Lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle, sisäministeriölle ja valtiovarainministeriölle hallituksen esitysluonnoksesta sote-maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoiminnan järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi

25.9.2020 diaarinumero H 316/20

Sosiaali- ja terveysministeriölle, sisäministeriölle ja valtiovarainministeriölle

Sosiaali- ja terveysministeriön lausuntopyyntö 15.6.2020 VN/8871/2019

Sosiaali- ja terveysministeriö, sisäministeriö ja valtiovarainministeriö ovat pyytäneet korkeimmalta hallinto-oikeudelta lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta, joka koskee sote-maakuntien perustamista ja siihen liittyvää sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevaa lainsäädäntöä.

Korkein hallinto-oikeus esittää lausuntonaan seuraavaa:

1. Lausunnon lähtökohdat ja yleisiä huomioita

Kysymyksessä on tärkeä, laaja ja pitkään valmisteltu hanke. Ehdotetun mittavan lainsäädäntöhankkeen oikeudelliset ongelmat tulevat ratkaistaviksi pääsääntöisesti hallinto-oikeuksissa. Palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa tehtävät muutokset koskettavat kuitenkin olemassa olevia hankintasopimuksia sekä rajoittavat hankintojen käyttämistä. Esityksellä on siten vaikutuksia myös markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluviin hankinta-asioihin.

Oikeussuojajärjestelmän toimivuuden kannalta keskeistä on selkeä lainsäädäntö, johon kuuluvat selkeät menettely- ja muutoksenhakusäännökset.

Korkein hallinto-oikeus tarkastelee lausunnossaan esitysluonnosta erityisesti oikeusturvan sekä hallinto-oikeudellisen oikeussuojajärjestelmän systematiikan ja selkeyden näkökulmasta. Lausunnossa arvioidaan myös eräitä perustuslakiin liittyviä kysymyksiä, kuten ennen uudistusta tehtyjen palveluhankintasopimusten mitättömyyttä koskevaa sääntelyä ja viranomaisten tiedonsaantioikeutta suhteessa yksityisyydensuojaan, ja lopuksi otetaan esille valtion tuloveroon liittyvä yksityiskohta.

2. Oikeussuojakeinoja koskeva sääntely

Sote-maakuntavalitusta koskeva sääntely perustuu kuntalain vastaaviin säännöksiin ja on pääosin asianmukaista. Esitys jättää kuitenkin paikoin epäselväksi, onko kysymys maakuntavalituksesta vai hallintovalituksesta. Tämä voi johtaa muutoksenhakijoiden kannalta viivästyksiin tai jopa oikeudenmenetyksiin ja tuomioistuinten kuormittumiseen valituslajin epäselvyyden vuoksi. Myös kielellisesti sote-maakunta-konstruktio on vaikea sekä pidentää ja monimutkaistaa säädöstekstejä.

Sote-maakuntalain muutoksenhakusäännökset koskevat vain tilanteita, joissa on kysymys maakuntavalituksesta tai sitä edeltävästä oikaisuvaatimuksesta. Koska lakiehdotuksessa on myös päätöksentekotilanteita, joissa oikeussuojakeino on hallintovalitus (esimerkiksi Valtiokonttorin päätökset, ministeriön päätökset, valtioneuvoston yleisistunnon päätökset), tämän mahdollisuuden tulisi käydä ilmi myös laista (sama koskee sote-maakuntarakennelakia, jonka 20 §:ään tulisi selvyyden vuoksi sisällyttää viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin). Korkein hallinto-oikeus pitää tarpeellisena, että sote-maakuntalaissa säädetään esitettyä selkeämmin maakuntavalituksen ja sitä edeltävän pakollisen oikaisuvaatimuksen ja toisaalta hallintovalituksen ja sitä mahdollisesti edeltävän oikaisuvaatimuksen välisestä suhteesta.

