KHO:2013:143

Ympäristöministeriö 27.6.2012 nro YM55/5734/2009

Asian aikaisemmat vaiheet

Uudenmaan ympäristökeskus on 23.12.2009 päivätyllä kirjeellään esittänyt ympäristöministeriölle, että ympäristöministeriö päättäisi luonnonsuojelulain 52 §:n nojalla antaa luvan lunastaa valtiolle luonnonsuojelutarkoituksiin Mäntsälän kunnan Ohkolan kylässä sijaitsevista kahdesta tilasta ja yhteisestä vesialueesta määräalat, jotka on merkitty hakemuksen liitekarttoihin.

Lunastettavat alueet sijaitsevat valtakunnallisen lehtojensuojeluohjelmaan kuuluvan Ohkolanjokilaakson lehdon ja Ohkolanjokilaakson (FI0100061) Natura 2000 -alueen eteläosassa. Hakemuksessa on kuvattu lehdon luonnonarvoja.

Hakemuksen mukaan ympäristökeskus on neuvotellut tilojen omistajien kanssa alueiden ostamisesta valtiolle. Käydyt neuvottelut eivät ole johtaneet tulokseen. Vesialueen omistajien kanssa ei ole käyty neuvotteluja, koska osakaskunta on järjestäytymätön.

Ympäristökeskus on tehnyt kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977) 8 §:n tarkoittamat lunastuksen valmistelutoimenpiteet. Ympäristökeskus on varannut alueen omistajille, käyttöoikeuden haltijoille, Mäntsälän kunnalle ja Uudenmaan liitolle tilaisuuden lausunnon antamiseen. Asiasta on kuulutettu lunastuslain 9 §:ssä säädetyllä tavalla.

A, joka tilan Niemensalo omistajan B:n ohella on lausunut asiasta, on tilan Saloniemi II omistajana ilmoittanut vastustavansa lunastusluvan myöntämistä jyrkästi. Hän on tuonut muun muassa esille sen, että hänen vanhempiensa ja hänen omistamastaan pientilasta on vuosikymmenien aikana pakkolunastettu maita muun muassa vanhaa Lahdentietä, telekaapelia, maakaasulinjaa, 400 KV johtoa, Helsinki-Lahti -moottoritietä ja Kerava-Lahti -rautatietä varten. Lisäksi Mäntsälän kaupunki on täydentänyt tilan arvon tuhoa jättämällä tilan ilman osoitettuja rakennuspaikkoja osayleiskaavassa. Rakennusoikeuksia ei ole korvattu lunastusprosesseissa, ja muut korvaukset ovat olleet alle käypien arvojen. A:n mukaan yhteiskunnan pakkotoimissa on löydyttävä jokin raja ja Saloniemi-tilojen osalta se on tullut vastaan.

A on kiistänyt, että Saloniemi-tilan omistajien kanssa olisi käyty neuvotteluja. Ympäristökeskuksen edustajan yhteydenottoja ja toimintaa ei normaalissa elämässä voida pitää neuvotteluna.

Natura-alueen osana tilan alue on A:n mukaan merkityksetön, ja moottoritien ja radan melu, saasteet ja muut vaikutukset tunkeutuvat sille voimakkaana. Hän vaatii pakkolunastuksesta luopumista ja Natura-merkinnän poistamista.

A ei vastusta luonnonsuojelua sinänsä, ja tilalla on jo 1990 tehty metsäkeskuksen kanssa ympäristösopimus rantavyöhykkeen puuston säilyttämisestä. Luontoarvoiltaan alue on paljon arvokkaampi kuin lunastettavaksi suunniteltu alue. Jos lunastus toteutuu, hän selvittää ympäristösopimuksen ennenaikaisen purkamismahdollisuuden.

Mäntsälän kunta ja Uudenmaan liitto eivät ole antaneet asiassa lausuntoa ympäristöministeriölle.

Ympäristöministeriön ratkaisu

Ympäristöministeriö on Uudenmaan ympäristökeskuksen hakemuksesta valituksenalaisella päätöksellään päättänyt antaa valtiolle luvan lunastaa luonnonsuojelutarkoituksiin ministeriön päätöksen liitteenä olevaan karttaan merkityt Mäntsälän kunnan Ohkolan kylässä sijaitsevat noin 3,3 hehtaarin suuruiset alueet. Lunastettaviin alueisiin kuuluvat B:n omistama noin 1,1 hehtaarin suuruinen määräala Niemensalon tilasta RN:o 3:42, A:n omistama noin 0,9 hehtaarin suuruinen määräala tilasta Saloniemi II RN:o 3:58 sekä järjestäytymättömän osakaskunnan yhteisestä vesialueesta RN:o 876:4 omistama noin 1,3 hehtaarin suuruinen määräala.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lunastettavat alueet sisältyvät lähes kokonaan valtakunnallisen lehtojensuojeluohjelman kohteeseen LHO010103 Ohkolanjokilaakson lehto ja Natura 2000 -verkoston alueeseen FI0100061 Ohkolanjokilaakso, joka on liitetty verkostoon luontodirektiivin (92/43/ETY) mukaisena SCI-alueena. Natura 2000 -verkostoon sisällytetyillä alueilla on toteutettava suojelutavoitteita vastaava suojelu mahdollisimman nopeasti ja SCI-alueilla viimeistään kuudessa vuodessa siitä, kun komissio tai neuvosto on hyväksynyt alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Euroopan komissio on päätöksellään 13.1.2005 hyväksynyt nyt kysymyksessä olevan SCI-alueen verkoston osaksi. Valtioneuvoston Natura 2000 -verkoston Suomen ehdotuksen hyväksymisestä 20.8.1998 antaman päätöksen mukaan alueen suojelun toteuttamistapa on luonnonsuojelulaki.

