KHO:2013:25

Helsingin hallinto-oikeus 18.2.2011 nro 11/0144/5

Asian aikaisempi käsittely

Raaseporin yhdyskuntatekninen lautakunta on 11.5.2010 §:n 160 kohdalla tekemällään ja samana päivänä julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä hyväksynyt AM:n, BM:n, CM:n ja DM:n hakemuksen saada poiketa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesta rakentamisrajoituksesta Raaseporin kaupungin Pargaksen kylässä kiinteistöllä Ekliden RN:o 2:130 sijaitsevan talousrakennuksen (163 m²) käyttötarkoituksen muuttamiseksi vapaa-ajan asunnoksi (113 m²) ja vajaksi (50 m²).

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

EN ja FN ovat vaatineet, että yhdyskuntateknisen lautakunnan päätös on kumottava. Vaatimuksensa tueksi he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

AM:n, BM:n, CM:n ja DM:n isä haki 2000-luvun alkupuolella rakennuslupaa tilan talousrakennukselle, johon EN:lle ja FN:lle esitettyjen piirustusten mukaan piti tulla kaksi autopaikkaa, varasto- ja teknistä tilaa sekä kuuden neliömetrin kuisti. Kun lähes samalla paikalla oli tuolloin kantatilan entinen, purettavaksi tarkoitettu varastorakennus, EN ja FN hyväksyivät heille esitetyt suunnitelmat.

Paikalle kuitenkin tehtiin rakennus, jossa autopaikkojen ja teknisen tilojen lisäksi on suuri takkahuone keittiöineen ja kylpyhuone/WC-tiloineen. Tämän lisäksi rakennusta korotettiin EN:lle ja FN:lle esitetystä heiltä lupaa kysymättä siten, että toisessa kerroksessa on koko rakennuksen mitalta lämmintä asuintilaa. Kuuden neliömetrin kuisti kasvoi 35 neliömetrin suuruiseksi.

EN ja FN saivat elokuussa 2009 Raaseporin rakennusvalvonnasta kirjeen, jossa ilmoitettiin AM:n, BM:n, CM:n ja DM:n jättäneen talousrakennuksen käyttötarkoituksen muutosta koskevan rakennuslupahakemuksen. EN:lle ja FN:lle varattiin tilaisuus huomautuksen tekemiseen asiassa. EN:ää ja FN:ää johdettiin asiassa harhaan ja oli vain sattumaa, että he saivat tietää AM:lle, BM:lle, CM:lle ja DM:lle annetun poikkeusluvan asiassa. EN:lle ja FN:lle ei ole annettu tilaisuutta antaa huomautusta poikkeuslupa-asiassa. AM, BM, CM ja DM ovat hakeneet väärää lupaa asiassa ja heidän hakemuksensa on EN:lle ja FN:lle ilmoittamatta käsitelty poikkeuslupahakemuksena.

EN ja FN eivät hyväksy rakennuksen muuttamista vapaa-ajan rakennukseksi ja vajaksi. Poikkeamisen myöntäminen merkitsisi sitä, että talousrakennus hyväksyttäisiin merkittävästi suuremmaksi ja käyttömahdollisuuksiltaan huomattavasti monipuolisemmaksi kuin myönnetty rakennuslupa edellyttää. Tammisaaren rakennusvalvonnan olisi tullut olla erityisen tarkkana ja valvoa, ettei talousrakennusta rakenneta tosiasiallisesti lomarakennukseksi ja sellaisena käytetä. Viranomaiset eivät saa sallia sitä, että kiertoteitse pääsee rakentamaan sellaista, mitä ei olisi saanut tehdä, jos lupaa olisi haettu nyt olemassa olevalle rakennukselle.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on vaatinut, että yhdyskuntateknisen lautakunnan päätös on kumottava. Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa saadun selvityksen mukaan kiinteistö Ekliden on muodostettu 8.1.2008 kiinteistöstä Strömshagen RN:o 2:114. Kiinteistöllä Ekliden oleva talousrakennus on aikaisemmin palvellut mainittua kiinteistöä Strömshagen RN:o 2:114. Saadun selvityksen mukaan kiinteistö Strömshagen RN:o 2:114 on puolestaan 10.5.1995 muodostunut kiinteistöstä RN:o 2:119. Samaan aikaan on muodostunut kiinteistö Hagen RN:o 2:113. Kiinteistö Hagen RN:o 2:113 on karttatarkastelun perusteella rakennettu. Kaikki mainitut kiinteistöt sijaitsevat maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla rantavyöhykkeellä. Alueella ei ole asemakaavaa eikä oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Alueelle laadittavassa yleis- tai asemakaavassa tulee maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädettyjen erityisten sisältövaatimusten lisäksi ottaa huomioon maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus. Karttatarkastelun perusteella kiinteistöllä RN:o 2:119 on ollut rantaviivaa noin 200 metriä. Myönnetyn poikkeamisen jälkeen alueen rantarakentamisen tehokkuudeksi voisi tulla jopa 15 lomarakennusta rantakilometriä kohden.

