Muu päätös 3404/2018

Puolustusvoimien Lupinmäen ampumaradan ympäristölupaa koskeva valitus (Hamina)

Antopäivä: 12.7.2018
Taltionumero: 3404
Diaarinumero: 3872/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T3404

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 14.10.2016 nro 16/0217/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 2.2.2015 nro 23/2015/1 myöntänyt ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukaisen luvan Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan Lupinmäen ampumaradan toimintaan Haminan kaupungissa kiinteistöillä 75-408-12-0, 75-408-1-23, 75-408-3-20, 75-408-1-11 ja 75-408-3-11.

Lupapäätökseen on sisältynyt 27 lupamääräystä. Lupamääräys 5 ja lupamääräyksen 6 ensimmäinen kappale ovat kuuluneet seuraavasti:

5. Radoilla suoritettavien ammuntojen aiheuttama melutaso ei saa ylittää A-painotettuna enimmäisäänitasona impulssiaikavakiolla (LAImax) määritettynä melutasoa 65 dB lähimpien asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla 1.1.2019 alkaen.

Radoilla suoritettavien ammuntojen aiheuttama melutaso ei saa ylittää A-painotettuna enimmäisäänitasona impulssiaikavakiolla (LAImax) määritettynä melutasoa 60 dB lähimpien loma-asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla 1.1.2019 alkaen.

Melumittauksista on annettu jäljempänä määräys 17. Raja-arvo katsotaan ylitetyksi, kun vähintään 10 laukauksen mittaustulosten keskiarvo on suurempi kuin raja-arvo. Raja-arvo katsotaan alitetuksi, kun mittaustulosten keskiarvo on pienempi tai yhtä suuri kuin raja-arvo.

6. Ampumaratojen meluntorjuntaa on parannettava hakemuksessa esitetyillä meluntorjuntatoimenpiteillä (”Lupinmäen ampumarata, Meluntorjuntaselvitys”, Akukon Oy, 21.5.3013 ja Lupinmäen ampumaradat, täydennys ympäristölupahakemukseen, meluntorjuntatoimenpiteet, FCG 4.7.2013) siten, etteivät edellä annetun määräyksen 5 mukaiset raja-arvot ylity 31.12.2018 jälkeen. Mikäli monitoimiradan 7b meluntorjuntaa ei paranneta, se on poistettava käytöstä 31.12.2018 mennessä.

= = =

Aluehallintovirasto on perustellut lupamääräyksiä 5 ja 6 muun ohella seuraavasti:

Määräys meluraja-arvoista ja meluntorjunnasta on annettu melusta aiheutuvan kohtuuttoman rasituksen ja terveyshaitan ehkäisemiseksi läheisillä vakituiseen ja loma-asumiseen käytettävillä kiinteistöillä. Puolustusvoimien melulle altistuvien analyysin (Ramboll, 12.12.2011) mukaan Lupinmäen ampumaradan enimmäisäänitason > 65 dB(LAImax) melualueella asui vuonna 2011 vakituisesti 73 ihmistä ja enimmäisäänitason > 60 dB(LAImax) melualueen sisään jäi 26 vapaa-ajan asuntoa. Ampumaratojen ympäristövaikutusten hallinta (Suomen ympäristö 4/2014) -julkaisun mukaisten BAT-suositusten mukaan melutilanne Lupinmäen ampumaradan ympäristössä ei ole hyväksyttävä ja ampumaradalla tarvitaan mittavia meluntorjuntatoimia. Toimenpidesuosituksissa on otettu äänitason lisäksi huomioon myös vuosittaiset laukausmäärät.

Määräyksen mukaan melutaso ei saa ylittää ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (53/1997) mukaista melutasoa LAImax asumiseen käytettävillä alueilla (65 dB) eikä loma-asumiseen käytettävillä alueilla (60 dB). Enimmäisäänitasot eivät saa ylittyä yksittäis- eikä ryhmäammunnoissa. = = =

Lupinmäen ampumaratojen melun leviämisen ja häiritsevyyden arvioinnissa on huomioitu erityisesti melumallinnus sekä laukausmäärät. Melumittauksia Lupinmäen ratojen ympäristössä tehtiin kolmena päivänä. Ampumaratojen ympäristövaikutusten hallinta (Suomen ympäristö 4/2014) julkaisun mukaan pitkäkin mittaussarja voi tuottaa mittaustuloksiin suuren, jopa yli 10 dB:n, vaihteluvälin. Mittaukset ja mallinnus myös antavat osin ristiriitaisia tuloksia: mittausten mukaan esimerkiksi monitoimiradan 7a aiheuttama melu ylitti ohjearvot reilusti (ka. 73 dB) mittauspisteessä 4, mutta meluntorjuntasuunnitelmassa esitetyn mallinnuksen mukaan ohjearvot eivät ylity eikä radalla ole meluntorjuntatarvetta. Melumallinnukseen perustuvat meluntorjuntatoimet tulee todentaa ja tarvittaessa meluntorjuntaa on parannettava edelleen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksen johdosta valituksen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräykset 5 ja 6 kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

”5. Radoilla suoritettavien ammuntojen aiheuttama melutaso ei saa ylittää A-painotettuna enimmäisäänitasona impulssiaikavakiolla (LAImax) määritettynä melutasoa 65 dB lähimpien asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla 1.1.2019 alkaen.

