KHO:2013:17

Oulun hallinto-oikeus 24.1.2012 nro 12/0014/2

Asian taustaa

Asemakaavassa, joka oli vahvistettu 7.9.1994 lääninhallituksen päätöksellä, Pöllyvaaran alue oli määrätty retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR-1). Aluetta koskevan asemakaavamääräyksen mukaan alueelle on laadittava metsänhoitosuunnitelma. Alue on hoidettava siten, että edistetään luonnon monimuotoisuutta, säilytetään vanhaa metsää ja alueen maisemallinen hahmo.

Asian aikaisempi käsittely

Kajaanin ympäristötekninen lautakunta on päätöksellään 9.9.2009 § 141 hyväksynyt palautteen johdosta muutetun Pöllyvaaran-Hetteenmäen metsänhoitosuunnitelman 31.8.2009. Työhön ryhdyttäessä uudistus- ja harvennushakkuukuviot merkitään maastoon ja Kainuun ympäristökeskuksen edustaja tarkastaa rajauksen, jotta liito-oravien lisääntymis- ja ruokailualueita ei vaaranneta.

Ympäristötekninen lautakunta on päätöksellään 24.3.2010 § 38 hylännyt päätöksestä 9.9.2009 § 141 tehdyt oikaisuvaatimukset. Pöllyvaaran-Hetteenmäen metsänhoitosuunnitelmaa on kehitetty palautteen perusteella luonnoksena nähtävänä olleesta suunnitelmasta. Suunnitelman selostus sisältää perustelut toimenpiteille. Oikaisuvaatimukset ovat aiheettomia.

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Kajaanin Seudun Luonto ry:n ja sen asiakumppanien katselmuksen toimittamista koskevan vaatimuksen ja valituksen ympäristöteknisen lautakunnan päätöksestä 24.3.2010 § 38.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Sovelletut keskeiset oikeusohjeet

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Luontoselvitysten riittävyys

Pöllyvaaran alueella on tehty 28.8.2008 luontoselvitys niistä metsänhoitosuunnitelmassa olevista kuvioista, joille on suunniteltu toimenpiteitä. Luontoselvityksessä on kartoitettu alueen eläimistöä ja kasvillisuutta. Eläimistön osalta kartoitus on koskenut linnustoa ja alueella esiintyvän liito-oravan senhetkisen asuinalueen selvittämistä. Selvityksen mukaan liito-oravia on asianomaisella alueella kartoitettu myös vuosina 2001 ja 2003. Kasvillisuutta on tutkittu selvittämällä kohteen kasvillisuuskuviot. Kainuun ympäristökeskuksesta 2008 saatujen rekisteritietojen perusteella alueella ei ole liito-oravaa lukuun ottamatta muita uhanalaisia eliöitä. Luontoselvityksen liitteenä on kartta, johon on merkitty Pöllyvaaran kasvillisuuskuviot ja liito-oravan esiintymisalue, luettelo Pöllyvaaran lintulajeista, Pöllyvaaran metsäkuviokartta sekä luettelo alueen kasvilajeista. Ympäristöteknisen lautakunnan valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan Kainuun ympäristökeskus on tehnyt syksyllä 2009 selvityksiä Pöllyvaaran alueen luontoarvoista.

Ympäristöteknisen lautakunnan valituksen johdosta antamasta lausunnosta käy ilmi, että ympäristökeskuksen syksyllä 2009 tekemät selvitykset Pöllyvaaran alueen luontoarvoista on toimitettu lautakunnalle 29.10.2009 ja 16.12.2009 eli vasta sen jälkeen kun lautakunta teki 9.9.2009 päätöksensä metsänhoitosuunnitelman hyväksymisestä. Lautakunnalla on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se pitää sen käytettävissä olevia selvityksiä ja tietoja niin kattavina, että niiden pohjalta on mahdollista tehdä päätös. Lautakunnan kokouksesta 9.9.2009 laaditusta pöytäkirjasta käy ilmi, että lautakunnan jäsenet eivät ole tehneet kokouksessa ehdotusta asian käsittelyn siirtämisestä siihen saakka, kunnes lautakunnan käytettävissä ovat myös ympäristökeskuksen Pöllyvaaran alueella syksyllä 2009 tekemät selvitykset. Tämän vuoksi lautakunta on voinut tehdä päätöksensä niiden selvitysten perusteella, jotka sillä ovat olleet käytettävissä 9.9.2009.

