesti tarjonnut osakkeita riittävän suuren joukon ostettavaksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallitus oli jo 8.8.2011 (§ 179) päättänyt JBOY:n osakkeiden myynnistä Primary Energy [Finland] Oy:lle. Myyntihinnan oli tuolloin selvitetty perustuneen osakkeiden merkintähintaan ajankohtana, jolloin kaupunki oli aikoinaan osakkeet merkinnyt. Hinnan oli selvitetty vastanneen myös osakkeiden kirjanpitoarvoa. Kaupunki on ennen nyt käsiteltävinä olevien kaupunginhallituksen päätösten tekemistä hankkinut FCG Tietojohtaminen Oy:n erityisasiantuntija, KTM, HTM A:n laatiman määrityksen JBOY:n arvosta omistajan näkökulmasta (arviokirja päivätty 30.1.2013). Arviokirjassa on arvioitu muun muassa yhtiön toimintaa, asiakkuuksia ja tulevaisuudennäkymiä, kuvattu yhtiön taloudellista asemaa ja laskettu liiketoiminnan vapaata kassavirtaa vuosille 2012–2016. Arviokirjassa on kuvattu arvonmääritysprosessia. Arvonmäärityksen lopputuloksen mukaan kaupungilta saatuihin tietoihin ja asiakirjoihin perustuviin laskelmiin pohjautuen JBOY:n osakkeilla ei ole ollut arvoa omistajalle.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunki on hankkinut ulkopuolisen asiantuntijan JBOY:n ja sen osakkeiden arvoa koskevan määrityksen vasta sen jälkeen, kun hallinto-oikeus on aikaisemmalla päätöksellään kumonnut kaupunginhallituksen osakkeiden myyntiä [koskevan] päätöksen. Sitä aikaisemmin selvitys osakkeiden markkinaehtoisesta myyntihinnasta perustui osakkeiden aikaisempaan merkintähintaan ja niiden kirjanpitoarvoon. Tämän lisäksi kaupunki on todennut Euroopan komission oikeudellisen yksikön lausuntoon antamassaan vastineessa, että Vision Hunters Ltd:n DI, KTM B on pitänyt osakkeista saatua hintaa käypänä. Hallinto-oikeus arvioi, että kaupungin etukäteinen selvitys toimenpiteen kannattavuudesta ja sen kaupungille tuottamista taloudellis[ista] eduista sekä kaupungin omistaman yhtiön rahoitusnäkymistä on ollut varsin suppea. Se, että kaupunki on sittemmin hankkinut yhden, sinänsä asianmukaisen arvioinnin yhtiön ja sen osakkeiden arvosta sekä yhtiön tulevaisuudennäkymistä, ei hallinto-oikeuden arvion mukaan asiaa kokonaisuutena harkiten osoita kaupungin arvioineen osakkeiden myymistä koskevan hankkeen strategiaa ja rahoitusnäkymiä järkevän markkinataloustoimijan tavoin. Kaupunki ei ole hintaa määrittäessään arvioinut sitäkään, mikä vaikutus osakekaupan seurauksena tapahtuvilla omistusosuuksien muutoksilla on JBOY:n taloudelliseen asemaan. Myyntihintaa määritettäessä kaupunki ei ole myöskään arvioinut sille jäljelle jäävän JBOY:n omistuksen merkitystä. Hallinto-oikeus on kaupungin menettelyä arvioidessaan tullut siihen johtopäätökseen, että kaupunki ei ole osakkeita myydessään toiminut järkevästi toimivan ja huolellisen markkinataloustoimijan tapaan.

Arvioituaan osakkeiden myyntiä koskevan toimenpiteen markkinaehtoisuutta hallinto-oikeus ottaa vielä lyhyesti kantaa kahteen muuhun toimenpiteeseen ja arvioi lopuksi toimenpiteiden markkinaehtoisuutta kokonaisuutena. Kaupunki on selvittänyt Euroopan komission oikeudellisen yksikön lausuntoon antamassaan vastineessa sekä lainan antamiseen että lainan myöhem[pään] muuntamiseen liittyneitä olosuhteita. Kaupunki ei ole kuitenkaan esittänyt selvitystä siitä, että päätöksiä tehtäessä olisi nimenomaisesti selvitetty, olisiko hypoteettinen yksityinen lainanantaja tai hypoteettinen yksityinen velkoja toiminut samankaltaisessa tilanteessa kuten kaupunki on toiminut. Tällaista arviointia ei ole esitetty myöskään edellä mainitussa vastineessa. Kaupungin esille tuomien olosuhteiden perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei kaupungin ole myöskään osakaslainan myöntämisen ja kyseisen lainan myöhemmän muuntamisen osalta asiaa kokonaisuutena arvioiden katsottava toimineen markkinataloustoimijan tapaan.