Sote-järjestämislain 58 §:n 1 momentti koskee maakuntavalitusta edeltävää oikaisuvaatimusta, mutta ei sisällä viittausta sote-maakuntalain 16 luvussa tarkoitettuun maakuntavalitukseen. Yhdistettynä 2 momentissa olevaan viittaukseen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin sääntely antaa virheellisen vaikutelman, että oikaisuvaatimusta seuraisi hallintovalitus. Perusteluissa tilanne on kuvattu oikein eli maakunnan viranomaisen oikaisuvaatimuksen johdosta antamista päätöksistä valitettaisiin maakuntavalituksena (1 momentti) ja valtion viranomaisen päätöksestä tehtäisiin hallintovalitus (2 momentti). Pykälää on korjattava perusteluissa esitetyn mukaiseksi. Sama koskee pelastustoimen järjestämistä koskevaa lakiehdotusta (20 §).

Ylipäätään muutoksenhakusäännökset tulisi systemaattisesti sijoittaa lakeihin siten, että ne kattavat kaikki kyseisen lain mukaan muutoksenhakukelpoiset viranomaispäätökset.

3. Hankintalainsäädäntö ja muutoksenhaku

Sote-järjestämislain 3 luvun ja 58 §:n säännökset sekä lain 15 §:n perustelut mahdollistavat tulkinnan, jonka mukaan sote-maakunnan tekemään päätökseen haettaisiin muutosta hankintalain mukaisesti siltä osin kuin kyse on hankintalain noudattamisesta hankintapäätöstä tehtäessä ja järjestämislain mukaisesti siltä osin kuin kysymys on järjestämislain soveltamisesta.

On kuitenkin huomattava, että hankintalain 163 § (844/2019) sisältää muutoksenhakukiellon, jonka mukaan ”markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (410/2015) eikä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain nojalla”. Ratkaisussa KHO 2018:124 on katsottu, että valituskielto on valitusperusteesta riippumaton, eikä hankintapäätökseen siten voida hakea kuntalain tai oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintalain 163 §:ään tulee lisätä muutoksenhakukielto, joka estää sote-maakunnan hankintapäätöksen käsittelemisen erikseen maakuntavalituksena hallinto-oikeudessa ja hankintaoikeudellisena valituksena markkinaoikeudessa. Kahdenkertaiselle ja eri valittajatahoille perustuvalle oikeuskäsittelylle ei ole aihetta asiaryhmässä, jossa asiakkaiden palveluntarve voi edellyttää oikeuskäsittelyltä yhdessäkin asteessa ripeyttä. Hankintaan liittyvät esteellisyys- ym. muodolliset kysymykset on mahdollista ratkaista myös markkinaoikeudessa hankintapäätöksen laillisuutta koskevina esikysymyksinä.

4. Palvelujen hankkiminen yksityiseltä palveluntuottajalta ja julkinen hallintotehtävä

Sote-järjestämislakia koskevan ehdotuksen 12 §:n 1 momentin sääntely sosiaali- ja terveyspalvelujen hankkimisesta yksityiseltä palveluntuottajalta merkitsee muutosta voimassa olevaan lainsäädäntöön nähden. Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (733/1992) 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan ”kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hankkimalla palveluja yksityiseltä palvelun tuottajalta”. Nykysääntelyn perusteella kunnat ovatkin melko vapaasti voineet päättää, annetaanko sosiaali- tai terveydenhuollon palvelut (tosiasiallinen hallintotoiminta) yksityisen palveluntuottajan tuotettavaksi.

Sosiaalihuollon monilla aloilla (erityisesti lastensuojelun perhehoito sekä vanhusten ja vammaisten asumispalvelut) yksityisten palveluntuottajien rooli on nykyisellään merkittävä ja yksityisesti tuotettujen palveluiden osuus kaikesta palvelutuotannosta suuri. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaankin, että sote-maakunta voisi kokonaisharkintansa perusteella esimerkiksi hankkia yksityisiltä palveluntuottajilta suurehkonkin osuuden sellaisia palveluja, jotka luonteensa puolesta erityisesti soveltuvat paremmin tuotettaviksi yksityisten palveluntuottajien toimesta palvelujen kodinomaisuuden tai asiakkaan yksilöllisten olosuhteiden vuoksi. Perustelujen mukaan tällaisia palveluja ovat ”erityisesti pitkäaikaiseen asumiseen ja hoitoon liittyvät palvelut kuten lastensuojelun sijaishuollon palvelut ja asumispalvelut”.

