Muu päätös 1005/2020
Asia Ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus
Valittaja A Oy
Päätös, jota valituslupahakemus ja valitus koskevat
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 6.7.2018 nro 18/0252/2
Asian aikaisempi käsittely
Opetus- ja kulttuuriministeriö ei päätöksellään 6.10.2017 (OKM/70/531/2017) ole myöntänyt A Oy:lle ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 22 §:n mukaista ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa, koska mainitun lain 28 §:n mukaiset luvan myöntämisedellytykset eivät ole täyttyneet.
Hakemuksessa esitettyjen tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen ei ole tarpeellista ottaen huomioon esitetyn toiminta-alueen osaamistarpeet ja tutkintojen sekä koulutuksen tarjonta tällä alueella. A Oy ei ole myöskään hakemuksessaan esittänyt, että sillä olisi tehtävän toteuttamiseksi taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset haetun tehtävän mukaisten tutkintojen ja koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen.
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
A Oy on valituksessaan vaatinut, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätös kumotaan ja A Oy:lle myönnetään ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupa hakemuksen mukaisesti.
Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Yhtiö on harjoittanut hierojakoulutusta vuodesta 1997. Opetus- ja kulttuuriministeriö on 4.10.2010 myöntänyt yhtiölle luvan hierojakoulutuksen järjestämiseen 1.1.2011 alkaen. Päätöksen mukaan koulutuksen järjestäjä voi järjestää ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitettua sosiaali-, terveys- ja liikunta-alan lisäkoulutusta hierojan ammattitutkintoon valmistavana koulutuksena.
Tammikuun alusta 2018 voimaan tulleen uuden ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) voimaantulosäännösten perusteella useimmille ammatillisen koulutuksen järjestäjille lähetettiin 9.6.2017 ehdotukset uusiksi koulutuksen järjestämisluviksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö on 3.7.2017 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut sellaisille koulutuksen järjestäjille, joilla on ollut voimassa ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämislupa, mutta ei voimassa olevia tutkintotoimikuntien myöntämiä näyttötutkinnon järjestämissopimuksia, ettei vanhan lain mukaista lupaa uudisteta uuden lain mukaiseksi. Lain siirtymäsäännösten mukaisesti vanhan luvan voimassaoloaika jatkuu 31.12.2019 saakka, mutta oppilaitos ei voi ottaa uusia opiskelijoita enää 1.1.2018 jälkeen. A Oy:n keskellä kesälomakautta saamassa kirjeessä on lisäksi ilmoitettu, että yhtiö voi hakea uuden lain mukaista ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa 11.8.2017 mennessä tehtävällä hakemuksella.
Lainsäädäntöprosessi, jossa osalta oppilaitoksia on viety oikeus laissa säädetyn koulutuksen järjestämiseen ilman, että asiasta on ollut mahdollista valittaa, on vastoin ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettua lakia (631/1998). Kaikkien oppilaitosten luvat olisi tullut uudistaa mainitun lain vaatimusten mukaisiksi ennen lupien peruuttamista. Mikäli uuden lain mukaiset perusteet eivät olisi joltakin osin täyttyneet, oppilaitokselle olisi tullut ennen luvan peruuttamista varata uuden lain 5 §:n mukainen tilaisuus puutteiden poistamiseen. A Oy:llä ei ole ollut minkäänlaista oikeussuojaa vanhan toimiluvan lopettamisen osalta, vaikka asiassa on käytännössä kyse vanhan luvan jatkamisesta eikä uudesta luvasta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on hylännyt yhtiön lupahakemuksen, mutta lupapäätöksessä ei ole yksilöity, minkä takia hakija ei ole täyttänyt ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) vaatimuksia.
Yhtiöllä on Suomen suurin opetus- ja kulttuuriministeriön luvalla toimiva hierojien ammattitutkintoon valmistava oppilaitos mitattuna sekä opiskelijatyövuosilla että kuukausipalkalla toimivan henkilökunnan määrällä. Yhtiön opiskelijamäärä on ollut noin 74 opiskelijaa vuosittain. A Oy on valtakunnallinen oppilaitos, koska sen opiskelijoista 54 prosenttia on Pirkanmaan ulkopuolelta. Yhtiön toiminta riittää yksin vastaamaan koko Pirkanmaan alueen koulutustarpeeseen. Yhtiö järjestää eniten tutkintoja Suomessa yksittäiseltä opintolinjalta, ja sen opiskelijoista pääsee työelämään kiinni enemmän kuin minkään muun saman alan koulutusta järjestävän opiskelijoista.
Pirkanmaalla ministeriön luvalla hierojan ammattitutkintoon valmistavaa opetusta järjestävät valittajayhtiön lisäksi B ja C. B ei ole järjestänyt koulutusta kesän 2015 jälkeen. C:n syyskuussa alkaneella vuosikurssilla on ollut 17 opiskelijaa. Muiden saman alan koulutuksen järjestäjien toiminta alueella on ollut vähäistä.
Yhtiöllä on valmius tutkintojen järjestämiseen, sen henkilökunta on suorittanut näyttötutkintomestarikoulutuksen, osallistunut sidosryhmänsä kanssa arvioitsijakoulutukseen ja osa osallistunut tutkinnon arviointitehtäviin.
Järjestämislupa yhdessä muiden toimijoiden kanssa muodostaisi kokonaisuuden, joka varmistaisi ammatillisen koulutuksen riittävän saatavuuden alueellisesti ja valtakunnallisesti ottaen huomioon alan koulutustarve ja tarjonta sekä ennakoidut opiskelijamäärät. Vaikka opetus- ja kulttuuriministeriö voi säännellä opiskelijamääriä järjestämislupapäätöksillä, ammatillisen lisäkoulutuksen määrää ohjataan kuitenkin ensisijaisesti rahoitusjärjestelmän kautta (HE 306/2014 vp).
Yhtiön liiketoiminnan tulos on positiivinen. Yhtiön maksuvalmius tulee olemaan hyvä vuonna 2017 ja erinomainen vuonna 2018. Yhtiön omavaraisuus tulee olemaan erinomainen vuonna 2017, ja sen oletetaan parantuvan vielä vuonna 2018. Yhtiöllä ei ole nettovelkaa. Yhtiön toimintaa harjoitetaan sen osakkaan omistamassa kiinteistöosakeyhtiön velattomassa koulutalossa. Yhtiö on tasapainottanut talouttaan irtisanomalla työntekijänsä huhtikuussa 2017. Toinen irtisanominen tapahtuu lisäksi lukuvuoden lopussa. Työpanoksen korvaa yhtiön osakas ja rehtori.
Koska lain mukaan tutkintoja tai koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi, yhtiö ei ole voinut kasvattaa pääomaansa liian suurilla kurssimaksuilla tai hierontamaksuilla. Vakavaraisuutta on voitu kasvattaa hyvin maltillisesti. Yhtiön taloudellista tilannetta vuosina 2016–2017 on poikkeuksellisesti vaikeuttanut oppilashierontatuottojen arvonlisäverokohtelu.
Yhtiön toiminnallinen osaaminen ylittää vaadittavan tason koulutuksen järjestämisessä. Yhtiön koulutusohjelma on kehitetty työelämälähtöisen kokemuksen kautta. Koulussa on mahdollisuus suuntautua huippu-urheilun tehtäväkenttään jo opiskeluaikana. Yhtiöllä on käytössään nykyaikaiset tilat ja laitteet. Opetuksessa käytetään hyväksi OPI-intranettiä, jossa on sähköisesti toteutettuna kaikki opintoihin liittyvä.
Yhtiöllä on monipuolisesti koulutettu henkilökunta. Koulutustaustassa on edustettuna opetushallituksen tutkinto, fysioterapeutin tutkinto, ammatillisen opettajan tutkinto, näyttötutkintomestari, ensiavun kurssit 1 ja 2, terveydenhoitaja, urheiluhieroja, ammatillinen erityisopettajan ja ammatillinen opettajan tutkinto.
Yhtiöllä on työpaikkaohjaajia oman koulutuspaikan lisäksi useiden yhteistyötahojen järjestämillä työssäoppimispaikoilla osaamisen hankkimisen jaksoilla. Oppimisympäristöt mahdollistavat joustavan ja yksilöllisen opintopolun aikaisemmin hankitun osaamisen tunnistamiselle ja tunnustamiselle.
Yhtiö pystyy järjestämään omille oppilailleen tutkintoja veloituksetta ja yksittäisille ulkopuolisille oppilaille Opetushallituksen henkilökohtaistamismääräyksen mukaisesti noin 400 eurolla. Yhtiö pystyy järjestämään tutkintoja läpi vuoden myös ryhmille, ja se pystyisi järjestämään myös oppisopimuskoulutusta. Yhtiöllä on valmius erikoisammattitutkintoon valmistavan koulutuksen järjestämiseen.
Yhtiöllä on ajantasainen laadunhallinnan järjestelmä ja laadunhallinnan menettelytavat. Laadunhallintajärjestelmä käsittää menettelyt tutkintojen ja koulutuksen laadun varmistamiseksi ja jatkuvaksi parantamiseksi. Laadunhallinnan pohjana on opetusministeriön vahvistama ammatillisen koulutuksen laadunhallintasuositus -niminen julkaisu sekä Opetushallituksen opas ammatillisen koulutuksen laadunhallintajärjestelmien itsearviointiin. Laadunhallinnan seurantajärjestelmään kuuluu palaute-, seuranta- ja arviointitiedot, joiden avulla on mahdollista tehostaa koulutuksen järjestäjän toimintaprosesseja ja sujuvoittaa opiskelijan yksilöllistä opintopolkua.
Yhtiö on valituskirjelmässään lisäksi selostanut, millä tavoin se toteuttaa järjestämäänsä koulutustoimintaa ja mitä yhteistyöverkostoa sillä on käytettävissään. Valituskirjelmässä on korostettu yhtiön toiminnan menestyksellisyyttä ja sen oppilaiden hyvää sijoittumista työelämään sekä jatko-opintoihin valmistumisensa jälkeen. Valituskirjelmästä tarkemmin ilmenevällä tavalla yhtiö on vertaillut oman toimintansa laatua ja hintaa esimerkiksi C:n vastaavanlaiseen toimintaan ja selostanut toimintansa vastuullisuutta ja yhteydenpitoa viranomaisten kanssa. Yhtiö on järjestänyt kaikista suomalaisista hieronta-alan oppilaitoksista edullisimmin opiskelijatyövuosia ja tutkintoja suhteessa saamaansa valtionosuuteen. Yhtiö on toteuttanut muun ohella opettajavaihtoa ja tilojen yhteiskäyttöä muiden toimijoiden kanssa. Yhtiöllä on ollut yhteistyötä myös paikallisen urheilulukion kanssa.
Ministeriön päätöksen toteamus siitä, että yhtiön tarjoama koulutus ei ole tarpeen, ei vastaa tosiseikkoja. Yhtiöllä on myös kiistatta lain edellyttämät taloudelliset edellytykset koulutuksen ja tutkintojen järjestämiseen sekä tosiasiallisesti vaadittavaa parempi toiminnallinen osaaminen koulutuksen järjestämisessä.
A Oy on täydentänyt valitustaan liitemateriaalilla.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon ja vaatinut, että valitus perusteettomana hylätään, sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Tammikuun alusta 2018 uudistuneen ammatillisen koulutuksen lainsäädännön myötä kumottujen lakien (630/1998 ja 631/1998) nojalla myönnettyjen ammatillisen peruskoulutuksen ja lisäkoulutuksen järjestämislupien voimassaolo on päättynyt vuoden 2017 lopussa. Lain 133 §:ssä säädetään tarkemmin siitä, millä tavoin uuden lainsäädännön mukaiset tutkintojen ja koulutuksen järjestämisluvat myönnetään niille koulutuksen järjestäjille, joilla on ollut järjestämislupa aikaisemmin voimassa olleiden lakien mukaisesti myönnettynä.