Koska kaupunki ei ole pystynyt osoittamaan toimineensa markkinataloustoimijan tapaan eikä siten läpäissyt unionin tuomioistuimissa luotua markkinataloustoimijatestiä, on mahdollista, että Primary Energy [Finland] Oy on saanut taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa ja jonka johdosta sen tilanne voi olla edullisempi kuin sen kilpailijoiden. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua koskevan edellytyksen on siten arvioitava täyttyvän.

3) Hallinto-oikeuden arvion mukaan kaupungin toimenpiteet ovat olleet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valikoivia, koska ne eivät ole olleet avoinna kaikille alueella toimiville yrityksille tasapuolisesti, vaan toimenpiteet on kohdistettu ainoastaan tiettyihin ja ennakolta valikoituihin yrityksiin. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua edun valikoivuutta koskevan edellytyksen on siten arvioitava täyttyvän.

4) Hallinto-oikeuden arvion mukaan myös viimeinen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa valtiontuen edellytykseksi määritelty edellytys täyttyy. Komission tiedonantoluonnoksen kauppaan ja kilpailuun kohdistuvia vaikutuksia koskevan 6. kohdan mukaan käytännössä kilpailun on katsottu vääristyneen, jos valtio myöntää taloudellista etua yritykselle kilpailulle vapautetulla alalla, jolla on tai voisi olla kilpailua. JBOY:n arvon määritystä koskevassa asiakirjassa (FCG Tietojohtaminen Oy, erityisasiantuntija A, 30.1.2013) yhtiön toiminnan tarkoitukseksi on määritelty prosessihöyryn toimittaminen sittemmin konkurssiin menneelle kartonkitehtaalle ja kaukolämmön toimittaminen Juankosken taajamaan. Hallinto-oikeus toteaa, että kaukolämmön toimittaminen on vapaasti kilpailtu ala. Samoin on mahdollista, että myönnetty tuki voi vahvistaa JBOY:n ja Primary Energy [Finland] Oy:n asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa.

Hallinto-oikeus on edellä arvioinut kaikkien neljän SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuelle asetetun edellytyksen täyttyvän, koska kaupunki ei ole luotettavasti selvittänyt eikä esittänyt riittäviä todisteita mainitun valtiontuki[määräyksen] soveltumattomuudesta kaupunginhallituksen JBOY:tä koskevaan päätöksentekoon. Koska kaupunginhallituksen päättämissä toimenpiteissä voi olla kysymys kielletystä valtiontuesta, olisi kaupungin tullut tehdä komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ilmoitus ennen osakkeiden myynnistä päättämistä.

Lopputulos

Asiassa saadun selvityksen perusteella on mahdollista, että kaupunginhallituksen JBOY:tä koskevaan päätöksentekoon sisältyy SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Koska kaupunki ei ole ennen osakkeiden myyntiä koskevan päätöksen tekemistä tehnyt komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ilmoitusta ja koska kaupungin on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien säännösten ja määräysten noudattamisesta, kaupunginhallituksen päätökset ovat kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä syntyneitä. Hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaiset päätökset.

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeus on edellä tässä päätöksessä kerrotuin perustein arvioinut Juankosken kaupungin menetelleen lainvastaisesti JBOY:tä koskevassa päätöksenteossaan ja valituksen johdosta kumonnut valituksenalaiset päätökset. Näissä olosuhteissa olisi kohtuutonta, jos New Stroms Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Juankosken kaupunki on velvoitettava korvaamaan New Stroms Oy:n kohtuullisena pidettävät oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen vaatimuksen mukaisesti.

