Muu päätös 2787/2018

Luonnonsuojelualueen perustamista koskeva valitus (Vantaa)

Antopäivä: 11.06.2018
Taltionumero: 2787
Diaarinumero: 1417/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T2787

Asia Luonnonsuojelualueen perustamista koskeva valitus

Valittajat A ja Lemminkäinen Infra Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 16.2.2017 nro 17/0067/5

Asian tausta ja aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) oli päätöksellään 2.9.2013 nro UUDELY/68/07.01/2013 perustanut päätöksen liitekarttaan rajatun noin 7,6 hehtaarin suuruisen Riipilän metsän luonnonsuojelualueen, joka sijoittuu Vantaan kaupungin Riipilän kylässä sijaitseville kiinteistöille RN:o 3:127 ja 4:485.

Helsingin hallinto-oikeus oli päätöksellään 15.10.2014 nro 14/0777/5 A:n valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja palauttanut asian ELY-keskukselle uudelleen valmisteltavaksi. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on lausuttu, että kysymyksessä oleva alue on otettu vanhojen metsien suojeluohjelmaan vuonna 1996 alueella tuolloin olleiden arvojen vuoksi. Asiassa on kuitenkin esitetty uudempaa selvitystä, jonka perusteella on todennäköistä, että alueen luontoarvot ovat suojeluohjelmaa koskevan päätöksen jälkeen vähentyneet. ELY-keskuksen luontoarvoja koskeva näkemys perustuu hallinto-oikeudelle annetun lausunnon mukaan ELY-keskuksen maastokäynnillä tehtyihin havaintoihin, mutta tästä ei ole asiakirjoissa dokumentoitua selvitystä. ELY-keskuksen päätös perustuu näin ollen hallintolain 31 §:n 1 momentin vastaisesti puutteelliseen selvitykseen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 20.4.2015 taltio 1047 hylännyt Uudenmaan ELY-keskuksen valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, että luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksenä on kaikilla luonnonsuojelualueilla, että jokin luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa luetelluista luonnonsuojelualueen perustamisen yleisistä edellytyksistä täyttyy. Kun luonnonsuojelualue perustetaan ilman maanomistajan suostumusta, tulee alueen lisäksi sisältyä luonnonsuojelulain 24 §:n 3 momentin mukaan valtakunnalliseen suojeluohjelmaan.

Edellä lausutusta ja hallintolain 31 §:n 1 momentista seuraa, että viranomaisen on ennen luonnonsuojelualueen perustamista selvitettävä alueen olemassa olevat luonnonolosuhteet ja arvioitava niiden merkitys luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentista ilmenevien suojelutavoitteiden kannalta. Saatu selvitys on asianmukaisesti dokumentoitava, jotta päätöksen lainmukaisuudesta voidaan varmistua. Selvityksen riittävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös muussa yhteydessä tehdyt inventoinnit ja havainnot.

Nyt kysymyksessä olevan alueen luonnonsuojelulliset arvot on aikanaan arvioitu vanhojen metsien suojeluohjelmaan hyväksymisen yhteydessä. Alueella on suojeluohjelman hyväksymisen jälkeen hakattu puustoa. Uudenmaan ympäristökeskus ja Uudenmaan ELY-keskus ovat käyneet alueella vuosina 2007, 2008 ja 2010. Alueen nykyisistä luontoarvoista ei kuitenkaan ole esitetty kattavaa selvitystä. Kun otetaan huomioon, mitä hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa on esitetty A:n omistaman kiinteistön luontoarvoista, käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei ole luotettavasti arvioitavissa, onko ympäristökeskus hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin kaikilta osin riittävästi selvittänyt luonnonsuojelualueen yleisiä perustamisedellytyksiä erityisesti A:n omistaman alueen osalta.