Ohkolanjoki on voimakkaasti meanderoiva ja sen rannoilla on umpeenkasvavia entisiä joenmutkia eli juoluoita. Joki virtaa Natura 2000 -alueen kohdalla luonnontilaisessa uomassa, ja sen varressa levittäytyy valtakunnallisesti arvokas lehtoalue. Lehtotyyppi vaihtelee alueella rinteiden jyrkkyyden ja kosteuden mukaan. Aivan rannassa on harmaaleppävaltaista suurruoholehtoa, joka muuttuu niemekkeissä paikoin avoimeksi niityksi. Ylempänä rinteillä on kuusivaltaista tuoretta lehtoa ja paikoin kuivaa lehtoa ja lehtomaista kangasta. Rinteiltä laskee jokeen pieniä puroja.

Lehdon kenttäkerroksen vaateliaaseen kasvilajistoon kuuluvat muun muassa kotkansiipi, keltavuokko, mukulaleinikki, imikkä, näsiä, lehto-orvokki, mustakonnanmarja, lehtoarho ja lehtotähtimö. Pensaskerroksessa kasvaa lehtokuusamaa, näsiää ja taikinanmarjaa. Valtapuulaji on kuusi, mutta myös koivua, haapaa, harmaaleppää ja tuomea on melko runsaasti. Lehdossa kasvaa myös lehmusta. Lehdon puusto on jokivarressa hyvin luonnontilaista. Lahopuustoa on runsaasti ja joen päälle on kaatunut kuollutta ja kuolevaa lehtipuustoa. Alueella on nähtävissä vanhoja kantoja ja rinteiden päällä metsä muuttuu paikoin hoidetuksi kuusikoksi, joten lehto ei ole täysin luonnontilainen.

Alueen Natura 2000 -verkostoon valinnan perusteena ovat olleet luontodirektiivin liitteen I luontotyypit pikkujoet ja purot (3260), kosteat suurruohoniityt (6430), alavat niitetyt niityt (6510), vuoristojen niitetyt niityt (6520) ja boreaaliset lehdot (9050) sekä lisäksi liitteen II lajit saukko ja liito-orava.

Lunastuksen kohteena olevien tilojen Niemensalo ja Saloniemi II alueet sijaitsevat vierekkäin Natura-alueen eteläpäässä joen länsirannalla.

Alueet käsittävät yhdessä länsirannanpuoleisen osan lehdosta noin puolen kilometrin pituudelta ja ovat siten tärkeä osa kyseistä suojelukohdetta. Osana Natura 2000 -aluetta tilojen alueet edustavat sen tärkeimpänä valintaperusteena ollutta luontotyyppiä boreaaliset lehdot (9050).

Lehtojensuojeluohjelman ja Natura 2000 -alueen rajaukset ovat tilojen kohdalla pääosin yhtenevät, mutta itse lehtoalueen raja rinteen päällä poikkeaa näistä. Lunastettava alue, joka on rajattu lehdon luontaisia rajoja pitkin, on siten tilan Saloniemi II kohdalla 0,2 hehtaaria ja Niemensalon tilan kohdalla 0,15 hehtaaria laajempi kuin Natura- tai lehtojensuojeluohjelma-alueen rajaus. Vähäinen ylitys on tässä tapauksessa luonnonsuojelusyistä perusteltu.

Lunastettava määräala yhteisestä vesialueesta käsittää koko Ohkolanjoen Natura 2000 -alueeseen sisältyvän vesialueen. Koska joki muuttaa jatkuvasti paikkaansa, on vesialue perusteltua hankkia valtion omistukseen osaksi myöhemmin perustettavaa luonnonsuojelualuetta. Osana Natura 2000 -aluetta joki edustaa luontotyyppiä pikkujoet ja purot (3260).

Lunastettavat alueet ovat olennainen osa suojelukohdetta, joka muilta osiltaan on jo hankittu valtion omistukseen. Lunastettavat alueet täyttävät osana laajempaa kokonaisuutta luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentin yleiset edellytykset luonnonsuojelualueen perustamiseksi.

Lunastettavan alueen suojelemisesta on ennen lunastukseen ryhtymistä neuvoteltu maanomistajien kanssa siten kuin luonnonsuojelulaissa on edellytetty. Ympäristökeskus on neuvotellut tilojen Niemensalo ja Saloniemi II omistajien kanssa pääsemättä kuitenkaan sopimukseen tiloihin kuuluvien nyt lunastettavina olevien alueiden vapaaehtoisesta suojelusta. Yhteisen vesialueen omistajien kanssa ei ole neuvoteltu. Vesialue on järjestäytymättömän osakaskunnan omistuksessa, ja osakastilojen suuresta määrästä johtuen ei neuvottelujen käyminen olisi ollut mahdollista ilman huomattavia vaikeuksia.

Edellä esitetystä johtuen nyt kysymyksessä olevien alueiden suojelu tulee toteuttaa lunastamalla ne valtion omistukseen suojelualueen perustamista varten. Lunastusluvan hakemiseen liittyvät valmistelevat toimenpiteet on suoritettu siten kuin lunastuslaissa säädetään. Alueista maksettavista korvauksista samoin kuin niihin liittyvistä käyttöoikeuksista päätetään lunastustoimituksessa.

