KHO:2013:135
X oli palvellut Porin prikaatin EU-taisteluosastossa valmiusjaksolla. Hän oli prikaatille osoittamassaan oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että hänelle maksetaan harjoituspäivärahat valmiusajalla pidetyistä sotilaallisista harjoituksista. Prikaati oli hylännyt oikaisuvaatimuksen. Päätökseen oli liitetty valitusosoitus Helsingin hallinto-oikeuteen.
Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 12 §:n 2 momentin mukaan koulutuksen ja harjoitusten ajalta suoritettavista etuuksista säädetään lain 18 ja 19 §:ssä. Lain 18 §:n 3 momentin mukaan valmiusosastoon kuuluva kriisinhallintahenkilöstö on koulutuksen ja harjoituksen ajalta oikeutettu virkaehtosopimuksen mukaiseen sotilaallisen harjoituksen korvaukseen ja virkaehtosopimuksin sovittuihin lisäpalkkioihin. Pykälän 4 momentin mukaan koulutuksen ja harjoituksen ajalta maksettavista etuuksista säädetään tarkemmin puolustusministeriön asetuksella.
X oli hallinto-oikeudessa perustellut vaatimustaan sotilaallisen kriisinhallintahenkilöstön pätevyysvaatimuksista ja palvelussuhteen ehdoista annetun puolustusministeriön asetuksen 10 §:n säännöksellä, jonka mukaan valmiusjakson aikana valmiusosastohenkilöstön työajasta on voimassa, mitä siitä on puolustusvoimien työaikasopimuksessa sovittu. Hallinto-oikeus katsoi, että asiassa oli kysymys siitä, onko X oikeutettu saamaan puolustusvoimien työaikasopimuksen mukaista sotilaallisen harjoituksen päivärahaa. Puolustusvoimien työaikasopimus on puolustusministeriön sekä Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n, Palkansaajajärjestö Pardia ry:n ja Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n välillä solmittu virkaehtosopimus. Tästä syystä hallinto-oikeus katsoi, että asiassa on kysymys virkaehtosopimuksen tulkinnasta eikä asian tutkiminen siten kuulunut hallinto-oikeuden toimivaltaan.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että kriisinhallintahenkilöstön oikeudesta sotilaallisen harjoituksen korvaukseen säädetään sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 18 §:n 3 momentissa, ei virkaehtosopimuksessa. X:n oikaisuvaatimuksessa on siten kysymys saman lain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetusta oikaisuvaatimuksesta, jonka johdosta annettuun päätökseen saa saman lain 37 §:n mukaisesti hakea muutosta hallintolainkäytön järjestyksessä. Hallinto-oikeuden oli tutkittava valitus.
Laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta 2 § 1 momentti, 12 § 2 momentti, 18 § 3 ja 4 momentti, 36 § ja 37 §
Päätös, josta valitetaan
Helsingin hallinto-oikeus 4.3.2013 nro 13/0169/2
Asian aikaisempi käsittely
X on Porin Prikaatille saapuneessa oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että hänelle maksetaan EU:n taisteluosaston palveluksen aikana perusteettomasti maksamatta jätetyt sotilaallisen harjoituksen korvauksen päivärahat.
Porin Prikaati on päätöksellään 3.1.2012 hylännyt X:n oikaisuvaatimuksen. X:lle on vuosina 2007–2008 riidattomasti maksettu kriisinhallintapäivärahaa siltä ajalta, kun hän on osallistunut palveluksensa aikana sotilaallisiin harjoituksiin. Koska hän on kuitenkin jo saanut hyväkseen yhden verottoman päivärahan, kriisinhallintapäivärahan, ei hänelle voida maksaa pääesikunnan kannan perusteella sotilaallisiin harjoituksiin liittyvää verotonta päivärahaa harjoituksiin osallistumisesta huolimatta.
X on valittanut Porin Prikaatin päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen vaatien päätöksen kumoamista ja Prikaatin velvoittamista maksamaan X:lle EU:n taisteluosaston valmiusajalla pidetyistä Puolustusvoimien työaikasopimuksen mukaisista sotilaallisista harjoituksista harjoitusajan korvauksiin kuuluva sotilaallisen harjoituksen korvaus päivärahoineen.
Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 18 §:ssä määrätään, että valmiusosastoon kuuluva henkilöstö on koulutuksen ja harjoituksen ajalta oikeutettu virkaehtosopimuksen mukaiseen sotilaallisen harjoituksen korvaukseen ja virkaehtosopimuksin sovittuihin lisäpalkkioihin. Koulutuksen ja harjoituksen ajalta maksettavista etuuksista säädetään tarkemmin puolustusministeriön asetuksella. Puolustusministeriön sotilaallisen kriisinhallintahenkilöstön pätevyysvaatimuksista ja palvelussuhteen ehdoista antaman asetuksen 10 §:ssä on määrätty, että valmiusjakson aikana valmiusosastohenkilöstön työajasta on voimassa, mitä siitä on puolustusvoimien työaikasopimuksessa sovittu. Tuossa sopimuksessa on sovittu sotilaallisen harjoituksen päivärahan maksamisesta.
Valmiusjakso on ajanjakso, jolloin taisteluosasto on lain 2 §:n mukaisesti asetettu korkeaan valmiuteen. Nyt kysymyksessä oleva Pohjoismaisen taisteluosaston 2007–2008 valmiusjakso oli 1.1.–30.6.2008. Asetuksen 9 § koskee valmiusajan valmiusosastohenkilöstön varallaolo- ja valmiuskorvauksia, ja sen mukainen päiväraha on otsikon ja tekstisisällön mukaan valmiushenkilöstölle maksettavaa valmiusajan korvausta ei matkapäiväkorvausta. Palvelussuhteen etuuksia koskevista lain ja asetuksen säännöksistä ei löydy sellaista kohtaa, millä sotilaallisen harjoituksen päivärahaa ei pitäisi maksaa.
Maavoimien esikunta on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon. Porin Prikaati on maksanut X:lle vuosina 2007–2008 sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 15 §:n ja sotilaallisen kriisinhallintahenkilöstön pätevyysvaatimuksista ja palvelussuhteen ehdoista annetun asetuksen 8 §:n 3 momentin ja 9 §:n 4 momentin nojalla 25 euron suuruista kriisinhallintapäivärahaa. Tähän päivärahaan X on ollut oikeutettu kuuluessaan valmiusosastohenkilöstöön niin kansallisen koulutusvaiheen ja kansainvälisen yhteiskoulutusjakson ajalta kuin niitä seuraavalta valmiusajaltakin.
Puolustusvoimien työaikasopimuksen 8 §:n mukainen pääsääntö on, että virkamiehelle suoritetaan sotilaalliseen harjoitukseen osallistumisesta sekä harjoituskorvausta että harjoituspäivärahaa. X:lle on sotilaallisten harjoitusten osalta maksettu lain mukainen harjoituskorvaus, mutta ei sen lisäksi erillistä harjoituspäivärahaa, koska hän on saanut myös sotilaallisten harjoitusten ajalta kriisinhallintapäivärahaa. Periaate ilmenee työaikasopimuksen 8 §:n kohdasta 8.
X ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta X:n valituksen Porin Prikaatin päätöksestä ja poistanut Porin Prikaatin päätökseen liitetyn valitusosoituksen.
Perustelut
Valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin mukaan virkamies, joka katsoo, ettei viranomainen ole antanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa, jollei laissa tai asetuksessa toisin säädetä, kirjallisesti vaatia siihen oikaisua asianomaiselta viranomaiselta. Oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan, jollei työtuomioistuin työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 2 momentin nojalla ole päättänyt olla ratkaisematta asiaa.
Työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan työtuomioistuin käsittelee muun muassa ne virkaehtosopimuksia koskevat riita-asiat, joissa on kysymys virkaehtosopimuksen sisällyksestä ja laajuudesta sekä tietyn sopimuskohdan oikeasta tulkinnasta ja siitä, onko jokin menettely ollut virkaehtosopimuksen mukainen. Asiassa on kysymys siitä, onko X ollut oikeutettu saamaan puolustusvoimien työaikasopimuksen mukaista sotilaallisen harjoituksen päivärahaa. X on perustellut vaatimustaan puolustusministeriön sotilaallisen kriisinhallintahenkilöstön pätevyysvaatimuksista ja palvelussuhteen ehdoista antaman asetuksen 10 §:n säännöksellä, jonka mukaan valmiusjakson aikana valmiusosastohenkilöstön työajasta on voimassa, mitä siitä on puolustusvoimien työaikasopimuksessa sovittu. Puolustusvoimien työaikasopimus on puolustusministeriön sekä Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n, Palkansaajajärjestö Pardia ry:n ja Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n välillä solmittu virkaehtosopimus. Näin ollen asiassa on kysymys virkaehtosopimuksen tulkinnasta, joten asian tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Hallinto-oikeus ei voi ottaa asiaa käsiteltäväkseen.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Ismo Räisänen ja Airi Helenius, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
X on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja hänen valituksensa on käsiteltävä hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
X on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
X:n kohdalla ei voi soveltaa valtion virkamieslakia. Hän on palvellut Porin Prikaatin perustamassa EU-taisteluosastossa, jonka valmiusjakso on ollut 1.1.–30.6.2008. X:n oikeus taloudellisiin etuuksiin on perustunut koko palvelussuhteen ajan lakiin sotilaallisesta kriisinhallinnasta (jäljempänä kriisinhallintalaki) sekä sen perusteella annettuun puolustusministeriön asetukseen sotilaallisen kriisinhallintahenkilöstön pätevyysvaatimuksista ja palvelussuhteen ehdoista (jäljempänä kriisinhallinta-asetus).
Hallituksen esityksessä Eduskunnalle laiksi sotilaallisesta kriisinhallinnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 5/2006) todetaan palvelussuhteesta seuraavaa:
"2.2.4 Kriisinhallintahenkilöstön palvelussuhde
Kriisinhallintahenkilöstön ja valtion välillä oleva palvelussuhde ei ole työsopimussuhde eikä tavallinen virkasuhde, vaikka siinä on monia viimeksi mainitulle ominaisia piirteitä. Kysymyksessä ei myöskään ole palvelussuhde operaation toimeenpanijaan. Palvelussuhde on luokiteltu niin sanotuksi muuksi julkisoikeudelliseksi palvelussuhteeksi. Jäljempänä tällaista julkisoikeudellista palvelussuhdetta kutsutaan kriisinhallintapalvelussuhteeksi. Valtion virkamieslaissa (750/1994) tarkoitettujen virkamiesten palvelussuhteen ehtojen vahvistamiseksi ja työrauhan turvaamiseksi neuvotellaan siten kuin valtion virkaehtosopimuslaissa (664/1970) säädetään. Virkaehtosopimusmenettely ei koske kriisinhallintapalvelussuhteessa olevaa kriisinhallintahenkilöstöä. Myöskään puolustusvoimien virkamiesten siirtymis- ja palvelusvelvollisuutta koskevat säännökset eivät koske kriisinhallintahenkilöstöä.
Työnantajana puolustusministeriö määrittää kriisinhallintahenkilöstön palvelussuhteen ehtojen yleiset perusteet, ja pääesikunta vastaa palkkausten ja palvelussuhteen ehtojen soveltamisesta. Kriisinhallintahenkilöstön palkkauksesta ja muista palvelussuhteen ehdoista on rauhanturvaamislaissa säädetyn lisäksi voimassa, mitä niistä rauhanturvaamishenkilöstön kelpoisuusehdoista ja palvelussuhteen ehdoista annetussa puolustusministeriön asetuksessa (118/2001) on säädetty. Puolustusministeriön toimintaperiaatteena on ollut, että puolustusvoimien henkilöstöjärjestöillä on vaikutusmahdollisuus kriisinhallintahenkilöstön etuuksista päätettäessä. Tämä on toteutettu kuulemismenettelyllä."
X:n oikeus taloudellisiin etuuksiin ei ole perustunut miltään osin virkamieslakiin, virkaehtosopimukseen tai esimerkiksi puolustusvoimien työaikasopimukseen. Edellä mainittuja on voitu käyttää palvelussuhteen taloudellisten etujen rahasummien määrittelyyn tai tiettyjen termien määrittelyyn, mutta varsinainen oikeus taloudellisiin etuuksiin on perustunut yksinomaan kriisinhallintalakiin ja -asetukseen. Tästä syystä kyse ei ole virkaehtosopimusten laajuuden tulkinnasta vaan kriisinhallintalainsäädännön sisällön tulkinnasta ja siksi yleisten hallintotuomioistuinten tuomiovaltaan kuuluvasta asiasta.
