Luonnonsuojelun asema ympäristön käytöstä ja suojelusta päätettäessä

Oikeustieteen seminaari luonnonsuojelulain uudistuksesta 1.9.2020

Presidentti Kari Kuusiniemi, korkein hallinto-oikeus

Tausta ja jäsentely

Noin kaksikymmentä vuotta siten palasin korkeimman hallinto-oikeuden määräaikaisen jäsenen tehtävästä Suomen Akatemian varttuneeksi tutkijaksi puoleksi vuodeksi. Hanke liittyi Biodiversiteettioikeusprojektiin, jossa kolmen hankkeen konsortion johtajina toimivat professorit Erkki Hollo, Pekka Vihervuori ja minä. Mainittakoon, että Turun yliopiston osassa projektia tutkijana oli tämän tilaisuuden puheenjohtaja, nykyinen ympäristöoikeuden professori Kai Kokko. Projektin päätteeksi summasin ajatuksiani Oikeustiede-Jurisprudentian vuoden 2001 niteeseen otsikolla Biodiversiteetin suojelu ja oikeusjärjestyksen ristiriidat (s. 155-306). Nyt on aika katsoa, onko mitään uutta tapahtunut sen jälkeen ja mitä mahdollisesti pitää muuttaa, jos muutoksia kaivataan.

Käsittelen esityksessäni ensin pintapuolisesti biodiversiteetin suojelun oikeudellis-hallinnollisia välineitä, minkä jälkeen kuvaan biodiversiteetin suojelun sääntelyä erilaisia ympäristöön vaikuttavia hankkeita koskevassa lainsäädännössä. Rajoitun tarkastelemaan lähinnä alueiden käytön suunnittelun säännöksiä sekä erilaisia lupajärjestelmiä, joissa biodiversiteetin kannalta olennaisia hankkeita sallitaan ja rajoitetaan. Tästä etenen arvioimaan biodiversiteetin suojelun vastavoimia eli niitä oikeusjärjestyksen rakenteita, jotka ovat omiaan estämään biodiversiteetin suojelua. Päätän esityksen lyhyeen yhteenvetoon, jossa en – varmaan ymmärrätte, miksi – esitä mitään toimenpiteitä, vaan kuvaan nykytilaa. Poliittisten päättäjien asiana on ratkaista, ovatko jotkin muutokset tarpeen.

Biodiversiteetin suojelun oikeudellis-hallinnolliset välineet

Biodiversiteetillä tarkoitetaan elollisen luonnon kirjoa, monimuotoisuutta. Se ilmenee elinympäristöjen, lajien ja geneettisen perimän monipuolisuutena. Käytännössä on selvää, ettei luonnon monimuotoisuutta sen ominaispiirteenä voida säilyttää yksinomaan luonnonsuojelulainsäädännön välinein eli perustamalla suojelualueita, suojelemalla luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä, kieltämällä lajien yksilöiden tappaminen ja häirintä jne.

Tämän vuoksi olennaista on ympäristösääntelyn läpäisevyys. Luonnon monimuotoisuus voidaan turvata vain sisällyttämällä erilaisia ympäristönkäyttötapoja sääntelevään lainsäädäntöön vaatimuksia biodiversiteetin huomioonottamisvelvollisuudesta. Näin hankkeen toteuttaja on välittömästi ja lupaviranomaisen päätöksessä asetettujen määräysten mukaisesti velvollinen suojaamaan monimuotoisuutta siten kuin laissa säädetään ja päätöksissä määrätään. Kysymys on lähinnä monimuotoisuuden huomioon ottamisesta niin sanotusti talouskäyttöisillä alueilla.

Ympäristöä muuttavien ja pilaavien hankkeiden sijoittumisen kannalta keskeisiä ratkaisuja tehdään kaavoituksella. Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) mukainen kaavajärjestelmä sisältää alueelliselta laajuudeltaan ja velvoittavuudeltaan erilaisia kaavoja, joilla pyritään ohjaamaan erilaisten maankäyttömuotojen (asuminen, elinkeinotoiminta, infrastruktuuri, virkistys ja suojelu jne.) sijoittumista. Ympäristölliset sektorilait sisältävät tyypillisesti säännöksiä, joissa toiminnan sallittavuus ja siten luvan myöntämisen edellytykset ja esteet on linkitetty kaavajärjestelmään.