Ministeriö lähetti 11.5.2017 kirjeen (OKM/185/531/2017) niille koulutuksen järjestäjille, joille voimassa olevan lainsäädännön nojalla oli myönnetty koulutuksen järjestämislupa. Kirjeessä tiedotettiin voimassa olevien ammatillisen koulutuksen järjestämislupien uudistamisesta. Lisäksi ministeriö lähetti 3.7.2017 kirjeen (OKM/191/531/2017) ammatillisen koulutuksen järjestämislupien uudistamisesta niille ammatillisen koulutuksen järjestäjille, joilla oli voimassa oleva ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämislupa ja joilla ei ollut voimassaolevia tutkintotoimikuntien myöntämiä näyttötutkinnon järjestämissopimuksia. Näille viimeksi mainituille koulutuksen järjestäjille ei ole valmisteltu ehdotusta uuden lainsäädännön mukaisiksi järjestämisluviksi.
Uuden lain 134 §:ssä on säädetty koulutuksen järjestäjän oikeudesta järjestää valmistavaa koulutusta tai oppisopimuskoulutusta tutkintoon, johon järjestäjälle ei myönnetä uuden lain mukaista järjestämislupaa. Kyseisten koulutusten ja tutkintojen osalta tällaisen järjestämisluvan voimassaolo päättyy 31.12.2019. Näihin koulutuksiin järjestäjä ei kuitenkaan voi ottaa uusia opiskelijoita lain voimaantulon jälkeen eli 1.1.2018 alkaen. Ministeriön kirjeessä 3.7.2017 todetaan, että myös nämä koulutuksen järjestäjät voivat halutessaan hakea uuden lain mukaista ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa 11.8.2017 mennessä.
A Oy:lle, jolla on ollut ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämislupa, mutta ei voimassa olevaa näyttötutkinnon järjestämissopimusta, ei ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) 22 §:n nojalla myönnetty ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa, koska lain 28 §:n mukaiset järjestämisluvan myöntämisedellytykset eivät täyty.
Lain 28 §:n 1 momentin mukaan järjestämisluvan myöntämisen edellytyksenä on, että tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen on tarpeellista ottaen huomioon valtakunnalliset ja alueelliset osaamistarpeet sekä tutkintojen ja koulutuksen tarjonta. Tutkintoja tai koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.
Pykälässä tarkoitettuihin valtakunnallisiin ja alueellisiin osaamistarpeisiin kytkeytyvät koulutuksen järjestäjien toiminta-alueet. Järjestämisluvassa määrätään toiminta-alueesta, jonka osaamistarpeisiin koulutuksen järjestäjän toiminta ensisijaisesti vastaa. Koulutuksen järjestäjällä on velvollisuus järjestää osaamistarpeen mukaisesti tutkintoja ja koulutusta järjestämisluvassa määrätyllä toiminta-alueella. Toiminta-alueen lisäksi tutkintoja ja koulutusta voi järjestää myös muualla Suomessa, ei kuitenkaan Ahvenanmaan maakunnassa.
Lain 25 §:ssä tarkoitetusta toiminta-alueesta päätettäessä on lain 133 §:n mukaisesti otettu huomioon kumottujen lakien nojalla myönnetyn järjestämisluvan määräykset kunnista, joissa koulutusta saa järjestää, sekä koulutuksen järjestäjän tosiasiallinen toiminta-alue. Ennen 1.1.2018 voimassa olleissa ammatillisen peruskoulutuksen järjestämisluvissa määrättiin ne kunnat, joiden alueella koulutusta sai järjestää, joten nämä määräykset on otettu huomioon lupien muuttamisessa. Jatkossa toiminta-alueen määrittely voi kuitenkin olla kuntakohtaista määrittelyä väljempi, esimerkiksi maakunta.
Ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämisluvissa ei ennen 1.1.2018 voimassa olleen lainsäädännön mukaisesti määrätty toiminta-alueesta. Näissä tapauksissa lupien muuttamisessa on otettu huomioon järjestäjän tosiasiallinen toiminta, jota on tarkasteltu muun muassa opiskelijoiden kotikuntien perusteella.
Uuden lainsäädännön myötä kumottujen lakien nojalla myönnettyjen ammatillisen peruskoulutuksen ja lisäkoulutuksen järjestämislupien voimassaolo päättyi 31.12.2017. Uudet järjestämisluvat opetus- ja kulttuuriministeriö myönsi siten kuin ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (531/2017) ja sen siirtymäsäännöksissä säädetään.
Hierojan ammatti- ja erikoisammattitutkinnon valtakunnallista ja alueellista koulutustarjontaa ei ole tarpeellista lisätä uusilla koulutuksen järjestäjillä, koska nykyiset koulutuksen järjestäjät pystyvät tyydyttämään alan alueellisen ja valtakunnallisen koulutus- ja työvoimatarpeen.
Vuoden 2018 alusta lukien 25:llä ammatillisen koulutuksen järjestäjällä on järjestämislupansa perusteella oikeus järjestää hierojan ammattitutkinto- ja erikoisammattitutkintokoulutusta ja myöntää tutkintoja. Lisäksi valtakunnassa toimii useita yksityisiä, kaupallisesti toimivia hierojakoulutusta antavia oppilaitoksia. Hierojia oli maaliskuussa 2017 työttömänä 650. Hierojat ovat suurimmaksi osaksi ammatinharjoittajia tai perustavat oman yrityksen. Lisäksi on tavanomaista, että hieroja tai erikoishieroja työskentelee muulla kuin omalla alallaan.
Yhdelläkään hierojakoulutusta antavalla ammatillisen koulutuksen järjestäjällä ei järjestämisluvan ensisijaiseksi toiminta-alueeksi ole määritelty koko Suomea, koska kyseistä koulutusta järjestetään usean koulutuksen järjestäjän toimesta maan eri osissa.
Ammatillisen koulutuksen alueellisen saatavuuden turvaamiseksi jokaiselle maakunnalle on päätetty myöntää vähintään yksi koulutuksen järjestäjä. Pirkanmaalla hierojakoulutusta voi järjestää C sekä B.
Koska koulutuksen järjestäjällä on toiminta-alueellaan velvollisuus järjestää alueen koulutus- ja osaamistarpeen mukaista koulutusta, ei koulutuksen järjestäjiä ole ollut tarkoituksenmukaista velvoittaa huolehtimaan laajemmasta toimialueesta kuin koulutuksen saatavuuden näkökulmasta on tarpeellista. Koulutuksen järjestäjä voi lupansa puitteissa kohdentaa joustavasti tutkintojen ja koulutuksen tarjontaa vastaamaan kulloistakin osaamis- ja koulutustarvetta sekä erilaisten asiakkaiden tarpeita toiminta-alueensa ulkopuolella, koska tutkintoja ja koulutusta saa ensisijaisen toiminta-alueen lisäksi järjestää Ahvenanmaan maakuntaa lukuun ottamatta myös muualla Suomessa. Siten myös Pirkanmaan ulkopuolella toimivat koulutuksen järjestäjät voivat tarpeen mukaan tarjota hierojakoulutusta Pirkanmaalla.
Lain 28 §:n 2 momentin mukaan järjestämislupa voidaan myöntää hakijalle, jolla on hakemansa tehtävän toteuttamiseksi tarvittava osaaminen ja riittävä yhteistyö työ- ja elinkeinoelämän kanssa sekä taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset haetun tehtävän mukaisten tutkintojen ja koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Edellytysten arvioinnissa otetaan huomioon toiminnan laatu, vaikuttavuus ja tuloksellisuus.
Hallituksen esityksen perusteluteksteissä todetaan, että taloudellisten edellytysten näkökulmasta on keskeistä, että hakijalla on tarvittava maksuvalmius sekä vakavaraisuus, jotta se kykenee tarjoamaan laadukasta koulutusta, kehittämään toimintaansa sekä tekemään toimintaedellytysten ylläpitämiseksi tarvittavia investointeja ja selviytymään yllättävistä kustannusvaikutuksia aiheuttavista muutostilanteista, kuten esimerkiksi kohtuullisista opiskelijamäärien vaihteluista.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (673/2017) 8 §:ssä säädetään, että hakijalla tulee olla hakemansa tehtävän toteuttamiseksi riittävä maksuvalmius ja vakavaraisuus sekä riittävä arvio maksuvalmiuden ja vakavaraisuuden hallinnasta ja toiminnan kannattavuudesta ammatillisen koulutuksen toiminnan suunniteltuna aloittamisvuonna ja neljän sitä seuraavan vuoden aikana. Mikäli hakija harjoittaa elinkeinotoimintaa muutoin kuin erillisen kirjanpitovelvollisen yksikön kautta, hakijan tulee voida erottaa elinkeinotoiminta voittoa tavoittelemattomasta ammatillisen koulutuksen toiminnasta.
Elinkeinotoiminnan tunnusmerkkejä ammatillisen koulutuksen järjestäjällä ovat esimerkiksi toiminta, joka ei ole järjestämisluvan mukaista toimintaa tai järjestämislupaa vaativaa toimintaa, toiminta markkinoilla kilpailutilanteessa, toiminta, jota muutkin kuin järjestämisluvan haltijat voivat tarjota (esimerkiksi yritykset), toiminta, joka järjestetään taloudellisen voiton tavoittelemiseksi, toiminta, jonka tavoitteena on muunlaisen taloudellisen hyödyn tavoitteleminen (myös omakustannushintainen) sekä toiminta, jonka tavoitteena on arvon tuottaminen asiakkaalle ja se on vastikkeellista.
Taloudelliset edellytykset täyttyvät, jos hakija on hakemuksessa kuvannut, miten se kykenee esimerkiksi kirjanpidon kautta todentamaan, että järjestämisluvan mukainen toiminta on eriytetty muusta toiminnasta ja kertyykö toiminnasta ylijäämää. Jos hakija ennustaa hakemuksessa ammatillisesta koulutuksesta kertyvän ylijäämää, hakemuksesta tulee käydä ilmi, miten ylijäämä aiotaan käyttää.
Hakijan taloudellista tilannetta on arvioitu hakijan toimittamien tilinpäätösasiakirjojen perusteella. Arvioinnissa on käytetty tilinpäätösasiakirjojen antamaa kuvaa hakijan taloudesta, jotta tietojen oikeellisuudesta voidaan varmistua ja hakijoita kohdellaan mahdollisimman yhdenvertaisesti. Tilinpäätöksestä on arvioitu maksuvalmiutta, velkaantuneisuutta, vakavaraisuutta ja kannattavuutta.
Lisäksi hakemuksessa on pyydetty hakijaa arvioimaan hakemansa tehtävän mukaisen toiminnan tuotto- ja kustannusrakennetta. Laskelmasta on arvioitu, heikentääkö koulutustoiminta hakijan taloudellista tilannetta annetulla aikavälillä, kykeneekö koulutuksen järjestäjä arvioimaan karkealla tasolla saamansa valtionosuuden suhdetta hakemansa tehtävän laajuuden mukaan ja poikkeaako hakijan kustannusrakenne merkittävästi ammatillisen koulutuksen keskimääräisistä järjestämiskustannuksista.
Yhtiön hakemus ei ole täyttänyt laissa määriteltyjä järjestämisluvan myöntämisen taloudellisia edellytyksiä. Viimeisimmän päättyneen tilikauden tilinpäätösasiakirjojen perusteella yhtiön taloudelliset tunnusluvut eivät ole täyttäneet järjestämisluvan myöntämisedellytyksiä. Yhtiö on myös arvioinut toimintansa kerryttävän ylijäämää, mutta hakemuksesta ei ole käynyt ilmi, että ylijäämä käytettäisiin ammatillisen koulutuksen järjestämiseen, kehittämiseen ja siihen liittyviin investointeihin. Yhtiö ei ole hakemuksessaan kuvannut, miten se kykenee jatkossa todentamaan, että sen saaman järjestämisluvan mukainen toiminta on eriytetty sen muusta elinkeinotoiminnasta.
Yhtiön valituksessaan viittaamat ministeriön kanssa käydyt neuvottelut liittyivät opetus- ja kulttuuriministeriön 26.5.2016 käynnistämään ammatillisen koulutuksen järjestäjärakenteen kehittämisohjelmaan.
Ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämisluvan myöntämisen edellytysten täyttymistä on arvioitu ainoastaan koulutuksen järjestäjän 10.8.2017 toimittaman hakemuksen ja sen liitteiden perusteella edellä mainittujen periaatteiden mukaisesti. Edellä tarkoitetuissa neuvotteluissa havaittu tarve jatkaa yhtiön taloudellisten edellytysten seurantaa kuitenkin tukee ministeriön näkemystä, ettei yhtiön riittävistä taloudellisista edellytyksistä ole voitu varmistua.
Lain 28 §:n mukaan järjestämisluvan myöntämisedellytyksenä on, että hakijalla on hakemansa koulutustehtävän laadukkaan hoitamisen kannalta tarvittava kelpoisuusehdot täyttävä opetushenkilöstö, ajanmukaiset osaamisperusteisen ja asiakaslähtöisen toiminnan vaatimukset täyttävät pedagogiset prosessit ja tukiprosessit sekä koulutustehtävän hoitamiseksi tarkoituksenmukaiset oppimisympäristöt. Lisäksi hakijalla tulee olla tarvittavaa ammatillista asiantuntemusta tutkintojen järjestämiseen ja myöntämiseen eli riittävä tutkintojärjestelmään ja järjestämiinsä tutkintoihin liittyvä asiantuntemus ja työelämäyhteydet. Hakijalla tulee olla toimivat laadunhallinnan menettelyt toiminnan laadun varmistamiseksi ja parantamiseksi ja hakijan tulee säännöllisesti arvioida toimintaansa ja parantaa laadunhallinnan menettelyitään. Hakijalla tulee olla käytettävissä myös koulutustehtävän laajuuden ja luonteen edellyttämät tilat, välineet ja oppimisympäristöt.
Lain 126 §:ssä todetaan, että koulutuksen järjestäjän tulee arvioida järjestämiään tutkintoja, koulutusta ja muuta toimintaa sekä niiden laatua ja vaikuttavuutta. Koulutuksen järjestäjä vastaa järjestämiensä tutkintojen, koulutuksen ja muun toiminnan laadusta ja laadunhallinnan jatkuvasta parantamisesta. Koulutuksen järjestäjän on myös säännöllisesti osallistuttava ulkopuoliseen toimintansa ja laadunhallintajärjestelmiensä arviointiin sekä julkistettava järjestämänsä arvioinnin keskeiset tulokset.
Valittajayhtiö on kuvannut hakemuksessaan Opetushallituksen ja opetus- ja kulttuuriministeriön tekemässä oppaassa esitetyt ammatillisen koulutuksen laadunhallintajärjestelmien itsearvioinnin kriteerit. Yhtiö ei kuitenkaan ole kuvannut sitä, miten näitä osa-alueita arvioidaan ja kehitetään yhtiön toiminnassa.
A Oy on antanut vastaselityksen. Lainmuutoksessa käytetty menettely, jossa suurin osa koulutuksen järjestäjien luvista uusittiin viran puolesta, mutta muutamien järjestäjien luvat peruttiin, on syrjivä. Kaikki luvat olisi tullut uusia ja sen jälkeen myöhemmin peruuttaa luvat uuden lain mukaisten kriteerien perusteella valituskelpoisilla päätöksillä, jos tarvetta tällaiseen ilmenee.
Ministeriö on katsonut vanhojen luvanhaltijoiden kattavan koulutustarpeen, mutta samanaikaisesti vuodesta 2011 alkaen mittavaa luvanvaraista koulutustoimintaa alueella harjoittanut valittajayhtiö on viranomaisen näkemyksen mukaan ylitarjontaa aiheuttava toimija. Ministeriön menettely, jossa yhtiötä on käsitelty uutena hakijana, ei ole oikeudenmukainen ja tasapuolinen. Jos ministeriön päätös jää voimaan, vie se yhtiöltä mahdollisuuden liiketoimintaan.
Yhtiö on toiminnassaan palvellut ensisijaisesti Pirkanmaata, mutta toissijaisesti myös muualta tulevia opiskelijoita. Yhtiö on rinnastanut toimintansa valtakunnallisiin oppilaitoksiin, koska koulutukseen on hakeutunut oppilaita ympäri maata.
Ministeriön lausunnon mukaan lupahakemuksen käsittelyssä on hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi otettu huomioon vain yhtiön 10.8.2017 toimittama hakemus liitteineen. Niitä muutamaa viikko aikaisemmin toimitettuja selvityksiä, jotka yhtiö oli taloudellisesta asemastaan vuoden 2017 aikana toimittanut ministeriölle, mutta joita kaikkia ei ymmärretty laittaa mukaan hakemukseen, ministeriö ei ole katsonut aiheelliseksi ottaa huomioon uuden hakemuksen käsittelyssä.
Yhtiö on eriyttänyt järjestämisluvan mukaisen toiminnan Opetushallituksen rahoitusosaston ohjeen mukaisesti muusta toiminnastaan. Yhtiö on liittänyt selitykseensä Opetushallituksen rahoitusosaston ohjeen ja kirjanpitäjänsä sekä Opetushallituksen viranhaltijoiden välistä sähköpostikirjeenvaihtoa osoittaakseen yhtiön yrittäneen toimia ministeriön edellyttämällä tavalla. Koska ohjeistus on muuttunut ja ollut siten puutteellista, Opetushallitus on ollut vastuussa tilanteesta.
Koska yhtiö on vuoden 2017 aikana tehnyt merkittäviä päätöksiä, joilla velkaantuminen on merkittävästi vähentynyt ja kannattavuus säästötoimien ansiosta kohentunut, syytä yhtiön hakemuksen hylkäämiseen taloudellisten tunnuslukujen perusteella ei ole ollut.
Hakemuksen hylkääminen ei ole voinut perustua siihen, että lupahakemuksesta on puuttunut selvitys itsearviointikriteerien arvioinnista ja kehittämisestä. Yhtiö on harjoittanut toimintaansa vuodesta 2011 asti ministeriön valvonnassa, joten ministeriö on ollut tietoinen yhtiön aikaisemmasta toiminnasta ja sen moitteettomuudesta. Ministeriöllä on ollut käytettävissään yhtiöstä tiedot, joiden perusteella uuden lain mukaiset edellytykset täyttyvät.
Ammatillisesta koulutuksesta annettu laki (531/2017) on tullut voimaan vuoden 2018 alusta, joten selvitystä itsearviointikriteerien arvioinnista ja kehittämisestä ei ole edes voinut edellyttää jo lupahakemusvaiheessa.
A Oy on toimittanut lisäselvityksenä eri yhteistyötahojen lausuntoja koulutuksen järjestäjän toiminnan hyödyllisyydestä sekä ennakkotuloksen 2017–2020, alustavan tuloslaskelman 1–12/2017 ja alustavan taseen 31.12.2017.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksestä tekemän valituksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Päätöksen perusteleminen
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksessä ei ole yksilöity niitä tapauskohtaisia syitä, joiden vuoksi lupahakemus ei ole täyttänyt järjestämisluvan myöntämisedellytyksiä. Hallinto-oikeus toteaa, että pelkkä asianomaisen lainkohdan toistaminen ei täytä päätöksen perustelemiselle asetettuja vaatimuksia. Kun opetus- ja kulttuuriministeriön hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on kuitenkin esitetty tarkempia perusteluja ja kun valittaja on toivonut asian käsittelyä kiireellisesti, valituksenalaista päätöstä ei ole syytä kumota puutteellisten perustelujen vuoksi.
Pääasia
Sovellettavat oikeusohjeet
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 28 §:n 1 momentin mukaan järjestämisluvan myöntämisen edellytyksenä on, että tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen on tarpeellista ottaen huomioon valtakunnalliset ja alueelliset osaamistarpeet sekä tutkintojen ja koulutuksen tarjonta. Tutkintoja tai koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.
Saman pykälän 2 momentin mukaan järjestämislupa voidaan myöntää hakijalle, jolla on hakemansa tehtävän toteuttamiseksi tarvittava osaaminen ja riittävä yhteistyö työ- ja elinkeinoelämän kanssa sekä taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset haetun tehtävän mukaisten tutkintojen ja koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Edellytysten arvioinnissa otetaan huomioon toiminnan laatu, vaikuttavuus ja tuloksellisuus.
Saman pykälän 3 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön on järjestämislupien myöntämistä koskevan päätöksenteon yhteydessä huolehdittava siitä, että järjestämisluvat muodostavat kokonaisuuden, joka varmistaa ammatillisen koulutuksen riittävän saatavuuden.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen 8 §:n mukaan hakijalla tulee olla hakemansa tehtävän toteuttamiseksi riittävä maksuvalmius ja vakavaraisuus sekä riittävä arvio maksuvalmiuden ja vakavaraisuuden hallinnasta ja toiminnan kannattavuudesta ammatillisen koulutuksen toiminnan suunniteltuna aloittamisvuonna ja neljän sitä seuraavan vuoden aikana. Mikäli hakija harjoittaa elinkeinotoimintaa muutoin kuin erillisen kirjanpitovelvollisen yksikön kautta, hakijan tulee voida erottaa elinkeinotoiminta voittoa tavoittelemattomasta ammatillisen koulutuksen toiminnasta.
Saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset
Luvan tarve ja lupaedellytykset
Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 14.10.2010 myöntänyt A Oy:lle ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaisen ammatillista lisäkoulutusta koskevan järjestämisluvan. Luvan perusteella yhtiö voi järjestää sosiaali-, terveys- ja liikunta-alan lisäkoulutusta hierojan ammattitutkintoon valmistavana koulutuksena. Yhtiö on elokuussa 2017 hakenut uutta järjestämislupaa hieronnan ammattitutkinnon ja erikoisammatti-tutkinnon järjestämistä varten. Hakemus on koskenut myös työvoimakoulutuksen ja urheilijoiden ammatillisen koulutuksen antamista.
Ammatillisesta koulutuksesta annettu laki on tullut voimaan 1.1.2018 ja se on kumonnut ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain. Kumottujen lakien nojalla myönnettyjen lupien voimassaolo on päättynyt uuden lain tullessa voimaan suoraan lain siirtymäsäännösten perusteella. Kysymys ei ole ollut luvan peruuttamisesta. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain voimaantulosäännöksissä on yksilöity ne aiemmin myönnetyt järjestämisluvat, jotka muutetaan hakemuksetta uuden lain mukaisiksi järjestämisluviksi. A Oy:lle vuonna 2010 myönnettyä valmistavaa koulutusta koskevaa järjestämislupaa ei ole mainittu kyseisessä siirtymäsäännöksessä. Näin ollen yhtiöltä on voitu edellyttää uuden järjestämisluvan hakemista.
Järjestämisluvan myöntämisen edellytyksistä säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 28 §:ssä. Järjestämisluvan saamiseksi kaikkien lupaedellytysten on täytyttävä. Opetus- ja kulttuuriministeriön hylkäävä päätös on perustunut ainoastaan siihen, että hierojakoulutuksen järjestämiselle Pirkanmaalla ei ole tarvetta ja ettei A Oy:llä ole taloudellisia ja toiminnallisia edellytyksiä suoriutua koulutustehtävästä. Muilta osin lupaedellytykset eivät tule hallinto-oikeudessa arvioitaviksi.
Tutkintojen ja koulutuksen järjestämisen tarpeellisuus
Järjestämisluvan myöntämisen edellytyksenä on ensisijaisesti se, että tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen on tarpeellista. Hallituksen esityksessä laiksi ammatillisesta koulutuksesta (HE 39/2017 vp) on todettu, että tarpeen arvioinnissa otettaisiin huomioon valtakunnalliset osaamistarve-ennakoinnit ja koulutuksen saavutettavuus. Arvioinnissa kiinnitettäisiin huomiota muun muassa väestö- ja opiskelijapohjaan, työvoiman tarpeeseen ja osaamistarpeisiin, ja siinä otettaisiin lisäksi huomioon alueiden väliset erot ja elinkeinorakenteen muutokset, koulutukseen hakeutuminen ja alueella jo oleva koulutustarjonta. Lupien myöntämiseen liittyy aina opetus- ja kulttuuriministeriön harkintaa. Harkinta ei kuitenkaan ole täysin vapaata, vaan opetus- ja kulttuuriministeriö huolehtii pykälän 3 momentin mukaan siitä, että järjestämisluvat muodostavat kokonaisuuden, joka varmistaa ammatillisen koulutuksen riittävän saatavuuden.
Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on järjestämisen tarpeen osalta todettu, että valtakunnassa on 25 ammatillisen koulutuksen järjestäjää, joilla on oikeus järjestää hierojan ammattitutkinto- ja hierojan erikoisammattitutkintokoulutusta. Hierojia oli työttömänä 650 maaliskuussa 2017. Alueellisen saatavuuden turvaamiseksi jokaiselle maakunnalle on päätetty vähintään yksi koulutuksen järjestäjä. Näiden esille tuotujen seikkojen lisäksi ministeriö ei ole esittänyt eikä asiakirjoistakaan ilmene mitään selvitystä siitä, miten koulutuksen tarpeellisuutta erityisesti edellä hallituksen esityksessä mainitut seikat huomioon ottaen on arvioitu. Hallinto-oikeus toteaa, että A on ollut toimialueellaan keskeinen ja pitkäaikainen toimija, minkä vuoksi valittajan oikeusturvan kannalta on olennaista tietää mihin seikkoihin perustuen koulutuksen tarve on arvioitu merkittävästi aiempaa vähäisemmäksi. Kun tällaista selvitystä ei ole esitetty, hallinto-oikeus ei voi arvioida myöskään sitä, onko opetus- ja kulttuuriministeriö toiminut sille annetun harkintavallan rajoissa.
Kun kuitenkin otetaan huomioon jäljempänä tässä päätöksessä muiden lupaedellytysten osalta todettu, valituksenalaista päätöstä ei ole syytä kumota ja asiaa palauttaa opetus- ja kulttuuriministeriöön uudelleen käsiteltäväksi.
Kielto taloudellisen voiton tavoittelemisesta
Ammatillista koulutusta koskevan hallituksen esityksen (HE 39/2017 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että laissa säädetty kielto taloudellisen voiton tavoittelemisesta ei tarkoita, etteikö koulutuksen järjestäjälle voisi syntyä toiminnasta ylijäämää. Sen ei kuitenkaan tulisi tuottaa taloudellista etua osakeyhtiön osakkeenomistajalle tai muulle toimintaan osallistuvalle tai sitä ylläpitävälle, vaan varat tulisi käyttää ammatillisen koulutuksen järjestämiseen, kehittämiseen ja siihen liittyviin investointeihin.
A Oy on ilmoittanut lupahakemuksessaan käyttävänsä kaiken taloudellisen voiton ammatillisen koulutuksen järjestämiseen, kehittämiseen tai siihen liittyviin investointeihin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota ilmoituksen yksilöimättömyyteen. Selityksessä yhtiö on vielä tarkentanut, että maltillisen tuloksen tekemisen avulla voittovaroista syntyy omaa pääomaa maksuvalmiuden varmistamiseksi ja kun pääoma on riittävän vahva, voittovaroja voidaan ryhtyä kohdentamaan aktiivisesti opetuksen kehittämiseen.
A Oy on tuonut esiin, että yhtiö on vakavarainen, se on saanut karsittua kustannuksia ja toiminnasta syntyy ylijäämää. Tähän nähden pelkkä yhtiön ilmoitus ilman konkreettisia suunnitelmia varojen käytöstä on epämääräinen. Tietojen perusteella ei voida varmistua siitä, ettei koulutuksen järjestäminen muodostu laissa kielletyksi voittoa tavoittelevaksi toiminnaksi.
Taloudelliset edellytykset
A Oy harjoittaa nyt esillä olevan koulutustoiminnan lisäksi voittoa tavoittelevaa elinkeinotoimintaa. Järjestämisluvan myöntäminen edellyttää, että hakija kykenee erottamaan toiminnot toisistaan.
Yhtiön hakemuksen mukaan elinkeinotoiminnan tuotot on eroteltu siten, että oppilailta perittävät koulutusmaksut ovat opetustoimen tuottoja ja oppilaiden tekemistä hieronnoista saadut maksut ovat maksupalvelutoiminnan tuottoja. Opettajien palkat ja muut henkilöstökulut on jaettu siten, että 55 prosenttia kohdistuu opetustoimintaan ja 45 prosenttia maksupalvelutoimintaan. Samaa jakoperustetta on käytetty jaettaessa henkilöstö- ja toimitilakuluja sekä poistoja opetustoiminnan ja maksupalvelutoiminnan välillä. Muut yrityksen kulut, kuten koulutuksen järjestäjän hallinnon ja opetuksen hallinnon kulut, on vähennetty täysin opetustoiminnan kuluina.
Hakemuslomakkeella on pyydetty tietoja hakijan tuloista ja menoista ja tässä kohdassa opetustoiminnot ja maksupalvelutoiminnot on käsitelty yhdessä. Asiakirjoihin ei sisälly muutakaan selvitystä, jossa voittoa tavoittelemattoman koulutustoiminnan ja elinkeinotoiminnan tulot ja menot olisi eriytetty. Esitetyn selvityksen perusteella ei siten ole mahdollista arvioida, miten yhtiö tulee erottamaan järjestämisluvan mukaisen toiminnan muusta elinkeinotoiminnasta. Hallinto-oikeus toteaa vielä, että menojen osalta kategorinen prosentuaalinen jakoperuste opetustoiminnan ja maksupalvelutoiminnan välillä ei voi antaa oikeaa kuvaa opetustoiminnan tuloksellisuudesta, sillä menojen jakamisen on noudatettava opetus- ja maksupalvelutoiminnoista saatavien tulojen välistä suhdetta. Kun opetustoiminnan menojen suuruudesta ei ole riittävää selvyyttä, yhtiön esittämien taloudellisten tunnuslukujen luotettavuutta ei ole mahdollista arvioida.
Toiminnalliset edellytykset
Ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 39/2017 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että toiminnallisten edellytysten täyttymiseksi hakijalla tulisi olla koulutustehtävän tuloksellisen, vaikuttavan ja laadukkaan hoitamisen kannalta tarvittava kelpoisuusehdot täyttävä opetushenkilöstö, ajanmukaiset osaamisperusteisen ja asiakaslähtöisen toiminnan vaatimukset täyttävät pedagogiset prosessit ja tukiprosessit sekä koulutustehtävän hoitamiseksi tarkoituksenmukaiset oppimisympäristöt. Lisäksi hakijalla tulee olla tarvittavaa ammatillista asiantuntemusta tutkintojen järjestämiseen ja myöntämiseen. Hakijan pitää pystyä myös osoittamaan, että sillä on toimivat laadunhallinnan menettelyt toiminnan laadun varmistamiseksi ja parantamiseksi. Lisäksi tämän lain 126 §:ssä edellytetään, että koulutuksen järjestäjä säännöllisesti arvioi toimintaansa ja parantaa laadunhallinnan menettelyitään.
A Oy on esittänyt valituksessaan mittavasti selvitystä henkilökuntansa koulutustaustasta, tiloistaan, opetusmenetelmistään ja yhteistyöstään työ- ja elinkeinoelämän kanssa. Yhtiö on kouluttanut hierojia yli 30 vuotta ja järjestämisluvan perusteella vuodesta 2011 alkaen. Tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole väittänytkään, etteikö yhtiö pystyisi suoriutumaan koulutuksen antamisesta. Toiminnallisten edellytysten osalta opetus- ja kulttuuriministeriö on lausunnossaan yksilöinyt puutteet laadunhallinnan arvioinnissa ja kehittämisessä.
Yhtiö on ilmoittanut lupahakemuksessaan tulevansa arvioimaan tutkintoja ja muuta toimintaa sekä niiden laatua ja vaikuttavuutta sekä niiden jatkuvaa parantamista suunnittelemallaan laadunhallinnan järjestelmällä. Lisäksi yhtiö tulee osallistumaan ulkopuolisen toimintansa ja laadunhallintajärjestelmiensä arviointiin sekä julkistamaan järjestämänsä arvioinnin keskeiset tulokset. Yhtiö on lupahakemusta varten laatinut erillisen laadunhallintaselvityksen. Selvitykseen on kopioitu Opetushallituksen julkaisun ”Opas ammatillisen koulutuksen laadunhallintajärjestelmien itsearviointiin” liite 2 eli ammatillisen koulutuksen laadunhallintajärjestelmien itsearvioinnin kriteerit.
Itsearviointikriteerien kopioiminen ei ole selvitys laadunhallintamenettelyistä tai siitä, miten A Oy aikoo tosiasiassa arvioida ja toteuttaa laadunhallintaansa. Näin ollen opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut hylätä hakemuksen toiminnallisten edellytysten puuttumisen vuoksi. Yhtiö on myöhemmin täydentänyt mainittua laadunhallintaselvitystä ja toimittanut sen hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeus ei voi kuitenkaan ensi asteena ottaa käsiteltäväkseen kysymystä siitä, onko laadunhallintaa koskeva selvitys nyt riittävä järjestämisluvan myöntämistä varten, vaan yhtiö voi halutessaan laittaa uuden hakemuksen vireille.
Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen opetus- ja kulttuuriministeriön päätöstä ei ole syytä muuttaa.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Laki ammatillisesta koulutuksesta 124 §, 125 §, 126 § 1 momentti ja 133 §
Valtioneuvoston asetus ammatillisesta koulutuksesta 7 § 3 momentti
Hallintolaki 45 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Ria Savolainen. Esittelijä Hans Muroke.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhtiölle myönnetään ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupa hakemuksen mukaisesti. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että asia palautetaan opetus- ja kulttuuriministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.
Vaatimusten tueksi on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:
Valituslupa tulee myöntää hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla, koska päätöstä tehdessä on tapahtunut ilmeinen virhe.
Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa nimenomaisesti todennut, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksessä ei ole yksilöity niitä tapauskohtaisia syitä, joiden vuoksi lupahakemus ei ole täyttänyt järjestämisluvan myöntämisedellytyksiä. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen perusteleminen erityisesti tutkintojen ja koulutuksen tarpeellisuuden osalta olisi ollut A Oy:lle ehdottoman tärkeää ottaen huomioon valitusasiakirjoista ilmenevä yhtiön aiempi merkittävä asema hierojakoulutuksen järjestämisessä Pirkanmaalla. Yksilöityjen perustelujen puuttuminen päätöksestä on olennainen puute, ja päätöksenteossa on näin ollen tapahtunut olennainen virhe.
Hallinto-oikeuden päätös on myös osittain ristiriitainen valitusmenettelyn yhteydessä annettujen selvitysten osalta ja yhtiön oikeusturvaa loukkaava. Hyvän hallintotavan mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön olisi tullut varata yhtiölle ennen päätöksen tekemistä tilaisuus hakemuksessa olleiden mahdollisten puutteiden korjaamiseen ja tarkennuksiin. Koska näin ei ole tapahtunut, viimeistään valitusmenettelyssä esitetty yhtiön selvitys olisi tullut ottaa huomioon käsittelyssä hallinto-oikeudessa samaan tapaan kuin ministeriön lausunnossaan antamat lisäselvitykset on otettu huomioon.
Lakiuudistuksen yhteydessä yritysten yhdenvertaisuutta on loukattu. Uuden lain 133 §:n 1 momentin siirtymäsäännöksen perusteella uusittiin hakemuksetta ja maksutta kumottujen lakien nojalla myönnetyt järjestämisluvat niille toimijoille, joilla oli myös näyttötutkintojen järjestämissopimus. Sen sijaan uusimatta jätettiin sellaisten toimijoiden luvat, joiden järjestämisluvan mukaisena koulutustehtävänä oli ainoastaan muuta ammatillista koulutusta syventävä tai täydentävä koulutus taikka joiden järjestämisluvan mukaisena tehtävänä oli järjestää tutkintoon valmistavaa koulutusta tai oppimissopimuskoulutusta. Näille toimijoille tarjottiin ainoastaan mahdollisuus hakea uuden lain mukaista maksullista lupaa.