Sen sijaan New Stroms Oy:tä ei ole velvoitettava korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikuluja. Hallinto-oikeus hylkää kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Kuntalaki (365/1995) 65 § ja 90 §

Hallintolaki 11 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Leena Romppainen ja Anu Koivuluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Juankosken kaupunginhallitus (jäljempänä myös kaupunginhallitus)on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi kaupunginhallitus on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa New Stroms Oy:n korvaamaan Juankosken kaupungin oikeudenkäyntikulut asiassa.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kaupungin ei olisi pitänyt ennen Juankosken Biolämpö Oy:n (jäljempänä JBOY) osakkeiden myyntiä koskevia kaupunginhallituksen päätöksiä 11.2.2013 (§ 64) ja 18.3.2013 (§ 102) tehdä komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ilmoitusta.

Kaupunki on huolehtinut valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta. Edellä mainitut päätökset eivät ole syntyneet valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamatta jättämisen perusteella kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Kysymys on ollut transaktiosta, jolla on myyty vain 11 prosenttia JBOY:n osakkeista. Transaktion arvo on ollut vähäinen, eikä mikään muu taho kuin kartonkitehtaan omistaja tosiasiassa olisi ollut kiinnostunut 11 prosentin osakeosuudesta, jolla ei saisi tuottoa eikä vaikutusmahdollisuutta yhtiön liiketoimintaan liittyviin asioihin. Kilpailutuksen kustannukset olisivat helposti muodostuneet suhteettoman suuriksi oletettuun lopputulokseen verrattuna.

Osakkeiden arvonmääritys on 8.8.2011 (§ 179) ja 10.10.2011 (§ 229) perustunut osakkeiden merkintähintaan, kirjanpitoarvoon ja riippumattoman asiantuntijan suulliseen arvioon. Nyt käsiteltävinä olevien päätösten 11.2.2013 (§ 64) ja 18.3.2013 (§ 102) osalta on käytetty kassavirtaperusteista arvonmääritysjärjestelmää.

Vaikka nyt on kysymys vuonna 2013 tehdyistä päätöksistä, ei niitä voida tarkastella ottamatta huomioon vuonna 2011 tehtyjä päätöksiä. Vuonna 2011 arvonmääritysmenetelmänä käytettiin JBOY:n osakkeiden alkuperäistä merkintähintaa, kirjanpitoarvoa ja riippumattoman asiantuntijan arviota. Vuonna 2011 osakkeiden arvo arvioitiin edellä mainitulla tavalla ottaen huomioon transaktion arvo ja ne tapaukseen liittyvät olosuhteet, joissa transaktio tehtiin. Koska JBOY:n selviäminen oli Stromsdal Oyj:n konkurssin jälkeen kiinni siitä, miten kartonkitehtaan liiketoiminta saadaan kannattavaksi, näki Juankosken kaupunki tärkeäksi, että konkurssipesän ostaja saatiin sitoutettua kaukolämmön käyttöön. Arviointi on toteutettu samalla tavalla kuin yksityinen toimija olisi toteuttanut sen.

Kaupunki oli arvioinut etukäteen hankkeen strategiaa ja rahoitusnäkymiä. Tästä on osoituksena luottamuksellinen ”Evaluation of the Business Plan to restart Stromsdal”, johon sisältyy kaupungin etukäteinen selvitys myös osakkeiden kauppaan liittyvän toimenpiteen kannattavuudesta ja sen kaupungille tuottamista taloudellisista eduista.

Hallinto-oikeuden lausuma siitä, että kassavirtaperusteinen arvonmääritysjärjestelmä on asianmukainen mutta osakkeiden merkintähintaan ja kirjanpitoarvoon perustuva arvonmääritysmenetelmä ei ole, on virheellinen. Komission tiedonantoluonnoksesta tai komission asiassa antamasta lausunnosta ei voida tehdä tällaista johtopäätöstä. Kaupunki on teettänyt toisen arvion transaktion viivästyttyä.

Päätös osakkeiden myynnin toteuttamisesta on tehty sekä vuonna 2011 että toistamiseen vuonna 2013 sellaisten taloudellisten arviointien perusteella, jotka samankaltaisissa olosuhteissa toimiva rationaalinen yksityinen toimija olisi tehnyt määrittääkseen transaktion kannattavuuden tai taloudelliset edut.