Radoilla suoritettavien ammuntojen aiheuttama melutaso ei saa ylittää A-painotettuna enimmäisäänitasona impulssiaikavakiolla (LAImax) määritettynä melutasoa 65 dB lähimpien loma-asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla 1.1.2019 alkaen. Teknis-taloudellinen selvitys mahdollisuuksista vähentää melutasoa lähimpien loma-asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla tasolle LAImax 60 dB on esitettävä valvontaviranomaiselle 1.1.2019 mennessä. Selvityksessä on tarkasteltava myös ammunnasta ympäristössä aiheutuvia päiväajan (klo 722) LAeq 55 dB:n, 50 dB:n ja 45 dB:n melutasoja tyypillisenä ammuntapäivänä.

Edellä mainitut 65 dB:n enimmäisäänitasot ovat tavoitteellisia ammuttaessa radan 3 (kiväärirata) 300 metrin etäisyydeltä.

Melumittauksista on annettu jäljempänä määräys 17. Raja-arvo katsotaan ylitetyksi, kun vähintään 10 laukauksen mittaustulosten keskiarvo on suurempi kuin raja-arvo. Raja-arvo katsotaan alitetuksi, kun mittaustulosten keskiarvo on pienempi tai yhtä suuri kuin raja-arvo.”

”6. Ampumaratojen meluntorjuntaa on parannettava hakemuksessa esitetyillä meluntorjuntatoimenpiteillä (”Lupinmäen ampumarata, Meluntorjuntaselvitys”, Akukon Oy, 21.5.2013 ja Lupinmäen ampumaradat, täydennys ympäristölupahakemukseen, meluntorjuntatoimenpiteet, FCG 4.7.2013) siten, etteivät edellä annetun määräyksen 5 mukaiset raja-arvot ylity 31.12.2018 jälkeen. (Poistettu tekstiä).

Haulikkoratojen 8a–8c meluntorjuntaa on parannettava esimerkiksi meluntorjuntaselvityksessä (21.5.2013) ehdotetuilla tavoilla. (Poistettu tekstiä).

(Poistettu kappale)

Kaikkien käytössä olevien ratojen meluvyöhykkeet on todennettava toteutettujen meluntorjuntatoimenpiteiden rakentamisen jälkeen tehtävillä melumittauksilla jäljempänä annetun määräyksen 17 mukaisesti.”

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Sovellettuja oikeusohjeita

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Kyseisen lain 229 §:n mukaan tällöin vireillä ollut asia käsitellään ja ratkaistaan, jollei uuden lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksistä muuta johdu, vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti. Nyt sovelletaan vanhaa ympäristönsuojelulakia.

Vanhan ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Vanhan ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa toiminnan käyttötarkkailusta, päästöjen ja toiminnan vaikutusten tarkkailusta. Toiminnanharjoittaja voidaan myös määrätä antamaan valvontaa varten tarpeellisia tietoja.

(= = =)

Lupamääräystä 5 koskevat muutokset ja hylätyt vaatimukset

Hallinto-oikeus on lieventänyt lupamääräyksen 5 raja-arvoa siten, että maksimimelutaso loma-asumiseen käytettävien kiinteistöjen osalta on nostettu 60 desibelistä 65 desibeliin. Poikkeaminen ympäristölupapäätöksissä yleisesti käytettävästä valtioneuvoston päätöksen (53/1997) mukaisesta melutason ohjearvosta on mahdollista, sillä toiminta alueella on vakiintunutta eivätkä lähiasukkaat ole käytettävissä olevien tietojen mukaan valittaneet meluhaitasta. Toiminnanharjoittajalle 60 desibelin maksimimelutaso on nykyisten selvitysten perusteella haasteellista saavuttaa.

Hallinto-oikeus on myös lieventänyt lupamääräystä radan 3 osalta. 300 metrin tasalta ammuttaessa 65 dB:n maksimimelutaso ylittynee. Lupahakemukseen liittyvien selvitysten mukaan laukausmäärä 300 metrin tasalta jää kuitenkin melko vähäiseksi ollen noin 5 % kyseisen radan laukausmäärästä eikä melurasitus tämän vuoksi muodostu kohtuuttoman suureksi ja 65 dB:n maksimimelutaso voidaan määrätä tavoitteelliseksi tässä vaiheessa.

