Lausunto oikeusministeriölle julkisuuslain ajantasaistamista koskevasta työryhmän mietinnöstä

Oikeusministeriölle

Oikeusministeriön lausuntopyyntö 12.12.2023, VN/27452/2020

Korkein hallinto-oikeus lausuu työryhmän mietinnöstä seuraavaa:

1 Yleistä

Yleisiä huomioita

Yleisinä huomioina ehdotetusta uudesta julkisuuslaista korkein hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin seuraavaa:

Korkein hallinto-oikeus pitää julkisuuslainsäädännön uudistamistarpeiden tarkastelua tarpeellisena. Ehdotetussa uudessa julkisuuslaissa on hyvin pyritty korjaamaan voimassa olevan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain epäkohtia ja vanhentuneita säännöksiä ja terminologiaa. Asioiden ja tiedon käsittelyn muuttuminen pitkälti sähköiseksi on otettu ehdotuksessa hyvin huomioon.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi julkisuuslaki, joka korvaisi voimassa olevan lain viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Lakiehdotus rakentuu kuitenkin vahvasti voimassa olevan lain varaan. Jatkovalmistelussa tulisikin ottaa nykyistä paremmin huomioon voimassa olevaa julkisuuslakia koskeva oikeuskäytäntö ja oikeuskäytännön kehityslinjat, joilla edelleen olisi merkitystä uuden lain tultua voimaan. Lakiehdotuksen perusteluista ei myöskään riittävän selvästi ja kattavasti ilmene, miltä osin voimassa olevan oikeustilan on tarkoitettu muuttuvan.

Julkisuuslainsäädännön soveltamisala on laaja ja sitä ehdotetaan entisestään laajennettavaksi. Jos jatkovalmistelussa päädytään soveltamisalan laajentamiseen työryhmän ehdottamalla tavalla, jatkovalmistelussa olisi nyt tehtyä perusteellisemmin ja yksityiskohtaisemmin selvitettävä ja avattava sitä, mikä merkitys muutoksilla olisi erilaisten toimijoiden eri tietojen julkisuudelle. Lainsäädännön tulisi olla kokemattomillekin lain soveltajille selkeä ja ymmärrettävä kokonaisuus. Oikeusvarmuuden kannalta hyväksyttävänä ei voida pitää sitä, että havaittavissa olevia tulkintaongelmia jätettäisiin oikeuskäytännössä ratkaistaviksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että päivitystarpeita on julkisuuslainsäädännössä myös niiltä osin, jotka nyt jäivät työryhmän tehtävänannon ulkopuolelle. Työryhmän tehtävänantoa koskevan rajauksen vuoksi kokonaisuus on jossain määrin puutteellinen, koska esimerkiksi salassapitoperusteiden tarkastelu ei ole kuulunut työryhmän tehtäviin. Salassapitoperusteet ja niiden tulkinta kuitenkin linkittyvät nyt tarkasteltavana olleisiin, lähinnä soveltamisalaa ja menettelyä koskeviin säännöksiin. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että julkisuuslainsäädännön uudistaminen edellyttää myös laajempaa kansalliseen turvallisuuteen liittyvien salassapitotarpeiden arviointia jatkovalmistelussa.

Oikeudenkäynnin julkisuutta koskevan lainsäädännön uudistamistarpeiden tarkastelu ei kuulunut työryhmän tehtäviin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että myös tähän lainsäädäntöön liittyy uudistamistarpeita koskien erityisesti tietosuojan ja oikeudenkäynnin julkisuuden yhteensovittamista. Tarve henkilötietojen käsittelyä tuomioistuimissa koskevalle erityislaille tulisikin selvittää.

Esityksessä tulisi selkeämmin tuoda esiin lukuisat erityislainsäädäntöön sisältyvät julkisuutta ja salassapitoa koskevat säännökset. Suhdetta erityislainsäädäntöön voisi avata enemmän sekä yleisperusteluissa että yksittäisten säännösten kohdalla. Jatkovalmistelussa olisi myös varmistettava, että yleislain muutoksista johtuvat muutostarpeet erityislainsäädäntöön tulisivat selvitetyiksi samassa yhteydessä. Korkeimman hallinto-oikeuden asiakirjajulkisuutta koskevasta oikeuskäytännöstä ilmenee, että viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan yleislain suhde erityislainsäädäntöön on monesti osoittautunut ongelmalliseksi.

Ehdotettuun lakiin sisältyy viittauksia julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettuun lakiin. Lakiehdotuksessa ja sen perusteluissa tulisi nykyistä selvemmin tuoda esiin ehdotetun sääntelyn suhde tiedonhallintalakiin.

