Lausunto oikeusministeriölle työryhmämietinnöstä hallintotuomioistuinten kokoonpanoja koskevan lainsäädännön uudistamiseksi

Oikeusministeriölle

Oikeusministeriön lausuntopyyntö 29.9.2025, VN18068/2023-OM-41

1 Aluksi

Oikeusministeriön 7.11.2024 asettama työryhmä on mietinnössään arvioinut hallintotuomioistuinten päätösvaltaisia kokoonpanoja koskevaa sääntelyä ja tehnyt ehdotukset kyseisiä tuomioistuimia koskevien kokoonpanosäännösten tarkistamiseksi. Työryhmän mietintö on laadittu hallituksen esityksen muotoon.

Ehdotetun sääntelyn taustalla on korkeimman hallinto-oikeuden 19.5.2021 tekemä perustuslain 99 §:n 2 momentin mukainen esitys valtioneuvostolle lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä. Esitys sisälsi ehdotukset vahvennetusta jaostokokoonpanosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja vahvennetusta osastokokoonpanosta hallinto-oikeuksissa ja vakuutusoikeudessa. Lisäksi ehdotettiin suppeampien kokoonpanojen laajennettua käyttömahdollisuutta kyseisissä hallintotuomioistuimissa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että työryhmän nyt antamassa mietinnössä tehdyt lakiehdotukset vastaavat varsin hyvin korkeimman hallinto-oikeuden esityksessään esille nostamiin ongelmiin ja kehittämistarpeisiin. Mietinnössä kokoonpanosääntelyn muuttamisen tarpeita on käsitelty monipuolisesti ja perusteellisesti. Lakiehdotusten perustelut on kirjoitettu selkeästi.

Tässä lausunnossa tarkastellaan korkeinta hallinto-oikeutta koskevia säännösehdotuksia.

2 Vahvennettu jaostokokoonpano

Korkeimman hallinto-oikeuden kokoonpanovalikoimaan ehdotetaan lisättäväksi uusi vahvennettu jaostokokoonpano. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 7 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi tätä koskeva säännös. Vahvennettuun jaostokokoonpanoon määräämisestä sekä tällaiseen ratkaisukokoonpanoon osallistujista säädettäisiin lain 7 §:n 2 momentissa ja 13 §:n 2 momentissa.

Mietintöön sisältyvä sääntely edesauttaa korkeimman hallinto-oikeuden edellytyksiä ottaa kantaa sellaisiin periaatteellisesti merkittäviin tai muuten laajakantoisiin sekä aikaisemmasta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä poikkeaviin lainkäyttöasioihin, joissa täysistuntokokoonpanoa voidaan pitää asian ratkaisemisen kannalta turhan raskaana menettelynä. Asian määrääminen tällaiseen ratkaisukokoonpanoon on perusteltua erityisesti silloin, kun koko jaoston istunto ei ole riittävä sen vuoksi, että asian ratkaisulla on jaostorajat ylittäviä vaikutuksia. Sääntely vastaa kaiken kaikkiaan hyvin korkeimman hallinto-oikeuden jo edellä mainitussa esityksessä lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä ehdotettua samoin kuin työryhmän työn aikana sille esitettyjä tarkistuksia vahvennettuun jaostokokoonpanon osallistuvista jäsenistä.

Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain voimassa olevan 7 §:n 2 momentin mukaan lainkäyttöasian siirtämisestä käsiteltäväksi täysistunnossa päättää presidentti ja koko jaoston istunnossa jaoston puheenjohtaja. Momenttiin esitetään nyt lisättäväksi säännös presidentin toimivallasta määrätä lainkäyttöasia vahvennettuun jaostokokoonpanoon. Ehdotettu sääntely ei tältä osin merkitse muutosta siihen, että asia voidaan siirtää 1 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa suurempaan kokoonpanoon. Mietinnön säännöskohtaisten perustelujen mukaan (s. 60) asiat tulisi voida määrätä koko jaoston istuntoon, vahvennettuun jaostokokoonpanoon tai täysistuntoon vielä senkin jälkeen, kun asia on ratkaistu normaalissa kokoonpanossa jaostolla. Tältäkin osin esitetty vastaa nykyistä käytäntöä suurempaan kokoonpanoon siirtämisestä. Käytännön jatkuminen on perusteltua myös siltä osin kuin se tulee koskemaan vahvennettuun jaostokokoonpanoon määräämistä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiota asiassa Hann-Invest ym., yhdistetyt asiat C-554/21, C-622/21 ja C-727/21 on tulkittava kyseisen ennakkoratkaisun kansallisessa kontekstissa (ks. tältä osin erit. tuomion 61–69 kohdat). Tähän nähden ja kun otetaan huomioon ylimpien tuomioistuinten rooli ennakkopäätösten antajana, tuomiota ei ole syytä tulkita siten, että se olisi esteenä nykyisen käytännön jatkumiselle.

3 Päätösvaltaiset kokoonpanot

Korkeimman hallinto-oikeuden kokoonpanosääntelyyn ehdotetaan tehtäväksi eräitä kevennyksiä.

Kolmen jäsenen kokoonpano

Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 6 §:n 2 momenttiin, jossa säädetään päätösvaltaisuudesta kolmijäsenisenä, ehdotetaan lisättäväksi lastensuojelulain 83 §:ssä tarkoitetun väliaikaisen määräyksen antamista koskevat asiat. Näissä asioissa viiden jäsenen kokoonpano on asian luonne huomioon ottaen käytännössä osoittautunut turhan raskaaksi. Ehdotus on kannatettava.

Kahden jäsenen kokoonpano ulkomaalaisasioissa

Lain 6 §:n 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että kahden jäsenen kokoonpano olisi päätösvaltainen valituslupa-asioissa nykyistä laajemmin. Voimassa olevan säännöksen mukaan korkein hallinto-oikeus on päätösvaltainen myös kahden jäsenen kokoonpanossa ratkaisemaan valituslupahakemusta koskevan asian ja siihen liittyvän vaatimuksen ulkomaalaislain 6 luvussa tarkoitetussa kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa, jollei ratkaistavana olevan kysymyksen laatu edellytä kolmijäsenisen kokoonpanon käyttämistä. Kaksijäsenisen kokoonpanon käyttöä ehdotetaan laajennettavaksi kaikkiin ulkomaalaisasioihin. Säännösluonnoksessa on mainittu eräitä ulkomaalaisoikeudellisia asioita, minkä lisäksi siihen sisältyy eräänlainen ”kaatoluokka” (”…taikka muusta ulkomaalaisasiasta”).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaksijäseninen kokoonpano valituslupa-asioissa on lähtökohtaisesti riittävä myös muissa ulkomaalaisasioissa kuin kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Esitysluonnoksessa on omaksuttu sääntelytapa, jossa kaksijäsenisen kokoonpanon käyttöala on edellä mainitulla tavalla määritelty nykysääntelystä poiketen yleisellä tasolla. Tällainen sääntelytapa edellyttää kuitenkin sitä, että sen, mitä pidetään ulkomaalaisasiana, tulee olla yksiselitteistä. Tähän nähden mietinnön säännöskohtaisten perustelujen kohta (s. 58), jonka mukaan ”kahden jäsenen kokoonpano olisi päätösvaltainen ratkaisemaan valituslupahakemusta koskevan asian kaikissa ulkomaalaisiin liittyvissä asioissa”, on ilmauksena turhan laaja ja epäselvä. Tältä osin perusteluja on välttämätöntä täsmentää, sillä tarkoituksena ei ole ulottaa kokoonpanosääntelyä kaikkiin ulkomaalaisiin liittyviin asioihin (esim. kansalaisuusasiat). Perusteluissa on edelleen todettu, että ”kaksijäsenisen kokoonpanon päätösvallan muutos kattaisi ulkomaalaislaissa tarkoitettujen asioiden lisäksi ainakin [perusteluissa erikseen luetelluissa laeissa] tarkoitetut asiat”. Kokoonpanosääntelyn yksiselitteisyyden vaatimuksen kannalta myös tämä perustelu jää tarpeettoman avoimeksi. Perusteluissa olisi syytä tyhjentävästi luetella ne lait, joihin sääntely tällä hetkellä ulottuu. Siltä osin kuin tulevaisuudessa mahdollisesti säädetään muita ulkomaalaisasioita sisältäviä lakeja, näiden säätämisen yhteydessä on tarpeen mainita, että kysymys on ulkomaalaisasioista, joita tarkoitetaan korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 6 §:n 4 momentissa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ehdotettuun 6 §:n 4 momenttiin sisältyy voimassa olevaa lakia vastaava lisämääre ”jos ratkaistavana olevan kysymyksen laatu ei edellytä kolmijäsenisen kokoonpanon käyttämistä”. Käytännössä kaikkia valituslupahakemuksia, jotka olisi voimassa olevan säännöksen sanamuodon mukaan voitu ratkaista kahden jäsenen kokoonpanossa, ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa ole tämän lisämääreen vuoksi ratkaistu tällaisessa kokoonpanossa. Kahden jäsenen kokoonpanon ei ole katsottu soveltuvan pakolaisaseman lakkauttamista koskeviin asioihin eikä asioihin, joissa kansainvälistä suojelua ei ole myönnetty ja samalla on peruutettu pysyvä oleskelulupa. Ehdotettu sääntely ei jatkossakaan estä erityisten ulkomaalaisoikeudellisten asiaryhmien tai yksittäisten asioiden pitämistä sellaisina, ettei kahden jäsenen kokoonpano niihin sovellu.