Otetaan esimerkiksi yleiskaavan sisältövaatimuksia koskeva MRL 39 §. Ensinnäkin pykälän 1 momentin mukaan on otettava huomioon maakuntakaava laaja-alaisempana maankäyttösuunnitelmana, jotta yleiskaava-alueet niveltyvät muiden alueiden käyttötapoihin ja -tarpeisiin. Kaavan sisältövaatimuksista säädetään pykälän 2 momentissa. Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Biodiversiteetin suojelu on lisäksi vaihtelevin tavoin ja vaihtelevalla voimakkuudella otettava huomioon erilaisissa rakentamishankkeissa (talonrakentaminen, maarakentaminen, teiden, johtojen ym. rakentaminen), vesitaloushankkeissa, luonnonvarahankkeissa (kaivostoiminta, maa-ainesten ottaminen, metsätalous jne.) ja pilaamishankkeissa. Mainittakoon tässä tarkemmin esimerkkeinä vesitaloushankkeiden, maa-ainesten ottamisen ja ympäristöä pilaavan toiminnan sääntelyn normistot.

Vesilain (VL) mukainen lupajärjestelmä rakentuu keskeisesti yleisesti eri hanketyyppejä koskevalle luvan myöntämisedellytysten sääntelylle, jota joidenkin toimintojen osalta täydentävät erityissäännökset. Keskeinen edellytys on niin sanottu intressivertailuedellytys, minkä lisäksi on varmistettava, ettei ehdotonta luvan myöntämisestettä ylitä. VL 3 luvun 4 §:n 2 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Pykälän 3 momentin mukaan lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja. Intressivertailussa huomioon otettavista tekijöistä säädetään VL 3 luvun 6-7 §:ssä: olennaista on, että luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Huomioon on lisäksi otettava erilaisia suunnitelmia, kuten vesienhoito- ja tulvariskisuunnitelmat. Hanketta vastaan puhuviin yleisiin etuihin tietenkin kuuluvat negatiiviset luonnonsuojelu- ja biodiversiteettivaikutukset silloinkin, kun ei olla lähelläkään VL 3 luvun 4 §:n 3 momentin ehdotonta estettä.

Maa-aineslain (MAL) 3 §:n 1 momentissa kielletään ainesten ottaminen niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumista;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Biodiversiteettivaikutukset ovat selkeästi esillä lupaedellytyksissä, joskin lain painopiste on maiseman kauneusarvojen suojaamisessa.

Ympäristönsuojelulain (YSL) 49 § sisältää keskeisen ympäristöä pilaavia hankkeita koskevan sisältövaatimuksen. Ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:

1) terveyshaittaa;

2) merkittävää muuta lain pilaantumiskäsitesäännöksessä tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;

3) maaperän, meren ja pohjaveden pilaamiskieltojen seurausta;

4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;

5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;

6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Säännöksessä kielletään merkittävän pilaantumisen aiheuttaminen ja tuo pilaantuminen voi luonnollisesti kohdistua myös luonnonsuojeluarvoihin. Tämä koskee tyypillisimmin vesiluontoa (ks. esim. KHO 2014:76), mutta luonnollisesti myös esimerkiksi ilmaa pilaavien päästöjen vaikutusta kasvillisuuteen tai eläimistöön (ks. esim. KHO 2007:18 ja 2013:74).

Toisaalta biodiversiteetin suojelun vastavoimana on mainittava poikkeukset luonnonsuojelulain mukaisesta suojelusta (luontotyyppien suojelu, lajien esiintymispaikkojen suojelu, periaatteessa jopa suojeltujen alueiden tai kohteiden rauhoituksen lakkauttaminen) ja metsästyslain mukaisista rauhoituksista tai rauhoitusajoista. Esimerkiksi niin sanottujen direktiivilajien (useimmin liito-orava (ks. esim. KHO 2016:140), mutta myös viitasammakko (KHO 2017:161), lepakot (KHO 2013:15), jne.) yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellosta saa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen yksittäistapauksessa myöntämällä luvalla poiketa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa mainituilla perusteilla. Edellytyksenä ovat tärkeä tarve, muiden toteuttamiskelpoisten vaihtoehtojen puuttuminen ja suotuisan suojelutason ylläpitämisen mahdollistaminen (ks. esim. KHO 2020:29, joka tosin koskee metsästyslakiin perustuvaa poikkeusta suden suojelusta haittaperusteella).