Kun otetaan huomioon kyseisen alueen sijainti ja tilanmuodostus, alueella tapahtunut rakentaminen sekä alueen kaavoituksen puuttuminen, myönnetystä poikkeamisesta aiheutuu haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Raaseporin yhdyskuntatekninen lautakunta on antanut lausunnon.

AM, BM, CM ja DM ovat antaneet selityksen, jossa on muun ohella todettu, että kiinteistöllä Hagen RN:o 2:113 sijaitsee huvila Villa Sofia, jota käyttää EN:n ja FN:n vävy, ja EN:n ja FN:n oma huvila. Pargaksen kylä on haja-asutusaluetta, joka on tällä alueella rakennettu erittäin tiiviisti. EN:n ja FN:n ja AM:n, BM:n, CM:n ja DM:n lähinaapurustossa sijaitsee paljon sekä vakituiseen asumiseen että vapaa-ajan käyttöön tarkoitettuja rakennuksia.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut vastaselityksen.

EN ja FN ovat antaneet vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään EN:n ja FN:n sekä Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksista kumonnut yhdyskuntateknisen lautakunnan päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta ei saa myöntää poikkeusta uuden rakennuksen rakentamiseksi ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan toimivalta on edellä tarkoitetussa tapauksessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella.

Rakennuspaikka sijaitsee alueella, jolla ei ole voimassa lain 72 §:n 1 momentin mukaista kaavaa.

Hankkeessa on kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla rantavyöhykkeellä sijaitsevalle kiinteistölle Ekliden RN:o 2:130 rakennetun talousrakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisesta vapaa-ajan asunnoksi. Rakennushanke edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 2 momentin säännös huomioon ottaen rakennuslupaa. Tämän vuoksi ja kun alueella ei ole voimassa mainitun lain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, rakentaminen kysymyksessä olevalle rantavyöhykkeelle edellyttää mainitun lain 23 luvussa tarkoitettua poikkeamispäätöstä.

Kun otetaan huomioon, että hankkeessa on kysymys talousrakennuksen käyttötarkoituksen olennaisesta muuttamisesta, suunniteltu rakennushanke on rinnastettava maankäytöllisiltä ja ympäristövaikutuksiltaan mainitun lain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun uuden rakennuksen rakentamiseen. Toimivalta hakemuksen ratkaisemiseen on tässä tilanteessa alueellisella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella. Raaseporin yhdyskuntateknisen lautakunnan päätös on siten kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Heikkilä, Janne Aer ja Riikka Valli-Jaakkola. Esittelijä Hanna Lähdeniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

AM, BM, CM ja DM ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhdyskuntateknisen lautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Muutoksenhakijat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuteen tehdyissä valituksissa ei ole vedottu yhdyskuntateknisen lautakunnan toimivallan puuttumiseen.

Ekliden-tila on suuruudeltaan 5 050 neliömetriä ja se on täyttänyt lohkomishetkellä Tammisaaren kaupungin rakennusjärjestyksen rannan pituutta ja vähimmäispinta-alaa koskevat vaatimukset. Tila muodostaa näin ollen rakennusjärjestyksen mukaan oman, itsenäisen rakennuspaikkansa. Tilalla sijaitsee jo olemassa oleva talousrakennus, joka jakautuu autokatokseen ja muihin tiloihin, jotka on lämpöeristetty.

Muutoksenhakijat ovat tehneet 3.6.2009 poikkeuslupaa koskevan hakemuksen Raaseporin kaupungin yhdyskuntatekniselle lautakunnalle. Toimenpiteeksi, jolle lupaa haetaan, on ilmoitettu olemassa olevan talousrakennuksen käyttötarkoituksen muuttaminen loma-asunnoksi ja vajaksi. Lisäselvityksenä on ilmoitettu, että rakennuksen lämpöeristetty osuus muutetaan loma-asunnoksi ja entinen venekatos muutetaan eristämättömäksi vajaksi. Käyttötarkoituksen muutoksen jälkeen tilat jakautuisivat 50 kerrosneliömetrin vajaan ja 113 kerrosneliömetrin loma-asuntoon.