Sovelletut oikeusohjeet

Luonnonsuojelulaki (1096/1996 ja 553/2004) 52 § 2 ja 3 momentti ja 77 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut ympäristöministeriön päätöstä kumottavaksi lain- ja hyvän hallinnon periaatteiden vastaisena ja väärässä järjestyksessä syntyneenä. Lisäksi hän on vaatinut, että ministeriö velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

A on viitannut lunastuslupahakemuksesta antamaansa lausuntoon ja esittänyt vaatimustensa tueksi seuraavaa:

Ympäristöviranomaiset ovat luonnonsuojelualueen lunastustoimissa lai-minlyöneet hyvän hallintotavan mukaisen tiedottamisen kaikissa vaiheissa. Osoituksena tästä on ministeriön 27.6.2012 antaman päätöksen toimittaminen muutoksenhakijalle tiedoksi haastetiedoksiannolla vasta 17.1.2013.

Luonnonsuojelulain mukaan lunastettavan alueen omistajien kanssa on neuvoteltava. Ympäristökeskuksen edustajan toimintaa asiassa ei voida pitää lain tarkoittamana neuvotteluna. Päätöksen mukaan myöskään vesialueiden omistajien kanssa ei ole neuvoteltu, koska neuvottelut eivät olisi olleet mahdollisia ilman huomattavia vaikeuksia. Järjestäytymätön osakaskunta on kuitenkin helposti kutsuttavissa kokoukseen maanmittaustoimistosta saatavan osakasluettelon perusteella. Vesialueen lunastamisen edellytykset eivät siten myöskään täyty.

Natura-alueen osana valittajan omistama puheena oleva määräala on merkityksetön. Alueella kasvaa suuria kuusia, ja aluskasvillisuus on vähäistä. Helsinki–Lahti-moottoritien ja oikoradan melu, saasteet ja muut vaikutukset tunkeutuvat voimakkaina alueelle. Ministeriö on myöntänyt luvan 0,9 hehtaarin suuruisen määräalan lunastamiseen ja on itse ilmoittanut lunastettavan alueen olevan pinta-alaltaan 0,2 hehtaaria suurempi kuin lehtojensuojeluohjelman tai Natura-alueen rajaukset. Poikkeamaa ei voida pitää vähäisenä, koska se merkitsee 28,57 %:n lisäystä alueeseen. Poikkeamalle ei ole esitetty luonnonsuojeluun liittyviä perusteluja, minkäänlaista karttatarkastelua eikä kasvillisuusinventointia. Alueen pinta-alan ylityksestä olisi hyvän hallintotavan mukaisesti tullut järjestää maastokatselmus.

Euroopan komissio on hyväksynyt nyt puheena olevan SCI-alueen Natura 2000 -verkoston osaksi 13.1.2005. SCI-alueilla suojelu on toteutettava viimeistään kuudessa vuodessa. Koska tämä määräaika on kulunut umpeen, on lunastettavan alueen Natura-status ja samalla ympäristöministeriön luonnonsuojelulain 52 §:n mukainen toimivalta lunastusluvan myöntämiseen rauennut.

Ympäristöministeriö on lausunnossaan viitannut päätöksensä perusteluihin ja katsonut, ettei valituksessa ole esitetty sellaisia syitä, joiden perusteella valituksenalainen päätös pitäisi kumota tai sitä olisi tarpeen muuttaa. Lisäksi ministeriö on, oheistaen lausuntoonsa selvitystä lunastettua määräalaa koskevista valtion ostotarjouksista ja kiinteistörekisteriotteen yhteisestä vesialueesta RN:o 876:4, esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lunastuslupapäätöstä valmisteltaessa on tarkoin noudatettu voimassa olevaa lainsäädäntöä. Päätös on perustunut luonnonsuojelulain 10 §:ään, jossa säädetyt edellytykset kyseessä olevan aluekokonaisuuden muodostamisesta luonnonsuojelualueeksi ovat olemassa, sekä luonnonsuojelulain 52 ja 77 §:ään.

Uudenmaan ympäristökeskus, jonka sijaan sittemmin on tullut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus), oli tehnyt kirjalliset esitykset alueen ostamisesta vuosina 2000, 2004, 2006 ja 2009. Viimeisestä, 17.6.2009 päivätystä ostotarjouskirjeestä ilmenee, että muutoksenhakijaan oli lisäksi oltu puhelinyhteydessä. Lunastettavien alueiden suojelemisesta on ennen lunastukseen ryhtymistä neuvoteltu maanomistajien kanssa siten kuin luonnonsuojelulain 52 §:n 3 momentissa on edellytetty. Lunastusluvan hakemista edeltäneessä kuulemismenettelyssä muutoksenhakijalle oli varattu tilaisuus kertoa mielipiteensä asiassa. Lunastuslaissa tai muussakaan lainsäädännössä ei ELY-keskusta tai ympäristöministeriötä velvoiteta järjestämään katselmusta lunastettavalla alueella.

Lunastuksen kohteena oleva osa Ohkolanjokea virtaa suurimmaksi osaksi jo valtiolle hankitun lehtoalueen halki. Koska jokiuoma muuttaa jatkuvasti paikkaansa, on järjestäytymättömän osakaskunnan omistamaan yhteiseen vesialueeseen RN:o 876:4 kuuluva lunastettava joenosa perusteltua hankkia valtion omistukseen osana myöhemmin perustettavaa luonnonsuojelualuetta. Sen hankkiminen valtiolle vapaaehtoisin kaupoin olisi edellyttänyt jokaisen vesialueen osakastilan omistajan suostumusta. Osakaskunnassa on pelkästään osakaskiinteistöjä yli 200. Neuvottelu vesialueen kaikkien omistajien kanssa ei olisi ollut mahdollista ilman huomattavia vaikeuksia.