Edellä tarkoitettuun ensimmäiseen ryhmään on kuulunut 15 lähinnä suurta yritystä, jotka ilmeisesti järjestävät omaan liiketoimintaansa liittyvää lisäkoulutusta pääasiassa omalle henkilökunnalleen. Toisessa ryhmässä on viisi toimijaa mukaan lukien A Oy. Ilmeisesti ainoastaan A Oy on tarjonnut hierojakoulutusta. Kyse on yhtiön keskeisestä toiminnasta, jonka päättyminen vie pohjan koko elinkeinotoiminnalta.
B ei ole järjestänyt hierojakoulutusta kesän 2015 jälkeen, eikä koulutusta rehtorilta saadun tiedon mukaan aloiteta myöskään syksyllä 2018 tai vuonna 2019. C:n syksyllä 2017 alkaneella kurssilla on ollut 17 osallistujaa. Jos Pirkanmaalla luvan saaneiden oppilaitosten kapasiteetti on 17 opiskelijaa, alueellisen koulutuksen tarjonta ei ole riittävällä tasolla. Valittajayhtiön opiskelijoista Pirkanmaalla asuvien osuus on ollut keskimäärin 35 opiskelijaa. Kun lisäksi keskimäärin 37 opiskelijaa on tullut koulutukseen muualta Suomesta, myöskään 25:n luvan saaneen oppilaitoksen tarjonta ei riitä kattamaan valtakunnallista tarvetta.
Työnvälityksen kuukausitilaston mukaan toukokuussa 2018 työttömien hierojien lukumäärä oli 554, kun samaan aikaan työttömänä oli esimerkiksi 5 845 lähihoitajaa, 1 113 sairaanhoitajaa ja 327 fysioterapeuttia. Hierojien työtilanne on valtakunnallisesti ottaen siis varsin hyvä.
Kaupallisesti toimivien koulutusyritysten osuudesta koulutustarjontaan ei ole esitetty tilastotietoa, eikä tämä voi olla ratkaiseva peruste koulutusresurssien tarveharkinnassa.
Yhtiö on toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle sekä Opetushallitukselle tilinpäätöstiedot ja taloudelliset selvitykset, joista on ollut todettavissa, ettei yhtiö ole maksanut osinkoja eikä ylisuuria palkkoja taikka muita etuuksia osakkaalle taikka läheisille. Yhtiö on myös aikaisemmilla talouden vakauttamistoimilla osoittanut, että se pystyy sopeuttamaan talouttaan toiminnan vaatimusten mukaisesti. Yhtiön maksuvalmius on ollut ja on erinomaisella tasolla. Myös yhtiön omaa pääomaa on osakkaan toimesta lisätty.
Hallinto-oikeus on, vastoin ministeriön hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa esittämää, todennut, että yhtiö on vakavarainen, jolloin taloudelliset edellytykset kiistatta ovat olemassa. Hallinto-oikeus on kuitenkin nostanut esiin voitontavoittelukiellon ja siis katsonut uuden luvan hylkäämisen perusteeksi tasapainottamisen johdosta vähitellen kasvavan vakavaraisuuden ja taloudellisen tilan vakauden, joka voisi johtaa muun muassa kiellettyyn voiton tavoitteluun.
Yhtiö on lupahakemuksen yhteydessä ilmoittanut, että osinkoja, ylisuuria palkkoja tai muita etuuksia osakkaalle taikka läheisille ei tulla jatkossakaan maksamaan ja että syntyviä voittovaroja ryhdytään kohdentamaan aktiivisesti opetukseen ja opetusympäristön laadun parantamiseen, kunhan riittävä vakavaraisuus maltillisen tuloksenteon kautta saavutetaan.
Yhtiöllä on ollut perusteltu syy olettaa, että vuosina 2011–2017 tapahtunut lupaehtojen mukainen toiminta on riittävä näyttö siitä, että yhtiöllä ei ole jatkossakaan aikomusta ryhtyä toimimaan lupaehtojen vastaisesti. Asiaa arvioitaessa olisi tullut ottaa huomioon, että yhtiöllä on jo nyt toiminnallinen kokonaisuus ja olemassa oleva oppimisympäristö, jonka laatu on kiitettävällä tasolla kaikilla mittareilla mitattuna.
Uuden luvan hakemiseen pakotettu toimija, jolla on jo valmiina sellainen koulutukseen tarvittava infrastruktuuri, joka on täyttänyt aiemman luvan vaatimukset, on joutunut eriarvoiseen asemaan verrattuna niihin toimijoihin, joiden luvat on siirtymäsäännöksen perusteella viran puolesta uudistettu ilman hakumenettelyä. Jälkimmäiset toimijat eivät ole olleet velvollisia tekemään selkoa toiminnastaan.
Yhtiö on toistuvasti käynyt valvovien tahojen kanssa keskustelua oikeasta raportointitavasta muun muassa kustannusten jaon suhteen, koska annetut ohjeet raportoinnista ja sen sisällöstä ovat vaikeaselkoisia. Yhtiö on tuottojen ja kulujen erottelussa toiminut annettujen raportointiohjeiden mukaisesti. Opetushallituksen rahoitusosastolta ei ole viimeisten 8.2.2017 saatujen raportointiohjeiden mukaan tallennettujen rahoitustietojenkaan jälkeen tullut virheilmoituksena korjauspyyntöjä vuosien 2016 ja 2017 osalta eikä korjaamaan pyydettyjen vuosien 2014–2015 osalta.
Yhtiö on lupahakemuksessaan esittänyt voittoa tavoittelemattomasta koulutustoiminnasta ja muusta voittoa tavoittelevasta toiminnasta saatavien tuottojen ja kulujen jakautumisen perusteeksi saman jaon, jonka Opetushallitus aikaisemmin on yhtiön osalta hyväksynyt.
Muiden kulujen kohdentaminen kokonaisuudessaan koulutustoimintaan johtuu siitä, että kaikki infrastruktuuri on tarpeen nimenomaan koulutustoiminnan vuoksi. Opetushallituksen rahoitusosasto on hyväksynyt tämän periaatteen. Voittoa tavoittelevaksi toiminnaksi on eriytetty oppilashieronnoista saatavat tuotot. Tämäkin rajanveto on keinotekoinen, koska oppilashieronnat ovat osa koulutusta. Tuottotaso jää alhaiseksi ja toisaalta kulut painottuvat opetustoiminnan puolelle, koska mitään hankintoja ei varsinaisesti jouduta tekemään pelkästään myytävien hierontapalveluiden vuoksi. Taloudelliset edellytykset luvan myöntämiselle ovat kiistattomasti olemassa.
Yhtiön aiempi toiminta ja toimintaedellytyksistä valitusmenettelyn aikana esitetty selvitys osoittavat, että yhtiö täyttää kaikki ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 28 §:n toiminnallisia edellytyksiä koskevat vaatimukset.
Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat ristiriitaiset ja virheelliset siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole katsonut voivansa ensi asteena ottaa huomioon yhtiön vastaselityksessä antamien lisäselvitysten merkitystä luvan myöntämisen kannalta. Hallinto-oikeus on kuitenkin samalla hyväksynyt opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnossaan antamat lisäselvitykset valituksen hylkäämisen perusteeksi, vaikka onkin todennut, ettei opetus- ja kulttuuriministeriö ole yksilöinyt niitä syitä, joiden vuoksi luvan myöntämisedellytysten ei ole katsottu täyttyvän.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon, jossa on uudistettu hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa lausuttu ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:
Ministeriön näkemyksen mukaan hierojan ammatti- ja erikoisammattitutkinnon valtakunnallista tai alueellista koulutustarjontaa ei ole tarpeellista lisätä uusilla koulutuksen järjestäjillä. Yhtiön hakemuksessa esitettyjen tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen ei ole tarpeellista ottaen huomioon esitetyn toiminta-alueen osaamistarpeet sekä tutkintojen ja koulutuksen tarjonta kyseisellä alueella.
Ministeriö on ottanut lain 28 §:n 3 momentin mukaisesti huomioon, että järjestämisluvat muodostavat kokonaisuuden, joka varmistaa ammatillisen koulutuksen riittävän saatavuuden. Päätöksenteon pohjana on käytetty esimerkiksi maakunnan väestömäärää, väestöennustetta ja maantieteellistä koulutustarjonnan kattavuutta sekä tarjontaa.
Järjestämisluvan saaneet hierontakoulutusta antavat koulutuksen järjestäjät eivät palvele pelkästään alueellista koulutus- ja työvoimatarvetta, vaan järjestäjien koulutustarjonta ja tutkinnot vastaavat myös valtakunnalliseen koulutus- ja työvoimatarpeeseen. Kaikkiaan 23:lla ammatillisen koulutuksen järjestäjällä on järjestämisluvassaan oikeus järjestää hierojan ammattitutkinto- ja/tai hierojan erikoisammattitutkintokoulutusta ja myöntää tutkintoja 1.1.2019 alkaen. Lisäksi on 30 yksityistä kaupallisesti toimivaa hierojakoulutusta antavaa oppilaitosta, joilla ei ole ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 22 §:n mukaista järjestämislupaa. Monilla näillä yksityisillä kaupallisesti toimivilla hierojakouluilla on myös erillisiä toimipisteitä eri paikkakunnilla. Lisäksi kaksi kansanopistoa tarjoaa hierojakoulutusta yhteistyösopimuksella.
Hierojakoulutuksen saaneiden työttömyys on pysynyt melko korkeana. Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan 1.1.2018 luvan saaneet koulutuksen järjestäjät pystyvät tyydyttämään alan osaamis- ja työvoimatarpeen, ja koulutustarjontaa on saatavilla ympäri maata.
Uuden lain mukaisessa ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämisluvassa voidaan määrätä lain 27 §:n mukaisesti oikeudesta, velvollisuudesta, ehdosta tai tehtävästä, jota ei ole ollut kumottujen lakien nojalla myönnetyissä ammatillisen koulutuksen järjestämisluvissa. Tällainen uuden lain mukaisessa järjestämisluvassa määrättävä oikeus on muun muassa oikeus järjestää kaikkia lain 6 §:ssä tarkoitettuun tutkintorakenteeseen kuuluvia tutkintoja eli myös muita kuin järjestämisluvassa määrättyjä tutkintoja ja koulutusta sekä 8 §:n 1 kohdassa tarkoitettua ammatillista osaamista syventävää tai täydentävää koulutus (jatkossa laajennettu oppisopimuskoulutuksen järjestämistehtävä) lain 30 §:ssä tarkoitetun koulutuksen hankinnan kautta oppisopimuskoulutuksena.
Tutkinnot ja koulutus järjestetään aina 30 §:ssä tarkoitettuna koulutuksen hankintana, jos koulutuksen järjestäjällä ei ole kyseisen tutkinnon järjestämislupaa. Laajennettu oppisopimuskoulutuksen järjestämistehtävä eroaa lain 30 §:n 1 momentissa säädetystä oikeudesta hankkia yksittäisiä tutkinnon osia tai koulutusta opiskelijan yksilöllisten valintojen mahdollistamiseksi. Laajennetun oppisopimuskoulutuksen tehtävän puitteissa voidaan opiskelijan koulutustarpeen mukaisesti hankkia oppisopimuskoulutuksena myös koko tutkinto tai mitä tahansa tutkinnon osia siitä riippumatta, mitä tutkintoja kyseisen koulutuksen järjestäjän järjestämisluvassa on määrätty.
Jotta ammatillisen koulutuksen alueellinen saatavuus voitaisiin turvata, on jokaiselle maakunnalle päätetty vähintään yksi koulutuksen järjestäjä, jonka velvollisuutena on huolehtia alueen koulutus- ja osaamistarpeesta. Pirkanmaalla hierojakoulutusta ja tutkintoja voivat järjestää C sekä B. Myös D ja E voivat laajennetun oppisopimuskoulutuksen antamien mahdollisuuksien mukaisesti tarjota Pirkanmaalla hierojan ammatti- ja erikoisammattitutkintoja, jos koulutus- ja työelämätarve osoittaa näiden koulutuksen tarpeellisuuden.