Valituksessa on vaadittu enimmäisäänitason sallimista 70 dB:iin asti lähimpien asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla. Vaatimus poikkeaa ampumaratojen ympäristölupapäätöksissä sovellettavasta käytännöstä. Hallinto-oikeus arvioi, että määrätty 65 dB maksimimelutaso ei vaatimuksena edellytä luvanhakijalta kohtuuttomia kustannuksia ainakaan niillä radoilla, jotka ovat keskeisiä puolustusvoimien omalle toiminnalle. Aikaa meluntorjuntatoimien suorittamiselle on myös annettu vuoden 2018 loppuun asti. Perusteita maksimimelutason raja-arvon korottamiselle tai maksimimelutasojen asettamiseksi tavoitteellisiksi ei ole, kun otetaan huomioon radan laajat käyttöajat ja suuret vuosittaiset laukausmäärät sekä lähistöllä oleva runsas vakituinen ja vapaa-ajanasutus.

Arvioitaessa ampumamelusta aiheutuvaa haittaa lähiasutukselle on tässä tapauksessa tarkasteltava myös ammunnasta aiheutuvaa keskiäänitasoa. Lupinmäen ampumaradalla vuosittainen ammuntamäärä on suuri, noin 400 000 laukausta ja radan ympärillä on runsaasti asutusta. Keskiäänitasoja on tarpeen arvioida samalla, kun tehdään selvitystä mahdollisuuksista vähentää edelleen ammunnasta aiheutuvaa melua. Hallinto-oikeus on tämän vuoksi lisännyt lupamääräykseen 5 keskiäänitasojen selvittämistä koskevan velvoitteen.

Lupamääräyksen 5 viimeiseen kappaleeseen vaadittua muutosta ei ole valituksessa tarkemmin perusteltu. Hallinto-oikeus katsoo, että määräystä raja-arvon ylittymisen tai alittamisen toteamisesta melumittauksin vähintään 10 laukauksen mittaustuloksen keskiarvosta ei ole syytä muuttaa. Kyseinen lupamääräyksen kappale ja siihen liittyvä lupamääräys 17 ovat ampumaratoja koskevan BAT-oppaan (Ampumaratojen ympäristövaikutusten hallinta, Suomen ympäristö 4/2014) sekä Ampumaratamelun mittaamisesta annetun ohjeen (Ympäristöministeriön ympäristöopas 61/1999) mukaisia.

(= = =)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Pirjo-Liisa Saloranta ja Raija Uusi-Niemi. Esittelijä Matti Suontausta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on valituksessaan vaatinut, että lupamääräyksen 5 ensimmäinen kappale muutetaan kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

”Radoilla suoritettavien ammuntojen aiheuttama melutaso ei saa ylittää AI-enimmäisäänitasoa LAImax 70 dB lähimpien asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla kahden vuoden kuluttua päätöksen antamisesta lukien.”

Mikäli katsotaan, ettei raja-arvoa voida määrätä vaadituin tavoin, tulisi lupapäätöksessä lupamääräyksen 5 ensimmäisessä kappaleessa asetettu raja-arvo 65 dB lähimpien asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla asettaa tavoitteellisena arvona.

Lupamääräyksen toiseen kappaleeseen lisätty velvollisuus laatia teknistaloudellinen selvitys on kumottava.

Lisäksi lupamääräyksen neljäs kappale on muutettava kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

”Melumittauksista on annettu jäljempänä määräys 17. Raja-arvo katsotaan ylitetyksi, kun kaikkien hyväksytyissä olosuhteissa mitattujen laukausten AI-enimmäisäänitasojen keskiarvo on suurempi kuin raja-arvo. Raja-arvo katsotaan alitetuksi, kun mittaustulosten AI-enimmäisäänitasojen keskiarvo on pienempi tai yhtä suuri kuin raja-arvo.”

Vaatimuksensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (53/1997) 2 §:n 1 momentin mukaan ampumaradan aiheuttamien meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää A-painotettuna enimmäistasona impulssiaikavakiolla (LAImax) määritettynä asumiseen käytettävillä alueilla 65 desibeliä ja loma-asumiseen käytettävillä alueilla 60 desibeliä. Valituksenalaisessa päätöksessä asumiseen käytettävien alueiden ohjearvo 65 dB on luvassa määrätty raja-arvoksi, mutta ohjearvoista on poikettu loma-asumisen osalta (+5 dB).