Metsänhoitosuunnitelman toimenpidealueita koskevia edellä mainittuja luontoselvityksiä on pidettävä riittävinä asian ratkaisemiseksi. Laajemman selvityksen tekeminen koko Pöllyvaaran alueen luontoarvoista ei ole ollut tarpeen, koska metsänhoitosuunnitelman mukaiset avohakkuut koskevat ainoastaan noin kahdeksaa prosenttia Pöllyvaaran noin 65 hehtaarin pinta-alasta ja koska metsänhoitosuunnitelman mukaiset toimenpiteet eivät ulotu alueen keskellä olevalle vanhan metsän alueelle eikä alueella ole muita uhanalaisia eliölajeja kuin liito-orava.

Lautakunta on huolehtinut asian selvittämisestä hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla eikä päätöksen kumoamiseen sillä perusteella, että lautakunnalla ei olisi päätöstä tehdessään ollut käytettävissä asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset, ole siten aihetta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunto

Kainuun ympäristökeskus on antanut 26.11.2008 lausunnon edellä mainitusta 28.8.2008 tehdystä luontoselvityksestä. Metsänhoitosuunnitelmasta on neuvoteltu ympäristökeskuksen kanssa useita kertoja ja sen edustajat ovat olleet mukana 11.5.2009 toimitetussa maastokatselmuksessa. Kun ympäristökeskuksen, nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen, kanta metsänhoitosuunnitelmaan on ollut ympäristöteknisen lautakunnan tiedossa, erillisen lausunnon hankkiminen ei ole ollut asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi tarpeellista.

Hyvän hallinnon periaate

Lautakunnan kokouksesta 29.4.2009 laaditusta pöytäkirjasta käy ilmi, että asiassa on sovellettu katusuunnitelmaa laadittaessa noudatettavaa vuorovaikutusmenettelyä koskevia säännöksiä.

Metsänhoitosuunnitelma on ollut yleisesti nähtävillä ja siitä on saatu 12 mielipidettä, joissa on vaadittu pidättäytymistä toimenpiteistä alueella joko kokonaan tai osittain. Metsänhoitosuunnitelman rajauksia, suunniteltuja toimenpiteitä ja niiden perusteluja on tarkistettu palautteen johdosta. Lisäksi kuviokohtaisia toimenpiteitä on täydennetty siten, että myös kuvion pinta-ala mainitaan. Saadun palautteen johdosta myös karttojen väritystä on muutettu niiden havainnollisuuden parantamiseksi. Päätös ei ole hyvän hallinnon periaatteen vastainen sillä perusteella, että lautakunta on ratkaissut asian toisin kuin mainituissa mielipiteissä on esitetty eikä ole asiasta päättäessään ottanut huomioon kaikkia mielipiteissä esitettyjä näkökohtia.

Liito-orava

Pöllyvaaran alueella on tehty useissa tutkimuksissa lukuisia havaintoja liito-oravan esiintymisestä. Ympäristöteknisen lautakunnan päätöksessä 9.9.2009 on todettu, että työhön ryhdyttäessä uudistus- ja harvennushakkuukuviot merkitään maastoon ja että Kainuun ympäristökeskuksen (nykyisin Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus) edustaja tarkastaa rajauksen, jotta liito-oravien lisääntymis- ja ruokailualueita ei vaaranneta. Metsänhoitosuunnitelmaan sisältyy kuviokohtaiset toimenpideohjeet ja tekijöiden työhön opastus. Liito-oravan ruokapuuna käyttämän lehtipuuston määrä alueella lisääntyy suunnitelman toteuttamisen myötä.