A:n tilasta lunastettava alue on esitetty yhtä laajana sekä lunastuskuulemisessa esillä olleessa kartassa että ministeriön lunastuslupapäätöksen liitekartalla. Lunastettavan alueen rajauksen poikkeaminen sekä Natura-alueen että lehtojensuojeluohjelman alueen rajauksesta ilmenee lunastuskuulemisen kartalta, joka on ollut myös lunastuslupahakemuksen liitteenä.

Lunastettavan alueen raja kulkee tilan Saloniemi II RN:o 3:58 kohdalla selvää kuviorajaa Ohkolanjokeen viettävän lehtorinteen yläosassa. Raja ulkopuoliseen metsään, joka on osaksi taimikkoa ja osaksi nuorta metsää, on puuston korkeudessa hyvin jyrkkä. Natura-alueen rajan ylitys perustuu nimenomaan luonnossa selvään kuviorajaan. Kasvillisuus ei ylityskohdilla eroa muusta Natura-alueesta. Se on koko jokilaaksolle tyypillisesti rinteen yläosassa kuivaa lehtoa ja lehtomaista kangasta sekä paikoin tuoretta lehtoa. Vaateliaista lehtokasveista alueella esiintyvät muun muassa lehtokuusama, mustakonnanmarja ja imikkä. Puusto on tilan alueella kuusivaltaista, mutta sekapuina on myös muutamia järeitä haapoja, joista yhdessä on papanoiden ja virtsajälkien perusteella liito-oravan käyttämä kolo. Alueen luonnontilaa kuvaa runsas lahopuun määrä.

Ministeriöllä on siten ollut tässä tapauksessa toimivalta antaa lupa lunastaa aluetta Natura- ja lehtojensuojeluohjelmarajausta laajemmalti. Hallituksen esityksessä (HE 79/1996 vp) on luonnonsuojelulain 52 §:n 2 momentin toisesta virkkeestä, johon ministeriön toimivalta ylityksen osalta perustuu, todettu, että "- - - - - - suojeluohjelmissa suojelualueiden rajaukset eivät kaikilta osin ole enää ajankohtaisia. Lunastuksen toteuttaminen niiden mukaan voi myös olla maanmittausteknisesti vaikeaa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että alue voitaisiin lunastaa ympäristöministeriön päätöksellä silloinkin, kun se rajoiltaan vähäisessä määrin poikkeaa luonnonsuojelusuunnitelmasta".

Luonnonsuojelulain 52 §:n 2 momentin tarkoittaman poikkeaman vähäisyyttä on arvioitava suhteessa suojelukohteen pinta-alaan. Sekä muutoksenhakijan tilaa että sen naapuritilaa koskeva ylitys on pinta-alaltaan yhteensä noin 0,35 hehtaaria. Laskettuna Ohkolanjoen Natura 2000 -alueen pinta-alasta, joka on 22 hehtaaria, on ylityksen osuus noin 0,35 %.

Lunastuslaissa tai luonnonsuojelulaissa ei ole säännöksiä, joiden mukaan Natura 2000 -alueen suojelun toteuttamisvelvoite ja oikeus sen toteuttamiseen lakkaisi, jos suojelua ei pystytä toteuttamaan kuuden vuoden kuluessa luonnonsuojelulain 68 §:n mukaisesti määräytyvästä ajankohdasta. Ministeriö on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 2.1.2013 taltionumero 8.

Ministeriö on vielä todennut lunastuslupapäätöksen tiedoksiannosta, että ELY-keskus oli lähettänyt päätöksen kaksi kertaa saantitodistuksella, minkä jälkeen tiedoksianto oli annettu 30.8.2012 Itä-Uudenmaan käräjäoikeuden haastemiehen toimitettavaksi. ELY-keskuksen lakimies oli vuodenvaihteessa 2012–2013 vireillä olevia asioita selvittäessään havainnut, että muutoksenhakijalta puuttui ilmoitus tiedoksisaannista. ELY-keskuksen kysyttyä asiaa ja saatua tiedon, ettei tiedoksiantoa oltu vielä saatu toimitetuksi, ELY-keskus oli kehottanut haastemiestä toimittamaan tiedoksiannon viipymättä ja tarvittaessa muutoksenhakijan työpaikkaan kuntaan.

Ministeriön lausuntoon liitettyyn kiinteistörekisteriotteeseen sisältyvän vahvistamattoman osakasluettelon mukaan muun ohella A:n tila Saloniemi II RN:o 3:58 kuuluu yhteisalueen RN:o 876:4 osakaskiinteistöihin.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vastineessaan valituksesta ja ympäristöministeriön lausunnosta todennut, että asian luonne ja sen käsittelyn vaiheet on ministeriön lausunnossa kuvattu hyvin.

A on vastaselityksessään korostanut muun ohella vielä seuraavaa:

Valitus on ympäristöministeriön lausunnosta huolimatta yhä aiheellinen. Lunastettava alue on ylittänyt Natura -alueen ja lehtojensuojeluohjelman rajaukset maanomistajasta johtuvista syistä, joka ei ole uskaltanut ulottaa talousmetsähakkuita liian lähelle Natura-aluetta. On perusteetonta ja kohtuutonta laajentaa lunastettava alue tällaiselle alueelle, joka ei voi sisältää sellaisia luontoarvoja, joita alkuperäisellä Natura-alueella ei ole. Päinvastaisessa tapauksessa ylityksen kohteena oleva alue olisi liitetty osaksi alkuperäistä suojelualuetta.