Koska tutkintoja ja koulutusta saa ensisijaisen toiminta-alueen lisäksi järjestää Ahvenanmaan maakuntaa lukuun ottamatta myös muualla Suomessa, koulutuksen järjestäjä voi lupansa puitteissa kohdentaa joustavasti tutkintojen ja koulutuksen tarjontaa vastaamaan kulloistakin osaamis- ja koulutustarvetta ja erilaisten asiakkaiden tarpeita muuallakin kuin ensisijaisella toiminta-alueellaan. Siten myös muutkin kuin Pirkanmaalla toimivat koulutuksen järjestäjät voivat tarpeen mukaan tarjota hierojakoulutusta Pirkanmaalla, mikäli siihen on tarvetta.
Yhtiön hakemusta on arvioitu yhdenvertaisesti muiden järjestämislupaa hakeneiden toimijoiden kanssa. Yhteensä neljä toimijaa haki järjestämislupaa hieronnan ammatti- tai erikoisammattitutkintojen järjestämiseksi. Yhdellekään näistä ei myönnetty järjestämislupaa koulutustarpeen perusteella.
Yhtiön hakemuksen ei voitu katsoa täyttävän järjestämisluvan myöntämisen taloudellisia edellytyksiä. Yhtiön viimeisimmän päättyneen tilikauden (vuosi 2016) tilinpäätösasiakirjojen perusteella taloudelliset tunnusluvut eivät täyttäneet järjestämisluvan myöntämisedellytyksiä. Hakemuksen liitteenä on ollut tilikauden 1.1.2016–31.12.2016 tilinpäätös, jonka mukaisesti yhtiön maksuvalmius, vakavaraisuus ja toiminnan kannattavuus olivat taloudellisten tunnuslukujen perusteella heikkoja.
Lain 28 §:n mukaan tutkintoja tai koulutusta ei saa jatkossakaan järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Hallituksen esityksen (HE 39/2017 vp) mukaan tämä ei kuitenkaan tarkoittaisi, etteikö koulutuksen järjestäjälle voisi syntyä toiminnasta ylijäämää. Sen ei kuitenkaan tulisi tuottaa taloudellista etua osakeyhtiön osakkeenomistajalle tai muulle toimintaan osallistuvalle tai sitä ylläpitävälle, vaan varat tulisi käyttää ammatillisen koulutuksen järjestämiseen, kehittämiseen ja siihen liittyviin investointeihin.
Yhtiö ei hakemuksessaan kuvannut, miten se kykenee jatkossa todentamaan, että järjestämisluvan mukainen toiminta on eriytetty muusta elinkeinotoiminnasta. Opetushallituksen antama ohjeistus, johon valituksessa vedotaan, viittaa kustannustietojen keruuseen, joita Opetushallitus kerää valtionosuusjärjestelmän ylläpitoa, kustannusseurantaa ja koulutuksen arviointia varten. Ohjeistus koskee kumottujen lakien mukaisen ammatillisen lisäkoulutuksen kustannusten jakautumista eri toiminnoille. Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, yhtiön hakemus ei ole sisältänyt riittävää selvitystä siitä, miten voittoa tavoittelemattoman koulutustoiminnan ja elinkeinotoiminnan tulot ja menot eriytetään.
Yhtiö esittää valituksessaan, että se olisi neuvotteluissa ja selvityksissä osoittanut riittävät taloudelliset edellytykset. Kuten hallinto-oikeudelle lähetetyistä aineistoista ilmenee, ministeriöllä oli neuvottelujen ja selvitysten perusteella tarve jatkaa tilanteen seuraamista varmistuakseen, että yhtiön taloudelliset edellytykset ovat lainsäädännön edellyttämällä pohjalla.
Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa, että järjestämisluvan myöntämisen edellytysten täyttymistä arvioitiin ainoastaan koulutuksen järjestäjän 10.8.2017 toimittaman hakemuksen ja sen liitteiden perusteella hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi. Tarve jatkaa taloudellisten edellytysten seurantaa kuitenkin tukee ministeriön näkemystä, ettei hakijan riittävistä taloudellisista edellytyksistä ole voitu varmistua.
Ammatillisesta koulutuksessa annetun lain 53 §:n 4 momentissa todetaan, että koulutuksen järjestäjä laatii osana laadunhallintajärjestelmäänsä suunnitelman osaamisen arvioinnin toteuttamisesta tutkinto- tai koulutuskohtaisesti. Osaamisen arvioinnin toteuttamissuunnitelman tietosisältö on vähimmäisvaatimus siitä, mitä tietoja laadunhallintajärjestelmän osaksi laadittavan osaamisen arvioinnin toteuttamissuunnitelman tulee ainakin sisältää. Osaamisen arvioinnin toteuttamissuunnitelmaan kirjataan koulutuksen järjestäjän päättämät linjaukset ja menettelytavat osaamisen arvioinnin toteuttamissuunnitelman laatimiseen, hyväksymiseen ja päivittämisen sekä dokumentointiin ja arkistointiin. Yhtiö ei ole hakemuksessaan riittävästi pystynyt kuvaamaan edellä vaadittuja tietosisältöjä.
Valittaja on antanut vastaselityksen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:
Ministeriö on sivuuttanut sen, että yhtiö on useiden vuosien ajan kantanut päävastuun Pirkanmaalla hierojien kouluttamisesta ja että tämä historia olisi tullut ottaa huomioon arvioitaessa tarvetta koulutuksen järjestämiseen. Alueellisen tarpeen tyydyttämiseksi lupa on myönnetty Pirkanmaalla kahdelle toimijalle, joista toisella ei ole toimintaa ja toinen kouluttaa alle 20 opiskelijaa kerrallaan. Ennen uutta lakia Pirkanmaalla koulutettiin vuosittain noin 100 hierojaa. Selvä osoitus alueellisen kapasiteetin alimitoituksesta on se, että F on heti vuoden 2018 tammikuussa laajentanut toimintaansa Tampereelle.
Yhtiön tilinpäätös vuodelta 2016 oli tunnusluvuiltaan huono, mihin vaikutti merkittävästi heinäkuussa 2016 taannehtivasti 1.1.2016 alkaen maksuunpantu arvonlisävero oppilashierontatuotoista. Korkein hallinto-oikeus kumosi päätöksellään vuonna 2018 verovelvolliseksi määräämistä ja hierontatuottojen verottamista koskevan päätöksen, ja arvonlisäverot palautettiin yhtiölle.
Luvan hylkääminen on tehty tietoisesti virheellisten tietojen perusteella, kun yhtiön ministeriölle sekä Opetushallitukselle toimittamia talouden korjaamiseen liittyviä selvityksiä ei ole otettu huomioon. Menettely on ollut vastoin hyvää hallintotapaa ja oikeudenmukaista menettelyä.
Yhtiöllä on ollut perusteltu syy olettaa, että ministeriön sekä Opetushallituksen kanssa käydyissä neuvotteluissa sovittujen periaatteiden mukaisesti toteutettu tuottojen ja kulujen jakaminen antaa riittävän tarkan kuvan koulutustoiminnan taloudellisista edellytyksistä.
Lupahakemuksen liitteenä on lomake TU-Laadunhallinta.pdf, jossa on kuvattu arviointikriteerit ja johon dokumentoidaan arvio tilasta ja sen kehittäminen. Lomake on liitetty aineistoon osoituksena siitä, että yhtiöllä on laadunvalvontajärjestelmä käytännössä testattuna ja valmiina laadunhallinnan aloittamiseksi lain edellyttämällä tavalla. Olisi keinotekoista ryhtyä keksimään arvioinnin työkaluna käytettävälle lomakkeelle hakemushetkellä arvioita kunkin osa-alueen tilasta ja kehittämissuunnitelmista. Lomake itsessään osoittaa, että laadunvalvontaa toteutetaan ja seurataan monipuolisesti.
Yhtiön hierojan ammattitutkintoon ja hierojan ammattitutkintoon valmistavien koulutusten läpäisyaste on ollut noin 99 prosenttia, joten tämän perusteella yhtiön käytössä on jo ollut toimivat laadunhallinnan menettelyt.
Yhtiöllä on laadukkaat opetustilat, ammattitaitoiset opettajat, toimivat opetussuunnitelmat ja muu infrastruktuuri valmiina ja ollut toiminnassa jo usean vuoden ajan, joten hakemukseen on kirjattu vain tiedot siitä, että vaaditut laatukriteerit ovat käytössä. Tiedot ovat olleet ministeriön tiedossa, mutta niitä ei ole otettu huomioon.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
Sovellettavat oikeusohjeet
Suomen perustuslain 123 §:n 2 momentin mukaan valtion ja kuntien järjestämän muun kuin yliopisto-opetuksen perusteista samoin kuin oikeudesta järjestää vastaavaa opetusta yksityisissä oppilaitoksissa säädetään lailla.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) 22 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettujen ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen edellyttää opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämää tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa (järjestämislupa). Järjestämislupa voidaan myöntää hakemuksesta kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 28 §:n 1 momentin mukaan järjestämisluvan myöntämisen edellytyksenä on, että tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen on tarpeellista ottaen huomioon valtakunnalliset ja alueelliset osaamistarpeet sekä tutkintojen ja koulutuksen tarjonta. Tutkintoja tai koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.
Saman pykälän 2 momentin mukaan järjestämislupa voidaan myöntää hakijalle, jolla on hakemansa tehtävän toteuttamiseksi tarvittava osaaminen ja riittävä yhteistyö työ- ja elinkeinoelämän kanssa sekä taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset haetun tehtävän mukaisten tutkintojen ja koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Edellytysten arvioinnissa otetaan huomioon toiminnan laatu, vaikuttavuus ja tuloksellisuus.
Saman pykälän 3 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön on järjestämislupien myöntämistä koskevan päätöksenteon yhteydessä huolehdittava siitä, että järjestämisluvat muodostavat kokonaisuuden, joka varmistaa ammatillisen koulutuksen riittävän saatavuuden.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 128 §:n 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2018. Pykälän 2 momentin mukaan mainitulla lailla kumotaan ammatillisesta peruskoulutuksesta annettu laki (630/1998) ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettu laki (631/1998), jäljempänä kumotut lait.
Lain 133 §:ssä on säädetty järjestämislupien muuttamista koskevista siirtymäsäännöksistä. Pykälän 1 momentin mukaan kumottujen lakien nojalla myönnettyjen ammatillisen peruskoulutuksen ja lisäkoulutuksen järjestämislupien sekä tehtyjen näyttötutkintojen järjestämissopimusten voimassaolo päättyy tämän lain voimaan tullessa, jollei 134 §:ssä toisin säädetä. Opetus- ja kulttuuriministeriö muuttaa hakemuksetta ja maksutta kumottujen lakien nojalla myönnetyt järjestämisluvat tämän lain mukaisiksi ammatillisen koulutuksen järjestämisluviksi siten kuin tässä pykälässä säädetään.
Pykälän 2 momentin mukaan kumottujen lakien nojalla myönnetyt järjestämisluvat muutetaan tämän lain mukaisiksi siten, että tutkintojen myöntämis- ja järjestämisoikeus määrätään koskemaan niitä ammatillisia perustutkintoja, joihin koulutuksen järjestäjällä on ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain nojalla myönnetty järjestämislupa, sekä niitä ammatti- ja erikoisammattitutkintoja, joita koskevan näyttötutkintojen järjestämissopimuksen tutkintotoimikunta on ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain nojalla solminut koulutuksen järjestäjän kanssa. Tässä momentissa säädetystä voidaan kuitenkin erityisestä syystä poiketa koulutuksen järjestäjän tosiasiallisen toiminnan perusteella.