Lakiehdotuksen perusteluissa on todettu, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tyhjentävä erittely sen suhteen, mikä palvelu tai tehtävä olisi katsottava perustuslain (PL) 124 §:ssä tarkoitetuksi julkiseksi hallintotehtäväksi, ei ole lainsäädännön keinoin mahdollista. Tästä on esitysluonnoksessa päätelty, että sote-maakunnan hankkiessa yksityiseltä palveluntuottajalta sosiaali- ja terveyspalveluja olisi kaikkien yksityisen palveluntuottajan tuotettavaksi siirrettävien asiakkaalle annettavien palvelujen täytettävä PL 124 §:ssä asetetut edellytykset. Julkisina hallintotehtävinä ei kuitenkaan pidettäisi sellaisia yksityisen palvelun tuottajan toimintaan sisältyviä tehtäviä, jotka eivät ole asiakkaalle annettavia sosiaali- ja terveyspalveluja, kuten yksityisen palveluntuottajan kirjanpito, palkanmaksu, muut hallinnolliset tukipalvelut, toimitilojen siivous, henkilöstöruokailu tai muut henkilöstölle järjestettävät palvelut.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että terveydenhuollon palvelujen ja toimenpiteiden laaja kategorisointi julkisiksi hallintotehtäviksi PL 124 §:n kannalta merkitsee samalla, että oikeussuojajärjestelmään voi kohdistua sellaisia vaatimuksia, joihin ei voida vastata tuomioistuinten ratkaisuilla. Terveydenhuollossa, olipa toimija yksityinen tai julkinen, suurin osa toimenpiteistä on tosiasiallista toimintaa, jonka valvonnassa erityinen paino on toimijoiden ammatillisen osaamisen varmistamisessa. Perusteluissa esitetyt näkemykset siitä, että julkisiksi hallintotehtäviksi voidaan katsoa ainakin potilaan hoidon tarpeen arviointi, sairauksien diagnosointi ja potilaan tutkimiseen liittyvät ratkaisut hoitotoimenpiteistä, joita potilaalle annetaan tai joihin potilaalle annetaan lähete, eivät vaikuta oikeudellisesti kestäviltä.

Tarpeettoman laaja julkisen hallintotehtävän määrittely voi johtaa myös siihen, että toimivat palveluhankinnat syrjäytyvät ja että palveluntuottajille asetetaan yleishallinto-oikeudellisen sääntelyn vaatimuksia, jotka eivät tosiasiassa ole tarpeen palvelujen laadun tai asiakkaiden oikeuksien turvaamiseksi.

5. Hankintalaki ja sopimusten mitättömyys

Ns. voimaanpanolakia koskevan ehdotuksen perustelujen mukaan toimikautensa aikana väliaikainen valmisteluelin voisi sote-maakuntahallinnon käynnistämistä varten jatkaa ja laajentaa valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaisilta sekä näille palveluja tuottavilta yksityisiltä tai julkisoikeudellisilta palveluntuottajilta hankittavia palveluja koskevia sopimuksia ilman kilpailutusta. Perustelujen mukaan ehdotettu säännös olisi ”hankintamenettelyä koskeva poikkeussäännös”. Sääntelyn tarkoituksena olisi osaltaan mahdollistaa se, että sote-maakunnan viranomaiset, väliaikainen valmistelutoimielin mukaan luettuna, voisivat uudistuksen lyhyenä toimeenpanoaikana mahdollisimman joustavasti ja nopeasti suoriutua laajoista sote-maakunnan hallinnon ja toiminnan käynnistämistä koskevista tehtävistä.