Ministeriön tapa laskea laajennuksen prosenttiosuus Ohkolanjoen Natura-alueen pinta-alasta on mielivaltainen ja kansalaisten oikeuksia halveksiva. Maanomistajan kannalta alueen laajennus ei ole vähäinen. Se on muutoksenhakijan valituksessaan esittämä 28,57 %.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 11.4.2013 antamallaan päätöksellä taltionumero 1271 hylännyt erikseen ratkaistun B:n valituksen samasta ympäristöministeriön päätöksestä 27.6.2012 n:o YM55/5734/2009, jolla ministeriö oli Uudenmaan ympäristökeskuksen hakemuksesta antanut valtiolle luvan lunastaa luonnonsuojelutarkoituksiin muun muassa Niemensalon tilaan RN:o 3:42 kuuluvan noin 1,1 hehtaarin suuruisen, B:n omistaman määräalan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. A:n valitus hylätään.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Pääasia

1. Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain säännös

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan ministeriön päätöksestä saa tehdä valituksen sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Hallintolain säännös

Hallintolain 38 §:n 1 momentin mukaan viranomainen voi toimittaa katselmuksen, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi. Asianosaiselle on varattava tilaisuus olla läsnä katselmuksessa ja esittää mielipiteensä esille tulevista seikoista. Asian laadun niin vaatiessa katselmukseen on kutsuttava myös viranomainen, jonka tehtäviin asianomaisen toiminnan valvonta lain mukaan kuuluu tai jonka asiantuntemusta tarvitaan asian ratkaisemiseksi. Katselmus on toimitettava aiheuttamatta kohtuutonta haittaa katselmuksen kohteelle tai sen haltijalle.

Yhteisaluelain (758/1989) säännökset

Yhteisaluelain 3 §:n 1 momentin mukaan yhteisen alueen tai yhteisen erityisen etuuden osakkaita ovat kiinteistöjen omistajat. Osakkaat muodostavat osakaskunnan.

Yhteisaluelain 4 §:n 1 momentin mukaan osakaskunnan tehtävänä on huolehtia yhteisen alueen tai yhteisen erityisen etuuden hallinnosta ja aluetta tai etuutta koskevien muiden asioiden hoidosta. Pykälän 2 momentin mukaan osakaskunnan toimintaa varten voidaan osakaskunnalle hyväksyä tai vahvistaa säännöt (järjestäytynyt osakaskunta).

Yhteisaluelain 10 §:n 1 momentin mukaan järjestäytymättömän osakaskunnan kokouksen kutsuu koolle joku osakkaista. Hän huolehtii myös muista kokouksen järjestämiseen liittyvistä tehtävistä. Pykälän 2 momentin mukaan, jos osakas ei halua huolehtia järjestäytymättömän osakaskunnan kokouksen koolle kutsumisesta ja sen muusta järjestämisestä, hän voi pyytää maanmittaustoimistoa määräämään toimiston palveluksessa olevan virkamiehen, jonka tehtävänä on kiinteistötoimitusten suorittaminen, huolehtimaan kokouksen koolle kutsumisesta ja järjestämisestä osakkaan ilmoittamalla tavalla.

Yhteisaluelain 11 §:n 1 momentin mukaan osakaskunnan kokouksesta tiedotetaan kaikille osakkaille lähetettävällä kirjeellä tai siitä annetaan tieto muulla tavoin todisteellisesti. Kokouskutsu voidaan antaa myös siten, että kokouksesta kuulutetaan yhdessä tai useammassa paikkakunnalla yleisesti leviävässä sanomalehdessä ja ilmoitetaan kirjekortilla niille toisesta kunnasta oleville osakkaille, joiden osoite on tiedossa. Pykälän 2 momentin mukaan, jos kaksi tai useammat omistavat osakaskiinteistön yhteisesti, saadaan kutsukirje sen osalta toimittaa yhdelle yhteisomistajista. Kutsukirje on kuitenkin lähetettävä kaikille niille yhteisomistajille, jotka lähettämistä pyytävät ja ilmoittavat tätä varten osoitteensa. Pykälän 3 momentin mukaan kutsu on asianmukaisesti toimitettu, kun edellä tarkoitetut kirjeet on postitettu ja ilmoitus julkaistu vähintään 14 päivää ennen kokousta.

Yhteisaluelain 24 §:n 2 momentin mukaan, jos osakaskunta päättää, että yhteistä aluetta tai yhteistä erityistä etuutta koskevaa oikeudenkäyntiä tai viranomaisessa käsiteltävää asiaa ei panna vireille tai ei jatketa, taikka jollei osakaskunta muutoin valvo etuaan yhteistä aluetta tai yhteistä erityistä etuutta koskevassa, tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa käsiteltävässä asiassa, osakas saa kuitenkin ajaa kannetta tai muutoin valvoa osakaskunnan etua asiassa. Mitä siinä oikeudenkäynnissä tai muutoin tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa käsiteltävässä asiassa voitetaan, tulee osaskunnan hyväksi.

Lunastuslain säännökset

Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977; jäljempänä lunastuslaki) 1 §:n mukaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksessa on, jollei muussa laissa toisin ole säädetty, noudatettava lunastuslakia.

