Näkökulmia maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistukseen

Esitys Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen sidosryhmäfoorumissa 11.9.2020

Presidentti Kari Kuusiniemi, korkein hallinto-oikeus

Esitykseni aiheeksi on annettu Näkökulmia maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistukseen. Juristi tulkitsee otsikkoa kirjaimellisesti ja toteaa, että pitää siis valita useampia näkökulmia. Valitsen kolme. Ensinnäkin puhun tuomarina sekä KHO:n ja laajemminkin hallintolainkäytön edustajana. Toiseksi ja tähän liittyen otan oikeusturvan, hallinnon lainalaisuuden turvaamisen ja oikeusvaltion ylläpitämisen näkökulman. Kolmanneksi peilaan näkökulmani ainoastaan kaavoitukseen tai laajemmin ilmaisten alueidenkäytön suunnittelujärjestelmään.

Heti aluksi haluan korostaa, että esittämäni näkökohdat eivät kohdistu välittömästi mihinkään esillä olleeseen tai mahdollisesti valmistelussa olevaan lakiluonnokseen. KHO on 22.11.2019 kommentoinut uutta alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää koskevia alustavia pykäläluonnoksia, mutta tämän vaiheen jälkeen en ole perehtynyt ehdotuksen edelleen kehittelyyn. Puhun siis periaatteelliselta tasolta ja kommentoin eräitä julkisessa keskustelussa esiintyneitä ajatuksia.

Kaavoitus on sekä elinympäristön muotoutumisen sekä erilaisten yhteiskunnan ja talouselämän kannalta keskeisten, keskenään ristiriitaistenkin toimintojen sijoittelua palveleva itsehallinnollisen päätöksenteon keskeinen muoto. Kaavoituksella voidaan luoda merkittäviä taloudellisia arvoja tai vaikuttaa heikentävästi taloudellisiin intresseihin sen mukaan, kaavoitetaanko tietylle alueelle teollisuutta, kerrostaloasumista tai liikennealueita taikka luonnonsuojelu- tai virkistysalueita. Jo tämä ominaisuus tekee kaavoitusta koskevasta päätöksenteosta herkkää vaikuttamispyrkimyksille eri vaiheissa. Kuntakaavoituksessa kunta itsehallintoyksikkönä, toimivaltaisten viranomaisten päätöksin määrittää alueidenkäyttönsä tavoitteet ja painopisteet sekä ratkaisee eri intresseihin liittyvien maankäyttötarpeiden välisiä konflikteja. Tähän lähtökohtaan liittyen on keskusteltu muun ohella siitä, pitäisikö nimenomaisesti mahdollistaa kaavoitus yksityisen aloitteesta niin, että yksityisellä taholla olisi ikään kuin oikeus saada kaava alueelle. Samoin on kritikoitu sitä, että kaavojen hyväksymispäätöksistä valitetaan usein, minkä vuoksi kaavojen voimaantulo lykkääntyy. Hallitusohjelmassa on muun muassa asetettu tavoitteeksi tuulivoimarakentamisen esteiden poistaminen.

Esimerkki yksityisiä tarpeita palvelevasta ja yksityisen aloitteesta laadittavasta kaavamuodosta on aiempi rantakaava, nykyinen ranta-asemakaava. Sääntely on aikanaan lähtenyt siitä, että maanomistajalla on oikeus rakentaa myös rannoille eräänlaisen perusrakentamisoikeuden nojalla. Tätä oikeutta pyrittiin sääntelemään rantakaavoitusta koskevilla säännöksillä, joissa asetettiin vaatimuksia rakentamisen määrälle, virkistys- ja suojelutarpeiden turvaamiselle vapaata rantaviivaa jättäen sekä vesi- ja jätevesihuollon turvaamiselle. Ajatuksena oli alun alkaen, että maanomistajalla oli oikeus saada niin sanotusti haja-asutusluonteinen rantakaava hyväksytyksi (ja vahvistetuksi), kunhan lain vaatimukset täytettiin.

Käytännössä muidenkin kaavojen laatiminen tai muuttaminen tosiasiassa perustuu nykyisinkin, tosin ilman lain tukea, yksityiseen aloitteeseen. Tämä koskee tyypillisesti esimerkiksi kaupunkialueiden tiivistämistä täydennysrakentamisella, mutta myös laaja-alaisempia kaavahankkeita, kuten vaikkapa tuulivoimayleiskaavoja. Moninaiset yksityisten ja julkisten toimijoiden kumppanuudet voivat synnyttää kaavallisten ratkaisujen tarpeen.