Hankintalain 136 §:ssä säädetään hankintasopimuksen muuttamisesta sopimuskauden aikana. Korkein hallinto-oikeus korostaa, että hankintalainsäädännön velvoitteet perustuvat pitkälti EU-oikeuteen, jonka tulosta kansallisen sääntelyn tulee vastata. Joka tapauksessa hankintasopimuksen muuttamista koskevat hankintayksikön päätökset ovat valituskelpoisia, ja valituksen käsittely kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan. Vastaava on otettava huomioon myös voimaanpanolakiehdotuksen 59 §:n (Palvelujen hankinta siirtymäkauden aikana) osalta.

Voimaanpanolakiehdotuksen 28 §:ssä säädettäisiin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen hankkimisesta tehdyn sopimuksen mitättömyydestä. Pykälän 1 momentin mukaan maakunnalle mainitun lain 19 ja 24 §:n mukaisesti siirtyvä yksityisen palveluntuottajan kanssa tehty sosiaali- tai terveydenhuollon palvelujen hankkimista koskeva sopimus tai siihen liittyvä vuokra- tai käyttöoikeussopimus on mitätön siltä osin kuin palvelujen järjestämisestä tai tuottamisesta on sovittu toisin kuin sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 8 ja 12 §:ssä säädetään. Jos sopimusta ei voida muuttaa lainmukaiseksi, sopimus on kokonaan mitätön. Jolleivat sote-maakunta ja sopimusosapuolena oleva yksityinen palveluntuottaja sovi lyhyemmästä siirtymäajasta, noudatetaan sopimuksen ehtoja järjestämislain voimaantulosta lukien kahden vuoden siirtymäajan aikana. Sote-maakunta ei vastaisi sopimuksessa mahdollisesti sovitusta sopimussakosta, jos sopimus tai sen osa tulisi pykälän johdosta mitättömäksi. Yksityiselle palveluntuottajalle korvattaisiin sopimuksen tai sen osan mitättömäksi tulosta vain sellaista välitöntä vahinkoa, joka sopimusosapuolelle on aiheutunut sopimuksen täyttämiseksi tehdyistä merkittävistä ja tarpeellisista investoinneista. Lisäedellytyksenä korvaukselle olisi, että investoinnit jäävät mitättömyyden vuoksi palveluntuottajalle kokonaan tai osittain hyödyttömiksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintalaissa ei ole säännöksiä hankintasopimusten siirtämisestä toiselle hankintayksikölle. Kun kyse ei ole kuntarakennelain 36 §:n tarkoittamasta sopimuksen siirtymisestä osana yleisseuraantoa, sopimuksen siirtyminen edellyttänee yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden nojalla molempien osapuolten suostumusta silloin, kun siirtomahdollisuudesta ei ole sovittu hankintasopimuksissa. Tämä ei kuitenkaan käy yksiselitteisesti ilmi voimaanpanolain 24 §:stä tai sen perusteluista. Säännöksessä tosin viitataan myös tilanteisiin, joissa ”sopimusta ei ole mahdollista siirtää”. Epäselväksi kuitenkin jää, viitataanko siirron mahdottomuudella siihen, että sopimuskumppanin suostumusta ei saada, vai muihin, esimerkiksi sopimuksen luonteesta johtuviin, seikkoihin.