Saman lain 134 §:ssä on säädetty muista järjestämislupia ja näyttötutkintojen järjestämissopimuksia koskevista siirtymäsäännöksistä. Pykälän 1 momentin mukaan, jos koulutuksen järjestäjällä on kumottujen lakien nojalla myönnetyn järjestämisluvan perusteella oikeus järjestää valmistavaa koulutusta tai oppisopimuskoulutusta sellaiseen tutkintoon, johon järjestäjälle ei myönnetä tässä laissa tarkoitettua järjestämislupaa, kumottujen lakien nojalla myönnetyn järjestämisluvan voimassaolo päättyy 31 päivänä joulukuuta 2019.
Hallituksen esityksessä muun muassa laiksi ammatillisesta koulutuksesta (HE 39/2017 vp) on lakiehdotuksen 28 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
”Järjestämisluvan myöntämisen edellytyksenä olisi, että hakemuksessa tarkoitettu tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen vastaa valtakunnalliseen tai toimialakohtaiseen tai alueelliseen osaamistarpeeseen. Tarpeen arvioinnissa otettaisiin huomioon valtakunnalliset osaamistarve-ennakoinnit ja koulutuksen saavutettavuus. Arvioinnissa kiinnitettäisiin huomiota muun muassa väestö- ja opiskelijapohjaan, työvoiman tarpeeseen ja osaamistarpeisiin, ja siinä otettaisiin lisäksi huomioon alueiden väliset erot ja elinkeinorakenteen muutokset, koulutukseen hakeutuminen ja alueella jo oleva koulutustarjonta. Tutkintoja tai koulutusta ei saisi jatkossakaan järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoittaisi, etteikö koulutuksen järjestäjälle voisi syntyä toiminnasta ylijäämää. Sen ei kuitenkaan tulisi tuottaa taloudellista etua osakeyhtiön osakkeenomistajalle tai muulle toimintaan osallistuvalle tai sitä ylläpitävälle, vaan varat tulisi käyttää ammatillisen koulutuksen järjestämiseen, kehittämiseen ja siihen liittyviin investointeihin.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin edellytyksistä, jotka hakijan tulisi täyttää järjestämisluvan myöntämiseksi. Momentissa säädetyillä järjestämisluvan myöntämisedellytyksillä huolehdittaisiin siitä, että luvan saaneella on riittävä osaaminen ja voimavarat sekä riittävän laajat työ- ja elinkeinoelämäyhteydet järjestämisluvan mukaisen tehtävän menestyksekkääksi hoitamiseksi. Valtionosuusrahoitteinen tutkintojen järjestäminen ja koulutus olisi toteutettava laadukkaasti, vaikuttavasti ja tuloksellisesti.
Taloudellisten edellytysten näkökulmasta olisi keskeistä, että hakijalla olisi tarvittava maksuvalmius sekä vakavaraisuus, jotta se kykenee tarjoamaan laadukasta koulutusta, kehittämään toimintaansa ja sekä tekemään toimintaedellytysten ylläpitämiseksi tarvittavia investointeja ja selviytymään yllättävistä kustannusvaikutuksia aiheuttavista muutostilanteista, kuten esimerkiksi kohtuullisista opiskelijamäärien vaihteluista.
Toiminnallisten edellytysten täyttymiseksi hakijalla tulisi olla koulutustehtävän tuloksellisen, vaikuttavan ja laadukkaan hoitamisen kannalta tarvittava kelpoisuusehdot täyttävä opetushenkilöstö, ajanmukaiset osaamisperusteisen ja asiakaslähtöisen toiminnan vaatimukset täyttävät pedagogiset prosessit ja tukiprosessit sekä koulutustehtävän hoitamiseksi tarkoituksenmukaiset oppimisympäristöt. Lisäksi hakijalla tulee olla tarvittavaa ammatillista asiantuntemusta tutkintojen järjestämiseen ja myöntämiseen. Tämä tarkoittaa, että hakijan on kyettävä osoittamaan, että sillä on riittävä tutkintojärjestelmään ja järjestämiinsä tutkintoihin liittyvä asiantuntemus ja työelämäyhteydet. Hakijan pitää pystyä myös osoittamaan, että sillä on toimivat laadunhallinnan menettelyt toiminnan laadun varmistamiseksi ja parantamiseksi. Lisäksi tämän lain 126 §:ssä edellytetään, että koulutuksen järjestäjä säännöllisesti arvioi toimintaansa ja parantaa laadunhallinnan menettelyitään. Hakijalla tulisi olla käytettävissä myös koulutustehtävän laajuuden ja luonteen edellyttämät tilat, välineet ja oppimisympäristöt. Jos hakija ei ole ennen luvan myöntämistä järjestänyt koulutustoimintaa, otettaisiin luvan myöntämisessä huomioon hakijan esittämät suunnitelmat edellä mainittujen edellytysten täyttymisen osalta.
Lupien myöntämiseen liittyy aina opetus- ja kulttuuriministeriön harkintaa. Harkinta ei kuitenkaan ole täysin vapaata, vaan opetus- ja kulttuuriministeriö huolehtii pykälän 3 momentin mukaan järjestämislupia myöntäessään siitä, että järjestämisluvat muodostavat kokonaisuuden, joka varmistaa ammatillisen koulutuksen riittävän saatavuuden.”
Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 22/2017 vp) järjestämislupiin liittyen todennut seuraavaa:
”Perustuslakivaliokunta on arvioinut koulutuksen toimilupasääntelyä perustuslain 123 §:n 2 momentin säännöksen kannalta ammattikorkeakoululakia koskevien esitysten yhteydessä (PeVL 9/2013 vp ja PeVL 74/2002 vp) sekä lukiolakia, ammatillisesta koulutuksesta annettuja lakeja ja vapaasta sivistystyöstä annettua lakia koskeneen rauenneen hallituksen esityksen yhteydessä (PeVL 74/2014 vp). Valiokunnan mukaan perustuslain 123 §:n 2 momentin säännös jättää lainsäätäjälle harkintamarginaalia tällaisen koulutuksen luvanvaraisuuden sääntelyssä, eikä opetuksen järjestämisen luvanvaraisuutta ole katsottu ongelmalliseksi perustuslain kannalta (esim. PeVL 9/2013 vp, s. 2 ja PeVL 74/2002 vp, s. 3).
Perustuslakivaliokunnan aiemmassa käytännössä on katsottu, että perustuslain 123 §:n 2 momentin estämättä toimilupajärjestelmästä on voitu säätää tavallisella lailla myös silloin, kun lupaharkinta on ollut vapaata (ks. PeVL 9/2013 vp, s. 2/I, PeVL 74/2002 vp). Perustuslakivaliokunnan uudemmassa käytännössä on kuitenkin korostettu sidotun lupaharkinnan asianmukaisuutta ja toimiluvan peruuttamisen täsmällistä sääntelyä ja katsottu, että koulutuksen saatavuuden yhdenvertainen turvaaminen edellyttää ministeriön lupaharkinnan sitomista oikeudellisesti (PeVL 74/2014 vp, s. 3/I–5/I). Mainittua oikeusharkintaisuutta on pidetty eräiden lupien osalta edellytyksenä lainsäädännön perustuslainmukaisuudelle (PeVL 74/2014 vp, s. 5/I). Valiokunnan mukaan hallituksen esitystä oli tämän johdosta täydennettävä selkeällä opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksentekoa velvoittavalla säännöksellä, joka turvaa koulutuksen järjestäjäverkon kattavuuden ja koulutuksen saatavuuden ja siten perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvatut sivistykselliset oikeudet (PeVL 74/2014 vp, s. 4/I–4/II).
Nyt arvioitavana olevan hallituksen esityksen mukaiset säännökset ammatillisen koulutuksen järjestämislupien myöntämisestä, muuttamisesta, peruuttamisesta ja lakiin perustuvasta päättymisestä vastaavat perustuslakivaliokunnan käytäntöä.”
Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
Asiakirjoista saatu selvitys
A Oy on opetus- ja kulttuuriministeriölle osoitetulla 10.8.2017 saapuneella hakemuksella hakenut järjestämislupaa hieronnan ammattitutkinnon ja erikoisammattitutkinnon järjestämistä varten. Hakemus on koskenut myös työvoimakoulutuksen ja urheilijoiden ammatillisen koulutuksen antamista.
Järjestämisluvan hakemisajankohtana A Oy:llä on ollut voimassa opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksellään 14.10.2010 myöntämä ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) mukainen ammatillista lisäkoulutusta koskeva järjestämislupa, jossa määritellyn koulutustehtävän perusteella sillä on ollut lupa järjestää sosiaali-, terveys- ja liikunta-alan lisäkoulutusta hierojan ammattitutkintoon valmistavana koulutuksena.
Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että esillä oleva asia liittyy ammatillista koulutusta koskevan lainsäädännön uudistamiseen. Uusi lainsäädäntö on tullut voimaan 1.1.2018. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) voimaantulo- ja siirtymäsäännösten mukaan kumottujen ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain (630/1998) ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) nojalla myönnettyjen ammatillisen peruskoulutuksen ja lisäkoulutuksen järjestämislupien sekä tehtyjen näyttötutkintojen järjestämissopimusten voimassaolo päättyy 31.12.2017, jollei lain 134 §:ssä toisin säädetä. Myös A Oy:n lupa järjestää sosiaali-, terveys- ja liikunta-alan lisäkoulutusta hierojan ammattitutkintoon valmistavana koulutuksena on päättynyt uuden lain nojalla.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 133 §:n sekä opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnossa viitatun opetus- ja kulttuuriministeriön 11.5.2017 päivätyn kirjeen (OKM/185/531/2017) mukaan niiden koulutuksen järjestäjien, joilla on ollut voimassa oleva järjestämislupa, luvat on hakemuksetta muutettu uuden lainsäädännön mukaisiksi ammatillisen koulutuksen järjestämisluviksi lukuun ottamatta niitä koulutuksen järjestäjiä, joilla on ollut voimassa oleva ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämislupa ja joilla ei ole ollut voimassaolevia tutkintotoimikuntien myöntämiä näyttötutkintojen järjestämissopimuksia. Viimeksi mainittuja koulutuksen järjestäjiä, kuten A Oy:tä, on koskenut ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 134 §.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 134 §:ssä on säädetty koulutuksen järjestäjän oikeudesta järjestää valmistavaa koulutusta tai oppisopimuskoulutusta tutkintoon, johon järjestäjälle ei myönnetä uuden lain mukaista järjestämislupaa. Kyseisten koulutusten ja tutkintojen osalta tällaisen järjestämisluvan voimassaolo päättyy 31.12.2019. Myös nämä koulutuksen järjestäjät ovat opetus- ja kulttuuriministeriön 3.7.2017 päivätyn kirjeen (OKM/191/531/2017) mukaisesti voineet halutessaan hakea uuden lain mukaista ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämislupaa 11.8.2017 mennessä. Lupa koulutuksen järjestämiseen voidaan myöntää, jos hakija täyttää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 28 §:ssä säädetyt edellytykset.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että yhtiön hakemuksessa esitettyjen tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen ei ole tarpeellista ottaen huomioon esitetyn toiminta-alueen osaamistarpeet ja tutkintojen sekä koulutuksen tarjonta tällä alueella. A Oy ei ole myöskään hakemuksessaan esittänyt, että sillä olisi tehtävän toteuttamiseksi taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset haetun tehtävän mukaisten tutkintojen ja koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen.
Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan hierojan ammatti- ja erikoisammattitutkinnon niin valtakunnallista kuin alueellista koulutustarjontaa ei ole tarpeellista lisätä uusille koulutuksen järjestäjille. Vuoden 2018 alusta lukien 25:llä ammatillisen koulutuksen järjestäjällä on järjestämisluvassaan oikeus järjestää hierojan ammattitutkinto- ja hierojan erikoisammattitutkintokoulutusta ja myöntää tutkintoja. Koska tutkintoja ja koulutusta saa ensisijaisen toiminta-alueen lisäksi järjestää Ahvenanmaan maakuntaa lukuun ottamatta myös muualla Suomessa, koulutuksen järjestäjä voi lupansa puitteissa kohdentaa joustavasti tutkintojen ja koulutuksen tarjontaa vastaamaan kulloistakin osaamis- ja koulutustarvetta ja erilaisten asiakkaiden tarpeita muuallakin kuin ensisijaisella toiminta-alueellaan. Siten muutkin kuin Pirkanmaalla toimivat koulutuksen järjestäjät voivat tarpeen mukaan tarjota hierojakoulutusta Pirkanmaalla, mikäli siihen on tarvetta. Järjestämisluvan saaneet hierontakoulutusta antavat koulutuksen järjestäjät eivät siten palvele pelkästään alueellista koulutus- ja työvoimatarvetta, vaan järjestäjien koulutustarjonta ja tutkinnot tyydyttävät myös valtakunnallista koulutus- ja työvoimatarvetta. Lisäksi valtakunnassa toimii useita yksityisiä kaupallisesti toimivia hierojakoulutusta antavia oppilaitoksia. Ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selityksen mukaan myös D ja E voivat laajennetun oppisopimuskoulutuksen antamien mahdollisuuksien mukaisesti tarjota Pirkanmaalla hierojan ammatti- ja erikoisammattitutkintoja, jos koulutus- ja työelämätarve osoittaa näiden koulutuksen tarpeellisuuden.
Lausunnon mukaan A Oy:n taloudelliset tunnusluvut eivät viimeisimmän päättyneen tilikauden (2016) tilinpäätösasiakirjojen perusteella täyttäneet järjestämisluvan myöntämisen edellytyksiä. Lisäksi yhtiö hakemukseen laatimansa arvion perusteella ennusti ammatillisen koulutuksen kerryttävän ylijäämää, mutta hakemuksesta ei käynyt ilmi, että ylijäämä käytettäisiin ammatillisen koulutuksen järjestämiseen, kehittämiseen ja siihen liittyviin investointeihin. Yhtiö ei hakemuksessaan myöskään kuvannut, miten se kykenee jatkossa todentamaan, että järjestämisluvan mukainen toiminta on eriytetty sen muusta elinkeinotoiminnasta.
Lausunnon mukaan yhtiön viittaamat neuvottelut ja niissä pyydetyt lisäselvitykset ovat liittyneet opetus- ja kulttuuriministeriön 26.5.2016 käynnistämään ammatillisen koulutuksen järjestäjärakenteen kehittämisohjelmaan, jonka tavoitteena on ollut varmistua siitä, että ammatillisen koulutuksen laatu ja saatavuus voidaan turvata myös toimintaan kohdennettavien säästöjen jälkeen. Yhtiön toimittamien sovittujen lisäselvitysten jälkeen ministeriöllä oli tarve jatkaa tilanteen seuraamista varmistuakseen, että koulutuksen järjestäjän talous on lainsäädännön edellyttämällä pohjalla. Vaikka järjestämisluvan edellytysten täyttymistä on arvioitu ainoastaan yhtiön toimittaman hakemuksen ja sen liitteiden perusteella, taloudellisten edellytysten seurannan jatkuminen on tukenut ministeriön näkemystä, ettei yhtiön riittävistä taloudellisista edellytyksistä ole voitu varmistua.
Lausunnon mukaan järjestämisluvan myöntämisen toiminnalliset edellytykset eivät ole täyttyneet, koska A Oy ei ole hakemuksessaan riittävästi pystynyt kuvaamaan, miten ammatillisen koulutuksen laadunhallintajärjestelmien itsearvioinnin kriteerejä arvioidaan ja kehitetään.
Ministeriö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä tähän liittyen vielä todennut, että ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 53 §:n 4 momentissa todetaan, että koulutuksen järjestäjä laatii osana laadunhallintajärjestelmäänsä suunnitelman osaamisen arvioinnin toteuttamisesta tutkinto- tai koulutuskohtaisesti. Osaamisen arvioinnin toteuttamissuunnitelman tietosisältö on vähimmäisvaatimus siitä, mitä tietoja laadunhallintajärjestelmän osaksi laadittavan osaamisen arvioinnin toteuttamissuunnitelman tulee ainakin sisältää. Osaamisen arvioinnin toteuttamissuunnitelmaan kirjataan koulutuksen järjestäjän päättämät linjaukset ja menettelytavat osaamisen arvioinnin toteuttamissuunnitelman laatimiseen, hyväksymiseen ja päivittämisen sekä dokumentointiin ja arkistointiin. A Oy ei ole hakemuksessaan riittävästi pystynyt kuvaamaan edellä vaadittuja tietosisältöjä.
Selityksen mukaan A Oy:n hakemusta ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämiseksi arvioitiin yhdenvertaisesti muiden järjestämislupaa hakeneiden toimijoiden kanssa. Yhteensä neljä toimijaa haki järjestämislupaa hieronnan ammatti- tai erikoisammattitutkintojen järjestämiseksi. Näistä yhdellekään ei myönnetty järjestämislupaa koulutustarpeen perusteella.
Oikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohdat
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 28 §:ssä säädetään oikeudellisista edellytyksistä, joiden perusteella lupa ammatillisen koulutuksen järjestämiseen voidaan myöntää. Säännöksessä mainittuna oikeudellisena edellytyksenä luvan myöntämiselle on muun ohella, että koulutus on tarpeellista ja että hakijalla on taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset haetun tehtävän mukaisten tutkintojen ja koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A Oy:n valituksesta ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös hylätä yhtiön hakemus lainvastainen. Ministeriön päätöstä on perusteltu sillä, että hakemuksessa esitettyjen tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen ei ole tarpeellista ottaen huomioon esitetyn toiminta-alueen osaamistarpeet sekä tutkintojen ja koulutuksen tarjonta tällä alueella. Päätöksen mukaan taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset haetun tehtävän mukaisten tutkintojen ja koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen eivät myöskään täyty.
Valittaja on katsonut, että ministeriön päätöstä ei ole perusteltu asianmukaisesti. Päätöksessä ei ole yksilöity, miksi yhtiön hakemus ei ole täyttänyt ammatillisesta koulutuksesta annetun lain vaatimuksia. Valittaja on lisäksi pitänyt siirtymävaiheessa käytettyä menettelyä syrjivänä. Valittajan näkemyksen mukaan sen toiminta riittäisi yksinään vastaamaan koko Pirkanmaan alueen koulutustarpeeseen, koska muiden saman alan koulutuksen järjestäjien toiminta alueella on ollut vähäistä. Järjestämislupa yhdessä muiden toimijoiden kanssa muodostaisi joka tapauksessa laissa tarkoitetun kokonaisuuden. Yhtiöllä on myös lain edellyttämät taloudelliset edellytykset koulutuksen ja tutkintojen järjestämiseen sekä tosiasiallisesti vaadittavaa parempi toiminnallinen osaaminen koulutuksen järjestämiseen. Yhtiön hakemuksessa ei ole ollut hallinto-oikeuden päätöksessä todettuja puutteita.
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen laillisuus
Kuten edellä kohdassa ”Asiakirjoista saatu selvitys” on todettu, esillä oleva asia liittyy ammatillista koulutusta koskevan lainsäädännön uudistamiseen 1.1.2018 alkaen. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (531/2017) siirtymäsäännösten mukaan aikaisemmat mainitulla lailla kumottujen lakien nojalla myönnetyt järjestämisluvat ovat päättyneet 31.12.2017 suoraan lain nojalla. Kysymys ei ole ollut yhtiön esittämällä tavalla luvan peruuttamisesta.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 133 §:stä ilmenevät ne aiemmin myönnetyt järjestämisluvat, jotka on muutettu hakemuksetta uuden lain mukaisiksi järjestämisluviksi. A Oy:lle vuonna 2010 aikaisemman lain nojalla myönnetty järjestämislupa ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämiseen hierojan ammattitutkintoon valmistavana koulutuksena ei kuulu kyseisessä siirtymäsäännöksessä mainittuihin järjestämislupiin. A Oy:llä ei ole ollut järjestämislupaa ammatillisiin perustutkintoihin, eikä sen kanssa ollut solmittu näyttötutkintojen järjestämissopimusta. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei näin ollen ole loukannut vaatimusta koulutuksen järjestäjien yhdenvertaisesta kohtelusta menetellessään lupien osalta ammatillisesta koulutuksesta annetun lain siirtymäsäännösten mukaisesti.
Hallintopäätösten perustelemista koskevassa hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetään, että päätöksen perusteluista käy ilmi, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja minkä säännösten nojalla asia on ratkaistu. Päätöksessä olisi siten mainittava ne tosiasiat ja selvitykset, jotka ovat ratkaisun kannalta merkityksellisiä, ja se, millä tavalla lakia soveltamalla on päädytty esillä olevaan lopputulokseen.
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksestä sinänsä ilmenee, miksi valittajan hakemukseen ei ole suostuttu sekä minkä säännösten nojalla asia on ratkaistu. Ministeriö ei ole päätöksessään kuitenkaan hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esittänyt tarkempia perusteluja ratkaisulleen. Ministeriö ei ole myöskään tuonut esille, että päätökseen liittyisi erillinen esittelymuistio. Ministeriö on kuitenkin esittänyt tarkemmat perustelut ratkaisulleen hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa.
Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että opetus- ja kulttuuriministeriöllä on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 22 ja 28 §:n nojalla laaja harkintavalta sen arvioidessa sitä, täyttyvätkö luvan myöntämisen oikeudelliset edellytykset, sekä se, mitä jäljempänä on tähän liittyen todettu, ministeriön päätöstä ei ole syytä kumota sillä valittajan esittämällä perusteella, että päätös on perusteltu puutteellisesti.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on hallinto-oikeudelle antamassaan ja edellä kohdassa ”Asiakirjoista saatu selvitys” selostetussa lausunnossa selvittänyt, millä perusteilla se on katsonut, että hierojan koulutusta voidaan tarjota riittävästi sekä valtakunnallisesti että alueellisesti 1.1.2018 jälkeen. Opetus- ja kulttuuriministeriön mukaan se on järjestämislupia myöntäessään ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 28 §:n 3 momentin mukaisesti ottanut huomioon, että järjestämisluvat muodostavat kokonaisuuden, jolla varmistetaan ammatillisen koulutuksen riittävä saatavuus. Kuten edellä kohdassa ”Asiakirjoista saatu selvitys” on todettu, yhteensä neljä toimijaa haki järjestämislupaa hieronnan ammatti- tai erikoisammattitutkintojen järjestämiseksi eikä yhdellekään myönnetty järjestämislupaa koulutustarpeen perusteella.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ministeriö on voinut sille ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 28 §:ssä säädetyn harkintavallan nojalla katsoa, että hierojan ammatti- ja erikoisammattitutkinnon valtakunnallista tai alueellista koulutustarjontaa ei ole tarpeellista lisätä uusilla koulutuksen järjestäjillä.
Hallinto-oikeuden arvioitavana on ollut kysymys opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen laillisuudesta. Tähän nähden hallinto-oikeus on voinut asiaa arvioidessaan ottaa huomioon ne lisäperustelut, jotka opetus- ja kulttuuriministeriö on lupahakemuksen hylkäävälle päätökselleen esittänyt. Vastaavasti yhtiön valituksessaan ja muissa kirjelmissään esittämillä selvityksillä on ollut asian käsittelyssä se merkitys, että myös niiden perusteella on arvioitu ministeriön hylkäävän päätöksen lainmukaisuutta. Mikäli hallinto-oikeus olisi päätynyt katsomaan, että ministeriön hylkäävä päätös on lainvastainen, hallinto-oikeuden ensi asteen toimivaltaan ei kuulu sen arviointi, täyttyisivätkö luvan myöntämisen edellytykset valittajan sille toimittaman selvityksen perusteella.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ministeriö on tehnyt päätöksensä sille kuuluvan harkintavallan rajoissa myös siltä osin kuin ministeriö on katsonut, että taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset haetun tehtävän mukaisten tutkintojen ja koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen eivät A Oy:n osalta täyty, kun otetaan huomioon, mitä edellä kohdassa ”Asiakirjoista saatu selvitys” on todettu niistä seikoista, joiden perusteella asiaa on tältä osin arvioitu.
Johtopäätös
Opetus- ja kulttuuriministeriö on sille ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 28 §:ssä säädetyn harkintavallan nojalla voinut hylätä valittajan hakemuksen. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.
Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.