Muu päätös 3630/2018

Metsästyslain mukainen poikkeuslupa kesykyyhkyjen tappamiseen (Lahti)

Antopäivä: 30.7.2018
Taltionumero: 3630
Diaarinumero: 4227/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T3630

Asia Metsästysasiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 2.11.2016 nro 16/0502/2

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, 12.1.2016 metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla tekemällään päätöksellä nro 2016-5-000-00002-2 myöntänyt Viking Malt Oy:lle poikkeusluvan tappaa muun muassa kesykyyhkyjä vuosina 2016–2020 Lahden kaupungissa hakemuksen karttaliitteeseen merkityllä noin seitsemän hehtaarin suuruisella alueella. Päätöksen mukaan luvansaaja saa tappaa kesykyyhkyjä kunakin vuotena 300 kappaletta ajalla 1.1.–31.12, ensimmäisenä lupavuotena ajalla 12.1.–31.12.

Suomen riistakeskus on perustellut päätöstään suotuisan suojelutason osalta seuraavasti:

Poikkeuslupapäätös on tehty päätöksessä mainittujen rauhoittamattomien lintujen kannantila huomioon ottaen, jolloin poikkeamisella ei haitata niiden suotuisan suojelutason säilyttämistä. Ne ovat runsaslukuisia ja niiden suojelun taso on suotuisa. Poikkeuslupapäätöksellä sallittu lintujen pyydystäminen ei millään tavoin haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Metsästyslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan kesykyyhky on rauhoittamaton eläin.

Metsästysasetuksen 25 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rauhoittamattomat linnut ovat rauhoitettuja seuraavasti: kesykyyhky Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin maakuntien alueella 1.5.–31.7, Pohjois-Savon ja Pohjois-Karjalan maakuntien alueella 1.4.–31.7. ja muualla maassa 10.3.–31.7.

Metsästyslain 41 b §:n 1 momentin mukaan jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää 5 §:ssä tarkoitettujen riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen pyydystämiseen tai tappamiseen säännöksessä tarkoitetuilla perusteilla.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin 1 ja 4 kohtien mukaan Suomen riistakeskuksen on metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 1–4 kohdassa säädettyjä poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä muun muassa poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin kanta tai kannan tila haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa sekä toimenpiteet, jotka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa.

Saman asetuksen 5 §:n 2 momentista ilmenee muun muassa, että poikkeusluvat ovat voimassa määräajan, jonka on vastattava poikkeusluvan tarkoitusta ja joka voi olla enintään viisi vuotta.

Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kesykyyhky (Columba livia) kuuluu lintudirektiivin liitteessä II lueteltuihin lajeihin. Metsästyslain mukaan kesykyyhky on rauhoittamaton eläin. Se on kuitenkin rauhoitettu osan aikaa vuodesta. Metsästyslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 300/1992) 5 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan rauhoittamattomille eläimille ovat tyypillisiä vahvat ja elinvoimaiset kannat, joiden vaihtelut voivat olla suuria.

Suomen lintuatlaksen mukaan kesykyyhky runsastui 1900-luvun alkupuolella. Talvilintulaskentojen perusteella kannankehitys on ollut likimain vakaa. Viime aikoina on havaittavissa pienoista nousua. Suomen pesimäkanta on arviolta 30 000–50 000 paria. Lajin levinneisyyden laajentumista näyttää tapahtuneen etenkin Keski- ja Pohjois-Suomen asutuskeskusten ympäristössä. Kesykyyhky voi Suomessa lisääntyä ympäri vuoden, koska se pystyy hyödyntämään kaupunkien parkkihalleja ja vastaavia rakennuksia.

Valituksenalaista päätöstä ei ole tehty lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdalla tarkoitetulla perusteella. Lintudirektiivin soveltamista koskevan komission ohjeasiakirjan suojelun erittäin suotuisalla tasolla olevia lintuja koskevan liitteen 5 mukaan suotuisan suojelutason tarkastelussa otetaan huomioon muun muassa kyseessä olevan maan pesimäkannat. Lintudirektiivin 7 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että lajin metsästys ei vaaranna suojelutoimenpiteitä lintujen levinneisyysalueella. Lajin suotuisan suojelutason ja sen turvaamisen arvioinnin perusteena voi siten olla yksittäistä lupa-aluetta ja kaupunkia laajempi alue.