Huomioonottamisvelvollisuudet ja punninta

Ympäristölainsäädäntö tunnistaa laajasti luonnon monimuotoisuuden merkityksen. Toisaalta luonnon monimuotoisuus luonnon ominaispiirteenä ei ole yksittäiseen merkittävään luontoarvoon rinnastuva tekijä, joka voisi estää hankkeen toteuttamisen. Vaikka monimuotoisuus voidaan ja tuleekin ottaa huomioon kaavoituksessa ja ympäristöhankkeissa, se jää helposti tarpeellisten tai ainakin hyödyllisten infrastruktuuri-, teollisuus- ym. hankkeiden toteuttamistarpeiden varjoon.

Kaikki yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevassa MRL 39 §:n 2 momentissa mainitut näkökohdat on otettava asianmukaisella painoarvolla huomioon, mutta kaavaratkaisu sisältää kunnallisen kaavoitusmonopolin käyttäjän tavoitteleman punnintaratkaisun alueen kehittämisen tavoitteellisesta sisällöstä. Vaikka ympäristöhaittojen vähentäminen ja luonnonarvojen vaaliminen on otettava huomioon, kaavaratkaisussa tulee niin ikään ottaa huomioon asumisen, liikenteen ja elinkeinotoiminnan tarpeet, jotka tyypillisesti vääjäämättä vähentävät biodiversiteettiä. Kaavaratkaisu ei ole lainvastainen, jos tekijöitä on asianmukaisesti selvitetty ja punnittu sekä päädytty ratkaisuun, jossa on painotettu alueen ominaisuuksista ja kunnan tarpeista lähtien tiettyjä näkökohtia. Tästä ajattelumallista mainittakoon esimerkkinä Hangon Länsisataman asemakaavaratkaisua koskeva KHO 2016:59, jossa punnittiin vastakkain muun muassa rakennussuojelua ja sataman kehittämisen turvaamista kaupungin elinkeinoelämän tarpeita ja liikenteen vaatimuksia vertaillen. Käytännössä kaavaratkaisuilla voidaan siis varsin pitkälti laillisesti heikentää luonnon monimuotoisuutta muun muassa ottamalla käyttöön luontoalueita yhteiskuntakehityksen toteuttamiseksi. Kysymys on paljolti yhteiskuntapoliittisista arvovalinnoista – toki vaikutukset asianmukaisesti arvioiden ja lain huomioonottamissäännösten vähimmäisedellytyksiä noudattaen. Tiukan suojelun alueet tietenkin ovat eri asemassa (ks. esimerkiksi luonnonsuojeluun liittyvä MRL 197 §:n 1 momentti).

Kaavoitus vaikuttaa hankkeiden toteuttamisedellytyksiin maankäyttö- ja rakennuslain mukaan (esimerkiksi rakentamisen luvat). Toisaalta eri ympäristölait sisältävät säännöksiä siitä, kuinka kaavoitus on lupa-asioita ratkaistaessa otettava huomioon. Esimerkiksi YSL 12 §:n mukaan luvanvaraista, ilmoituksenvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.

Kaavoitus on tämän vuoksi keskeinen maankäyttötarpeita yhteen sovittava mekanismi. Jos biodiversiteetin suojelu kyetään kaavallisessa punninnassa ottamaan hyvin huomioon, kaavoituksen vaikutukset lupamenettelyihin tukevat tämän tuloksen saavuttamista. Kääntäen tilanne on monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta vaikea, jos kaavalla sallitaan tietty monimuotoisuutta heikentävä maankäyttö, sillä kaavoituksen presumtiovaikutus luvan myöntämisedellytyksiin jättää luvan epäämiselle tai edes merkittävälle rajoittamiselle useiden lakien mukaan melko vähän tilaa.