Poikkeuslupahakemuksessa on samalla paloturvallisuusviranomaisten kehotuksesta haettu lupaa rakentaa rakennuksen eteläpäätyyn poistumisporras (paloporras) ullakkokerroksesta. Koska poikkeuslupahakemuksen käsittely eteni hitaasti, paloportaalle haettiin erikseen rakennuslupaa, mikä myös saatiin. Paloporras on jo rakennettu. Poikkeuslupaa on siis haettu vain jo olemassa olevan talousrakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseksi. Käyttötarkoituksen muuttaminen ei johda lisärakentamiseen eikä se edellytä talousrakennuksen rakenteiden muuttamista. Käyttötarkoituksen muutoksella ei vaikuteta myöskään talousrakennuksen sisäpuolisiin tiloihin. Ainoa uusi rakennelma olisi ollut poikkeuslupahakemuksessa mainittu poistumisporras.

Koska poistumisporras on lainvoimaisen rakennusluvan nojalla jo rakennettu, myöskään rakennuksen ulkopuolisiin rakenteisiin ei tehdä muutoksia. Käyttötarkoituksen muuttaminen on siten koskenut puhtaasti talousrakennuksen käyttötarkoitusta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n pääsääntö on kunnallinen päätösvalta poikkeamisasioissa. Säännöksen 2 momentissa säädetään poikkeukset tästä pääsäännöstä. Tällöin poikkeamisvalta kuuluu valtion viranomaiselle eli alueelliselle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Mainitun momentin 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivalta on rajattu ainoastaan tilanteisiin, joissa poikkeaminen koskee uuden rakennuksen rakentamista.

Raaseporin kaupungin viranomaiset noudattavat ympäristöministeriössä laadittua toimivallan jakautumista koskevaa ohjetta, jonka mukaan käyttötarkoituksen muutos kaavoittamattomilla ranta-alueilla ja -vyöhykkeillä kuuluu kunnalle.

Siitä huolimatta, että poikkeamista koskeva toimivalta on lähtökohtaisesti kunnalla, oikeuskäytännössä on katsottu, että poikkeamispäätös voi kuulua alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan, jos rakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseen liittyy huomattava laajentaminen taikka käyttötarkoituksen olennainen muuttaminen siten, että se rinnastuu uuden rakennuksen rakentamiseen. Tällöin muutoksen yhteisvaikutus voi rinnastua maankäytöllisiltä vaikutuksiltaan ja ympäristövaikutuksiltaan uuden rakennuksen rakentamiseen. Tämän vuoksi toimivaltainen viranomainen voi poikkeustapauksessa olla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Jo olemassa olevan talousrakennuksen (autokatos ja lämpöeristetty tila) käyttötarkoituksen muuttaminen vajaksi ja vapaa-ajan asunnoksi rinnastuu käyttötarkoituksen muutokseen loma-asunnosta vakituiseksi asunnoksi, eikä siinä siten voi olla kyse olennaisesta käyttötarkoituksen muutoksesta. Jo olemassa olevan talousrakennuksen käyttötarkoituksen muutokseen ei myöskään liity lainkaan uutta rakentamista tai vanhojen rakennusten purkamista, minkä vuoksi haettua käyttötarkoituksen muutosta ei voida tällä perusteella rinnastaa maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun uuden rakennuksen rakentamiseen.

Oikeuskäytännön perusteella sellainen käyttötarkoituksen muutos, johon ei liity rakentamistoimenpiteitä, kuuluu kunnan poikkeamista koskevan toimivallan piiriin. Näin on todettu esimerkiksi tapauksessa KHO 2003:31, joka koski rantaosayleiskaavassa pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi varatulla alueella sijaitsevan jo olemassa olevan asuinrakennuksen muuttamista ravintolaksi rakennusta laajentamatta.

Muutoksenhakijat ovat täydentäneet valitustaan toimittamalla talousrakennuksen poistumisporrasta koskevan toimenpidelupapäätöksen sekä viittaamalla laituria koskevaan muuhun lupa-asiaan.