Mainitun valtioneuvoston päätöksen 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan ampumaratojen aiheuttamien meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyissä. Melutason ohjearvot on siten annettu maankäytön ja rakentamisen suunnittelua sekä rakentamisen lupamenettelyä varten, eikä niiden perusteella ole tarkoitettu arvioitavan terveys- ja viihtyisyyshaittaa. Toisaalta päätöksessä mainitut ohjearvot ovat ohjeellisia eivätkä sitovia. Lupaviranomaisella on mahdollisuus asettaa ympäristöluvassa myös muunlaisia ohje- tai raja-arvoja. Raja-arvo on luonteeltaan ehdoton, eikä sitä saa ylittää. Tästä syystä meluntorjunnan mitoitukseen ja mallintamiseen on sisällytettävä varmuusvara. Todellisuudessa raja-arvo vaatii lukuarvoa alemman melutason. Tämä on yksi peruste sille, että raja-arvon tulisi olla LAImax 70 dB.

Valtioneuvoston päätöksen 3 §:n mukaan ohjearvoja sovellettaessa on otettava huomioon ampumaratatoiminnan luonne, kuten ampuma-ajat, laukausmäärät ja ampumalajit, sekä 2 §:ssä tarkoitetun alueen todellinen tai suunniteltu käyttö ja merkitys. Lupinmäen ampumarata on Haminassa toimivan Reserviupseerikoulun toiminnan kannalta ehdottoman välttämätön. Ampumarata-alue on Kymenlaakson maakuntakaavassa merkitty puolustusvoimien alueeksi (EP).

Raja-arvoa 65 dB olisi mahdollista korottaa asumiseen käytettävien alueiden osalta 70 dB:iin. Näin on tehty myös Vaasan hallinto-oikeuden 27.3.2013 antamassa päätöksessä n:o 13/0076/1 koskien Vekaranjärven ampumaradan ympäristölupaa sekä Etelä-Suomen aluehallintoviraston 13.11.2014 antamassa päätöksessä n:o 228/2014/1 koskien Tyrrin ampumaradan ympäristölupaa.

Lupinmäen ampumaradan 65 dB:n melualueen sisäpuolella on tällä hetkellä 32 asuinrakennusta, joissa on 69 asukasta. Ampumaradan läheisyydessä olevien kiinteistöjen omistajat eivät ole viime vuosina tehneet yhtään meluhäiriöilmoitusta ampumaradan toiminnasta.

Lupinmäen ampumaradalla on vuosina 2013 ja 2014 tehty mittavia meluntorjuntatoimenpiteitä. Kivääriradalle 1 on rakennettu uusi C-tyypin katos ja taustavallia on korotettu useita metrejä. Kivääriradan 2 olemassa oleva katos on parannettu C-tyypin katokseksi. Meluntorjuntarakenteiden kustannukset ovat olleet yhteensä 600 000 euroa. Näillä toimenpiteillä ratojen 1 ja 2 melua on pystytty vähentämään niin paljon, että 70 dB ei ylity näiden ratojen osalta vakituisilla asuintaloilla eikä loma-asunnoilla. Vastaavanlaisilla rakenteilla saavutettaneen myös muilla radoilla alle 70 dB melutaso, mutta ei alle 65 dB:n melutasoa.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on arvioinut yhteistyössä ulkopuolisen asiantuntijan (Akukon) kanssa sitä, millaisilla meluntorjuntatoimenpiteillä raja-arvon 65 dB saavuttaminen voisi olla mahdollista. Arvion mukaan liikemaali-, kohdistus-, monitoimiradoille olisi tehtävä mittavat (+10 m) sivu- ja päätyvallien korotukset, jotta pohjoisen ja idän suunnassa päästäisiin raja-arvoon. Raja-arvon saavuttaminen edellyttäisi myös liikemaali- ja kohdistusradan katosten meluntorjuntarakenteiden tekemistä. Lisäksi haulikkoradoille olisi rakennettava vähintään 15 metriä korkeat meluvallit ampumasuuntiin. Tällaiset rakenteet eivät ole ympäristöministeriön julkaiseman selvityksen Paras käyttökelpoinen tekniikka (BAT) – Ampumaratojen ympäristövaikutusten hallinta, Suomen ympäristö 4/2014, jäljempänä BAT-selvitys, mukaisia. Lajiratojen meluntorjunnan suunnitteluperusteena 70 dB LAImax on riittävä ja toteuttavissa kohtuullisin meluntorjuntarakentein.