Vuoden 2013 päätösten osalta kysymys ei ole ollut arvioinnista, joka perustuu jälkikäteen tehtyyn päätelmään transaktion kannattavuudesta tai kannattamattomuudesta tai myöhempiin perusteluihin tosiasiallisesti valitusta toimintatavasta. Eri arvonmääritysmenetelmällä tehty vuoden 2013 arviointi vahvistaa vuonna 2011 tehdyn päätöksen perustana olevan arvonmäärityksen.

Kaupunki on 13.2.2015 purkanut nyt kysymyksessä olevan osakekaupan, joten korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole enää tarvetta lausua siitä, onko kaupunki osakkeita myydessään toiminut järkevästi toimivan ja huolellisen markkinatoimijan tapaan. Kaupunki katsoo, että kaupunginhallituksen JBOY:n osakkeiden myyntiä koskevat päätökset eivät ole sisältäneet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Koska kauppa on purettu, ei korkeimmalla hallinto-oikeudella ole enää tarvetta lausua asiasta.

New Stroms Oy (jäljempänä myös NS)on antanut asiassa selityksen ja sen täydennyksen, jossa se on vaatinut, että Juankosken kaupungin asiamiehenä toimivan asianajajan esittämät väitteet jätetään kokonaan tutkimatta tai että valitus hylätään. Lisäksi NS on vaatinut, että Juankosken kaupunki velvoitetaan korvaamaan kaikki NS:n asiaan liittyvät oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimustensa tueksi New Stroms Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden käsitys kaupunginjohtajan esteellisyydestä on virheellinen. Kaupunginjohtaja ei ole tosiasiassa vetäytynyt asian valmistelusta ja käsittelystä hallinto-oikeuden aikaisemman esteellisyyttä koskevan päätöksen jälkeen, sillä esteellisyyden toteamisen jälkeen kaupunginjohtaja tilasi erityisasiantuntija A:n lausunnon FCG Oy:ltä ja jakoi kyseisen lausunnon kaupunginhallituksen kokouksessa 11.2.2013 (§ 64) ja 18.3.2013 (§ 102). Juankosken kaupunginhallituksen virallisissa pöytäkirjoissa ei ole mainintaa siitä, että kaupunginjohtaja olisi valtuutettu hankkimaan A:n laatima lausunto.

Kaupunginjohtaja oli JBOY:n osakas- ja rahoitusjärjestelyissä toiminut asian valmistelijana, mutta asian taloudellisen laajuuden huomioiden kaupunginjohtaja oli ylittänyt toimivaltansa ja toiminut ilman asianomaista valtuutusta. Asiaa valmistellessaan kaupunginjohtaja on voinut vaikuttaa asian valmisteluun ja ohjata erityisasiantuntija A:ta hänen laatiessaan osakkeiden arvoa koskevan lausunnon kaupungille. Se seikka, että kaupunginjohtajan sijainen eli hallintojohtaja esitteli kaupunginjohtajan valmisteleman asian kaupunginhallitukselle ja kaupunginjohtaja poistui kokoushuoneesta päätöksenteon ajaksi, ei asiallisesti vapauta päätöksentekoa esteellisestä toiminnasta.

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen myös hallintojohtajan sekä kaupunginhallituksen ja valtuuston puheenjohtajien esteellisyyttä koskevan arvion osalta.

Kaupunginjohtajan ja hallintojohtajan puolueettomuus valituksenalaisten päätösten osalta on vaarantunut myös siksi, että he ovat tehneet NS:n laillisen kunnallisvalituksen johdosta perusteettoman tutkintapyynnön poliisille.

Osakkeiden arvon määrityksessä käytetty B ei ole ollut energia-alan riippumaton asiantuntija A:n osakkeiden arvonmäärittelyä koskevassa raportissa käytetyn kassavirtaperusteisen arvion tueksi täytyisi olla muutakin näyttöä, koska kassavirrasta laskettu osakkeiden arvo on erittäin herkkä erilaisille kassavirran laskentaolettamuksille. Koska kaupunki on salannut julkisuuslain vastaisesti tämän raportin, on ulkopuolisen mahdotonta esittää arvioita siitä, onko laskelma tehty oikein. Kassavirtapohjainen osakkeen arvo ei ole niin sanottu markkinahintainen osakkeiden käypä arvo, joka sen pitäisi olla sen poissulkemiseksi, että arvoon sisältyisi kiellettyä valtiontukea. Tämän vuoksi osakkeiden arvoon, kun se on nyt esillä olevassa asiassa tehdyllä tavalla määritelty nojautuen teoreettisiin epämääräisiin kassavirtalaskelmiin, voi liittyä kiellettyä valtiontukea. JBOY:n tapauksessa osakekauppa ei läpäise välttämätöntä markkinatoimijatestiä.