Asiassa ei ole kiistetty sitä, etteikö kesykyyhkyn suojelun taso olisi suotuisa Lahden kaupungin ulkopuolella ja maanlaajuisesti. Valittaja on esittänyt selvityksenä lajin esiintymisestä Lahdessa filosofian maisteri Heikki Kolusen lausunnon. Kolunen on seurannut Lahden alueen kesykyyhkykantaa 1960-luvulta lähtien. Lausunnosta ilmenee, että alueen kesykyyhkykanta oli vahvimmillaan 1970-luvulla ja sen jälkeen ollut loivassa laskussa. Poikastuotto on melko heikko, vaikka laji pesiikin ympäri vuoden. Lajin pesimäkanta on ollut 2000-luvulla 100–200 paria eli noin 500 yksilöä. Kesykyyhky on Suomessa elinvoimainen laji. Kysymyksessä oleva lupa on rajattu tietylle suppealle alueelle, joka ei ole ainoa lajin esiintymispaikka Lahden kaupungissa. Lupa mahdollistaa pesivien lintujen määrään nähden melko suuren lintumäärän ampumisen. Kun kuitenkin otetaan huomioon kesykyyhkyn elinvoimaisuus ja sen mahdollisuus ympärivuotiseen pesintään, myönnetty lupa ei olennaisesti vaikuta lajin kantaan eikä uhkaa sen suotuisan suojelun tasoa luontaisella levinnäisyysalueella Suomessa. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan asiaa ei ole syytä arvioida toisin, vaikka paikallisesti kesykyyhkykanta voikin nyt sallitun ampumisen johdosta tilapäisesti heiketä.

Lupahakemuksessa on yksilöity useita eri tapoja, joilla on pyritty ehkäisemään lintujen aiheuttamia vahinkoja. Hallinto-oikeus pitää selvitystä riittävänä. Yksityiskohtaisempi arviointi vaihtoehtoisista ratkaisuista ei ole ollut tarpeen. Asiassa on osoitettu, että muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole ollut.

Riistakeskuksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2009/147/EY 2, 7 ja 9 artiklat, liite II

Hallintolaki 31 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Piritta Koivukoski. Esittelijä Marketta Lehtonen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Lupa on lainvastainen niiltä osin kuin se koskee kesykyyhkyä. Luvan myöntäjä ei ole selvittänyt poikkeusluvan myöntämisen edellytyksiä metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lupa on kesykyyhkyjen määrän osalta ylimitoitettu ja vaarantaa lajin suotuisan suojelutason. Luvan hakija ei myöskään ole riittävällä tavalla tuonut esiin mahdollisia muita tyydyttäviä ratkaisuja, joilla lintujen aiheuttamia haittoja voidaan ehkäistä.

Poikkeuslupa on tarkoitettu tilanteisiin, joissa tiettyjen merkityksellisten haittojen ehkäiseminen edellyttää haittaa aiheuttavien eläinyksilöiden poistamista, eikä haitan estämiseksi ole muita ratkaisuja. Poikkeusluvan tarkoituksena ei ole eläinlajin yleinen vähentäminen tai hävittäminen. Oikea luvalla määritetty mitoitus on se pienin yksilöiden vähentämisen määrä, millä voidaan estää merkittävä haitta. Haittaa saa syntyä kunhan merkittävän haitan kynnys ei ylity.

Rauhoittamattomia lajeja voidaan pitää lainsäädännöllisesti jäänteenä vanhanaikaisesta ajattelusta, jonka mukaan lajit jaetaan hyödyllisiin, haitallisiin ja haitattomiin. Hyödyllisiksi katsottiin lajit, joista ihminen suoraan riistana hyötyi. Haitallisiin lajeihin luettiin muun muassa petolinnut ja kuikka. Nykyaikaisen luonnonsuojeluajattelun myötä lajien vainoaminen sen vuoksi, että sen elintapojen voidaan katsoa olevan jollakin tavoin ristiriidassa ihmisen tarpeiden kanssa, on lähes loppunut. Nykyaikaisessa luonnonsuojeluajattelussa lähdetään yksilöistä eli minkä tahansa lajin yksilöt voivat aiheuttaa haittoja. Mikäli haitat ovat merkittäviä eikä niitä voi estää, voidaan ryhtyä poikkeuksellisiin toimiin, kuten sallia yksilöiden tappaminen.

Lahden lintuatlas -julkaisussa Lahden pesimäkannaksi on arvioitu sata paria eli 200 lisääntyvää yksilöä. Lintupopulaatioissa on myös pesimättömiä yksilöitä, joiden määrä vaihtelee lajeittain ollen yleistäen noin 50 prosenttia. Lahden pesimäaikainen aikuisten lintujen yksilömäärä voidaan täten arvioida noin 300 yksilöksi.