Meneteltäessä päätöksessä edellytetyllä tavalla myös asiassa kertyvät uudet tiedot ja selvitykset liito-oravien lisääntymis- ja levähdyspaikoista tulevat otetuiksi huomioon toimenpiteiden ulkopuolelle jääviä alueita rajattaessa. Tähän nähden ja kun erityisesti uudistushakkuiden kohteeksi suunnitellut metsäkuviot ovat pinta-alaltaan pienehköjä, metsänhoitosuunnitelman mukaiset toimenpiteet eivät toteutettaessa työ edellä selostetulla tavalla ennalta arvioiden vaaranna liito-oravan elinolosuhteita Pöllyvaaran alueella.

Asemakaava

Pöllyvaaran alueet, joita metsänhoitosuunnitelma koskee, sijoittuvat Pöllyvaaran alueella voimassa olevassa lääninhallituksen 7.9.1994 vahvistamassa asemakaavassa retkeily- ja ulkoilualueelle (VR-1). Asemakaavamääräyksen mukaan alueelle on laadittava metsänhoitosuunnitelma. Alue on hoidettava siten, että edistetään luonnon monimuotoisuutta, säilytetään vanhaa metsää ja alueen maisemallinen hahmo.

Pöllyvaaran alue on voimassa olevassa asemakaavassa osoitettu retkeily- ja ulkoilualueeksi ja aluetta koskeva kaavamääräys edellyttää metsänhoitosuunnitelman laatimista alueelle. Metsänhoitosuunnitelman hyväksymisestä huolimatta aluetta on kaavamääräyksen mukaan hoidettava siten, että edistetään alueen luonnon monimuotoisuutta ja säilytetään vanhaa metsää ja huolehditaan alueen maisemallisen hahmon säilymisestä. Metsänhoitosuunnitelman mukaiset toimenpiteet eivät koske Pöllyvaaran alueen keskellä olevaa laajaa vanhan metsän aluetta. Alueen maisemallinen hahmo ei olennaisesti muutu kysymyksessä olevien kokonaisuuteen nähden suhteellisen pieniä alueita koskevien toimenpiteiden johdosta.

Metsänhoitosuunnitelma ei ole asemakaavan vastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Hallintolaki 1 §
Hallintolainkäyttölaki 41 §
Maankäyttö- ja rakennuslaki 57 ja 58 §, 90 § 4 momentti sekä 197 § 1 momentti
Kuntalaki 90 § ja 92 § 3 momentti
Maankäyttö- ja rakennusasetus 46 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Tuula Vilenius ja Pirjo Jalonen. Esittelijä Harry Määttä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kajaanin Seudun Luonto ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ympäristöteknisen lautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Valittajat ovat uudistaneet valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämänsä perusteet ja esittäneet lisäksi seuraavaa:

Metsäsuunnitelman 9.9.2009 hyväksyessään lautakunnalla ei ole ollut käytettävissään syksyllä 2009 ja vuonna 2010 tehtyjä uusia liito-oravakartoituksia, jotka osoittavat suunnitelman mukaisten toimenpiteiden kohdistuvan liito-oravan elinolosuhteiden kannalta tärkeille alueille. Vuodelta 2008 oleva Pöllyvaaran luontoselvitys, johon suunnitelma perustuu, on puutteellinen, koska se koskee vain alueen eteläosaa. Alueen pohjoisosaan suunnitelluilta hakkuualueilta on uusissa kartoituksissa löytynyt liito-oravan reviirejä. Päätös on tehty ainakin liito-oravan osalta puutteellisin tiedoin. Päätös on ristiriidassa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädetyn lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellon kanssa.

Suunnitelmassa ei ole riittävästi osoitettu, miten luonnonsuojelulain mukaiset edellytykset hakkuita toteutettaessa turvataan. Päätökseen sisältyvä toteamus, jonka mukaan "työhön ryhdyttäessä uudistus- ja harvennushakkuukuviot merkitään ja että Kainuun ELY-keskuksen edustaja tarkastaa rajauksen" ei ole sitova eikä siten riittävä suunnitelman hyväksymiselle esitetyssä muodossa.