On tärkeää, että kaavoituksessa tunnistetaan erilaiset maankäyttötarpeet ja eri suuntiin vaikuttavat intressit. Kaavoitus on kuitenkin leimallisesti julkisen vallan käyttöä, jolla on käänteentekevä vaikutus elinympäristöön ja taloudellisiin arvoihin. Tämän vuoksi on nähdäkseni hyvin tarkoin mietittävä, miten yksityisille tahoille annettava lakiperusteinen oikeus saada kaava kunnalliseen hyväksymiskäsittelyyn vaikuttaisi päätöksenteon lainalaisuuteen, erityisesti erilaisten intressien selvittämiseen ja huomioon ottamiseen, eri osallistahojen yhdenvertaisuuteen, kunnan resursseihin, jne. Kunnan tulee omavastuisesti päättää alueensa strategisesta kehittämisestä ja tehdä sen pohjalta toiminnalliset kaavaratkaisut asukkaidensa edun turvaamiseksi.

Olen havainnut, että ei ole mahdollista taistella niitä erilaisia mediassa ja aina uudestaan esille tulevissa keskustelupapereissa ja selvityksissä esiintyviä käsityksiä vastaan, joiden mukaan muutoksenhaku kohtuuttomasti hidastaa kaavoitusta. Esimerkiksi Kalasatama tulee kerta toisensa jälkeen esiin. Siispä esitän tässä vain toiveen: selvittäkää taas kerran, kuinka monesta asemakaava- tai yleiskaavaratkaisusta valitetaan hallinto-oikeuteen ja kuinka monesta hallinto-oikeuden päätöksestä haetaan valituslupaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen! Prosentit ovat pienempiä kuin luulette. Käsitykseni on, että viipymistä tapahtuu huomattavasti itse kaavoitusvaiheessa. Toisaalta olisi tietenkin älyllisesti epärehellistä väittää, ettei kaavan voimaantulo koskaan viivästyisi hallintotuomioistuinten käsittelyn vuoksi. Joskus kohtuuttomastikin.

Yhtä kaikki: kaavoitus on niin keskeinen kunnallisen (tai itsehallinnollisen) päätöksenteon muoto, että siihen on perusteltua edelleenkin liittää kuntalaisten mahdollisuus kunnallisvalituksella testata kaavan lainmukaisuus. Mikä kunnallinen päätös voi kuntalaisten kannalta olla merkittävämpi kuin vaikkapa yleiskaavan hyväksyminen? Kunnallisvalitusmahdollisuus on myös omiaan pienentämään kaavojen hyväksymismenettelyyn ratkaisujen taloudellisen ja muun merkittävyyden vuoksi liittyvää korruption vaaraa.

Kunnallisvalituksen perusteella hallintotuomioistuin tutkii kaavapäätöksen lainmukaisuuden valituksessa vaaditussa laajuudessa. Kysymys voi olla sekä menettelystä, kuten päätöksentekijöiden esteellisyydestä tai osallisten kuulemisesta, että sisällöstä, kuten liikennejärjestelyjen tuottamasta haitasta, rakennusoikeuden epätasapuolisesta jakautumisesta tai luonnon- tai kulttuurimaiseman suojelusta. Tuomioistuin ei kuitenkaan kaavoita. Kaavan sisällöstä päättää sen hyväksyvä viranomainen, ja sisältöperustein kaava yleensä voidaan kumota vain, jos eri sisältövaatimuksia punnittaessa ei ole riittävästi annettu painoarvoa tietylle valituksessa esiin nostetulle näkökohdalle.

Korkein hallinto-oikeus on kaava-asioissa valituslupatuomioistuin. Valituslupa myönnetään, jos asian ratkaisulla on merkitystä ennakkopäätöksenä, jos alemman asteen päätöksissä on ilmeinen virhe tai luvan myöntämiseen on muutoin painava syy. Valituslupa voidaan evätä kolmen tuomarin kokoonpanossa ilman kuulemismenettelyä annettavalla pelkistetyllä päätöksellä. Työskentelemme parhaillaan päättäväisesti, jotta saisimme vireille tulevat valituslupahakemukset mahdollisimman pian arvioitaviksi sen päättämiseksi, lähdetäänkö asiassa kuulemismenettelyyn vai ratkaistaanko asia ei valituslupaa -päätöksellä. On myös muistettava, että valituslupa-asiassa hallinto-oikeuden päätös on pantavissa täytäntöön valitusluvan hakemisesta huolimatta, jollei KHO kiellä täytäntöönpanoa.

Kaiken tämän perusteella toivon, että jo usein tehdyt selvitykset siirtymisestä kaavoituksessa kunnallisvalituksesta hallintovalitukseen voitaisiin haudata. Valitusmuodon muuttamisesta aiheutusi paljon lisätyötä ja siis ajanhukkaa esimerkiksi valitusoikeuden arvioimistarpeen vuoksi; kunnan jäsenyys kun on helppo todeta.