Lahden lintuatlas -julkaisun 2. painoksen mukaan kesykyyhkyn syyskanta on taantunut talvilintulaskenta-aineistoihin perustuen 1980-luvun 600–800 yksilöstä 2000-luvun noin 400 yksilöön. Myös pitkään Lahden kesykyyhkykantaa seurannut Heikki Kolunen on vahvistanut kesykyyhkyn selvästi vähentyneen viime vuosikymmenistä ja vähenemisen jatkuneen edelleen viime vuosina. Kolusen havaintojen mukaan nuorten lintujen määrä on pieni, mikä viittaa heikkoon pesimätulokseen.

Luvan yksilömäärä on huomattavan suuri kesykyyhkyn Lahden populaatioon nähden. Asian merkityksellisyys korostuu entisestään, kun otetaan huomioon, että valituksenalaisen luvan lisäksi Lahden kaupunkialueella on jo ennestään voimassa ainakin Oy Fazer Ab:lle myönnetty lupa 60 kesykyyhkyn pesimäaikaiseen tappamiseen vuosittain vuoden 2018 loppuun asti. Ne yhdessä mahdollistavat jopa 360 kesykyyhkyn tappamisen metsästysasetuksen mukaisena pesimäaikana (10.3.–31.7).

Metsästysasetuksessa määritellyn pesimäaikaisen suojan ulkopuolella (1.8.–9.3.) eli 223 päivänä vuodessa (61 prosenttia vuodesta) kesykyyhky on rauhoittamaton, jolloin yksilöiden tappamiseen ei tarvita lupaa. Rauhoitusajan ulkopuolella tapettuja yksilöitä ei Suomessa tilastoida lainkaan. Poikkeuslupa kohdistuu erittäin suureen osuuteen Lahden kesykyyhkykannasta ja aiheuttaa sekä yksinään että yhdessä muiden lupien kanssa uhkan lajin huomattavalle vähenemiselle, ja viime kädessä jopa häviämiselle, alueelta.

Valtioneuvoston asetuksen mukaan viranomaisen on poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä poikkeusluvan kohteena olevan lajin kanta tai kannan tila haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa. Myös vaikutuksia lajin suojelun tasoon tulee tarkastella vastaavasti, eikä viittaaminen lajin valtakunnalliseen tilanteeseen ja yleisyyteen riitä.

Sekä mielekkäin että suurin mittakaava, jolla luvan vaikutusta lajin kantaan voi arvioida, on kuntataso. Vain täten voidaan varmistua siitä, ettei poikkeuslupa aiheuta yksin tai yhdessä muiden lupien kanssa merkittäviä populaatiotason vaikutuksia valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai paikallisesti.

Lupahakemuksessa ei esitetä selvitystä alueella tavattavien kesykyyhkyjen määrästä eikä vahinkoa aiheuttavien yksilöiden määrästä. Asiassa ei esitetä myöskään selvitystä siitä, pääsevätkö linnut todella siten viljan tai maltaan kanssa tekemisiin, että niiden ulostetta voi joutua siiloihin. Riski kontaminaatiosta on kuitenkin luvan myöntämisen syy, ei se, että alueella tavataan kesykyyhkyjä. Hakemuksessa ei ole riittävästi perusteltu esitettyä suurta lintumäärää.

Poikkeuslupa-alueella vilja on sisätiloissa, jolloin lintujen kulku sinne on lähtökohtaisesti estettävissä. Kun otetaan huomioon suuri yksilömäärä, joka on aivan eri luokkaa kuin muissa tiedossa olevissa vastaavissa tapauksissa, ei luvan hakija ole toteuttanut ja pohtinut riittävällä tavalla muita vaihtoehtoja asian ratkaisemiseksi.

Mikäli olisi pyritty löytämään ja tukkimaan kaikki reitit, joita pitkin linnut pääsevät tilaan, ei hakijalla olisi tarvetta satojen yksilöiden tappamiseen joka vuosi. Tällöin lintuja saattaisi päästä tilaan satunnaisesti esimerkiksi ovien kautta ja yksilömäärät olisivat hyvin pieniä. Tällöinkin muuna tyydyttävänä vaihtoehtona on paitsi ovien aukipitämisen minimointi myös yleisesti vastaavissa tiloissa käytettävät limittäiset roikkuvat muovisuikaleet, jotka estävät tehokkaasti lintujen pääsemisen sisään.

