Muu päätös 3715/2018

Julkinen hankinta (suunnittelukilpailu, Tampere)

Antopäivä: 8.8.2018
Taltionumero: 3715
Diaarinumero: 1171/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T3715

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 15.2.2018 nro 82/18

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 10.12.2016 julkaistulla suunnittelukilpailua koskevalla ilmoituksella Tampereen taidemuseon alueen ja Pyynikintorin yleisestä kansainvälisestä suunnittelukilpailusta.

Suunnittelukilpailun tulokset on julkistettu 30.8.2017.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa A on ollut valittajana ja Tampereen kaupunki vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n valituksen tutkimatta pääasian osalta ja hylännyt hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut A:n korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut 2 175 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Asiassa on valituksen johdosta ensi vaiheessa arvioitava, onko valittaja oikeutettu muutoksenhakuun hankinta-asiassa ja onko valitus tullut hankintasäännösten mukaisessa määräajassa markkinaoikeuteen.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 22 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan suunnittelukilpailuun, joka järjestetään palveluhankintasopimukseen johtavan menettelyn osana, sekä suunnittelukilpailuun, jossa osallistujille maksetaan osallistumispalkkioita tai osallistumismaksuja. Pykälän 2 momentin mukaan suunnittelukilpailuihin sovelletaan muun ohella, mitä lain I ja IV osassa säädetään. Lain IV osaan kuuluvat muun ohella säännökset muutoksenhausta ja seuraamuksista.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Julkista hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytyksenä markkinaoikeudessa on muun ohella se, että valittaja on hankintalaissa tarkoitettu asianosainen. Edellä todettua lainkohtaa koskevista esitöistä (HE 50/2006 vp s. 120 ja 121 sekä HE 190/2010 vp s. 58 ja 59) ilmenee, että asianosaisella tarkoitetaan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöiden ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valittajana voi käytännössä olla lähinnä alalla toimiva yrittäjä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Sovellettavat valvontadirektiivin säännökset

Hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 89/665/ETY (valvontadirektiivi) sekä neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi).

Valvontadirektiivin, sellaisena kuin se on ollut muutettuna oikeussuojadirektiivillä, 1 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Saman artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.

Saman direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklassa säädettyjä muutoksenhakumenettelyjä koskeviin toimenpiteisiin sisältyvät valtuudet muun ohella kumota lainvastaisesti tehdyt päätökset tai varmistaa niiden kumoaminen, mukaan lukien tarjouspyynnössä, sopimusasiakirjoissa tai muussa sopimuksentekomenettelyyn liittyvässä asiakirjassa olevien syrjintää aiheuttavien teknisten, taloudellisten tai rahoitusta koskevien eritelmien poistaminen.

Keskeiset tosiseikat

Tampereen kaupunki on ilmoittanut 10.12.2016 julkaistulla suunnittelukilpailua koskevalla ilmoituksella Tampereen taidemuseon alueen ja Pyynikintorin yleisestä kansainvälisestä suunnittelukilpailusta.

Hankintailmoituksen IV.4.3 kohdan mukaan hankkeiden tai osallistumishakemusten vastaanottamisen määräaika on ollut 27.3.2017 klo 15.00. Hankintailmoituksen liitteenä olleen kilpailuohjelman kohdassa 1.7 "Kilpailuaika" on todettu muun ohella, että kilpailu alkaa 15.12.2016 ja päättyy 15.3.2017. Kilpailuohjelman kohdassa 5.4 "Kilpailuehdotusten sisäänjättö" on todettu muun ohella, että kilpailuaika päättyy 15.3.2017 ja että kilpailuehdotukset on toimitettava klo 15 mennessä ohjelmassa ilmoitettuun osoitteeseen tai jätettävä todistettavasti viimeistään saman päivän aikana postin tai muun kuljetuslaitoksen kuljetettavaksi, jolloin ehdotusten on oltava perillä viimeistään 27.3.2017 klo 15.00.

Kilpailuohjelman kohdassa 5. "Ehdotusten laadintaohjeet" on asetettu vaatimuksia toimitettaville asiakirjoille. Kilpailuehdotusten on tullut sisältää muun ohella kokonaissuunnitelma, osa-aluesuunnitelma, museorakennusten pohjapiirrokset sekä erilaisia havainnekuvia. Kilpailuohjelman 5.3 kohdan mukaan kilpailuehdotuksen mukana on tullut lähettää suljettu ja nimimerkillä varustettu, läpinäkymätön kirjekuori, jonka sisällä on ehdotuksen nimimerkki sekä tekijän nimi, osoite, sähköpostiosoite ja puhelinnumero.

Tampereen kaupunki on ilmoittanut, että kaupungin kirjaamoon on saapunut 27.3.2017 nimetön sähköpostiviesti, jossa todetaan viestin olevan osallistumishakemus suunnittelukilpailuun. Viestissä on lisäksi pyydetty vahvistamaan viestin perille saapuminen, hankintasäännösten tulkinta määräaikojen suhteen sekä uusi aikataulu kilpailutöiden toimittamiselle. Asiassa saadun selvityksen mukaan viestin lähettäjä on ollut valittaja.