Voimassa olevassa asemakaavassa Pöllyvaaran alue on osoitettu retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR-1), johon kohdistuviin hakkuu- ja muihin toimenpiteisiin on oltava maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukainen maisematyölupa. Metsäsuunnitelman on oltava riittävän yksityiskohtainen, jotta se sellaisenaan voisi olla perusteena maisematyöluvan myöntämiselle. Pöllyvaaran metsäsuunnitelma ei ole tässä suhteessa riittävä.

Metsäsuunnitelmaa koskevan lausunnon hankkiminen Kainuun ELY-keskukselta olisi alueen luontoarvojen asianmukaisen huomioimisen kannalta tärkeää. ELY-keskuksen kanssa käydyistä neuvotteluista ei ole muistioita, eikä 11.5.2009 tehdystä maastokatselmuksesta ole hallintolain 38 §:ssä edellytettyä pöytäkirjaa. Hyvä hallintotapa edellyttäisi, että kaikilla asianosaisilla ja erityisesti virkistysaluetta käyttävillä kuntalaisilla olisi mahdollisuus saada tietoa asian käsittelyn eri vaiheista ja viranomaisten toiminnasta asiassa. Se parantaisi kuntalaisten vaikutusmahdollisuutta tällaisessa heidän elinympäristöönsä keskeisesti liittyvässä hankkeessa. Pelkästään suullisen tiedon varassa toimiminen ei tähän riitä.

Ympäristötekninen lautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että metsäsuunnitelma ja sen hyväksyminen eivät ole maisematyölupa, vaan osa asemakaavan toteuttamista, johon maisematyölupaa ei tarvita. Maastokatselmus eli yhteinen maastokäynti Pöllyvaarassa 11.5.2009 järjestettiin suunnitelman esittelytilaisuudessa 4.5.2009 käydyn keskustelun tuloksena ja sen jatkoksi. Kysymys ei ollut viranomaisena tehdystä katselmuksesta, vaan tilaisuudesta tutustua kohteeseen. Metsäkävelyyn osallistui kymmeniä kaupunkilaisia.

Kajaanin Seudun Luonto ry ja sen asiakumppanit ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella, että liito-oravan pesimäalueet ovat tyhjilläänkin luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettuja lisääntymisalueita, joita ei saa heikentää.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asemakaavassa, joka on vahvistettu 7.9.1994 silloin voimassa olleen rakennuslain (370/1958) mukaisesti, Pöllyvaaran alue on määrätty retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR-1). Asemakaavamääräyksen mukaan alueelle on laadittava metsänhoitosuunnitelma. Alue on hoidettava siten, että edistetään luonnon monimuotoisuutta, säilytetään vanhaa metsää ja alueen maisemallinen hahmo.

Vuoden 2000 alussa voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain 212 §:n 1 momentin mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut asemakaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena asemakaavana.

Kajaanin ympäristötekninen lautakunta on 9.9.2009 tekemällään päätöksellä (§ 141) hyväksynyt Pöllyvaaran-Hetteenmäen metsäsuunnitelman (Kainuun metsäkeskus, Juhani Pylkkönen 31.8.2009). Metsäsuunnitelma käsittää suunnitelman Kajaanin kaupungin omistamien metsien hakkuusta ja niiden hoitotyöt Pöllyvaaran, Hetteenmäen ja Nakertajan alueella seuraavaksi kymmeneksi vuodeksi. Suunnitelman kattamista 101 hehtaarista noin 70 hehtaaria sijaitsee Pöllyvaarassa. Suunnitelmaan liittyen on laadittu erillinen Pöllyvaaran luontoselvitys (Kajaanin kaupungin ympäristötekninen palvelukeskus, Sari Leinonen 28.8.2008).