Hankintalaki ja -direktiivi eivät (ainakaan ilman kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvää erityissäännöstä) mahdollistane kunnan tekemän sopimuksen siirtämistä sote-maakunnalle ilman toisen osapuolen suostumusta pelkästään siitä syystä, että palvelujen järjestämisvastuu on siirtynyt kunnalta sote-maakunnalle. Tähän viittaa hankintasopimuksen irtisanomista koskeva hankintalain 135 §, joka perustuu hankintadirektiivin 73 artiklaan ja jossa ei mainita irtisanomisperusteena nyt esillä olevan kaltaista tilannetta. Mikäli sopimuksen irtisanominen ei olisi mahdollista, myöskään sen siirto ilman toisen osapuolen suostumusta ei liene mahdollista. Hankintadirektiivin 73 artikla tosin näyttäisi mahdollistavan sen, että jäsenvaltio säätää hankintasopimusten irtisanomisperusteista direktiiviä laajemmin. Tästä ei kuitenkaan voitane suoraan päätellä, että lainsäädännössä voitaisiin säätää sopimuksen siirrosta kunnalta sote-maakunnalle ilman sopimuskumppanin suostumusta.

Voimaanpanolakiehdotuksen 24 §:n 1 momentissa tarkoitetun siirron edellytyksiä olisikin syytä täsmentää säännöksessä ja sen perusteluissa. Erityisesti jos tarkoituksena on mahdollistaa sopimusten siirto myös ilman sopimuskumppanin suostumusta, myös sääntelyn suhdetta hankintadirektiiviin (ja perustuslain omaisuudensuojaa ja sopimus- ja elinkeinonvapautta koskeviin säännöksiin) on aiheellista tarkastella nykyistä yksityiskohtaisemmin esityksen perusteluissa.

Pykäläehdotus koskee sanamuotonsa mukaan lain 24 §:n mukaisesti ”siirtyviä” sopimuksia. Myös mitättömyyttä koskevaan säännökseen liittyy siten kysymys siitä, onko 24 §:ssä tarkoitettujen sopimusten arvioitu voivan siirtyä ilman sopimuskumppanin suostumusta. Toisin sanoen, jos sopimus ei voimaanpanolain 28 §:n tarkoittamalla tavalla siirry lain 19 tai 24 §:n mukaisesti, se ei myöskään voi olla mitätön, vaikka mitättömyyden edellytykset muutoin täyttyisivätkin 28 §:n mukaisesti.

Myös lain 28 §:n ja 24 (ja 19) §:n soveltamisalojen välinen yhteys näyttäisi jossain määrin puoltavan tulkintaa, jonka mukaan ainakaan hankintadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat hankintasopimukset eivät siirtyisi kunnalta sote-maakunnalle ilman sopimuskumppanin suostumusta. Direktiivissä ei säädetä hankintasopimusten purkamisesta tai mitättömyydestä. On tulkinnanvaraista, voiko jäsenvaltio ylipäätään säätää (ainakaan takautuvasti) sopimuksen siirrosta ilman sopimuskumppanin suostumusta ja tällaisten sopimusten mitättömyydestä sillä perusteella, että sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuuta (sote-järjestämislain 8 §) ja palvelujen hankkimiselle yksityiseltä palveluntuottajalta koskevat edellytykset (12 §) ovat hankintasopimuksen jälkeen muuttuneet. Toki direktiivin tavoitteena on ennen kaikkea sen varmistaminen, että sen soveltamisalaan kuuluvat hankinnat kilpailutetaan asianmukaisesti. Toisin kuin sopimuksen siirtoa koskeva sääntely, mitättömyysseuraamus ei välttämättä näyttäisi olevan omiaan vaarantamaan tätä tavoitetta, koska mitätön sopimus ei (luonnollisestikaan) siirry.