Lunastuslain 4 §:n 1 momentin mukaan lunastaa saadaan, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla taikka jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty. Pykälän 3 momentin mukaan erityisistä lunastusperusteista on voimassa, mitä erikseen on säädetty.

Lunastuslain 7 §:n 1 momentin mukaan lunastuslupaa haettaessa on esitettävä selvitys, jonka mukaan voidaan arvostella lunastuksen tarpeellisuus tai todeta lunastusoikeuden olemassaolo. Hakemukseen on liitettävä pykälän 2 momentissa tarkoitetut selvitykset. Jos hakemus koskee kiinteistöjen yhteistä aluetta, on asianosaisista pykälän 3 momentin mukaan esitettävä vain sellainen selvitys, joka on tarpeen tiedoksiannon toimittamiseksi.

Lunastuslain 8 §:n 1 momentin mukaan lunastettavan kiinteän omaisuuden omistajalle ja käyttöoikeuden haltijalle on, jollei hakija näytä heidän kirjallisesti suostuneen lunastukseen, ennen lunastusluvan antamista varattava tilaisuus antaa määräajassa lausuntonsa asiasta. Määräaika lausunnolle ei saa olla lyhyempi kuin 30 päivää eikä pitempi kuin 60 päivää tiedoksiannosta. Tiedoksiannosta säädetään tarkemmin lain 9 §:ssä, jonka 3 momentti koskee yhteisalueiden osakaskuntia.

Lunastamista koskevat luonnonsuojelulain säännökset ja lain esityöt

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 52 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvostolla on oikeus luonnonsuojelualueen perustamista varten tai muutoin luonnonsuojelulaissa tarkoitetun suojelun toteuttamiseksi lunastaa kiinteää omaisuutta ja erityisiä oikeuksia siinä järjestyksessä kuin lunastuslaissa säädetään.

Pykälän 2 momentin (553/2004) mukaan lunastusluvasta voi kuitenkin pykälän 1 momentin säännöksiä noudattaen päättää ympäristöministeriö, jos kysymys on alueesta, joka sisältyy lainvoimaiseen luonnonsuojeluohjelmaan taikka sisältyy tai lainvoimaisen valtioneuvoston ehdotuksen mukaan kuuluu Natura 2000 -verkostoon luonnonsuojelulain nojalla toteutettavaksi tarkoitettuna kohteena, tai tällaisen alueen käyttöoikeudesta. Sama koskee aluetta, joka rajoiltaan vähäisessä määrin poikkeaa luonnonsuojeluohjelman alueesta tai edellä tarkoitetusta Natura 2000 -verkoston kohteesta, edellyttäen, että luonnonsuojelu tai muu yleinen etu vaatii lunastamista.

Pykälän 3 momentin mukaan ennen 1 tai 2 momentissa tarkoitettuun lunastukseen ryhtymistä on, jos se on mahdollista ilman huomattavia vaikeuksia, neuvoteltava asiasta maanomistajan kanssa.

Luonnonsuojelulain 77 §:n 1 momentin mukaan se, mitä lain 52 §:n 2 momentissa säädetään luonnonsuojeluohjelmasta, sovelletaan myös momentissa lueteltuihin valtioneuvoston ennen luonnonsuojelulain voimaantuloa hyväksymiin suojeluohjelmiin ja -päätöksiin. Luettelon 4 kohdassa mainitaan lehtojensuojeluohjelma (13.4.1989).

Hallituksen esityksessä luonnonsuojelulaiksi (HE 79/1996 vp) on luonnonsuojelulain 52 §:n alkuperäisen 2 momentin toista virkettä perusteltu lausumalla muun ohella, että "- - - - - - suojeluohjelmissa suojelualueiden rajaukset eivät kaikilta osin ole enää ajankohtaisia. Lunastuksen toteuttaminen niiden mukaan voi myös olla maanmittausteknisesti vaikeaa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että alue voitaisiin lunastaa ympäristöministeriön päätöksellä silloinkin, kun se rajoiltaan vähäisessä määrin poikkeaa luonnonsuojelusuunnitelmasta". Momentin muutoksella 553/2004 Natura 2000 -verkosto on lunastusmenettelyn osalta rinnastettu valtioneuvoston hyväksymiin suojeluohjelmiin.

Luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksiä koskeva säännös

Luonnonsuojelulain 10 §:n 1 momentin mukaan luonnonsuojelualueita ovat kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet.

Pykälän 2 momentin mukaan luonnonsuojelualueen perustamisen yleisenä edellytyksenä on, että: 1) alueella elää tai on uhanalainen, harvinainen tai harvinaistuva eliölaji, eliöyhteisö tai ekosysteemi, 2) alueella on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, 3) alueella on erikoinen tai harvinainen luonnonmuodostuma, 4) alue on erityisen luonnonkaunis, 5) alueella on harvinaistuva perinneluontotyyppi, 6) luontotyypin tai eliölajin suotuisan suojelutason säilyttäminen tai saavuttaminen sitä vaatii, tai 7) alue on muutoin niin edustava, tyypillinen tai arvokas, että sen suojelu voidaan katsoa luonnon monimuotoisuuden tai kauneuden säilyttämisen kannalta tarpeelliseksi.

Natura 2000 -verkoston toteuttamiseen liittyvät luontodirektiivin ja luonnonsuojelulain säännökset

Luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan, kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, kyseisen jäsenvaltion on muodostettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa määrittäen toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat direktiivin liitteessä I tarkoitetun luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella.