Edellä viittasin hallitusohjelman mainintaan tuulivoimarakentamisen esteiden poistamisesta. Edellä todettuun nähden on vaikea nähdä, että tähän tavoitteeseen voitaisiin päästä valitusoikeutta rajoittamalla. Rajanveto olisi liian hankalaa. Sitä vastoin varmaan tulee pohdittavaksi, voidaanko tuulivoimakaavojen sisältövaatimuksia muuttaa niin, että kaavoista tehdään nykyistä joustavampia. Tuulivoimalahankkeen toteuttaminen kestää kauan, ja hankkeen toteuttaja saattaa matkan varrella vaihtua montakin kertaa. Samaan aikaan tekniikka on kehittynyt ja kaava vanhentunut siinä vaiheessa, kun rakennuslupaa haetaan. Uusi tekniikka mahdollistaisi meluvaikutusten suhteen korkeampia voimaloita, mutta nykytilanteessa niiden rakentamisen saattaa estää se, että tällaisten tuulivoimaloiden maisemavaikutuksia ja sijoittelua ei ole selvitetty kaavassa. Rakennuslupaa haetaan voimalalle, jonka optimisijainti tuulen suhteen on toinen kuin kaavassa osoitettu. Näitä kaavan ”vanhentuneisuuteen” ja ”joustamattomuuteen” liittyviä asioita on ollut esillä myös KHO:n oikeuskäytännössä. Toisaalta on myös hyvin painokkaasti esitetty, että joustava kaava aiheuttaa liikaa epävarmuutta naapurustossa eikä sen perusteella voida tehdä asianmukaisia ympäristövaikutusarviointeja. Yhtälö on vaikea. Joustavoittamisen kääntöpuolena on maankäytön vaikeampi ennakoitavuus ja vaikutusarvioinnin haasteet.

Kaavoitus on keskeinen väline uusien, uusiutuvien energiamuotojen (tuulivoima, aurinkoenergia) sijoittamisen suunnittelemiseksi ja mahdollistamiseksi. Ylipäätään kaavoitusta koskevan sääntelyn uudistamisessa olisi nyt mielestäni aivan keskeistä pohtia koko järjestelmää ja sen vaatimuksia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Kysymys on vain liian laaja tässä avattavaksi. Totean kuitenkin, että ympäristölainsäädäntö on paljolti rakentunut pistemäisten päästölähteiden luvittamisen varaan, ja ilmastopäästöjen sääntely on jäänyt paljolti lapsipuolen asemaan. Tässä on mahdollisuus ja haaste kaavoitukselle. Miten yhdyskuntarakenne suunnitellaan resursseja säästäväksi ja liikenteen, energiantuotannon ja teollisuuden kasvihuonekaasupäästöjä toiminnallisesti minimoivaksi?

Olen jo aiemmin maininnut kaavoituksen luonteesta erisuuntaisten maankäyttötarpeiden yhteen sovittajana. Tämä näkyy myös vaikkapa tuulivoimakaavoituksessa. Ilmastotavoitteet edellyttävät uusiutuvien energiamuotojen lisäämistä. Tuulivoimakaavoituksessa tyytymättömyyttä kuitenkin herättää yhä suurempia myllyjä sisältävien keskittymien (”puistojen”) sijoittelu, josta ympäristössä asuville aiheutuu maisemahaittaa, melu- ja välkehaittaa sekä laajemminkin kulttuuriympäristöjen turmeltumista tai luonnonsuojeluarvojen menetystä. Lähiasukkaiden ymmärrettävät, myös omaisuudensuojasta ja ympäristöperusoikeuksista, kumpuavat vaatimukset usein johtavat myös valituksiin. Ovatko nämä valitukset ja niiden myötä aiheutuva kaavoituksen hidastuminen niitä esteitä, joita hallitusohjelmassa kaavaillaan poistettavan?

Minusta ihmisten tulee saada päätösten lainmukaisuus testatuksi tuomioistuimessa. Tämä varmistaa hallinnon lainalaisuutta ja ylläpitää luottamusta oikeusvaltioon. Meidän tuomioistuinten toiminnasta vastaavien on käytettävissä olevien resurssien rajoissa varmistettava, että ratkaisut valituksiin saadaan paitsi oikeudenmukaisen oikeudenkäyntimenettelyn ja ymmärrettävästi kirjoitettujen päätösten välityksin, myös kohtuullisessa ajassa. Ajan kohtuullisuutta arvioitaessa pyytäisin kuitenkin ottamaan huomioon sen, että hallintotuomioistuimissa ratkaistaan kaava-asioiden lisäksi lukematon määrä muita enemmän ja vähemmän kiireellisiä asioita (esimerkiksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa tätä nykyä noin 6 000 asiaa vuodessa). Toistan KHO:n osalta aiemmin sanomani: työskentelemme kuumeisesti sen varmistamiseksi, että valituslupajärjestelmän kautta saamme pikaisesti ratkaistua ne asiat, joissa valituslupaa ei myönnetä, ja kykenemme aiempaa selkeämmin perustelemaan ne päätökset, joista annetaan asiaratkaisu, etenkin ennakkopäätös.