Mikäli sopimusten katsottaisiin voivan siirtyä ilman sopimuskumppanin suostumusta ja mikäli mitättömyysseuraamus koskisi tällaisia siirtyviä sopimuksia, sääntely saattaa muodostua ongelmalliseksi myös perustuslain kannalta. Huomattakoon tässä yhteydessä myös, että kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa annetulla lailla, jossa niin ikään säädettiin mitättömyysseuraamuksesta, ei ollut taannehtivia vaikutuksia (HE 97/2016 vp). Myös valinnanvapauslakiehdotusta koskeneessa lausunnossaan perustuslakivaliokunta kiinnitti erityistä huomiota siihen, että sääntely, jossa maakunnalla olisi ollut mahdollisuus muuttaa yksipuolisesti palveluntuottajan kanssa tehtyä sopimusta, ei ollut luonteeltaan taannehtivaa (PeVL 15/2018 vp). Nyt kyse olisi kuitenkin taannehtivasta sääntelystä.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että mitättömyyden sijaan on valmistelussa selvitetty vaihtoehtoisesti sitä, että sopimukset olisivat pätemättömiä eli edellyttäisivät sote-maakunnan nimenomaista päätöstä irtisanoa sopimus. Mitättömyyssääntelyyn on kuitenkin päädytty, koska pätemättömyyssääntely voisi perustelujen mukaan johtaa siihen, että osa lainvastaisista sopimuksista olisi voimassa pitkiäkin aikoja eikä sote-maakunta tosiasiassa vastaisi järjestämisvastuuseen kuuluvasta päätösvallasta koko alueen osalta.

Mitättömyyssääntelyyn liittyy menettelyllisesti ongelmia tai kysymyksiä esimerkiksi siitä, 1) milloin sopimusta voidaan pitää mitättömänä; 2) miten mitättömyys todetaan / kuka sen tekee; 3) missä vaiheessa sopimus muuttuu mitättömäksi erityisesti silloin, jos maakunta ei tee ilmoitusta ja 4) miten ja milloin mitättömyyden toteamiseen (tai ei-toteamiseen) haetaan muutosta vai vahvistetaanko se hallintoriitamenettelyssä.

Sääntelyssä (28 §) lähdetään siitä, että sopimus on mitätön siltä osin kuin siinä on sovittu toisin kuin sote-järjestämislain 8 ja 12 §:ssä säädetään. Ensimmäinen ongelma on se, että järjestämislain mainittujen pykälien valossa ei ole yksiselitteistä, milloin sopimuksessa on sovittu toisin kuin laissa. Sopimuspuoli voi olla perustellustikin toista mieltä kuin sote-maakunta. Lisäksi sopimus on 1 momentin viimeisen virkkeen perusteella mitätön vain, jos sitä ei voida muuttaa lainmukaiseksi. Epäselvää on, edellyttääkö tämä esimerkiksi neuvottelua maakunnan ja sopimuspuolen välillä ennen mitättömyyden toteamista.

Pykälän 2 momentin mukaan sote-maakunnan on ilmoitettava palveluntuottajalle ja sosiaali- ja terveysministeriölle sopimuksen tai sen ehdon mitättömyydestä viimeistään 30.6.2023. Tämän perusteella on sinänsä selvää, että sopimuksen mitättömyyden toteaa sote-maakunta. Sääntelyn selkeyden kannalta ongelmallista on, että tämän ei ole tarkoitettu edellyttävän maakunnan minkään elimen nimenomaista päätöstä eikä sopimuksen erillistä irtisanomista. Perustelujen mukaan ”ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti ei kuitenkaan merkitsisi sitä, että sopimus ei olisi mitätön.” Ilmoitus ei siten ole konstituoiva toimi, vaan pelkkä toteamus, jonka oikeudellinen merkitys jää epäselväksi. Näyttäisi olevan jopa mahdollista, että sopimus tai sen osa olisi sääntelyn perusteella mitätön, vaikka kukaan ei tekisi siitä päätöstä eikä sopimusta irtisanottaisi.