Samoin ehdotetun sääntelyn ja erityisesti henkilötietoja sisältävien asiakirjojen pyytämistä koskevan 15 §:n suhdetta tietosuojaa koskevaan sääntelyyn tulisi arvioida tarkemmin.

Voimassa olevassa julkisuuslaissa ei ole säädetty sen merkityksestä, että tieto on jossain toisessa yhteydessä tullut julkiseksi tai ollut julkinen. Uuteenkaan ehdotukseen ei tällaista sääntely sisälly. Tiedon julkisuuteen tulemisen merkitystä on aika ajoin jouduttu oikeuskäytännössä arvioimaan ilman lain nimenomaisia suuntaviivoja.

Suhde unionin oikeuteen

Ehdotuksen perusteluissa on eräissä kohdissa viitattu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2003/4/EY ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta. Direktiiviä ja siitä aiheutuvia velvoitteita ei kuitenkaan ole tarkasteltu kattavasti ja systemaattisesti. Ehdotuksessa ei myöskään ole edes mainittu tiedon saatavuudesta, yleisön osallistumisesta päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuudesta ympäristöasioissa koskevaa Århusin yleissopimusta.

Ehdotuksessa ei myöskään ole lainkaan otettu huomioon tai edes mainittu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi. Asetuksen johdanto-osan 15. perustelukappaleesta ilmenee, että vaikka asetuksen tarkoituksena ei ole muuttaa asiakirjojen julkisuuteen sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä eikä sillä ole tällaista vaikutusta, jäsenvaltioiden on huolehdittava, etteivät ne aiheuta haittaa mainitun asetuksen moitteettomalle soveltamiselle ja että niiden olisi kunnioitettava toimielinten turvallisuussääntöjä. Tässä tarkoituksessa asetuksen 5 artiklassa säädetään toimielimestä peräisin olevaa asiakirjaa koskevan pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion velvollisuudesta kuulla asianomaista toimielintä, jollei ole selvää, että asiakirja on luovutettava tai että sitä ei tule luovuttaa, voidakseen tehdä päätöksen, joka ei vaaranna tämän asetuksen tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltio voi tämän asemesta toimittaa pyynnön edelleen asiakirjan laatineelle toimielimelle.

Jäsenvaltion tulee siten soveltaa sen hallussa oleviin toimielimestä peräisin oleviin asiakirjoihin asetuksen säännöksiä ja arvioida niiden luovuttamista asetuksen eikä julkisuuslain perusteella. Lisäksi asetuksen 9 artiklan 5 kohdan perusteella jäsenvaltion on toteutettava aiheelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja arkaluonteisia asiakirjoja koskevia hakemuksia käsiteltäessä mainitun ja 4 artiklan periaatteita kunnioitetaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitun ja muun julkisuusperiaatteen toteutumista koskevan unionin oikeuden merkitys tulisi jatkovalmistelussa ottaa nykyistä paremmin huomioon.

2 Säännöskohtaiset huomiot

Korkein hallinto-oikeus esittää lisäksi seuraavat säännöskohtaiset huomiot:

Luku 1 Lain soveltamisala ja viranomaisen asiakirja (1 § - 6 §)

Lakiehdotuksen 5 §:ssä esitetään säädettäväksi lain soveltamisesta muihin kuin viranomaisiin. Voimassa olevan julkisuuslain mukaan lakia ei sovelleta esimerkiksi kunnan omistamiin yhtiöihin, elleivät ne hoida julkista tehtävää ja käytä julkista valtaa. Tämän vuoksi julkisen sektorin omistamien tai määräysvallassa olevien oikeushenkilöiden asiakirjojen julkisuus on toteutunut vain silloin, kun asiakirjat ovat tulleet esimerkiksi valvontatoimien perusteella kunnan tai muun sellaisen toimijan haltuun, jonka toimintaan julkisuuslakia on sovellettu (KHO 2018:164).

Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen tuo lain soveltamisalan piiriin uusia toimijoita. Soveltamisalan laajentaminen julkisyhteisön määräysvallassa oleviin yhteisöihin tarkoittaisi esityksen mukaan, että nämä toimijat tulisivat tekemään julkisuuslain mukaisia hallintopäätöksiä eli tältä osin ne hoitaisivat julkista hallintotehtävää. Tällöin myös hallinnon yleislait tulisivat vastaavasti sovellettavaksi niiden toimintaan. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta seuraa koulutustarpeita sekä oletettavasti julkisuusasioita koskevien muutoksenhakuasioiden määrän kasvamista hallintotuomioistuimissa.