Tampereen kaupungille on sen ilmoituksen mukaan tehty useita oikaisuvaatimuksia ja lähetetty useita nimettömiä tai valittajan nimellä lähetettyjä viestejä ajalla 27.3.–21.9.2017. Valittaja on esittänyt, että hän on toimittanut useita suunnittelukilpailua koskevia viestejä useille kaupungin toimijoille 15.3.2017 alkaen.

Tampereen kaupunki on ilmoittanut, että se on lähettänyt valittajalle 25.4.2017 viestin, jonka mukaan valituksen kohteena voivat olla myös suunnittelukilpailun ehdot. Viestin liitteenä hankintayksikkö on toimittanut valittajalle hankinta-asioita koskevan valitusosoituksen.

Suunnittelukilpailun tuomariston päätös on julkaistu 30.8.2017.

A on tehnyt 12.9.2017 valituksen markkinaoikeudelle.

Asian arviointi

Vaikka asiassa saadun selvityksen perusteella valittaja on toimittanut hankintayksikölle 27.3.2017 sähköpostiviestin, jossa todetaan sen olevan osallistumishakemus suunnittelukilpailuun, tämä viesti ei ole sisältänyt hankintailmoituksessa ja sen liitteenä olleessa kilpailuohjelmassa vaadittuja asiakirjoja tai tietoja. Valittajan ei siten voida katsoa antaneen kilpailuehdotusta Tampereen kaupungin järjestämään suunnittelukilpailuun eikä osallistuneen siihen.

Markkinaoikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön (tuomio 12.2.2004, Grossmann, C-230/02, EU:C:2004:93, 23 ja 36–40 kohta) mukaan tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella toimittajalla, joka katsoo, että tarjouskilpailua koskevien asiakirjojen syrjiviksi väittämänsä eritelmät ovat estäneet sitä osallistumasta tarjouskilpailuun, on oltava mahdollisuus muutoksenhakuun myös tilanteessa, jossa toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole jättänyt tarjousta. Unionin tuomioistuimen tuomion perusteella tällaisen yrityksen on kuitenkin käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2017:12 mukaan tulkittaessa hankintalain 85 §:n 1 momentin säännöstä muutoksenhakuun oikeutetuista on otettava huomioon valvontadirektiivin tavoite tehokkaasta ja nopeasta oikeussuojasta. Ratkaisun mukaan yhtiö, joka oli saattanut väitteensä tarjouspyynnön syrjivyydestä markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ollut antanut omaa tarjousta, oli tullut ratkaistuksi ja hankintapäätös on pantu täytäntöön hankintasopimuksella, ei ollut käyttänyt muutoksenhakukeinoja hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa. Kyseistä yhtiötä ei pidetty ratkaisussa asianosaisena.

Valittaja on esittänyt, että hänellä on alan korkeakoulututkinto ja useiden vuosien kokemus rakennus- ja kaupunkisuunnittelusta ja että hän on osallistunut aiemmin useisiin suunnittelukilpailuihin. Valittajan intressiä nyt kyseessä olevaan suunnittelukilpailuun osoittavat osin myös hänen useat yhteydenottonsa hankintayksikköön ja hankintayksikölle tehdyt oikaisuvaatimukset. Valittaja on lisäksi esittänyt valituksessaan, että hankintailmoituksen ja sen liitteenä olleen kilpailuohjelman ristiriitaiset tiedot ja ristiriidan korjaamatta jättäminen ovat estäneet mahdollisia kilpailijoita osallistumasta suunnittelukilpailuun.

Asiassa hankintailmoituksen ja kilpailuohjelman julkaisemista koskevalla ratkaisulla on siten ollut vaikutusta valittajan asemaan. Tämän on myös hankintayksikkö todennut. Julkaisemista koskeva ratkaisu on ollut hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaisesti valituksella saatettavissa markkinaoikeuden tutkittavaksi. Valittaja olisi näin ollen voinut saattaa ristiriitaisena pitämänsä kilpailuohjelman ehdon markkinaoikeuden tutkittavaksi sen jälkeen, kun kilpailuohjelma oli julkaistu hankintailmoituksen liitteenä 10.12.2016.

Valittaja on kuitenkin tehnyt valituksensa markkinaoikeudelle vasta 12.9.2017. Tässä vaiheessa suunnittelukilpailun tuomariston päätös on jo julkaistu. Valittaja on siten saattanut väitteensä hankintailmoituksen ja kilpailuohjelman ristiriitaisuudesta markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta, kun suunnittelukilpailu, jossa se ei ole antanut kilpailuehdotusta, on tullut suunnittelukilpailun tuomariston osalta ratkaistuksi. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hankintayksikkö on vielä erikseen ilmoittanut valittajalle sen käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista kilpailuohjelman osalta jo 25.4.2017, valittaja ei ole käyttänyt muutoksenhakukeinoja hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella valittajaa ei ole pidettävä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena asiassa. Valitus on siten jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan ja sen täydennyksissä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja palauttaa asian pääasian osalta markkinaoikeuden tutkittavaksi. Lisäksi valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja että markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksu jätetään perimättä.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden johtopäätös siitä, että valittaja ei olisi asiassa asianosainen, on virheellinen.