Vesilain intressivertailuedellytys antaa tosiasiassa päätöksentekijälle varsin laajan punnintavallan sen suhteen, miten paljon vaakakupissa hankkeen hyötyjen vastapainona merkitsevät luontoarvot ja ylipäätään luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen. Ehdottoman luvan myöntämisesteen kynnys on niin korkea, että yleisenä biodiversiteetin säilyttämismekanismina sen merkitys on olematon.

Maa-aineslaissa lupaharkinta on maisemallis-ekologista, mutta luvan myöntämisedellytysten korkeahko kynnys ja oikeusharkintainen lupajärjestelmä ei juurikaan mahdollista luonnonkirjon turvaamista yleisesti – lähinnä joidenkin erityisen merkittävien kohteiden säilyttämisen kyllä.

Ympäristönsuojelulain säännös luvan esteistä tunnistaa myös pilaavien päästöjen luontovaikutukset. Kuten maa-aineslaissa, lain estekynnys (”merkittävä pilaantuminen”) on verrattain korkea, mutta pilaamisvaikutusten kannalta monimuotoisuusarvot lienee helpompaa ottaa huomioon kuin maa-aineslain nojalla. Kummallekin laille on yhteistä sääntelyn perustuminen oikeusharkintaiseen estekynnykseen. Tämä tarkoittaa, että lupa on myönnettävä sikäli ja niin pitkälle kuin este ei tule vastaan. Suojeluintressien kannalta tärkeää on toiselta puolen se, että lupaa ei saa myöntää, jos toiminnasta aiheutuisi laissa kielletty seuraus. Samoin on syytä korostaa, että estepohjainen edellytyssääntely johtaa esimerkiksi EU-oikeuden osalta siihen, että unionioikeudellisten velvoitteiden vastainen vesistövaikutus on tulkittava ympäristönsuojelulain vastaiseksi merkittäväksi pilaantumisvaikutukseksi (ks. esim. Finnpulpin ympäristölupaa koskenut ratkaisu KHO 2019:165 viittauksineen unionintuomioistuimen Weser-ratkaisuun).

Luonnonsuojelulain mukaisesta suojelusta poikkeaminen yksittäistapauksissa on mahdollista verrattain tiukoin edellytyksin. Poikkeamisen edellytykset riippuvat siitä, mistä rajoituksesta poiketaan tai mistä suojelumuodosta luovutaan. Useissa tapauksissa poikkeaminen edellyttää EU-direktiiveissä säädettyjen edellytysten täyttymistä, mikä on omiaan vahvistamaan luontoarvojen suojelua. Tyypillisesti poikkeaminen edellyttää jotakin yleisen edun kannalta tärkeää perustetta, kuten infrastruktuurihankkeen toteuttamista, minkä lisäksi suojelutason riittävyys tulee varmistaa. Yksittäistapauksellisessa poikkeamisjärjestelmässä ongelmia saattaa aiheuttaa vertailutilanne: jo toteutettua suojelua vastassa on kiistatta tärkeä hanke, ja helposti päädytään vertaamaan tuon hankkeen toteuttamatta jäämisen aiheuttamaa vajetta yleisille intresseille yhden luontoarvon (luontotyyppi, lajin esiintymispaikka tai sen osa, lajin yksilö) merkitykseen. Tällöin saatetaan päätyä katsomaan, ettei yhden poikkeuksen myöntäminen ole vaaraksi suojeluarvoille kokonaisuutena (atomaarinen tarkastelu). Tuoretta oikeuskäytäntöä, jossa unionioikeuden merkitys korostuu, liittyy lajisuojelusta poikkeamistilanteisiin (KHO 2020:28, jossa oli kysymys ennakkoratkaisupyynnön jälkeen annetusta päätöksestä suden niin sanotun kannanhoidollisen metsästysluvan lainmukaisuuteen, KHO 2020:29, joka koski yhden suden vahinkoperusteista tappolupaa, ja KHO 2020:31, joka koski lupia ahmojen tappamiseen Natura 2000 -alueilla).