Uudenmaan ELY-keskus on päätöksellään 20.5.2016 nro UUDELY/68/07.01/2013 perustanut päätöksen liitekarttaan rajatun noin 7,6 hehtaarin suuruisen Riipilän metsän luonnonsuojelualueen, joka sijoittuu Vantaan kaupungin Riipilän kylässä sijaitseville kiinteistöille RN:o 3:127 ja 4:485.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja Lemminkäinen Infra Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentin mukaan luonnonsuojelualueen perustamisen yleisenä edellytyksenä on, että:

1) alueella elää tai on uhanalainen, harvinainen tai harvinaistuva eliölaji, eliöyhteisö tai ekosysteemi;

2) alueella on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja;

3) alueella on erikoinen tai harvinainen luonnonmuodostuma;

4) alue on erityisen luonnonkaunis;

5) alueella on harvinaistuva perinneluontotyyppi;

6) luontotyypin tai eliölajin suotuisan suojelutason säilyttäminen tai saavuttaminen sitä vaatii; tai

7) alue on muutoin niin edustava, tyypillinen tai arvokas, että sen suojelu voidaan katsoa luonnon monimuotoisuuden tai kauneuden säilyttämisen kannalta tarpeelliseksi.

Luonnonsuojelulain 24 § 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi ilman maanomistajan hakemusta tai suostumusta perustaa luonnonsuojelualueeksi myös muun yksityisen alueen, jos alue sisältyy valtioneuvoston hyväksymään luonnonsuojeluohjelmaan. Alueen rauhoitusmääräykset eivät saa rajoittaa maankäyttöä enemmälti kuin aluetta koskevasta suojeluohjelmasta johtuu, ellei maanomistaja ole muuhun suostunut.

Luonnonsuojelulain 77 §:n mukaan mitä 24 §:n 3 momentissa säädetään luonnonsuojeluohjelmasta, sovelletaan myös valtioneuvoston ennen tämän lain voimaantuloa hyväksymiin suojeluohjelmiin ja -päätöksiin, muun ohella vanhojen metsien suojeluohjelmaan (27.6.1996).

Asiassa saatu selvitys

ELY-keskus on perustanut ilman maanomistajan hakemusta tai suostumusta noin 7,6 hehtaarin suuruisen Riipilän metsä -nimisen luonnonsuojelualueen, joka sijoittuu Vantaan kaupungissa sijaitseville kiinteistöille 92-416-3-127 ja 92-416-4-485. Mainittujen kiinteistöjen pinta-alat ovat 6,504 hehtaaria ja 14,775 hehtaaria. Luonnonsuojelualue on perustettu alueelle, joka kuuluu valtioneuvoston periaatepäätöksellä 27.6.1996 hyväksyttyyn vanhojen metsien suojeluohjelmaan. Vantaan kaupunki omistaa kiinteistön RN:o 3:127 ja A kiinteistön RN:o 4:485. Lemminkäinen Infra Oy:llä on jälkimmäiseen kiinteistöön kohdistuva rekisteröity kalliokiven irrottamisoikeus, joka on voimassa 9.6.2038 asti. Valituksen mukaan yhtiö on hakenut alueelle kalliokiviaineksen hyödyntämiseksi maa-aines- ja ympäristölupaa. Hakemusta on valituksen mukaan sittemmin muutettu niin, että alue Riipilän metsä jää ottamisalueen ulkopuolelle.

ELY-keskus on teettänyt suojeluohjelma-alueella täydentävän luontoselvityksen vuonna 2015 (Vantaan Riipilän suojeluohjelma-alueen luontoselvitykset 2015, Faunatican raportteja 9/2016). Tähän tarkentavaan luontoselvitykseen on liittynyt seuraavat osaselvitykset:

- Arvokkaiden luontotyyppien ja elinympäristöjen kartoitusaineistot

- Huomionarvoisen putkilokasvilajiston kartoitus

- Pesivän linnuston selvitys

- Liito-oravaselvitys

- Indikaattorisienilajiston selvitys

Selvityksen mukaan alueella on havaittu yksi huomattavan arvokas luontotyyppikohde, haapavaltainen kuiva keskiravinteinen lehto, joka on valtakunnallisesti erittäin uhanalainen (EN) luontotyyppi. Luontotyyppikuvio sijaitsee alueen lounaisosassa (kuvio 4). Kuvio ja siihen sisältyvä noron varsi ovat myös metsälain 10 §:n mukaisia erityisen tärkeitä elinympäristöjä (rehevät lehtolaikut, norojen lähiympäristöt), ja norouoma on lisäksi vesilain 2 luvun 11 §:ssä suojeltu kohde. Muilta osin selvitysalue koostuu lähes kokonaan lehdoista, lehtokorvista ja ruohokorvista, jotka ovat vaarantuneita (VU) luontotyyppejä. Lehtokasvilajisto on varsin edustavaa, ja lehtokokonaisuus seudullisesti arvokas, vaikka 1990-luvun hakkuut ovatkin heikentäneet sen luonnontilaa. Selvitysalueen kiinteistöllä RN:o 3:127 on 1990-luvulla tehty hakkuu, jossa valtaosa vanhasta kuusipuustosta on poistettu, mutta säästöpuita on hakkuussa jätetty verraten runsaasti. Aivan viime vuosina on kiinteistöllä RN:o 4:485 tehty hakkuita, jotka osin sijoittuvat selvitysalueelle, ja joiden vuoksi kiinteistön RN:o 3:127 läpi kulkee kaksi tuoretta ajouraa. Useilla kuvioilla varsinkin selvitysalueen keski- ja itäosissa on kuitenkin säästynyt hyvin järeää, vanhaa ylispuustoa.

Raportin mukaan alueen lintulajisto on tyypillistä lehtometsälajistoa ja lehdon pesimätiheys on korkea. Pesimälajistoon kuuluvat muun muassa punavarpunen (NT) ja lintudirektiivin I liitteen laji harmaapäätikka. Raportin mukaan selvitysalue on rajattu linnustoselvityksessä niin, että suojelualuevarauksen ympäriltä otettiin mukaan vähintään 100 metrin säteeltä ympäröivää aluetta, jotta alueen linnustollisesta merkityksestä saataisiin luotettava ja vertailukelpoinen kuva. Lisäksi tuloksissa haluttiin huomioida laajareviirisiä lajeja, jotka ehkä pesivät alueen lähiympäristössä ja joiden keskeinen ruokailu- ja muu elinympäristö ulottuu kuitenkin merkittävästi suojeluvarausalueen sisäpuolelle. Maastotyön yksityiskohdissa noudatettiin valtakunnallisen linnustonseurannan vakio-ohjeita (Koskimies & Väisänen 1988, 1991). Selvitysalueen pesimälinnut laskettiin neljän käyntikerran kartoitusmenetelmällä ajalla 9.5.–20.6.2015.

Muun lajiston osalta raportissa todetaan lisäksi muun ohella, että alueelta on ennestään tietoja muun muassa silmälläpidettävästä raidankeuhkojäkälästä (Lobaria pulmonaria, NT) ja EU:n luontodirektiivin liitteiden II ja IV lajista kirjojokikorennosta (Ophiogomphus cecilia, LC, rauhoitettu), mutta ne eivät sisältyneet tähän selvitykseen.

Asian oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalainen suojelualue sijaitsee voimassaolevan valtioneuvoston periaatepäätöksen nojalla vanhojen metsien suojeluohjelman alueella, joten ELY-keskus on voinut päättää suojelualueen perustamisesta A:n omistamalle alueelle ilman hänen suostumustaan. ELY-keskuksen päätös on tältä osin perusteltu hallintolain edellyttämällä tavalla.

Luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksenä on kaikilla luonnonsuojelualueilla, että jokin luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa luetelluista luonnonsuojelualueen perustamisen yleisistä edellytyksistä täyttyy. Viranomaisen on ennen luonnonsuojelualueen perustamista selvitettävä alueen olemassa olevat luonnonolosuhteet ja arvioitava niiden merkitys luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentista ilmenevien suojelutavoitteiden kannalta. Saatu selvitys on asianmukaisesti dokumentoitava, jotta päätöksen lainmukaisuudesta voidaan varmistua. Selvityksen riittävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös muussa yhteydessä tehdyt inventoinnit ja havainnot.