Tässä vaiheessa ei ole mahdollista laatia täsmällisiä arvioita meluntorjunnan kustannuksista, joilla 65 dB:n raja-arvon sisäpuolelle ei jäisi asukkaita eikä vapaa-ajan asuntoja. Selvää kuitenkin on, että raja-arvon saavuttaminen edellyttäisi jo tehtyjen meluvallien huomattavaa korottamista ja lajiratojen paikkojen uudelleen järjestelyä. Raja-arvon saavuttamiseksi radoille tulisi rakentaa meluntorjuntarakenteita (katos, vallit/esteet), joiden arvioidut kustannukset ovat yhteensä noin kaksi miljoonaa euroa.

Kohtuullisin kustannuksin toteutettavilla meluntorjuntatoimenpiteillä päästäneen tilanteeseen, jossa yli 70 dB melualueelle jää kaksi asuinrakennusta, joissa on seitsemän asukasta. Näidenkin asukkaiden asuminen alueella tulisi mahdollistaa.

Raja-arvon 65 dB tarpeellisuus voidaan kyseenalaistaa myös siitä syystä, että edellä mainitun BAT-selvityksen mukaan ampumamelun haittavaikutukset liittyvät elinympäristön viihtyisyyteen eikä muita mahdollisia, terveyteen liittyviä vaikutuksia ole voitu tutkimuksin havaita. Lupinmäen ampumaradan toiminnasta aiheutuvasta melusta ei ole tehty häiriöilmoituksia viime vuosien aikana. Tämä huomioon ottaen voidaan perustellusti kyseenalaistaa tarve rajoittaa meluhaittaa, sillä alueen asukkaat eivät mitä ilmeisimmin koe melua kohtuuttomana. Tätä tukee myös se, että vuonna 2010 laaditun, asukkaiden äänimaisemakokemuksia ampumaratojen melualueilla käsittelevän progradu -tutkielman mukaan ampumamelun häiritseväksi kokevien määrä lisääntyy merkittävästi, kun laukausten maksimiäänitaso ylittää 70 dB LAImax.

Vekaranjärven ampumaradan ympäristöluvassa asetettiin meluraja-arvo 65 dB loma-asuinkiinteistöjen piha-alueilla. Mittavista meluntorjuntatoimenpiteistä huolimatta raja-arvon 65 dB alueelle jäi yhdeksän loma-asuinkiinteistöä. Ampumaradan toiminnan turvaamiseksi puolustusvoimat joutui käynnistämään maanhankintatoimenpiteet loma-asuinkiinteistöjen hankkimiseksi valtion omistukseen. Seitsemän kiinteistön omistajaa myi kiinteistönsä vapaaehtoisesti, kahden kiinteistön osalta on parhaillaan vireillä puolustusministeriön lunastuslupahakemus.

Puolustusvoimien pyrkimyksenä on mahdollistaa sekä ampumaradan toiminnan että olemassa olevan asutuksen jatkuminen alueella. Tavoitteena on välttää sellaisen tilanteen syntyminen, jossa ympäristöluvan johdosta jouduttaisiin käynnistämään vastaavanlaisia toimenpiteitä kuin Vekaranjärvellä. Maanhankintatoimenpiteiden tulisi olla viimesijainen keino. Ympäristölupamääräykset eivät saisi tosiasiallisesti johtaa näin mittaviin toimenpiteisiin alueilla, joissa asukkaat eivät mitä ilmeisimmin koe aiheutuvan meluhaittaa. Tällaisen toimenpiteen käynnistäminen voi koitua alueen asukkaiden kannalta kohtuuttomaksi.

Lupamääräyksessä asetettu raja-arvo on kohtuuttoman tiukka ottaen huomioon toiminnasta aiheutuva meluhaitta ja lupamääräyksen käytännön toteuttamismahdollisuudet.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on asetettu velvollisuus 1.1.2019 mennessä laatia teknis-taloudellinen selvitys mahdollisuuksista vähentää melutasoa lähimpien loma-asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla tasolle LAImax 60 dB. Selvityksessä on tarkasteltava myös ammunnasta ympäristössä aiheutuvia päiväajan (klo 7–22) LAeq 55 dB:n, 50 dB:n ja 45 dB:n melutasoja tyypillisenä ammuntapäivänä. Selvityksen laatiminen on tarkoituksetonta, sillä ympäristöluvan muut määräykset ovat riittävät toiminnanharjoittajan selvilläolovelvollisuuden täyttämiseksi.

Lupamääräyksen 5 viimeisessä kappaleessa raja-arvo tulisi katsoa ylitetyksi, kun kaikkien hyväksytyissä olosuhteissa mitattujen laukausten AI-enimmäisäänitasojen keskiarvo on suurempi kuin raja-arvo. Raja-arvo tulisi katsoa alitetuksi, kun mittaustulosten AI-enimmäisäänitasojen keskiarvo on pienempi tai yhtä suuri kuin raja-arvo, sillä raja-arvon ylittymisen määrittäminen vain 10 laukauksen äänitason mittauksella ei ole riittävää.