Oikeusjärjestyksen ristiriitarakenteet

Oikeusjärjestyksen ristiriitarakenteilla tarkoitan sellaisia säännöksiä, periaatteita, rakenteita ja traditioita, jotka ovat omiaan saamaan biodiversiteetin suojelun väistymään erilaisia hankelupia ratkaistaessa. Kysymys on siis ristiriidasta monimuotoisuuden suojelun kannalta katsottuna. Näitä rakenteita sisältyy muun muassa perusoikeusjärjestelmään, jossa omaisuudensuojasta ja elinkeinonvapaudesta johdettavat periaatteet saattavat olla omiaan tukemaan monimuotoisuutta vähentävien hankkeiden sallimista. Toiselta puolen tietenkin ympäristöperusoikeussäännös toimii tässä suhteessa toiseen suuntaan vaikuttavana tekijänä. Ei pidä liioin unohtaa, että myös (naapurin) omaisuudensuoja ja saamelaiskulttuurin suoja saattavat olla omiaan estämään biodiversiteettiä turmelevia hankkeita. Perusoikeusjärjestelmän osalta on tässä seminaarissa erikseen esityksiä, joten jätän nämä kysymykset maininnan varaan.

Mielestäni yksi kaikkein merkittävimmistä ellei merkittävin biodiversiteetin suojelun vastavoima on ympäristölakeihin lähes poikkeuksetta sisältyvä oikeusharkintakonseptio. Tämä konseptio juontuu viime kädessä omaisuudensuojasta. Se näkyy ympäristölainsäädännössä puhtaimmillaan vuonna 1981 säädetyssä maa-aineslaissa, jonka yhteydessä värikkäiden vaiheiden jälkeen katsottiin, että laki (ja sen edellä mainittu luvan estesäännös MAL 3 §) oli säädettävissä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä muun muassa vain sillä edellytyksellä, että maanomistajalla olisi tuomioistuimen tutkittavaksi saatettavissa oleva oikeus saada ottamislupa, jollei siihen olisi laissa nimenomaan säädettyä estettä. Aineksia tuli siis saada ottaa kaikkialta ja niin laajasti ja syvältä kuin oli mahdollista aiheuttamatta MAL 3 §:n 1 momentissa kiellettyjä seurauksia. Säännös suojaa kauneusarvojen ohella lähinnä yksittäisiä merkittäviä luontoarvoesiintymiä, ja estekynnys on suhteellisen korkealla.

Oikeusharkintakonseptio on sovellettavana myös muun ohella vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa. YSL 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää mainitun lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Ympäristönsuojelulakiin sisältyy luontoarvojen suojelun kannalta myös kiinnostava, oikeusharkintaideaaliin palautuva rakennepiirre. Ympäristönsuojelulaki on perusteiltaan ympäristön pilaantumisen torjuntaa koskeva laki. Sen soveltamisalaan kuuluvat erilaiset ilman ja vesien pilaantumista ja melua aiheuttavat päästöt. Laki ei lähtökohtaisesti koske ympäristön muuttumista ja siten monimuotoisuuden heikkenemistä pilaamishankkeen vuoksi, jollei muutos ole seurausta toiminnan päästöistä. Samoin laki rakentuu eräänlaisen immissioajattelun varaan. Sillä säännellään sellaisia pilaavia päästöjä, joiden vaikutukset ovat havaittavissa tietyissä vastaanottopisteissä (jotka tyypillisesti ovat jäljitettävissä olevalla etäisyydellä päästölähteestä).

Erilaisia hankkeita koskevassa lainsäädännössä viitataan tyypillisesti luonnonsuojelulain konkreettisiin suojelusäännöksiin. Esimerkiksi YSL 48 §:n 2 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Niinpä lupaa pilaavaan toimintaan ei saa myöntää näitä kohdennettuja, yksilöityjä suojeluarvoja vahingoittavasti. Viittaussäännösten tarkoitus on kiinnittää muiden lakien mukaisten lupaviranomaisten huomio luonnonsuojelulain merkitykseen; ajatuksena on ollut, että ilman luonnonsuojelulain mukaista poikkeusta ei muun lain mukaisessa päätöksenteossa saa sallia näiden arvojen vahingoittamista. Kysymys on päätöksentekojärjestyksestä, ei varsinaisesta itsenäisestä suojelusäännöksestä.

