Lausunto oikeusministeriölle tuomareiden etäosallistumismahdollisuutta hallintoprosessissa koskevasta arviomuistiosta
30.8.2023 diaarinumero H 300/23
Oikeusministeriölle
Oikeusministeriön lausuntopyyntö 16.6.2023, VN/18066/2023
Korkein hallinto-oikeus pitää muistiossa esitetyistä syistä tarpeellisena säätää lailla tuomarin etäosallistumisesta suulliseen käsittelyyn. Samoin korkein hallinto-oikeus yhtyy muistiossa esitettyyn arvioon, jonka mukaan perustuslain 21 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvattu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ei muodosta kategorisesti estettä säätää tuomarin etäosallistumismahdollisuudesta suulliseen käsittelyyn hallintoprosessissa.
Korkein hallinto-oikeus kiinnittää aluksi yleisesti huomiota suullisen käsittelyn eri funktioihin. Hallintoprosessi on pääasiallisesti kirjallista. Arviomuistiossa omaksutun tarkastelun keskeiseksi lähtökohdaksi onkin omaksuttu sinänsä oikea näkemys siitä, että suullinen käsittely on vain yksi asian selvittämiskeino, jolla täydennetään kirjallista aineistoa. Samalla on muistettava, että suullinen käsittely tarjoaa asianosaiselle mahdollisuuden kohdata tuomarinsa ja pyrkiä välittömässä vuorovaikutuksessa varmistamaan, että hänen viestinsä tulee tuomioistuimessa oikein ymmärretyksi. Suullinen käsittely on siten omiaan vahvistamaan luottamusta lainkäyttöä kohtaan. Vaikka asianosaisen näkökulma on tuotu arviomuistiossa esiin, sen painoarvo sääntelyvaihtoehtoja punnittaessa näyttäisi jääneen vähemmälle.
Kuten muistiossa on todettu, tarve tuomarin etäosallistumiselle voi ilmetä hyvin erityyppisissä tilanteissa. Kysymys voi olla viime hetkellä ilmenneestä esteestä, joka koskee vain yksittäisen tuomarin pääsemistä istuntopaikalle (esim. lentovuoron peruuntuminen), tai laajasti ja mahdollisesti pitkäänkin vaikuttavasta koronapandemian kaltaisesta häiriötilanteesta taikka suoranaisista valmius- tai puolustustilalain mukaisista poikkeusoloista. Normaalioloissa painottuu se näkökohta, että suullisen käsittelyn tavoitteet (asian selvittäminen ja tuomarin kohtaaminen) tulee kyetä etäjärjestelyistä huolimatta joka tapauksessa tyydyttävästi saavuttamaan. Kriisitilanteessa suullisen käsittelyn ideaalimallista ei voida välttämättä pitää kiinni, ja etäosallistumisjärjestelyt saattavat olla välttämättömiä, jotta lainkäyttötoimintaa kyetään ylipäänsä jatkamaan. Kysymys voi olla esimerkiksi siitä, että hallinto-oikeus toimii väistötiloissa, joihin on järjestettävissä ääni- ja kuvayhteys toisaalla olevien asianosaisten ja paikalla olevien tuomareiden välille, mutta tuomioistuimen kokoonpanoon kuuluva asiantuntijajäsen ei voi matkustaa paikalle ja ainoan mahdollisuuden hänen osallistumiseensa oikeudenkäyntiin tarjoaa puhelinyhteys. Lainvalmistelussa on taattava säännösten toimivuus hyvin erityyppisissä tilanteissa.
Korkein hallinto-oikeus pitää tarpeellisena, että mahdollisessa sääntelyssä rajataan selkeästi, että se koskee vain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:ssä tarkoitettuja suullisia käsittelyjä, ei niitä tavanomaisia istuntoja, joita hallintotuomioistuin kirjallisessa menettelyssä järjestää. Ratkaisukokoonpanon sisäisen työskentelyn järjestäminen on jätettävä tuomioistuinten itsensä vapaasti harkittavaksi.
Etäosallistumismahdollisuus on syytä ulottaa myös suulliseen valmisteluun. Suulliselle valmistelulle asetettavat tavoitteet voidaan yleensä erinomaisesti saavuttaa myös etäjärjestelyiden avulla. Katselmuksessa ja tarkastuksessa on tarkoitus tehdä havaintoja. Näissä tilaisuuksissa istuntokokoonpanon jäsenten on syytä olla fyysisesti paikalla.