X on toiminut asiassa kriisinhallintalain edellyttämällä tavalla tehden oikaisuvaatimuksen lain 36 §:n mukaisesti Porin Prikaatille. Saatuaan asiassa Porin Prikaatilta päätöksen, X on toiminut kriisinhallintalain 37 §:n mukaisesti hakemalla päätökseen muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta.
X on ollut valtiotyönantajan palveluksessa taisteluosaston korkean valmiuden sekä tähän liittyvien kouluttautumis- ja purkujaksojen aikana. Hänen suhteensa valtioon ei ole kuitenkaan ollut työsuhde eikä virkasuhde, vaan kriisinhallintalainsäädännön mukainen erityislaatuinen palvelussuhde. X ei ole missään vaiheessa ollut virkamies virkamieslainsäädännön määrittelemässä mielessä. Asiassa ei siten voida hallinto-oikeuden kannan mukaisesti noudattaa esimerkiksi valtion virkamieslain 52 §:ää vaan yksinomaan kriisinhallintaa koskevaa lainsäädäntöä.
X ei ole kuulunut eikä ole voinutkaan kuulua niihin neuvottelujärjestöihin, joihin hallinto-oikeuden päätöksessä viitataan. Kriisinhallintahenkilöille ei ole olemassa sellaista neuvottelujärjestöä, johon he voisivat tässä asemassaan kuulua ja joka voisi nostaa asian esille työtuomioistuimessa työtuomioistuimesta annetun lain 12 §:n nojalla. X ei ole myöskään missään vaiheessa ollut järjestäytynyt hallinto-oikeuden mainitsemien järjestöjen tai sopimusten piiriin siten, että hän voisi neuvottelujärjestön kieltäytymisen jälkeenkään saattaa asiaa työtuomioistuimen käsiteltäväksi.
X:n oikeusturva siis vaatii, että asia tulee käsitellä yleisissä hallintotuomioistuimissa. Muutoin hän jää kokonaan ilman oikeusturvaa ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä hänelle taloudellisesti merkittävässä asiassa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi.
Perustelut
Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti tekee valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta päätöksen sotilasosaston asettamisesta korkeaan valmiuteen (valmiusosasto).
Saman lain 12 §:n 2 momentin mukaan koulutuksen ja harjoitusten ajalta suoritettavista etuuksista säädetään lain 18 ja 19 §:ssä.
Lain 18 §:n 3 momentin mukaan lain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettuun valmiusosastoon kuuluva kriisinhallintahenkilöstö on koulutuksen ja harjoituksen ajalta oikeutettu virkaehtosopimuksen mukaiseen sotilaallisen harjoituksen korvaukseen ja virkaehtosopimuksin sovittuihin lisäpalkkioihin.
Lain 18 §:n 4 momentin mukaan koulutuksen ja harjoituksen ajalta maksettavista etuuksista säädetään tarkemmin puolustusministeriön asetuksella.
Lain 36 §:n 1 momentin mukaan se, joka katsoo, ettei hänelle ole annettu 13–19 §:n mukaisessa järjestyksessä tehtyyn päätökseen perustuvaa etuutta sellaisena kuin se olisi hänelle kuulunut, saa kirjallisesti vaatia oikaisua siltä viranomaiselta, jonka asiana etuuden antaminen on tai joka on määrännyt sen perittäväksi takaisin.
Lain 37 §:n 1 momentin mukaan se, joka on tyytymätön lain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetun oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen, saa hakea siihen muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Kriisinhallintaorganisaatiossa tai Porin Prikaatissa tehdystä päätöksestä valitetaan kuitenkin Helsingin hallinto-oikeuteen.
X on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että puolustusvoimien tulee maksaa hänelle EU:n taisteluosaston palveluksen aikana perusteettomasti maksamatta jätetyt sotilaallisen harjoituksen korvauksen päivärahat. Kriisinhallintahenkilöstön oikeudesta sotilaallisen harjoituksen korvaukseen säädetään sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 18 §:n 3 momentissa, ei virkaehtosopimuksessa. Asiassa on siten ollut kysymys sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetusta oikaisuvaatimuksesta, jonka johdosta annettuun päätökseen saa saman lain 37 §:n mukaisesti hakea muutosta hallintolainkäyttölain järjestyksessä. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut jättää X:n valitusta mainitsemillaan perusteilla tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätös on tästä syystä kumottava ja asia palautettava sille uudelleen käsiteltäväksi.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Elina Ranz.