Raaseporin yhdyskuntatekninen lautakunta on antanut selityksen, jossa se on viitannut asiassa hallinto-oikeudessa esittämäänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Lautakunnan toimivalta asiassa on perustunut ympäristöhallinnon julkaisemaan, 14.3.2006 päivättyyn toimivallan jakautumista koskevaan taulukkoon, jota kunnissa käytetään yleisesti. Sen mukaan kunta on toimivaltainen ratkaisemaan olemassa olevan rakennuksen käyttötarkoituksen muuttamista koskevan hakemuksen ranta-alueella.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja lausunut lisäksi seuraavaa:

Valituksessa esitetyt seikat eivät anna aihetta muuttaa poikkeamispäätöksen oikeudellista arviointia. Olisi kuitenkin perusteltua ja asianosaisten kannalta oikeudenmukaista, että korkein hallinto-oikeus päätöksellään ottaisi asian välittömästi ratkaistavakseen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tule kuitenkaan muuttaa.

EN ja FN ovat antaneet selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja AM:n, BM:n, CM:n ja DM:n velvoittamista korvaamaan EN:n ja FN:n oikeudenkäyntikulut. EN ja FN ovat viitanneet asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden ratkaisu on oikea. Poikkeamistoimivalta on kuulunut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Rakennus on alun perin rakennettu vapaa-ajan asunnoksi, mitä muun ohella osoittaa siihen rakennettu takkahuone keittiöineen ja kylpyhuoneineen. Poikkeamishakemukseen suostuminen johtaisi siihen, että muutkin maanomistajat alueella olisivat oikeutettuja toteuttamaan vastaavan hankkeen, mikä aiheuttaisi huomattavaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. AM, BM, CM ja DM eivät olisi voineet saada lupaa rakennuksen rakentamiseen, jos sitä olisi alun perin haettu massiivisen vapaa-ajan rakennuksen rakentamista varten.

AM, BM, CM ja DM ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat viitanneet asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuntoa on tulkittava niin, että se ei itsekään katso olevansa toimivaltainen viranomainen ratkaisemaan asiaa. Korkeimman hallinto-oikeuden on otettava kantaa vain siihen, mikä viranomainen on ollut asiassa toimivaltainen. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ensisijaisesti kumota valituksenalainen päätös ja saattaa voimaan yhdyskuntateknisen lautakunnan päätös. Toissijaisesti asia on siirrettävä korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaiseksi katsoman viranomaisen ratkaistavaksi. Korkeimman hallinto-oikeuden ei tule ottaa poikkeamisluvan aineellisia edellytyksiä ensi asteena käsiteltäväkseen. Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin päätyisi ottamaan asian tutkittavakseen välittömästi, tulee poikkeamishakemus hyväksyä.

AM, BM, CM ja DM ovat toimittaneet tänne Raaseporin yhdyskuntateknisen lautakunnan lausuman Helsingin hallinto-oikeudelle EN:n ja FN:n poikkeuslupaa koskevaan asiaan.

Merkitään, että kiinteistötietojärjestelmästä saadun tiedon mukaan tila Ekliden RN:o 2:130 on 15.10.2011 rekisteröidyssä toimituksessa lakannut. Siitä ja tilan Strömshagen RN:o 2:114 määräalasta on muodostettu Ekliden-niminen tila RN:o 2:133.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. EN:n ja FN:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Hanke ja ratkaistava kysymys

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan hankkeessa on kysymys ranta-alueella sijaitsevan kerrosalaltaan 163 neliömetrin suuruisen ja aikanaan talousrakennuksen rakennusluvalla rakennetun rakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisesta siten, että rakennuksen käyttötarkoitus muutetaan 113 kerrosneliömetrin osalta vapaa-ajan asunnoksi. Rakennuksen omistajien mukaan käyttötarkoituksen muutos ei erikseen myönnetyn toimenpideluvan nojalla jo toteutettuja paloportaita lukuun ottamatta edellytä rakennustoimenpiteitä.

Raaseporin yhdyskuntatekninen lautakunta on hyväksynyt AM:n, BM:n, CM:n ja DM:n hakemuksen saada poiketa mainittua käyttötarkoituksen muutosta koskevaa hanketta varten maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa säädetystä ranta-alueen suunnittelutarpeesta. Hallinto-oikeus on EN:n ja FN:n ja ELY-keskuksen valituksista kumonnut lautakunnan päätöksen. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan hanke rinnastuu uuden rakennuksen rakentamiseen. Tästä syystä hallinto-oikeus on katsonut, että toimivalta poikkeuksen myöntämiseen on ELY-keskuksella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu ja perustelut huomioon ottaen asiassa on ensin arvioitava hanketta ja sen merkitystä ranta-alueen kaavoitusvelvollisuuden näkökulmasta sekä otettava tämän jälkeen kantaa poikkeuksen tarpeeseen ja poikkeamistoimivaltaan.