Selvitysalueelle kohdistuneista toimenpiteistä sekä alueen luontotyypeistä, lintuhavainnoista ja luonnonolosuhteista muutoin esitetyn selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo riittävästi selvitetyn, että alueen luonnonolosuhteet ja luonnonarvot eivät kokonaisuutena arvioiden ole valituksessa viitattujen hakkuiden johdosta tai muutoinkaan heikentyneet siinä määrin, että alueen suojeleminen luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentin nojalla ei olisi perusteltua. Selvitysten perusteella rajaukseen sisällytetyllä alueella on uhanalaiseksi luokiteltuja lehtoluontotyyppejä ja alueella elää harvinaisia eliölajeja. Hallinto-oikeus katsoo, että luontoselvityksissä käytetyt menetelmät on asianmukaisesti dokumentoitu ja selvitysten tulokset raportoitu riittävän yksityiskohtaisesti. Alueen linnustoselvitystä ei ole pidettävä puutteellisena yksinomaan sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että raportista ei selviä, miten tiheysvertailu linjalaskennan ja kartoitusmenetelmän välillä on tehty. Havaintojen todenperäisyyttä ei ole syytä epäillä myöskään sillä perusteella, että raportin tiivistelmän mukaan linnustoselvitys on tehty kolmen käynnin kartoituslaskentana, vaikka selvityksessä sittemmin puhutaan neljästä käyntikerrasta ja mainitaan neljän käynnin päivämäärät.

Kun otetaan huomioon, että suojelualueen rajaus tehdään luonnontieteellisin perustein, valituksessa ja vastaselityksessä viitatuilla Lemminkäinen Infra Oy:n maa-aines- ja ympäristölupahakemuksiin liittyvillä suunnitelmilla tai niiden muutoksilla ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä luonnonsuojelualueen perustamisen edellytysten arvioinnissa.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa ja 24 §:n 3 momentissa tarkoitetut luonnonsuojelualueen perustamisedellytykset ovat täyttyneet kysymyksessä olevan alueen osalta. Alueen tavanomaisina pidettävien rauhoitusmääräysten ei myöskään voida katsoa rajoittavan alueen maankäyttöä enemmälti kuin suojeluohjelmasta johtuu. ELY-keskuksen päätös ei ole lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolaki 45 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Petteri Leppikorpi ja Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja Lemminkäinen Infra Oy ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan kokonaisuudessaan. Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet, että päätökset kumotaan kiinteistön RN:o 4:485 osalta ja asia palautetaan ELY-keskukselle päätöksen muuttamiseksi.

Vaatimuksensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Luonnonsuojelualueen perustamisedellytykset eivät täyty kiinteistön RN:o 4:485 osalta. Alueella ei ole vanhan metsän suojeluarvoja, koska alueen vanhat metsät oli hakattu jo ennen valtioneuvoston 27.6.1996 vanhojen metsien suojelusta tekemää periaatepäätöstä. Hakkuut on metsänkäyttöilmoituksen mukaan toteutettu 1.8.1995–30.12.1995 välisenä aikana. Toisen kerran hakkuita on toteutettu vuonna 2008.

Kiinteistön alueella sijaitsevaa noroa on käsitelty ja sillä on kuivatettu alueella olevaa notkelmaa. Raidankeuhkojäkälän esiintymisen perusteella luonnonsuojelualuetta ei voi perustaa, koska kyseessä on silmällä pidettävä laji (NT). Kyseistä lajia ei esiinny kiinteistöllä RN:o 4:485, vaan sitä on löytynyt vain kiinteistöltä RN:o 3:127.

Suojeluarvojen on oltava olemassa silloin, kun suojelupäätös tehdään. Koska alueella ei ole luontoselvityksessä havaittu suojeluohjelmaan liittämisen perusteena ollutta vanhaa metsää, alueen suojelu ilman maanomistajan suostumusta ei ole ollut mahdollista.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Riipilän metsän alueen luontoselvityksessä (Faunatican raportteja 9/2016) todetaan, että alueella esiintyy sekä erittäin uhanalaista että vaarantunutta luontotyyppiä. Selvitys osoittaa, että yleiset edellytykset luonnonsuojelualueen perustamiselle ovat olemassa.

A ja Lemminkäinen Infra Oy ovat antaneet vastaselityksen, jossa ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Luontoselvityksen mukaan alueella esiintyvä erittäin uhanalainen keskiravinteinen lehtipuuvaltainen lehto ei ulotu kiinteistölle RN:o 4:485 eikä kiinteistöltä ole löydetty muitakaan sellaisia luontoarvoja, jotka edellyttäisivät luonnonsuojelualueen perustamista. Alueen luontoarvot säilyvät metsälain perusteella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 11.6.2018