Oikeusharkintakonseptiolla on yhteytensä myös sääntelyn kattavuuden merkitykseen. Jos jokin näkökohta jää sääntelyn ulkopuolelle ja hakijalla on oikeus lupaan esteiden puuttuessa, ulkopuolelle jäävät näkökohdat eivät voi olla esteenä luvalle. Kun yhdistetään toisiinsa oikeusharkintaperiaate, ympäristönsuojelulain rajautuminen päästöistä johtuviin luontovaikutuksiin ja mainittu viittaus luonnonsuojelulakiin, ympäristölupaa ei lain mukaan voi jättää myöntämättä sillä perusteella, että toiminta-alueen muuttumisesta johtuisi muunlaisten kuin luonnonsuojelulailla suojeltujen luontoarvojen muutos. Tämä periaate lausuttiin ensimmäistä kertaa julki turvetuotantoa koskevassa ratkaisussa KHO 2005:27. Tältä osin tilanne on tosin muuttunut. Nykyisin YSL 13 §:ssä on tilanteen korjaamiseksi säädetty turvetuotannon sijoittamisesta tavalla, joka mahdollistaa suon kuivattamisesta turvetuotantoa varten aiheutuvien luontoarvojen huomioon ottamisen luparatkaisua tehtäessä. Toinen esimerkki ovat ilmastonmuutosta kiihdyttävät kasvihuonekaasupäästöt. Koska ympäristönsuojelulaki rakentuu päästö-vaikutus-immissiosuhteen varaan, lupamenettelyssä ei lähtökohtaisesti oteta huomioon kasvihuonekaasupäästöjä (ks. YSL 55 §) eikä oikeuskäytännön mukaan esimerkiksi turvetuotannon ilmastovaikutuksia voida ottaa lukuun luvan edellytyksiä arvioitaessa (KHO 2016:36, vaikka lain tavoitesäännöksessä, YSL 1 §:n 2 kohdassa, sinänsä mainitaankin ilmastonmuutoksen torjuminen; energiakaivon vesitalousluvan intressivertailun osalta nimenomaisemmin samaan tapaan ks. KHO 2019:37).

Biodiversiteetin huomioon ottamista rajoittavat myös joustavien normien kiinteytyminen tulkintojen vahventuessa aikaa myöten ja tuomioistuinten luonteesta johtuva eräänlainen konservatiivisuus. Esimerkiksi vanhan vesilain (VVL) 2 luvun 5 §:n ehdoton luvan myöntämiseste (joka pitkälti muistutti VL 3 luvun 4 §:n 3 momenttia) rakentui hyvin joustaville käsitteille ja olisi puhtaasti kielellisesti arvioituna mahdollistanut lupien epäämisen tai niiden sisällön rajaamisen huomattavasti useammin kuin käytännössä tapahtui. Ainoa julkaistu ratkaisu, jossa vesitalouslupa kokonaan evättiin VVL 2:5 nojalla, oli Vuotoksen tekoaltaan rakentamislupaa koskeva päätös KHO 2002:86. Tuomioistuinten rooliin kuuluu ennakoitavuuden ja oikeusvarmuuden ylläpitäminen. Kun tähän yhdistetään Tapio Määtän kuvaama lainsäätäjän kunnioittamisideologia suomalaisissa tuomioistuimissa, tuomioistuinratkaisut näyttäytyvät helposti konservatiivisina. Strateginen litigaatio ei hevin istu meikäläiseen kattavaan sääntelyperinteeseen ja näihin tuomioistuimen rooliin kohdistuviin odotuksiin.