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 4 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin. Lupaa edellyttävänä käyttötarkoituksen muutoksena pidetään muun ohella loma-asunnon käytön muuttamista pysyvään asumiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ssä säädetään suunnittelutarpeesta ranta-alueella. Pykälän 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

Mitä edellä maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään, ei pykälän 3 momentin 4 kohdan mukaan koske olemassa olevan asuinrakennuksen kanssa samaan pihapiiriin kuuluvan talousrakennuksen rakentamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä 1 ja 2 momentin rajoituksesta säädetään 23 luvussa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 23 lukuun sisältyvässä 171 §:ssä säädetään poikkeamisvallasta. Pykälän 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin 1 kohdan (132/1999) mukaan kunta ei ole kuitenkaan saanut myöntää poikkeusta, kun kysymys on ollut uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole ollut voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Pykälän 3 momentin mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998 vp) todetaan maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että ehdotetun lain mukainen pääsääntö on kunnallinen päätösvalta poikkeamisasioissa. Säännöksen 2 momentissa säädetään poikkeukset tästä pääsäännöstä. Tällöin poikkeamisvalta kuuluisi valtion viranomaiselle eli alueelliselle ympäristökeskukselle. Poikkeamisvalta ranta-aluetta koskevasta kaavoitusvelvollisuudesta, eli kun kyse on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, kuuluisi alueelliselle ympäristökeskukselle. Esityksessä noudatetaan näin uuden luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä rakennuslakiin tehtyjen muutosten linjaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohtaa on muutettu 1.4.2011 voimaan tulleella lailla (134/2011). Nykyisin voimassa olevan säännöksen mukaan kunta ei saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Edellä selostettua lainmuutosta (134/2011) koskevan hallituksen esityksen (HE 141/2010 vp) yleisperusteluissa todetaan muun ohella seuraavaa: "On kuitenkin huomattava, että eniten valmisteluresursseja vaativien emätilatarkastelujen tarve kaavoittamattomalla ranta-alueella on uuden rakentamisen kohdalla suurempi kuin korvaavan rakentamisen osalta. Uuden rakentamisen yhteydessä on selvitettävä hankkeen vaikutuksia laajemmin, jotta voidaan turvata maanomistajien tasapuolinen kohtelu ja varmistaa riittävän yhtenäisen rakentamattoman alueen säilyminen ranta-alueella lain 73 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla."

Rakennuspaikasta ja rakennuksesta saatu selvitys

Kuten ELY-keskuksen valituksesta hallinto-oikeudelle ilmenee, hakemuksen kohteena oleva rakennus on aikanaan rakennettu ranta-alueella sijaitsevan Strömshagen-nimisen tilan RN:o 2:114 muodostamalle rakennuspaikalle. Tilalla on sijainnut asuinrakennus ja hakemuksen kohteena oleva rakennus on rakennettu siihen liittyväksi talousrakennukseksi.

Tilasta Strömshagen RN:o 2:114 on vuonna 2008 lohottu nyt kysymyksessä oleva tila Ekliden RN:o 2:130, josta on sittemmin muodostettu samanniminen tila RN:o 2:133. Edellä mainittu tilalle Strömshagen rakennettu talousrakennus on lohkomisen jälkeen tullut sijaitsemaan tilalla Ekliden. Tilalla Ekliden ei ole olemassa olevaa asuinrakennusta.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan hakemuksen kohteena oleva ja nyttemmin tilalla Ekliden sijaitseva rakennus on kerrosalaltaan 163 neliömetriä. Lisäksi rakennukseen liittyy katettu kuisti ja terassi. Käyttötarkoituksen muutos koskee rakennuksen kerrosalaltaan 113 neliömetrin suuruista lämpöeristettyä osaa. Poikkeamishakemuksen mukaan käyttötarkoituksen muutos tältä osin ei ole poistumisportaita (paloporras) lukuun ottamatta edellyttänyt rakennustoimenpiteitä. Piirustusten mukaan rakennuksessa on keittiö, kylpyhuone/WC sekä takka.