Mallilaskenta tuottaa tuloksen, joka edustaa pitkän ajan mittausten keskiarvoa. Yksittäiset mittaustulokset ovat tämän keskiarvon molemmin puolin. Mallilaskennalla määritetty melualueen rajaus edustaa sitä äänitasoa, jota verrataan ympäristöluvassa annettuun raja-arvoon. Tämä johtuu siitä, ettei käytännössä ole mahdollista tehdä jokaisessa altistuvassa kohteessa riittävän pitkiä mittaussarjoja (30 mittausta) luotettavan äänitason määrittämiseksi.

Melun laskentamallia käytetään ampumaratamelun selvittämisessä ja arvioinnissa laajalti ja kokemukset sen käytöstä ovat olleet hyviä. Mallilaskennan tulisi olla ensisijainen ja yleensä yksinään riittävä ampumaratamelun selvitys- ja arviointimenetelmä. Mallilaskennan tuloksen tulee olla se, jota verrataan melun ohje- tai raja-arvoon. Puolustusvoimien meluasiantuntijoille ja muun muassa meluselvitysten laatimisessa käytetyille asiantuntijatahoille on kertynyt laaja-alaista osaamista ampumarata-melun laskenta- ja mittaustuloksista ja niiden keskinäisestä suhteesta. Saadut kokemukset antavat vankan tuen laskennan suositellulle ensisijaisuudelle.

Yksittäinen mittaus (10 laukausta), vaikka se olisi tehty täysin mittausohjeen mukaisesti, ei ole riittävän luotettava menetelmä määrittämään kohteen äänitasoa ja sitä, ylittyykö asetettu raja-arvo. Näin epävarmalla menetelmällä ratkaistaan taloudellisilta vaikutuksiltaan liian suuri asia. Vaikka melun mallilaskennasta ei ole annettu viranomaisohjetta, saatujen kokemusten mukaan mallilaskennan tulosten perusteella voidaan luotettavasti osoittaa, ylittyykö raja-arvo vai ei.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on viitattu aiemmin lausuttuun ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä on lupamääräystä 5 kohtuullistettu toiminnanharjoittajan kannalta siten, että 65 dB:n enimmäisäänitaso asumiseen tai loma-asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla on tavoitteellinen ammuttaessa radalla 3 (kiväärirata) 300 metrin etäisyydeltä. Lievennystä on perusteltu suhteellisen vähäisillä ampumamäärillä. ELY-keskus on tähän ratkaisuun tyytynyt, mutta ei edelleenkään näe mahdollisuutta lieventää lupamääräystä niin, että raja-arvo asetettaisiin 70 dB:iin. Myöskään toiminnanharjoittajan valitusasiakirjoihin liittämä tutkielma ”Asukkaiden äänimaisemakokemukset ampumaratojen melualueilla” ei tue enimmäisäänitasoa koskevan raja-arvon nostamista 70 dB:iin. Tutkielman päätelmissä on todettu muun muassa, että 70 dB:n alueella häiriötä koetaan enemmän kuin muualla melualueella tai juuri melualueen ulkopuolella. Toiminnanharjoittaja on viitannut tässä yhteydessä myös muun muassa Tyrrin ampumaratatoiminnalle asetettuihin raja-arvoihin. ELY-keskus on tähdentänyt, että kysymyksessä olevassa tapauksessa enimmäisäänitason 70 dB:n raja-arvo on asetettu koskemaan yksittäisiä asuinrakennuksia, asuinalueille raja-arvo on 65 dB.

Meluntorjuntatoimenpiteitä koskeva kustannusarvio (kokonaiskustannukset kaksi miljoonaa euroa) pienenee ainakin lyhyellä aikavälillä, sillä radalta 3 aiheutuva enimmäisäänitaso 65 dB on asetettu tavoitteelliseksi. Tarve radan 3 meluntorjuntatoimenpiteille ainakin osittain poistuu tai siirtyy mahdollisesti myöhemmin toteutettavaksi. Radan 3 osuudeksi meluntorjuntatoimenpiteistä on toiminnan harjoittaja arvioinut 400 000 euroa. Mikäli jäljelle jäävien meluntorjuntakustannusten katsotaan muodostuvan aikataulullisesti kohtuuttomiksi, voitaneen harkita meluntorjuntatoimenpiteiden jakamista esimerkiksi kolmelle vuodelle.