Yhden jäsenen kokoonpano

Yhden jäsenen päätösvaltaisuus on merkittävä poikkeus päätöskokoonpanon monijäsenisyyttä koskevasta periaatteesta. Yhden jäsenen päätösvaltaisuus voi kuitenkin olla perusteltua sellaisissa yksinkertaisissa asioissa, joissa monijäsenisyys ei ole välttämätöntä oikeusturvaintressin kannalta.

Lain 6 §:n 5 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi mahdollisuus jättää purkuhakemus tutkimatta yhden jäsenen kokoonpanossa, jos hakija ei ole käyttänyt asiassa HOL 118 §:n 5 momentissa edellytetyllä tavalla lainoppinutta avustajaa tai asiamiestä. Yhden jäsenen kokoonpanossa voitaisiin myös jättää tutkimatta valituslupahakemus tai valitus HOL 81 §:n 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa. Käytännössä yleisin tällainen tilanne on se, että valituslupahakemusta tai valitusta ei ole tehty määräajassa. Lisäksi päätösvalta asian käsittelyn raukeamisesta olisi yhden jäsenen kokoonpanolla silloin, kun valituslupahakemus tai valitus on peruutettu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainituissa tilanteissa ei yleensä ole sellaista oikeusturvaintressiä, että asiat pitäisi käsitellä monijäsenisessä kokoonpanossa. Lain 6 §:n 5 momentin johtolauseessa esitettyä velvoitetta siirtää asian käsittely monijäseniseen kokoonpanoon, jos ratkaistavan asian laatu sitä edellyttää, on luonnollisesti sovellettava silloin, kun asia on oikeudellisesti epäselvä tai tulkinnanvarainen. Yksijäsenisen kokoonpanon käytön laajentaminen mietinnössä ehdotettuihin asioihin on perusteltua.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Petri Helander ja Kari Tornikoski. Lausunto on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnossa 3.11.2025.

Presidentti Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö Jenny Rebold