Ympäristöteknisen lautakunnan hyväksymä suunnitelma ei sisällä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 46 §:n 1 momentissa mainittuja alueen rakentamisen ja käytön periaatteita. Vaikka asemakaavassa merkinnällä VR-1 osoitettua aluetta koskeva kaavamääräys edellyttää metsänhoitosuunnitelman laatimista, ei suunnitelman hyväksyminen yksin tämän vuoksi ole tarpeen asemakaavan toteuttamiseksi. Kun suunnitelma ei muutoinkaan ole välttämätön asemakaavassa määrätyn yleisen alueen toteuttamiseksi, lautakunnan päätös ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 90 §:ssä tarkoitettu muun yleisen alueen toteuttamista koskeva suunnitelma.

Metsäsuunnitelman hyväksymistä koskeva ympäristöteknisen lautakunnan päätös on perustunut kaavamääräykseen. Tämän vuoksi asiassa on tullut maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti noudattaa riittävää vuorovaikutusta. Riittävänä vuorovaikutuksena on tässä tapauksessa asian luonteen vuoksi pidettävä vuorovaikutuksen järjestämistä vastaavasti kuin muuta yleisen alueen suunnitelmaa hyväksyttäessä. Asiassa on tullut muutoin menetellä siten kuin kuntalaissa säädetään.

Ympäristöteknisen lautakunnan päätös metsäsuunnitelman hyväksymisestä on metsänkäyttöä koskeva suunnitelma ja sellaisena se vastaa edellä mainitun kaavamääräyksen mukaista metsänhoitosuunnitelmaa. Metsäsuunnitelman lainmukaisuus on arvioitava tässä tapauksessa sen mukaan, onko suunnitelma muutoin vahvistetun asemakaavan mukainen.

Metsäsuunnitelma perustuu asianmukaiseen luontoselvitykseen. Suunnitelmassa on otettu huomioon, että metsän käsittely toteutetaan suhteellisen pienimuotoisten kuvioiden puitteissa ja että lehtipuita suositaan, mikä voi edistää luonnon monimuotoisuutta. Vanhojen metsien osuus säilytetään suurena eikä Pöllyvaaran laella olevaan Pöllyn petäjikköön kohdisteta toimenpiteitä. Tienvarsien pensaskasvuston karsimisella säilytetään maiseman ominaispiirteitä. Lehtipuuryhmiä ja lakkapäisiä mäntyjä otetaan esiin harvennushakkuilla. Suunnitelma on kokonaisuutena arvioiden aluetta koskevan kaavamääräyksen mukainen. Suunnitelmassa on lisäksi otettu huomioon alueella esiintyvä liito-orava.

Asemakaavan vahvistamisen aikana voimassa olleen rakennuslain 124 a §:n mukaan asema-, rakennus- tai rantakaava-alueella ei saanut suorittaa kaivamis-, louhimis-, tasoittamis- tai täyttämistyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä ilman kunnanhallituksen lupaa. Lupaa ei tarvinnut, jos maa-aineksia otettiin tavanomaista kotitarvekäyttöä varten tai jos muu toimenpide oli vähäinen. Metsäsuunnitelmaa edellyttävään ja sen mukaiseen metsänkäsittelyyn on siten rakennuslain mukaan tarvittu toimenpidelupa. Maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan maisemaa muuttavaa rakennustyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman lupaa (toimenpiderajoitus) asemakaava-alueella. Pykälän 2 momentin mukaan lupaa ei tarvita asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisten tai myönnetyn rakennus- tai toimenpideluvan mukaisten töiden suorittamiseen eikä vaikutuksiltaan vähäisiin toimenpiteisiin.

Kun kysymys on metsäsuunnitelmassa tarkoitettujen kuvioiden käsittelystä suunnitelman mukaisesti, suunnitelmaa ei voida pitää asemakaavan toteuttamisena eikä toimenpiteitä myöskään vähäisinä. Suunnitelman mukaisten metsänkäsittelytoimenpiteiden toteuttaminen voi siten edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukaista maisematyölupaa, jonka tarve on arvioitava erikseen. Maisematyölupaa harkittaessa on lisäksi otettava huomioon luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädetty lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä ja heikentämistä koskeva kielto, joka koskee muun muassa liito-oravaa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus luonnonsuojelulain mukaisena valvontaviranomaisena valvoo kiellon noudattamista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Petri Leinonen.