Suunnittelukilpailussa on vallinnut ristiriita kilpailuohjelmassa mainitun kilpailuajan päättymistä koskevan päivämäärän 15.3.2017 ja hankintailmoituksessa mainitun kilpailuehdotusten vastaanottamisen määräpäivän 27.3.2017 välillä. Kysymys on siitä, onko kilpailussa ajalla 16.3.2017–27.3.2017 hankintayksikölle toimitetut kilpailuehdotukset tullut hyväksyä.

Hankintailmoituksessa ilmoitettavien tietojen on oltava tarkkoja ja paikkansapitäviä. Jos niissä on virheitä tai hankintailmoituksessa annetut tiedot ovat ristiriidassa muiden annettujen tietojen kanssa, hankintayksikön on tehtävä korjausilmoitus. Hankintalain näkökulmasta ei ole hyväksyttävää, että vastaus suunnittelukilpailuun sovellettavaan keskeiseen määräaikaa koskevaan kysymykseen on ilmoitettu hankintailmoituksessa väärin. Yleisenä periaatteena hankintalainsäädännön toteutumiseksi on pidettävä sitä, että jos hankintailmoituksessa ilmoitetaan päivämäärä tarjousten jättämiselle, ei kilpailuohjelmassa ilmoitettu vastaava päivämäärä voi olla tätä varhaisempi.

Valittaja on pyrkinyt osallistumishakemuksellaan tuomaan ilmi halunsa osallistua kilpailuun. Valittajalla olisi ollut esittää varsinainen kilpailuehdotus, jos hankintayksikkö olisi ratkaissut päivämääriä koskevan ristiriidan.

Hankintayksikkö on sitoutunut noudattamaan kilpailuohjelmassa ilmoitettuja Suomen Arkkitehtiliiton (SAFA) sääntöjä. Tästä syystä hankintayksikön olisi tullut viedä kysymyksessä olevia päivämääriä koskeva erimielisyys SAFA:n käsiteltäväksi.

Kilpailun tuomariston allekirjoittamaa arvostelupöytäkirjaa ja sen julkaisemista ei voida rinnastaa hankintapäätöksen syntymiseen. Hankintapäätös asiassa on syntynyt vasta loka-marraskuussa 2017, jolloin hankintayksikkö on tehnyt myöhässä lakisääteiset ilmoitusmenettelyä koskevat toimenpiteet ja tieto on ollut yleisesti käytettävissä. Valittaja ei siten ole tehnyt valitustaan markkinaoikeudelle hankintapäätöksen tai hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintayksikkö ei ole noudattanut kilpailusääntöjä ja on omalla toiminnallaan aiheuttanut valittajalle tarpeen hakea ensin oikeussuojaa hankintaoikaisuvaatimuksella ja myöhemmin valituksella markkinaoikeuteen. Valittajalle on syntynyt perusteltu odotus siitä, että hankintayksikkö viimeistään hankintaoikaisun seurauksena korjaa omilla toimillaan päivämääriä koskevan ristiriidan ilman, että valittajalle tulee tarvetta hakea oikeussuojaa tuomioistuimesta.

Oikeussuojakeinojen rinnakkaisuudesta huolimatta lähtökohtana ei voida pitää, että oikeussuojaa hakeva joutuu aina sekä tekemään hankintaoikaisun että jättämään valituksen markkinaoikeudelle. Koska valittaja on esittänyt hankintaoikaisuvaatimuksen ennen kilpailuehdotusten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä, valittaja on käyttänyt muutoksenhakukeinoja ennen kilpailuehdotusten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vaatimusta markkinaoikeuden määräämän oikeudenkäyntimaksun perimättä jättämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut valituksen ja hylkää sen. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Tuomioistuinmaksulain 11 §:n 1 momentin mukaan maksun määräämistä koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua maksun määränneeltä virkamieheltä tai viranomaiselta kuuden kuukauden kuluessa maksun määräämisestä siten kuin hallintolaissa säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Edellä todettu huomioon ottaen korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia vaatimusta markkinaoikeuden päätöksessä määrätyn oikeudenkäyntimaksun perimättä jättämisestä. A:n tätä koskeva vaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

2. Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 82 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan hankintaoikaisun vireilletulo ja käsittely eivät vaikuta siihen määräaikaan, jonka kuluessa asianosaisella on hankintalain nojalla oikeus hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Edellä todettuun nähden ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut, markkinaoikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää A:n valitus tutkimatta. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Kari Tornikoski, Timo Räbinä, Antti Pekkala ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 8.8.2018