Natura 2000 -verkoston toteuttamista koskevan luonnonsuojelulain 68 §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon sisällytetyillä alueilla on toteutettava suojelutavoitteita vastaava suojelu mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuudessa vuodessa siitä, kun komissio tai neuvosto on hyväksynyt alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Mainitun lain 64 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuilla linnustonsuojelualueilla suojelu on kuitenkin toteutettava viipymättä sen jälkeen kun alueesta on tehty ilmoitus komissiolle.

Luonnonsuojelulain 68 §:n esityöt

Hallituksen esityksessä luonnonsuojelulaiksi (HE 79/1996 vp.) on luonnonsuojelulain 68 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälällä pannaan täytäntöön luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohta. Artiklan mukaisesti pykälä velvoittaa toteuttamaan tarpeelliset suojelutoimenpiteet mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuudessa vuodessa siitä, kun alue on hyväksytty yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi eli sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Edellä sanotusta poiketen niiden alueiden osalta, jotka jäsenvaltiot lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan perusteella ovat velvolliset osoittajaan linnustonsuojelualueiksi, ei ole mitään toteuttamisaikaa, vaan valtioiden on saatettava voimaan tarpeelliset käyttörajoitukset välittömästi. Tämän vuoksi ehdotetaan, että alueilla, jotka maamme on ilmoittanut komissiolle linnustonsuojelualueiksi, suojelu olisi toteutettava viipymättä. Luonnollisesti alue on voitu suojella jo ennen ilmoitustakin.

Pykälän sanonnalla "suojelutavoitteita vastaava suojelu" on tarkoitettu viitata luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan määräykseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava "tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia". Mainitussa pykälässä tarkoitetun velvollisuuden voidaan katsoa kohdistuvan valtioneuvostoon ja sen alaisiin luonnonsuojelua toteuttaviin viranomaisiin.

2. Lunastuslupapäätöksen viivästynyt tiedoksiantaminen

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on kysymys lunastuslupamenettelyn lainmukaisuudesta ja lunastusluvan myöntämisen edellytyksistä, eikä tällöin ole oikeudellista merkitystä valituksessa esitetyillä, lupa-asiassa annetun päätöksen tiedoksiantoon liittyvillä seikoilla.

3. Hallintoviranomaisen katselmus

Hallintolain 38 §:n 1 momentin mukaan katselmusta ei ole säädetty hallintoasiassa pakolliseksi, vaan sen toimittaminen riippuu viranomaisen harkinnasta. Myöskään luonnonsuojelulaissa tai lunastuslaissa ei edellytetä hallintolaissa tarkoitetun katselmuksen toimittamista lunastusta koskevaa asiaa valmisteltaessa. Saadun selvityksen mukaan katselmuksen toimittaminen ei tässä tapauksessa ole ollut tarpeen sen varmistamiseksi, että alueen luontoarvot, joiden johdosta alue oli aikanaan hyväksytty lehtojensuojeluohjelmaan ja sisällytetty Natura 2000 -verkostoon, olivat yhä olemassa lunastuslupaa annettaessa.

4. Maanomistajan kanssa käydyt neuvottelut ennen lunastukseen ryhtymistä

Luonnonsuojelulain 52 §:n 3 momentissa ei tarkemmin säädetä, miten siinä tarkoitetut neuvottelut on järjestettävä ja minkälaiset valtuudet neuvottelua käyvillä osapuolilla on oltava. Tällaisten säännösten puuttuessa ei ole estettä neuvottelujen järjestämiselle suullisesti tai puhelimitse. Yhteisalueen yksittäisellä osakkaalla ei kuitenkaan ole valtaa sopia suojeluun liittyvistä kysymyksistä muita osakkaita sitovalla tavalla. Tämänkaltaiseen neuvotteluun ei siten yleensä ole aihetta.

Yhteisalueen etujen valvonta, johon yksittäisellä osakkaallakin on yhteisaluelain 24 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla oikeus, toteutuu säännönmukaisesti lunastuslupaviranomaiselle annettavien lausuntojen ja myöhemmin mahdollisen muutoksenhaun kautta. Tässä yhteydessä on myös otettava huomioon, ettei lausunnolle asetettava määräaika lunastuslain 8 §:n 1 momentin mukaan saa olla 60 päivää pitempi.

Saadun selvityksen mukaan neuvotteluja lunastettavan määräalan ostamisesta tilasta Saloniemi II RN:o 3:58 on vuosina 2000–2009 valtion puolesta käynyt ympäristökeskuksen viranhaltija pääasiassa kirjallisin tarjousesityksin. Maanomistajan kanssa on näin ollen neuvoteltu luonnonsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaisesti.

Yhteinen vesialue RN:o 876:4 kuuluu järjestäytymättömälle osakaskunnalle, johon kuuluu yli 200 osakaskiinteistöä. A on yksi osakaskunnan osakkaista. Ympäristöviranomaisilla ei yhteisaluelain mukaan ole valtaa kutsua koolle osakaskunnan kokousta. Uudenmaan ympäristökeskus ei myöskään ole lunastuslupa-asiaa valmistellessaan luonnonsuojelulain 52 §:n 3 momentissa säädetyssä tarkoituksessa varannut hänelle tai muillekaan osakaskunnan osakkaille tilaisuutta kutsua koolle osakaskunnan kokousta neuvottelemaan ennen lunastukseen ryhtymistä kiinteistön vapaaehtoisesta suojelusta ja mahdollisesti tekemään asiasta päätöksiä.