Kesykyyhkyjä esiintyy poikkeuslupa-alueella, koska niille on tarjolla helposti saatavissa olevaa ravintoa eli jyviä. Mikäli alueella noudatettaisiin erityistä siisteyttä, ja maahan pudonneet jyvät siivottaisiin välittömästi pois lintujen ulottuvilta, ei kohteella olisi ravintoa kesykyyhkyille. Jonkin verran jyviä jäisi todennäköisesti satunnaisesti kesykyyhkyjen syötäväksi, mutta vähäinen jyvämäärä ei houkuttelisi paikalle niin paljon kesykyyhkyjä, että vuosittain pitäisi tappaa satoja yksilöitä.

Suomen riistakeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja katsonut, että valitus tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kansallisen lainsäädännön tulkinnassa tulee noudattaa direktiivin sisältöä ja päämäärää. Lintudirektiivin mukaisesti harjoitettavasta metsästyksestä Euroopan komissio on laatinut myös ohjeasiakirjan, jossa on pyritty noudattamaan täysin yhteisön tuomioistuimen olemassa olevaa oikeuskäytäntöä. Asiakirjassa tunnustetaan, että metsästyksen hallinta on jäsenvaltioiden vastuulla, samoin kuin jäsenvaltioiden rooli alueensa metsästyskausien määrittelemisessä direktiivin vaatimusten puitteissa.

Metsästysasetuksen 25 a §:ssä säädetyistä rauhoittamattomien lintujen rauhoitusajoista saadaan poiketa Suomen riistakeskuksen myöntämällä poikkeusluvalla. Poikkeamisperusteista säädetään metsästyslain 41 b §:n 1 momentissa. Mainittua säännöstä on tulkittava lintudirektiivin 9 artiklan mukaisesti. Asiassa ei ole riidanalaista, ettei valituksenalaisessa päätöksessä mainittujen lintulajien ja etenkin valituksen kohteena olevan kesykyyhkyn suojelun taso maanlaajuisesti vastaisi lintudirektiivin vaatimuksia.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 2 §:ssä tarkoitetaan niitä poikkeuslupia, jotka koskevat riistaeläimiä, ei siis niin sanottuja rauhoittamattomia eläimiä, joihin kesykyyhky kuuluu.

Muutoksenhakija on kiinnittänyt huomiota myönnettyyn yksilömäärään pitäen sitä liiallisena. Muutoksenhakija ei ole kuitenkaan kyennyt esittämään täsmällisesti, mikä olisi ollut oikea määrä.

Vaikka tässä tapauksessa poistettaisiin poikkeusluvan sallima yksilömäärä poikkeusluvan kohteena olevalta rajatulta alueelta, ei pyynnillä vaikutettaisi haitallisesti lajin suotuisaan suojelun tasoon lajin luontaisella levinneisyysalueella, mitä on pidettävä lintudirektiivin tarkoittamana tarkastelutasona.

Hakemuksessa on aikanaan annettu selvitystä muista toimenpiteistä tilanteen hoitamiseksi: mahdollisuuksien mukaan kaikki löydetyt lintujen kulkureitit on tukittu ja lintujen pääsy sisätiloihin on pyritty näin estämään. Lisäksi erilaisia pelättimiä käytetään, mutta linnut tottuvat niihin nopeasti. Pihalle pudonneet jyvät siivotaan pois mahdollisimman nopeasti.

Poikkeusluvan saajan antaman saalisilmoituksen mukaan poikkeusluvan nojalla tapettiin ajanjaksolla 12.1.–31.12.2016 yhteensä 192 kesykyyhkyä. Määrä osoittaa poikkeusluvan tarpeen. Lisäksi on pantava merkille, että kaikkia luvan mahdollistamia yksilöitä ei ole tapettu. Ensimmäisenä poikkeuslupavuonna toteutettu pyynti osoittaa, että hakijalla on ollut hyvä käsitys lintumäärästä. Poikkeusluvan mitoitusta ei ole syytä pitää liiallisena suhteessa tarpeeseen.

Viking Malt Oy:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen ja lausunnon johdosta.

Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry on antanut Suomen riistakeskuksen lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annettu valtioneuvoston asetus (452/2013), jossa viitataan lain 41 b §:n perusteella myönnettäviin poikkeuslupiin ja määritellään poikkeuslupia koskevat edellytykset, luo ohjeistuksen myös rauhoittamattomia lintuja koskeville poikkeusluville, vaikka niitä ei siinä erikseen mainita.