Mitättömyyssääntely ja siihen liittyvä korvaussääntely (28 §:n 4 momentti) voi synnyttää riitoja sote-maakunnan ja yksityisen palveluntuottajan välillä. Kun sääntelyn perusteella on mahdollista, ettei maakunta tee varsinaista päätöstä sopimuksen tai sen osan voimassaolon lopettamisesta taikka sopimuksen päättämisestä (eikä mitättömyys näyttäisi edes edellyttävän maakunnan ilmoitusta asiasta), epäselväksi jää, miten ja missä vaiheessa yksityinen sopimuspuoli voi hakea asiaan muutosta tai pyytää sote-maakuntaa korvaamaan vahingon. Sinänsä on selvää, että muutoksenhakuoikeus on olemassa, jos asiassa edetään toisen osapuolen valituskelpoisella päätöksellä. Jos osapuolella (sote-maakunnalla) ei tällaista toimivaltaa ole, mahdollisia oikeussuojateitä ovat hallintoriitamenettely tai vahingonkorvauskanne.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ehdotukseen sisältyy merkittävää oikeudellista epävarmuutta ja epäselvyyttä, jonka jääminen ratkaistavaksi vasta tuomioistuinprosesseissa olisi epätyydyttävää. Jatkovalmistelussa olisi huolellisesti arvioitava sääntelyn eri vaiheisiin sisältyviä oikeussuojateitä, jotta vältetään oikeudellista epävarmuutta ja mahdollistetaan asioiden nopea ratkaiseminen toimivaltaisissa tuomioistuimissa.

6. Valvontaviranomaisten tiedonsaantioikeudet

Sote-järjestämislakiehdotuksen 47 § koskee valvontaviranomaisen tiedonsaantioikeutta. Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys ei sisällä yhtä intensiivistä henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä kuin aiemmat esitykset. Silti tiedonsaantioikeus on hyvin kattava ja tässä mielessä omiaan lisäämään henkilötietojen käsittelyyn liittyviä riskejä. Vaikka ehdotus sellaisenaan vastaa voimassa olevaa sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastosta annetun lain 6 §:n tietojen antamista koskevaa sääntelyä, korkein hallinto-oikeus korostaa, että henkilötietojen käsittelyn on sote-järjestämislaissa säädettäviä tietojensaantioikeussäännöksiä sovellettaessa oltava paitsi nyt ehdotetulla tavalla välttämätöntä valvontaviranomaisen laissa säädetyn tehtävän suorittamiseksi, myös oikeasuhtaista kyseiseen tavoitteeseen nähden.

Asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi on säädettävä erikseen. Korkein hallinto-oikeus huomauttaa, että sote-järjestämislakiehdotuksen edellyttämät henkilötietojen käsittelyä koskevat suojatoimet ovat vielä osin puutteelliset. Esimerkiksi mahdollisuus sosiaalihuollon asiakastietojen luovuttamiseen Kanta-palveluista ei voi perustua pelkästään hallituksen esityksen perusteluissa kuvattuihin suojatoimiin, vaan tällainen hyödyntäminen edellyttää erillisiä lainsäädäntötoimenpiteitä, kuten asiakastietolain (159/2007) uudistamista. Sama huomautus koskee myös asiakas- ja potilastietojen rekisterinpitoa koskevaa sote-järjestämislain 56 §:n säännöstä.

7. Valtion tuloveroon kuuluminen

Esitysluonnoksen mukaan sote-maakunnat olisivat osittain verovapaita yhteisöjä, joita rahoitettaisiin valtion tuloveroina saamista varoista. Jotta sote-maakuntien asema ei aiheuttaisi oikeudellista epävarmuutta Suomessa kannettavien tuloverojen luonteen osalta kansainvälisissä tilanteissa, hallituksen esitystä olisi hyvä täsmentää. Tulisi selventää, että esitetyistä muutoksista huolimatta valtiolle kannettava tulovero on jatkossakin koko määrältään Suomen tekemien verosopimusten soveltamisalaan kuuluvia valtion tuloveroja ja että ulkomailla maksettuja tuloveroja voidaan edelleen hyvittää kansainvälisen kaksinkertaisen verotuksen poistamisesta annetussa laissa säädetyllä tavalla koko tuloveron määrästä.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Eija Siitari, Vesa-Pekka Nuotio, Petri Helander, Toomas Kotkas, Joni Heliskoski ja Juha Lavapuro. Lausunto on käsitelty kansliaistunnossa 21.9.2020.

Presidentti Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö Emil Waris

Julkaistu 25.9.2020