Toiminnanharjoittaja on vaatinut, että raja-arvon ylittymistä ja alittumista arvioidaan kaikkien hyväksytyssä olosuhteissa mitattujen laukausten AI-enimmäisäänitasojen keskiarvon perusteella. Lupapäätöksen ja Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiaa arvioidaan kunkin mittauskerran osalta erikseen. Tältä osin päätöstä ei ole sinällään asian valvottavuuden vuoksi tarpeen muuttaa. Yksittäisen mittaussarjan tulokset, varsinkin jos raja-arvo ylittyy, osoittavat jo tarpeen arvioida meluntorjuntatoimenpiteiden riittävyyttä tarkemmin. Koska päätöksissä on edellytetty suoritettavaksi kuusi mittaussarjaa, valvova viranomainen arvioi kuitenkin toteutettujen meluntorjuntatoimenpiteiden riittävyyden lopullisesti kaikkien mittaussarjojen tulosten perusteella.

Haminan kaupungin terveydensuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Haminan ympäristölautakunta on ilmoittanut, että se ei anna valituksen johdosta vastinetta.

Haminan kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on antanut vastaselityksen, jonka mukaan valituksessa esitetyssä kustannusarviossa on jo otettu huomioon se, että enimmäisäänitaso 65 dB on tavoitteellinen radan 3 osalta. Kustannusarvio 400 000 euroa on suunniteltu käytettävän ratojen 4–7 meluntorjuntaan. Se, että määräaikaa meluntorjuntatoimenpiteiden toteuttamiselle voitaisiin ELY-keskuksen lausunnon mukaan pidentää, ei ratkaise ongelmaa vaan ainoastaan siirtää sitä parilla vuodella eteenpäin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Lupamääräyksen 5 ensimmäinen ja toinen kappale muutetaan seuraavasti (muutokset kursiivilla). Muutettuna lupamääräys kuuluu näiltä osin seuraavasti:

”5. Radoilla suoritettavien ammuntojen aiheuttama melutaso ei saa ylittää A-painotettuna enimmäisäänitasona impulssiaikavakiolla (LAImax) määritettynä melutasoa 65 dB lähimpien asumiseen ja lähimpien loma-asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla 1.1.2020 alkaen. Asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla, joilla meluselvityksen mukaan (Akukon 21.5.2013) melutaso on ylittänyt 75 dB, melutaso ei saa ylittää mainitun ajankohdan jälkeen arvoa LAImax 70 dB.

Toiminnanharjoittajan on tehtävä teknistaloudellinen selvitys mahdollisuuksista vähentää melutasoa lähimpien loma-asutukseen käytettävien rakennusten piha-alueilla tasolle LAImax 60 dB ja lähimpien asumiseen käytettävien rakennusten piha-alueilla tasolle 65 dB. Selvityksessä on tarkasteltava myös ammunnasta ympäristössä aiheutuvia päiväajan (klo 7–22) LAeq 55 dB:n, 50 dB:n ja 45 dB:n melutasoja tyypillisenä ammuntapäivänä. Selvitys on esitettävä ympäristölupaviranomaiselle 1.1.2022 mennessä. Lupaviranomainen voi muuttaa tai täsmentää lupaa selvityksen johdosta.

Lisäksi muutetaan lupamääräyksen 6 ensimmäisen kappale, sellaisena kuin se hallinto-oikeuden päätöksessä osittain muutettuna, kuulumaan seuraavasti:

6. Ampumaratojen meluntorjuntaa on parannettava hakemuksessa esitetyillä meluntorjuntatoimenpiteillä ("Lupinmäen ampumarata, meluntorjuntaselvitys", Akukon Oy, 21.5.2013 ja Lupinmäen ampumaradat, täydennys ympäristölupahakemukseen, meluntorjuntatoimenpiteet, FCG 4.7.2013) siten, etteivät edellä annetun määräyksen 5 mukaiset raja-arvot ylity 1.1.2020 jälkeen.

Valitus hylätään enemmälti. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Asiassa sovellettavan ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa muun ohella 1) terveyshaittaa tai 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on muun ohella otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, joilla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Asiassa saadun selvityksen mukaan ampumaradan laukausäänistä on aiheutunut varsin korkeita melutasoja (LAImax) radan lähistöllä sijaitsevien asuinrakennusten ja loma-asuntojen rakennusten piha-alueilla. Lähtökohtana on pidettävä, että ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (53/1997) mukaisten melutasojen ylittymisestä voidaan katsoa aiheutuvan terveyshaittaa tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Tämän vuoksi ei ole mahdollista hyväksyä pysyvästi valituksessa esitettyä vaatimusta enimmäismelutason raja-arvon korottamisesta tai enimmäismelutason asettamista vain tavoitteellisesti.