Kuten edellä yleisissä huomioissa on todettu, jatkovalmistelussa olisi nyt tehtyä perusteellisemmin ja yksityiskohtaisemmin selvitettävä ja kuvattava myös sitä, mikä merkitys ehdotettavalla sääntelyllä sekä soveltamisalaa määrittävillä ja rajaavilla ilmauksilla olisi erilaisten toimijoiden eri tietojen julkisuudelle. Myös erityislainsäädäntöön mahdollisesti tarvittavat muutokset olisi tässä yhteydessä selvitettävä.

Korkein hallinto-oikeus kannattaa niin sanottujen viranomaisten sisäisen työskentelyn asiakirjoja koskevan määritelmän selventämistä ja irrottamista arkistoinnista ehdotetun lain 6 §:n 4 momentin 5 kohdassa. Sisäisen työskentelyn asiakirjan käsite on tuottanut paljon valituksia ja julkaistua oikeuskäytäntöä, mikä viittaa siihen, että lain tulkinta on ollut tältä osin vaikeaa.

Luku 2 Oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta (7 § - 11 §)

Voimassa olevan julkisuuslain mukainen tiedonsaantioikeus asiakirjasta määräytyy siten, että julkisuuslaissa määritellään sen soveltamisalan piiriin kuuluvat viranomaiset ja muut organisaatiot sekä asiakirjat, joita pidetään viranomaisen asiakirjoina. Korkein hallinto-oikeus pitää selkeyttävänä, että tiedonsaantioikeus kohdistuisi ehdotetun 7 §:n mukaan asiakirjan sijaan viranomaisen asiakirjassa olevasta tietoon.

Ehdotettuun 10 §:n 2 momentin 8 kohtaan sisältyvä nimenomainen mahdollisuus salata viranomaiselle tehdyn ilmoituksen tekijän henkilöllisyys asianosaisjulkisuuden rajoituksena selkeyttää nykytilannetta.

Ehdotuksen 10 §:n 2 momentin 10 kohdan muotoilu - samoin kuin voimassa olevan julkisuuslain ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain vastaavat säännökset - eivät sanamuotonsa mukaan ota huomioon tilannetta, jossa asiakirja on jätetty luovuttamatta tiedon pyytäjälle sillä perusteella, että sen on katsottu jäävän viranomaisen asiakirjan määritelmän tai julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle tai kyse on esimerkiksi keskeneräisestä asiakirjasta. Tällöin kysymys ei välttämättä ole siitä, että asiakirja tai sen osa olisi salassa pidettävä. Viranomaisella tulisi kuitenkin näissäkin tilanteissa olla mahdollisuus olla luovuttamatta asiakirjaa ennen kuin tiedonsaantioikeutta koskeva asia on ratkaistu.

Luku 4 Tiedon antaminen asiakirjasta (14 § - 20 §)

Tiedon pyytäminen julkisia henkilötietoja sisältävästä viranomaisen asiakirjasta (15 §)

Henkilötietojen suojan ja julkisuuden yhteensovittamista koskeva nykyisen julkisuuslain
16 §:n 3 momentin sääntely kaipaa uudistamista. Tietojen antamistapaan (kopio, tuloste, sähköinen muoto) liittyvä erottelu on digitalisoitumisen ja tallennustapojen kehittymisen myötä menettänyt merkityksensä. Ehdotuksen 15 §:ssä säädetään tiedon pyytämisestä henkilötietoja sisältävästä viranomaisen asiakirjasta.

Korkein hallinto-oikeus näkee ehdotetun 15 §:n systematiikassa ongelmia.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi pyytää eräitä tiedonpyytäjää koskevia tietoja, jos kyse on henkilötiedoista, joiden käsittelyyn liittyy erityisiä riskejä tai jos pyynnön perustella syntyy perusteltu epäily siitä, ettei tietoja on tarkoitus käsitellä ilman henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaista laillista perustetta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan henkilötietoja ei saa luovuttaa, jos on ilmeistä, että tiedon pyytäjällä ei ole oikeutta käsitellä tietojen henkilötietojen suojaa koskevien säännösten perusteella.

Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuudesta ja laillisista käsittelyperusteista säädetään yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittu ns. kotitalouspoikkeus ei ole asetuksen 6 artiklan tarkoittama käsittelyperuste, vaan siinä on kyse tietosuoja-asetuksen 2 artiklan mukaisesta aineellisesta soveltamisalasta. Sama koskee henkilötietojen käsittelyä journalistisiin tarkoituksiin tai akateemisen, taiteellisen ja kirjallisen ilmaisun tarkoituksiin. Henkilötietojen käsittely näihin tarkoituksiin ei edellytä tietosuoja-asetuksessa säädettyä käsittelyperustetta. Ehdotetussa lakitekstissä puhutaan siten 15 §:n 1 momentin 2 kohdassa (käsittely ilman laillista perustetta) ja 15 § 2 momentissa (oikeus käsitellä tietoja) osittain eri asioista. Ehdotettu 15 §:n 1 momentti ei näin ollen mahdollistaisi tarkempien tietojen pyytämistä silloin, kun ”tavanomaisia” henkilötietoja (eli muita kuin 1 mom 1 kohdassa tarkoitettuja) pyydetään sellaiseen tarkoitukseen, johon ei sovelleta tietosuoja-asetuksen 6 artiklaa eli esimerkiksi henkilökohtaisiin tai journalistisiin tai akateemisiin tarkoituksiin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ehdotettu 15 § on myös kokonaisuutena vaikeaselkoinen. Ehdotuksesta ei ilmene, miksi mahdollisuutta tietopyynnön täsmentämiseen olisi tarpeen rajoittaa ehdotetun 1 momentin 1 ja 2 kohdissa tarkoitetulla tavalla, joka ei vaikuta olevan yhteensopiva 2 momentissa säädetyn tietopyynnön hylkäämisen edellytyksen kanssa. Pykälän kirjoitusasua ja sisältöä on siten syytä vielä harkita.

Mietinnön osiossa 10.3 on käsitelty henkilötietojen suojan ja julkisuusperiaatteen yhteensovittamista sekä tarkasteltu esitettyä sääntelyä yleisen tietosuoja-asetuksen näkökulmasta. Mietinnössä on lyhyesti käsitelty tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohtia viranomaisen henkilötietojen luovuttamisen käsittelyperusteina sekä 6 artiklan 2 ja 3 kohdissa säädettyjä lisäedellytyksiä näille käsittelyperusteille. Ehdotuksesta ei kuitenkaan selvästi ilmene, minkä yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi 15 §:ään sisältyvästä mahdollisuudesta henkilötietojen luovuttamiseen säädettäisiin. Koska ehdotuksesta ei ilmene kyseisen henkilötietojen suojaa koskevan rajoituksen päämäärä, ei myöskään ole mahdollista arvioida kyseisen rajoituksen oikeasuhtaisuutta suhteessa sääntelyllä tavoiteltuun päämäärään. Ehdotuksen perusteluissa (10.3.4) on tältä osin viitattu luovuttamista koskevaan käsittelyyn liittyviin suojatoimiin, jotka kuitenkin koskevat ehdotuksen mukaan vain erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käsittelyä (jakso 10.3.2). Muiden henkilötietojen käsittelyn osalta esitys ei näyttäisi sisältävän rajoituksen oikeasuhtaisuutta koskevaa arviointia. Lisäksi arkaluonteisten henkilötietojen osalta epäselväksi jää, voidaanko käsittelyn oikeasuhtaisuus varmistaa yksinomaan ehdotuksen mukaisilla suojatoimilla.

Muita huomioita luvusta 4

Mietinnössä on esitetty säädettäväksi tietopyyntöön vastaamisessa noudatettavasta menettelystä samaan tapaan kuin voimassa olevassa laissa. Ehdotuksen 16 §:n mukaan viranomainen tekee päätöksen tietopyynnön hylkäämisestä tai siitä, että tietoja ei luovuteta pyydetyssä muodossa. Ehdotuksessa ei tältä osin ole otettu huomioon tilannetta, jossa viranomainen on luovuttamassa tietoja tiedon pyytäjälle, vaikka kolmas osapuoli vastustaa tietojen luovuttamista. Tällainen tilanne voi syntyä esimerkiksi silloin, kun viranomainen on arvioinut tietojen liikesalaisuusluonnetta toisin kuin se, jota koskevista tiedoista on kyse. Voimassa olevassa laissa tai nyt kyseessä olevassa lakiehdotuksessa ei ole otettu huomioon tällaisen kolmannen osapuolen oikeussuojan tarvetta. Mietinnöstä ei myöskään käy ilmi, onko työryhmä pohtinut tätä kysymystä lakiehdotuksen valmistelun yhteydessä. Tosin mietinnössä on ehdotetun 18 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 173) käsitelty asianosaisen kuulemista ja tässä yhteydessä mainittu viranomaisen mahdollisuus tehdä valituskelpoinen päätös tilanteessa, jossa asianosainen vastustaa tietojen luovuttamista.