Juankosken kaupungin väite siitä, että myytyjen osakkeiden marginaalinen, ainoastaan 11 prosentin osuus yhtiöstä ei olisi kiinnostanut ketään muuta kuin kartonkitehtaan omistajaa, ei ole kestävä. Osakeyhtiölain mukaan jo 10 prosentin osuudella saa näköalapaikan yhtiön yhtiökokouksessa, ja tällainen paikka olisi ollut houkutteleva monelle sijoittajalle, kuten NS:lle, joka jo aiemmin oli tarjoutunut lunastamaan koko konkurssipesän ja oli valmis erilaisiin osakasjärjestelyihin myös JBOY:n osalta.

Juankosken kaupunki ei ole asianmukaisesti selvittänyt vuonna 2006 käynnistyneen biovoimalan ja sen osakkeiden todellista markkina-arvoa vapaassa kilpailutilanteessa ennen kuin osakkeiden myynti on toteutettu selvästi alle markkinahinnan varattomalle Primary Energy Finland Oy:lle (jäljempänä PEFOY). JBOY:n päästyä yrityssaneeraukseen selvittäjä on todennut voimalan realisointiarvon olevan noin 2,6 miljoonaa euroa. Kuitenkin yhteensä 51 prosentin omistusosuus JBOY:stä myytiin varattomalle PEFOY:lle ainoastaan 48 000 euron hintaan, josta kaupungille tuleva osuus oli 13 200 euroa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on virheellisesti todettu, että NS yhtyy siihen käsitykseen, että kaupungin tarkoitus on ollut toimia markkinatoimijana. Kaupunki ei ole voinut olla JBOY:n kohdalla markkinatoimija, koska JBOY toimittaa höyryä vain seisovalle kartonkitehtaalle, joka taas seisoessaan ei voi ostaa lainkaan höyryä. Kaupunki ei siten voi olla markkinatoimija, koska kaupunki ei toimita mitään palveluja kilpailluille markkinoille. Kaupunki on ollut JBOY:n kohdalla ainoastaan merkittävä voimalan osarahoittaja.

Kaupungin toteamus siitä, että osakekaupan tultua puretuksi korkeimman hallinto-oikeuden ei tulisi lausua asiasta, on erikoinen. Osakekauppa ja siihen liittyneet muut tukitoimet ovat juridisesti merkittäviä asioita, joista korkeimman hallinto-oikeuden on annettava ratkaisunsa.

Juankosken kaupunki on rikkonut jatkuvasti perustuslakia käyttäessään yksityisiä asianajotoimistoja julkisessa päätöksenteossa. Asianajaja Anne Petäjäniemi-Björklund on 16.2.2015 tehnyt Juankosken kaupungin nimissä valituksen kaupungin puolesta korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Valituksen liitteenä ei ole kaupungin antamaa valtakirjaa asianajajalle, eikä Juankosken kaupunki edes voi valtuuttaa Petäjäniemi-Björklundia tai ketään muutakaan yksityistä asianajajaa, koska perustuslain mukaan viranomainen ei voi luovuttaa toimivaltaa yksityiselle asianajajalle ilman, että siitä on säädetty lailla. Asianajaja Petäjäniemi-Björklund on toiminut asiassa omissa nimissään, eikä hänellä ole oikeutta tehdä kunnallisvalituksia asiassa.

NS:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteltu, koska JBOY:n osakas- ja rahoitusjärjestelyjä koskeva oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen tekemien toistuvien ja tahallisten virheiden johdosta.

Primary Energy Finland Oy ja Juankosken Biolämpö Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta antaa selitys Juankosken kaupunginhallituksen valituksen ja New Stroms Oy:n selityksen johdosta.