Ilman tietoa lintupopulaation koosta alueella on mahdotonta arvioida sitä, mikä vaikutus luvan toteuttamisella on lajin suojelutasolle. Vaikutusten arvioiminen on useita muita lajeja helpompaa kesykyyhkyn osalta, koska se on paikkalintu eikä alueella tavata läpimuuttavia populaatioita.

Vaikka metsästyslain säätämisen aikoihin vuonna 1992 ei pidetty rauhoittamattomien lajien uhanalaisuutta todennäköisenä, on se mahdollista, mikä korostaa tarvetta ottaa kussakin päätöksessä huomioon luvan mahdolliset vaikutukset lintulajin kantoihin.

Valituksenalaisessa tapauksessa sisätiloihin pääsee vuosittain satoja lintuja. Poikkeuksellisen suuri yksilömäärä ei osoita, että luvan mitoitus oli oikea. Satojen lintujen sisäänpääsy osoittaa, ettei paikalla ole toteutettu lintudirektiivin edellyttämällä tavalla muita tyydyttäviä ratkaisuja lintujen sisään pääsemisen estämiseksi.

Suomessa on runsaasti viljan varastointipaikkoja, joihin ei ole ollut tarvetta hakea poikkeuslupaa kesykyyhkyjen tappamiseksi. Näissä kohteissa on toteutettu kattavasti toimenpiteitä, joilla on pystytty estämään merkittävän haitan syntyminen ja potentiaalinen kansanterveydellinen riski.

Euroopan komission ohjeasiakirjan mukaan muuta ratkaisua ei voida pitää epätyydyttävänä vain siksi, että se olisi poikkeuksen edunsaajien kannalta epäkäytännöllisempi tai pakottaisi heidät muuttamaan käyttäytymistään.

Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry:n vastaselitys on toimitettu tiedoksi Viking Malt Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry:lle valitusluvan ja tutkii valituksen.

Hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) 7 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin liitteessä II lueteltujen lajien kantojen koon, maantieteellisen levinneisyyden ja lisääntymisnopeuden takia koko yhteisössä niitä voidaan metsästää kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lajien metsästys ei vaaranna suojelutoimenpiteitä niiden levinneisyysalueella.

Kesykyyhky (Columba livia) kuuluu lintudirektiivin liitteen II A osassa lueteltuihin lajeihin.

Direktiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että metsästys harjoitettuna voimassa olevien kansallisten toimenpiteiden mukaisesti vastaa kyseisten lintulajien järkevän hyödyntämisen ja ekologisesti tasapainoisen sääntelyn periaatetta ja että tämä käytäntö näiden lajien ja etenkin muuttavien lajien kantojen osalta on sopusoinnussa 2 artiklasta seuraavien toimenpiteiden kanssa. Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että metsästystä koskevan lainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä pesimisaikana eikä eri lisääntymis- ja poikastenkasvatusvaiheissa. Kun on kyse muuttavista lajeista, jäsenvaltioiden on huolehdittava erityisesti siitä, että metsästyslainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen.

Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta muun ohella kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi.

Lintudirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen osalta metsästyslailla (615/1993).

Metsästyslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan rauhoittamattomiin eläimiin kuuluu muun ohella kesykyyhky.

Metsästyslain 41 §:n (159/2011) 3 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi 41 b §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa myöntää luvan myös poiketa muun ohella 34 §:n nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen säännöksistä.

Metsästyslain 41 b §:n (159/2011) 1 momentin 1 kohdan mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää 5 §:ssä tarkoitettujen riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen pyydystämiseen tai tappamiseen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi.

Metsästysasetuksen 25 a §:n (170/2011) 1 kohdan mukaan kesykyyhky on rauhoitettu muun ohella Lahden kaupungin alueella 10.3.–31.7.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 2 §:n mukaan Suomen riistakeskuksen on metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 1–4 kohdassa säädettyjä poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä:

1) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin kanta tai kannan tila haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa;

2) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin yksilön käyttäytyminen haetulla poikkeuslupa-alueella;

3) tarvittaessa viranomaisten, julkisia hallintotehtäviä hoitavien organisaatioiden ja tutkimuslaitosten tiedot, jotka liittyvät poikkeusluvan hakuperusteeseen;

4) toimenpiteet, jotka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa.