Korkein hallinto-oikeus pitää kannatettavana ehdotetun 16 §:n 5 momentin säännöstä, joka mahdollistaisi tietopyynnön hylkäämisen ilmeisen kohtuuttomuuden perusteella. Laajoilla, mahdollisesti kiusantekomielessä tehdyillä tietopyynnöillä voidaan vaikeuttaa esimerkiksi tuomioistuinten toimintaa kohtuuttomasti. Viranomaisen velvollisuus avustaa tiedon pyytäjää tietopyynnön yksilöimisessä sekä se, että työläs tietopyyntö on mahdollista hylätä vain ilmeisen kohtuuttomuuden tilanteessa, turvaavat julkisuusperiaatteen toteutumista.

Tietopyynnön ratkaisemista koskevan menettelyn osalta korkein hallinto-oikeus tuo lisäksi esiin, että oikeuskäytännössä on ollut epäselvää, mistä ajankohdasta lasketaan viivästymishyvityksen perustana oleva aika silloin, kun viranomaisen henkilöstöön kuuluva kieltäytyy tiedon antamisesta, minkä jälkeen viranomainen tekee asiasta valituskelpoisen päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus kannattaa ehdotuksen 17 §:n 1 momenttiin tehtyä ja nykykäytäntöä vastaavaa tarkennusta, jonka mukaan tietopyynnön siirtäminen toiselle viranomaiselle edellyttäisi perusteltua syytä. Tämä turvaisi säädöstasoisesti sitä periaatetta, että tiedonsaantioikeus koskee lähtökohtaisesti kaikkia viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja. Lakiehdotuksen 17 §:n 3 momentin mukaan pyyntöä siirrettäessä asian tutkimatta jättämisestä ei tarvitse tehdä päätöstä. Jos siirrosta kuitenkin tehdään päätös, siitä voisi lakiehdotuksen mukaan valittaa. Asian jatkokäsittelyssä olisi pohdittava, tulisiko mahdollisesti tehdystä siirtopäätöksestä saada valittaa pääasiasta eli tietopyynnön ratkaisusta erillisenä asiana.

Luku 6 Salassapitovelvoitteet (26 § - 31 §)

Salassapitosäännösten arviointi ja uudistaminen ei ole kuulunut työryhmän toimeksiantoon. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että liike- ja elinkeinosalaisuuksia koskeva lakiehdotuksen 28 §:n 1 momentin 20 kohta on muotoiltu voimassa olevaa lakia vastaavasti. Oikeuskäytännössä elinkeinosalaisuus on kuitenkin jäänyt jokseenkin kuolleeksi kirjaimeksi, koska lain sanamuodosta tai esitöistä ei ilmene, miten liikesalaisuudet ja elinkeinosalaisuudet tulisi erottaa toisistaan.

Luku 7 Salassapidosta poikkeaminen ja sen lakkaaminen (32 § - 39 §)

Lakiehdotuksen 33 §:ään sisältyy voimassa olevaan lakiin nähden uusi säännös, joka mahdollistaisi salassa pidettävän tiedon antamisen, jos se on yksittäistapauksessa välttämätöntä erittäin tärkeän yleisen edun vuoksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tämän säännöksen suhdetta erityislainsäädännössä säädettyihin tiedonsaantioikeuksiin ja niiden rajoituksiin (esim. poliisilaissa säädetyt tiedonsaantioikeudet ja potilastietojen luovuttamista koskevat rajoitukset) tulisi tarkastella lähemmin.

Luku 8 Erinäiset säännökset

Siirtymäsäännöksen osalta korkein hallinto-oikeus kyseenalaistaa tarpeen soveltaa vanhaa lainsäädäntöä ennen uuden lain voimaantuloa tehtyihin tietopyyntöihin. Koska tiedonpyytäjä voi milloin tahansa esittää uuden tietopyynnön, ei liene mielekästä ratkoa vireillä olevia tietopyyntöjä vanhan lainsäädännön perusteella.

Siirtymäsäännöksissä tulisi lisäksi ottaa huomioon tilanteet, joissa valitus vanhan lain voimassa ollessa tehdystä päätöksestä on uuden lain voimaan tullessa vireillä hallintotuomioistuimessa.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski sekä esittelijäneuvos Liisa Selvenius-Hurme. Lausuntoa ovat kommentoineet korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnon jäsenet.

Presidentti Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö Emil Waris