Juankosken kaupunginhallitus on antanut New Stroms Oy:n selityksen ja sen täydennyksen johdosta vastaselityksen, jossa on uudistettu asiassa aiemmin lausuttu ja esitetty muun ohella seuraavaa:

New Stroms Oy:n selitys sisältää useita vaatimuksia, jotka eivät liity nyt käsiteltävinä oleviin Juankosken kaupunginhallituksen päätöksiin. Tämänkaltaiset väitteet tulee jättää tutkimatta.

New Stroms Oy ei ole valittanut hallinto-oikeuden 15.1.2015 antamasta päätöksestä esteellisyyden, toimivallan puuttumisen tai muidenkaan seikkojen osalta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Nyt selityksessä esitetyt väitteet esimerkiksi kaupunginjohtajan esteellisyydestä tulee jättää tutkimatta.

Vaatimus Juankosken kaupunginhallituksen valituksen hylkäämisestä tulee jättää tutkimatta.

Mikäli hallinto-oikeuden päätöstä ei voida kokonaan kumota, tulee asia osake- ja pääomajärjestelyjen osalta palauttaa Itä-Suomen hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Käsiteltävänä olevat kaupunginhallituksen päätökset 11.2.2013 § 64 ja 18.3.2013 § 102 koskevat JBOY:n osakkeiden kauppaan liittyviä toimenpiteitä. Hallinto-oikeuden ei olisi pitänyt päätöksessään arvioida osakas- ja pääomalainojen myöntämisen ja myöhemmän muuntamisen tukiluonteisuutta, koska valituksenalaiset päätökset koskivat vain JBOY:n osakkeiden kauppaa.

Mikäli hallinto-oikeudella on unionin oikeuden tehokkaan toteutumisen vuoksi kuitenkin ollut toimivalta käsitellä myös osakas- ja pääomalainojen konvertointia, hallinto-oikeuden olisi tullut perustella päätöksensä hallintolain mukaisesti. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään millään tavalla arvioinut osakas- ja pääomalainojen myöntämisen eikä niiden myöhemmän muuntamisen tukiluonteisuutta. Päätöksen perusteluista ei käy ilmi, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun osakas- ja pääomalainojen myöntämistä ja myöhempää muuntamista koskevan arvioinnin osalta. Pelkästään se, että hallinto-oikeus katsoo päätöksessään osakkeiden kaupan alihintaiseksi, ei tee automaattisesti myös osakas- ja pääomalainojen myöntämistä ja myöhempää muuntamista koskevia päätöksiä valtiontukisäännösten vastaisiksi.

Kaupunki on kaupunginhallituksen antaman valtuutuksen mukaisesti 13.2.2015 purkanut nyt valituksenalaisena olevan osakekaupan ja palauttanut 13 200 euroa [Primary Energy Finland] Oy:lle. Kun kaupunginhallitus on purkanut riidanalaisen osakekaupan ja saanut myymänsä osakkeet takaisin haltuunsa, ei korkeimman hallinto-oikeuden ole mielekästä lausua siitä, ovatko Juankosken kaupunginhallituksen päätökset 11.2.2013 § 64 ja 18.3.2013 § 102 syntyneet valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamatta jättämisen perusteella kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Mikäli [Primary Energy Finland] Oy olisi saanut osakekaupan kautta taloudellista etua, jota se ei olisi normaaleissa markkinaolosuhteissa saanut, on etu joka tapauksessa 13.2.2015 poistunut.

New Stroms Oy on antanut kaupunginhallituksen vastaselityksen johdosta lisäselityksen.

Juankosken Biolämpö Oy ja Primary Energy Finland Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta antaa lisäselitys kaupunginhallituksen vastaselityksestä.

Juankosken kaupunginhallitus on antanut lisävastaselityksen New Stroms Oy:n lisäselityksen johdosta.

Juankosken Biolämpö Oy:lle ja Primary Energy Finland Oy:lle on lähetetty tiedoksi Juankosken kaupunginhallituksen lisävastaselitys.

New Stroms Oy on antanut Juankosken kaupunginhallituksen lisävastaselityksen johdosta lisäselityksen, joka on lähetetty tiedoksi valittajalle.