Edelleen luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä saattaa vaikeuttaa hallinnon johtavien periaatteiden vaikutus. Näillä periaatteilla on yhteytensä perusoikeusjärjestelmään. Taustaksi on kuitenkin mainittava aiheuttamisperiaate eli pilaaja maksaa -periaate. Yksityiskohtiin menemättä periaate oikeuttaa sellaisen omankin maan käytön, ympäristönkäytön (useimmiten: pilaamisen) rajoittamisen, jolla aiheutetaan vahinkoa naapurille tai muulle oikeudenhaltijalle taikka yleisille eduille. Vakiintuneesti on pidetty mahdollisena pilaavan toiminnan estämistä tai rajoittamista korvausvelvollisuudetta. Tilanne on lähtökohtaisesti toinen omalla alueella sijaitsevien luontoarvojen säilyttämisen kannalta. Maanomistajaa ei lähtökohtaisesti voida velvoittaa pidättäytymään oman alueensa käyttämisestä haluamaansa, biodiversiteettiä vähentämään toimintaan, jollei alueeseen kohdistu suojeluperusteista käytönrajoitusta. Tällaisen rajoituksen asettaminen edellyttää arvolta merkittävyyttä ja saattaa johtaa myös julkisen vallan korvausvelvollisuuteen.

Hallinnon johtavista periaatteista suhteellisuusperiaate tulee usein esille varsinkin haettaessa lupaa suojelusta poikkeamiseen. Mainitsin edellä yksittäistapaukselliset poikkeukset, joiden kokonaisvaikutus kuitenkin saattaa olla suojeluarvoja pala palalta nakertava. Olennaista on ratkaisutilanteessa myös lähestyä asiaa siltä kannalta, onko suojeluratkaisun suhteellisuus (kohtuullisuus) otettu huomioon jo suojelusta päätettäessä. Asiaa ratkaistaessa tulee arvioida, miten suhteellisuusvaatimus on enää sen jälkeen otettavissa huomioon poikkeuksista päätettäessä eli lain joustavia poikkeamisperusteita sovellettaessa ja punnittaessa vastatusten suojelu- ja käyttöintressiä.

Päätelmiä

Vahva oikeusharkintakonseptio, jota pelkistetyimmin heijasti maa-aineslain säätäminen 1980-luvun taitteessa, on selkein rakenteellinen este nykyistä laveammille lain tulkinnoille luonnon monimuotoisuuden suojelemiseksi. Tilanne olisi aivan toisentyyppinen konsessiotyyppisissä tai vapaaseen intressivertailuun perustuvissa lupajärjestelmissä, jotka antavat päätöksentekijäviranomaiselle (ja osaltaan samalla niiden ratkaisujen lainmukaisuutta arvioiville tuomioistuimille) vallan ottaa lupa-asiaa ratkaistessaan huomioon muitakin kuin laissa nimenomaan säädettyjä esteperusteita ja kiinnittää huomiota muihinkin kuin lain ahtaaseen soveltamisalaan sisältyviin näkökohtiin. Tällainen järjestelmä antaa mahdollisuuden ottaa huomioon erilaisia näkökohtia ja painottaa niitä aikaisemmasta poiketen. Esimerkiksi Australian Uuden Etelä-Walesin osavaltiossa ratkaistussa merkittävässä kaivoslupa-asiassa otettiin laaja-alaisesti huomioon kyseisen kaivoshankkeen ilmastovaikutukset, mukaan lukien myös sieltä nostettavan hiilen polttamisen sekundaarivaikutukset.

Meillä ympäristöperusoikeuden äskettäiset uustulkinnat antavat sinänsä lainsäätäjälle aiempaa vahvemman mandaatin muuttaa sääntelyn rakenteita. Rajallisesti mainittu säännös toki voi näkyä myös lain tulkinnoissa. Useimmiten perustuslain 20 §:ään on viitattu valitusoikeussäännösten uustulkinnoissa, mutta jo edellä mainitussa Vuotoksen altaan ratkaisussa haettiin tulkintaan vauhtia ympäristöperusoikeussäännöksestäkin.

Lainsäätäjän eli poliittisten päätöksentekijöiden asiana on päättää, mitä halutaan. Tuomioistuimet kunnioittavat lainsäätäjän ratkaisuja ja niiden taustateleologioita.