Korkein hallinto-oikeus pitää lähtökohtaisesti tärkeänä, että etäosallistumisella turvataan tuomioistuinten työskentely joustavasti erilaisissa tilanteissa, eikä etäosallistumismahdollisuutta rajata tarpeettomilla edellytyksillä. Tilanteessa, jossa suullisessa käsittelyssä tai suullisessa valmistelussa on fyysisesti läsnä henkilöitä, myös vähintään yhden kokoonpanon kuuluvan tuomarin tulisi olla fyysisesti läsnä istunnossa. Arviomuistiossa esitetystä poiketen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tämän henkilön tarvitse olla nimenomaisesti kokoonpanon puheenjohtaja. Fyysisesti paikalla oleva tuomari voi huolehtia esimerkiksi osapuolten vastaanottamisesta ja istumajärjestyksen osoittamisesta ilman, että kokoonpanon puheenjohtajan tehtävä tulisi tyystin siirtää hänelle. Monilukuisen kokoonpanon jäsenillä on omat roolinsa, joiden mukaan he valmistautuvat suulliseen käsittelyyn, ja näistä rooleista on syytä pyrkiä pitämään mahdollisuuksien mukaan kiinni siinäkin tapauksessa, että este fyysiseen osallistumiseen on kohdannut nimenomaan kokoonpanon puheenjohtajaa.
Koska prosessinjohto on tuomioistuimen itsensä asia, ei ole syytä asettaa asianosaisen suostumusta edellytykseksi tuomarin etäosallistumiselle. On kyseenalaista, kokeeko asianosainen itsensä todellisuudessa vapaaksi kieltäytymään tuomioistuimen tiedustelemasta suostumuksesta. Toisaalta suostumuksen antamatta jättäminen mahdollistaa myös prosessin tarpeettoman pitkittämisen. Asianosaisen suostumuksen edellyttämisen sijasta säännöksissä ja niiden perusteluissa on ohjattava tuomioistuinta käyttämään harkintavaltaansa niin, että etäosallistumista puoltavat ja sitä vastaan puhuvat seikat tulevat tasapainoisesti punnituiksi. Eri asia kuin asianosaisen suostumuksen edellyttäminen on tämän kuuleminen etäosallistumisen soveliaisuudesta, ja tämä kuuluu muistiossa esiin tuodulla tavalla joka tapauksessa hyvään prosessinjohtoon.
Korkein hallinto-oikeus ei pidä tarpeellisena rajata etäosallistumismahdollisuutta vain tiettyihin asiaryhmiin. Rajaaminen vaikuttaa hankalalta ja on vaikeasti perusteltavissa.
Arviomuistiossa pohditaan muun ohella malleja, joissa tuomarin etäosallistuminen olisi mahdollista joko vain rajatuissa ja laissa erikseen säännellyissä tilanteissa tai vaihtoehtoisesti näiden lisäksi tilanteissa, joissa menettelyyn olisi erityinen syy. Muistion mukaan erityisen syyn edellyttäminen rajaisi tuomarin etäosallistumisen vain häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tuomarin etäosallistumismahdollisuutta tule rajata muistiossa tarkoitetulla tavalla vain tilanteisiin, joissa vallitsisi näin vahva erityinen syy, vaan tuomioistuimen työskentelymahdollisuuksien turvaamiseksi myös ennalta arvaamattomissa ja vaihtelevissa tilanteissa etäosallistumismahdollisuus tulee jättää varsin pitkälti tuomioistuimen itsensä tapauskohtaiseen soveliaisuusharkintaan kuitenkin niin, että lähtökohtaisesti tuomioistuimen kokoonpanon jäsenet ovat fyysisesti paikalla suullisissa käsittelyissä. Tuomioistuimen on harkinnassaan otettava aina ensisijaisesti huomioon oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.
Lähtökohtaisesti etäosallistuvan tuomarin ja istuntoon fyysisesti osallistuvien välillä on syytä olla molemminpuolinen puhe- ja näköyhteys. Kuten muistiossa on tuotu esiin, on kiinnitettävä huomiota tuomarin muullekin kuin kuulonvaraiselle tarpeelle havainnoida oikeudenkäyntiä sekä siihen, että näköyhteys kokoonpanon jäseniin lisää asianosaisten kannalta oikeudenkäynnin uskottavuutta ja parantaa vuorovaikutusta. Poikkeuksellisissa tilanteissa voivat tietoliikenneyhteydet kuitenkin olla kuormittuneita tai rajoitettuja. Suoranaisissa poikkeusoloissa etäosallistuminen pelkästään puheyhteydellä voi olla ainoa käytettävissä oleva mahdollisuus. Silloinkin, kun kysymys on siitä, että kokoonpanoon kuuluva tuomari ei yllättävän esteen vuoksi pääse istuntopaikalle ja hän kykenee muodostamaan vain ääniyhteyden, suulliseen käsittelyyn valmistautuneen ja oikeuspaikalle saapuneen asianosaisen näkökulmasta käsittelyn järjestäminen suunniteltuna ajankohtana voi olla huomattavasti kuvayhteyttä tärkeämpää.
Etäosallistumisen ja etäosallistumispaikan on syytä täyttää tietoturvan ja istuntosalaisuuden vaatimukset, mutta paikkaa ei ole tarpeen rajata esimerkiksi virastotiloihin. Esimerkiksi pandemia- tai karanteenitilanteissa tämä voisi estää tietyn tuomarin etäosallistumisen tai ylipäätään koko suullisen käsittelyn järjestämisen.
Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Mikko Pikkujämsä ja Taina Pyysaari. Lausunto on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnossa 28.8.2023.
Presidentti Kari Kuusiniemi
Kansliapäällikkö Emil Waris
Julkaistu 30.8.2023