Merkintä Juankosken kaupunki on 1.1.2017 lukien yhdistetty Kuopion kaupunkiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Juankosken kaupungin ja New Stroms Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

New Stroms Oy on katsonut, ettei Juankosken kaupungin nimissä täällä esitettyjä vaatimuksia tulisi tutkia kaupungin edustamista koskevien puutteiden takia. Korkein hallinto-oikeus toteaa Juankosken kaupungin käyttäneen esillä olevassa asiassa hallintolainkäyttölain 20 §:n 1 momentin mukaisesti asiamiehenään asianajajaa, jota korkein hallinto-oikeus ei ole hallintokäyttölain 21 §:n 1 momentin mukaisesti määrännyt esittämään valtakirjaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on ollut New Stroms Oy:n kunnallisvalituksesta hallinto-oikeudessa tutkittavana Juankosken Biolämpö Oy:n osakekauppaa koskevien Juankosken kaupunginhallituksen päätösten 11.2.2013 (§ 64) ja 18.3.2013 (§ 102) lainmukaisuus. Hallinto-oikeus on kuitenkin saatuaan pyynnöstään valtiontukisääntöjen soveltamisesta kansallisissa tuomioistuimissa annetun komission tiedonannon mukaisen lausunnon Euroopan komission oikeudelliselta yksiköltä laajentanut omasta aloitteestaan unionin oikeuden tehokkaan toteuttamisen velvoitteen nojalla toimivaltaansa arvioida Juankosken kaupungin toteuttamia toimenpiteitä myös siltä osin kuin kysymys on osakaslainojen myöntämistä ja niiden myöhempää muuntamista koskevista toimenpiteistä, joista valituksenalaisissa Juankosken kaupunginhallituksen päätöksissä ei ole ollut kysymys.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti jäsenvaltion tuomioistuimet noudattavat valtiontukiasioiden tutkimisessa jäsenvaltion sisäisen oikeusjärjestyksen mukaisia menettelysääntöjä (asia C-368/04, Transalpine Ölleitung, 45 kohta). Hallinto-oikeudella ei ole kuntalain (365/1995 myöhempine muutoksineen) 90 §:n 3 momentin mukaan toimivaltaa tutkia kunnallisvalitusta laajemmin kuin valitusajassa tehdyssä valituksessa on vaadittu. Myöskään unionin oikeudesta ei seuraa yleistä velvollisuutta tutkia asiaa laajemmin kuin mitä valituksessa on esitetty, jos se ei ole kansallisen oikeuden mukaan mahdollista (asia C-2/06, Kempter, 45 kohta).

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ei omasta aloitteestaan ole tullut arvioida Juankosken kaupunginhallituksen muiden kuin kunnallisvalituksessa kysymyksessä olleiden päätösten lainmukaisuutta (ks. myös KHO 2014:12).

Hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginhallituksen osakekauppaa koskevat päätökset 11.2.2013 (§ 64) ja 18.3.2013 (§ 102) sillä perusteella, että päätökset olivat syntyneet kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä, koska asiassa saadun selvityksen perusteella oli mahdollista, että osakekauppaan oli sisältynyt SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea eikä kaupunginhallitus ollut huolehtinut valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta.

Juankosken kaupunginhallitus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista, mutta toisaalta valituksessaan ja vastaselityksessään todennut, että koska osakekauppa on sittemmin purettu ja osakkeet siirtyneet takaisin kaupungin haltuun, korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole enää tarvetta lausua siitä, ovatko kaupunginhallituksen päätökset osakkeiden myynnistä syntyneet valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamatta jättämisen perusteella kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Juankosken kaupunginhallituksen päätösten lainmukaisuutta on sinänsä kunnallisvalitusasiassa mahdollista arvioida, vaikka kysymyksessä olevissa päätöksissä tarkoitettu osakekauppa onkin sittemmin purettu. Juankosken kaupunginhallituksen mainitun osakkeiden myyntiä koskevan valtiontukiarvioinnin tarpeettomuutta koskevan lausuman vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen tältä osalta ei kuitenkaan ole perusteita. Korkein hallinto-oikeus ei edellä lausuttuun nähden ota nyt esillä olevassa asiassa muutoin kantaa hallinto-oikeuden valtiontukioikeudelliseen arviointiin ja hallinto-oikeuden tässä arvioinnissa soveltamiin lähteisiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua New Stroms Oy:n selityksessään esittämästä kaupunginjohtajaa koskevasta esteellisyysperusteesta.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Juankosken kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, New Stroms Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 16.5.2018