Metsästyslain 41 b §:ää on muutettu 1.1.2018 voimaan tulleella lailla 504/2017 lisäämällä pykälään ilmoitusmenettelyä koskevat 3–6 momentit. Metsästyslain 41 b §:n 5 momentin nojalla on myös annettu valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetystä ilmoitusmenettelystä (930/2017).

Asiassa saatu selvitys, oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Viking Malt Oy on hakemuksellaan 21.9.2015, siltä osin kuin asiassa nyt on kysymys, hakenut metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla lupaa tappaa 1.1.2016–31.12.2020 yhteensä 1 000 kesykyyhkyä. Yhtiö on myöhemmin täydentänyt hakemusta puhelimitse siten, että hakemuksen kohteena olevien kesykyyhkyjen määrä on 300 lintua vuodessa eli yhteensä 1 500 lintua.

Suomen riistakeskus on valituksen kohteena olevalla päätöksellään myöntänyt Viking Malt Oy:lle hakemuksen mukaisesti poikkeusluvan vuosittain 300 kesykyyhkyn tappamiseen koko kiinteistöllä. Päätöksessä ei ole erikseen yksilöity rauhoitusaikana 10.3.–31.7. tapettavaksi sallittujen lintujen määrää. Päätöksessä on kuvattu kesykyyhkyn kannan tilaa toteamalla yleisesti, että linnut ovat runsaslukuisia ja niiden suojelun taso on suotuisa.

Vaikka kesykyyhky ei ole riistaeläin eikä metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momenttia sen sanamuoto huomioon ottaen siihen kaikilta osin sovelleta, säännöksestä saa kuitenkin näiltäkin osin johtoa myös kesykyyhkyn sekä muiden rauhoittamattomien lintujen poikkeusluvan edellytyksiä arvioitaessa merkityksellisistä seikoista (ks. KHO 2016:148).

Asiassa ei ole esitetty luotettavaa selvitystä kesykyyhkykannasta Lahden seudulla eikä myöskään siitä, mikä merkitys poikkeusluvalla sallitulla poistettavalla määrällä on tähän kantaan. Vaikka sinänsä on pidettävä uskottavana, että kaikista varotoimista huolimatta sisälle saattaa päästä lintuja, luvan hakija ei ole esittänyt muuta kuin yleistä selvitystä lintujen eri torjuntatoimenpiteiden merkityksestä. Selvitystä ei myöskään ole esitetty siitä, että lintumäärän ampuminen koko kiinteistön alueella on välttämätöntä. Lupa on voinut koskea poikkeusta ampumiseen vain kesykyyhkyn rauhoitusaikana 10.3.–31.7., minkä lisäksi lintuja on päätöksen estämättä mahdollista metsästää muuna aikana. Lupapäätöksen lintumäärä on tämän vuoksi määritelty myös epäselvästi.

Asiassa esitettyä selvitystä kesykyyhkyn kannan tilasta ja toimenpiteistä lintujen sisätiloihin pääsyn estämiseksi ei edellä lausuttuun nähden voida pitää siten riittävänä, että sen perusteella on voitu myöntää poikkeuslupapäätöksessä tarkoitetun lintumäärän tappamiseen koko kiinteistöllä. Päätöksessä tarkoitettua lintumäärää voidaan pitää huomattavan suurena, kun otetaan erityisesti huomioon, että kesykyyhky on paikkalintu.

Kun myönnetty poikkeus metsästyslain 41 b §:n 1 momentin ja metsästysasetuksen 25 a §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla kesykyyhkyn osalta koskee nimenomaan sen rauhoitusaikaa 10.3.–31.7., olisi luvassa tullut yksilöidä, kuinka suuri määrä lintuja poikkeusluvan nojalla voidaan tappaa rauhoitusaikana. Kun rauhoitusaikana tapettavien lintujen määrää ei ole yksilöity eikä kesykyyhkyn tilaa alueellisesti ole selvitetty, ei saadun selvityksen perusteella ole mahdollista arvioida, onko päätöksessä asetettu tapettavien lintujen enimmäismäärä tasoltaan oikeasuhtainen.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset tulee kumota. Koska metsästyslain 41 b §:n 3–6 momenttiin on 1.1.2018 alkaen lisätty säännökset uudesta ilmoitusmenettelystä, ei asiaa ole syytä palauttaa riistakeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Viking Malt Oy voi tarvittaessa tehdä hakemuksen metsästyslain 41 b §:ssä tarkoitettuun ilmoitusmenettelyyn osallistumisesta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 30.7.2018