Alueella ei ole voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hankkeessa on kysymys mainitun tilalla Ekliden sijaitsevan talousrakennuksen kerrosalaltaan 113 neliömetrin suuruisen lämpöeristetyn osan käyttötarkoituksen muuttamisesta vapaa-ajan asunnoksi. Hanke edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 4 momentti huomioon ottaen rakennuslupaa. Asiassa on sen johdosta arvioitava, edellyttääkö ja millä perusteella hanke myös poikkeusta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 ja 2 momentissa säädetystä ranta-alueen suunnittelutarpeesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 4 kohdasta ilmenee, että asuinrakennuksen kanssa samaan pihapiiriin kuuluva talousrakennus ei ole sellainen saman pykälän 1 ja 2 momentissa tarkoitettu rakennus, jonka rakentaminen edellyttää poikkeusta ranta-alueen suunnittelutarpeesta. Tällaisen talousrakennuksen rakentaminen ei merkitse uuden rakennuspaikan muodostumista eikä tällaisen talousrakennuksen tavanomaisesta käytöstä myöskään aiheudu merkittävää ympäristön lisäkuormitusta, tarvetta vesihuollon järjestämiseen tai erityistä vapaan ranta-alueen menetystä.

Hakemuksen kohteena olevan rakennuksen rakentaminen aikanaan talousrakennuksena rakennuspaikalla eli kantatilalla Strömshagen jo sijainneen asuinrakennuksen yhteyteen ei siten ole lähtökohtaisesti edellyttänyt poikkeusta kaavoitusvelvollisuudesta. Tässä yhteydessä ei ole mahdollista eikä liioin tarpeen ottaa kantaa siihen, olisiko rakennusta ollut tosiasiassa pidettävä rakennuksen sijainti, koko, rakenteet ja varustelutaso huomioon ottaen asuinrakennuksena.

Hakemuksen kohteena oleva rakennus on lohkomisen jälkeen tullut sijaitsemaan lohkotilalla Ekliden. Tilalla ei ole olemassa olevaa asuinrakennusta, jonka yhteyteen sen voisi katsoa talousrakennuksena kuuluvan. Tällä tai muullakaan perusteella tilasta ei lohkomistoimituksen johdosta ole kuitenkaan muodostunut uutta rakennuspaikkaa.

Talousrakennusta ei voida käyttää itsenäiseen asumiseen kuten vapaa-ajan asuntoa tai vakituista asuntoa. Muun ohella tähän seikkaan ovat EN ja FN valituksessaan hallinto-oikeudelle vedonneet, minkä lisäksi tuomioistuimen on viran puolesta otettava kantaa lupaviranomaisen toimivaltaan tilanteessa, jossa on vaadittu viranomaisen päätöksen kumoamista. Kun myös otetaan huomioon, että ranta-alueen suunnittelutarve ei ylipäätään koske asuinrakennukseen liittyvän talousrakennuksen rakentamista, aikanaan tällaisena rakennetun talousrakennuksen käyttötarkoituksen muutosta vapaa-ajan asunnoksi ei voida maankäytöllisiltä ja ympäristöllisiltä vaikutuksiltaan rinnastaa tilanteeseen, jossa esimerkiksi vapaa-ajan asunnon käyttötarkoitus muutetaan vakituiseksi asunnoksi. Puheena olevan hankkeen johdosta on sen sijaan hallituksen esityksessä (HE 134/2011 vp) tarkoitetuin tavoin muun ohella emätilatarkasteluin selvitettävä hankkeen vaikutuksia, jotta voidaan turvata maanomistajien tasapuolinen kohtelu ja varmistaa riittävän yhtenäisen rakentamattoman alueen säilyminen ranta-alueella.

Rakennuslupaa edellyttävä käyttötarkoituksen muutos ranta-alueella, jolla ei ole voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, edellyttää myös poikkeusta mainitussa lainkohdassa säädetystä rakentamisrajoituksesta. Kuten edellä lausutusta ilmenee, rakennus on vasta käyttötarkoituksen muutosta koskevan hankkeen johdosta tullut maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 ja 2 momentissa säädetyn kaavoitusvelvollisuuden piiriin. Hankkeessa on näin ollen maankäytöllisiltä ja ympäristöllisiltä vaikutuksiltaan kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa (132/1999) tarkoitetun uuden rakennuksen rakentamisesta. Poikkeamisvalta on siten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, EN:lle ja FN:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Esa Hakkola.