Valtioneuvoston päätöksessä on toisaalta kysymys ohjearvotasoista, minkä vuoksi vanhaa toimintaa koskevaa ympäristölupaa myönnettäessä on mahdollista soveltaa ohjearvoja siten, että niiden tavoite voidaan saavuttaa tarkoituksenmukaisia määräaikoja noudattaen. Lupinmäen ampumaradan vuosittainen laukausmäärä on kuitenkin varsin suuri, yli 400 000 laukausta, minkä vuoksi valtioneuvoston päätöksen laukausäänen ohjearvotasojen saavuttamiselle ei voida asettaa pitkää siirtymäaikaa.

Melutasoa koskevia lupamääräyksiä asetettaessa on otettava huomioon, että Lupinmäen ampumaradan toiminta on jatkunut alueella jo pitkään varsin samantasoisena. Rata on osoitettu maakuntakaavassa ampumaratatoimintaan ja alueen lähiympäristössä on ollut vanhoja asuinrakennuksia ja muita loma-asuntoja. Alueelle ei ole suunnitteilla uusia asuinalueita tai loma-asuntojen alueita. Ampumarata-alueen ja sen lähialueen maankäyttö on suhteellisen vakiintunutta. Toiminnan aiheuttamasta melusta huolimatta toiminnasta ei ole asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella esitetty ympäristönsuojelulain valvontaviranomaisille vaatimuksia toimintaan puuttumisesta. Lisäksi asiakirjoista saadun selvityksen mukaan eräiden asuinrakennusten kohdalla on melun leviämismallien ja melumittauksien tuloksissa selvästi eroja. Ympäristölupa on koskenut olemassa olevaa ampumaradan toimintaa, joka liittyy erityisesti varusmiesten kouluttamiseen. Sitä on pidettävä merkittävänä yleisenä etuna. Saadun selvityksen mukaan rataa on tosin hyödynnetty myös harrastusampumatoiminnassa. Varusmiesten ampumaharjoittelu alueella on tapahtunut normaalin virka-ajan puitteissa. Ampumaradalla on tehty ja suunnitteilla on toimenpiteitä meluntorjunnan parantamiseksi. Mainittujen toimenpiteiden kustannukset ovat arvioitavissa suhteellisen suuriksi ja toimenpiteiden tekninen toteuttaminen on osin vaativaa.

Edellä mainittujen näkökohtien vuoksi on mahdollista määrätä melutason raja-arvot tulemaan voimaan kohtuullisen siirtymäajan kuluttua. Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut raja-arvojen voimaantuloa erityisesti loma-asuntojen osalta. Vastaavasti on perusteltua muuttaa määräystä myös asuinrakennusten osalta.

Korkein hallinto-oikeus on muuttanut määräystä 5 edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla siten, että määräyksen ensimmäisessä kappaleessa on todettu melutason raja-arvot eri alueilla. Määräyksessä on otettu huomioon myös ohjearvojen ylittyminen eräiden asuinrakennusten alueilla, joilla ei siten sovellettaisi LAImax 65 dB:n raja-arvoa samaan aikaan kuin muilla alueilla. Ensi vaiheessa raja-arvo LAImax 70 dB on saavutettava näillä alueilla samaan aikaan kuin loma-asuntojen alueilla raja-arvo LAImax 65 dB. Tehtäväksi määrättyjen toimenpiteiden toteuttamisen jälkeen nämä raja-arvot on arvioitu saavutettavan. Määräaikaa asetettaessa on otettu huomioon valituksen käsittelyyn kulunut aika.

Määräystä 5 on lisäksi muutettu siten, että tehtävä selvitys koskee alempien raja-arvotasojen saavuttamista. Määräaika selvityksen tekemiselle on asetettu ottaen huomioon ylityksen suuruus ja selvitysten tekemiseen tarvittava aika. Määräajan pituudesta ei myöskään arvioida aiheutuvan suoranaista terveyshaittaa lähialueilla asuville. Koska kysymys on toiminnan jatkamisen edellytyksiin liittyvän selvityksen tekemisestä, selvitys on ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin mukaan tehtävä lupaviranomaiselle eikä vain valvontaviranomaiselle. Lupaviranomaisen on selvityksen perusteella tarvittaessa muutettava määräyksiä vastaamaan ohjearvoja tai täydennettävä lupaa toimintaa rajoittavilla uusilla määräyksillä.

Korkein hallinto-oikeus on valituksen johdosta muuttanut määräystä 5 hyväksyen valituksen osittain. Kun määräystä 5 on muutettu, on päätöksen johdonmukaisuuden vuoksi muutettava myös määräyksen 6 ensimmäiseen kappaleeseen sisältyvää määräaikaa.

Muut vaatimukset ja asian lopputulos

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut siltä osin kuin nyt on kysymys sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muutoin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 12.7.2018