Kun otetaan huomioon osakaskiinteistöjen suuri määrä, neuvottelut näiden omistajien kanssa eivät ole olleet mahdollisia ilman huomattavia vaikeuksia. Lunastukseen on näin ollen voitu ryhtyä tuon alueen osalta edellyttämättä osakkailta yhteisaluelain 10 §:n mukaista menettelyä. Tuollaista menettelyä ei lausuntoajan kuluessa ole käynnistetty oma-aloitteisestikaan. Myöskään luonnonsuojelulain 52 §:n 3 momentissa tarkoitettuja neuvotteluja ei näin ollen ole voitu käydä.

5. Lunastusluvan myöntämisedellytykset

Kysymyksessä oleva 0,9 hehtaarin suuruinen määräala tilasta Saloniemi II RN:o 3:58 on osa Natura 2000 -verkostoon kuuluvasta kohteesta Ohkolanjokilaakso (FI010006) ja myös valtakunnalliseen lehtojensuojeluohjelmaan kuuluvasta kohteesta (LHO010103) Ohkolanjokilaakson lehto. Valtioneuvoston 20.8.1998 Natura -verkoston Suomen ehdotuksen hyväksymisestä antaman päätöksen mukaan mainitun Natura -kohteen nyt kysymyksessä olevan osa-alueen (jokivarsi ja lehto) osalta toteuttamistapa on luonnonsuojelulain mukainen lunastus. Euroopan komissio on päätöksellään 13.1.2005 hyväksynyt kohteen Natura-verkoston osaksi luontodirektiivin (92/43/ETY) mukaisena SCI-alueena. Natura-kohteen nyt kysymyksessä olevan osa-alueen (jokivarsi ja lehto) kokonaispinta-ala on noin 18,5 hehtaaria. Suurin osa tästä alueesta on myös lehtojensuojeluohjelman aluetta.

Luonnonsuojelulain 68 §:ssä säädetty, hallintoa sinänsä sitova määräaika Natura 2000 -verkoston toteuttamiseksi on tässä tapauksessa valituksessa tarkoitetulla tavalla ylitetty. Tämä ei kuitenkaan vapauta luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetyistä, Suomea sitovista Natura 2000 -verkostoa koskevista velvoitteista.

Lunastamisen edellytykset määräytyvät luonnonsuojelulain 52 §:n 1 momentin nojalla. Luonnonsuojelulain 52 §:n 1 momentti on lunastuslain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettu erityinen lunastusperuste. Kysymyksessä olevassa erityiseen lunastusperusteeseen perustuvassa lunastuslupa-asiassa sovelletaan luonnonsuojelulain säännösten ohella lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmeneviä yleisiä lunastusoikeudellisia periaatteita.

Lunastuslupa voidaan mainittu säännös huomioon ottaen myöntää luonnonsuojelualueen perustamista varten. Lunastettavan alueen tulee täyttää jokin luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa luetelluista perusteista. Alueen sisältyminen suojeluohjelmaan tai Natura 2000 -verkostoon ei sellaisenaan ole peruste lunastaa aluetta suojelualueen perustamiseksi.

Lunastuksen luonnonsuojelulliset perusteet ilmenevät ympäristöministeriön päätöksestä.

Kohteen sisältyminen Natura 2000 -verkostoon tai suojeluohjelmaan ei sellaisenaan oikeuta siihen kuuluvan alueen lunastamiseen, vaan luonnonsuojelulain 52 §:n 1 momentissa säädettyjen lunastamisen edellytysten on oltava käsillä kussakin yksittäistapauksessa. Luonnonarvot, joiden perusteella alue on valittu osaksi Natura 2000 -verkostoa ja suojeluohjelmaa, voivat kuitenkin olla lunastamisenkin perusteena. Asiassa voi tämän vuoksi tulla arvioitavaksi myös, ovatko alueen luonnonarvot heikentyneet sillä tavoin, ettei Natura 2000 -verkoston ja lehtojensuojeluohjelman toteuttamiseen perustamalla alue luonnonsuojelualueeksi ole tältä osin enää edellytyksiä. Lunastuksen edellytyksiä arvioitaessa on myös otettava huomioon, että yksittäisellä osa-alueella voi siitä huolimatta olla merkitystä koko kohteen ja sen yhtenäisyyden kannalta.

Ympäristöministeriön päätöksen mukainen lunastettava kokonaisuudessaan noin 3,3 hehtaarin suuruinen alue kuuluu lähes kokonaan Natura 2000 -verkostoon sekä samoin lähes kokonaan lehtojensuojeluohjelmaan. Asiassa saadun selvityksen mukaan alueella on edelleen huolimatta Kerava–Lahti -oikoradan ja Helsinki–Lahti -moottoritien rakentamisesta niitä luontoarvoja, joiden perusteella alue on aikanaan valittu lehtojensuojeluohjelmaan ja liitetty Natura 2000 -verkostoon, muun muassa ministeriön päätöksessä lueteltuja luontodirektiivin liitteen I luontotyyppejä, etenkin boreaalisia lehtoja. Lunastettava alue muodostaa yhdessä muiden samalla ministeriön päätöksellä lunastettujen alueiden kanssa oleellisen osan suojelukohdetta, joka muilta osiltaan jo on hankittu valtion omistukseen. Kun otetaan huomioon alueen luontoarvoista asiakirjoissa oleva selvitys ja vanhojen, täysin luonnontilassa säilyneiden metsäalueiden vähäisyys Etelä-Suomessa, lunastuksen kohteena oleva alue myös laajemman kokonaisuuden osana täyttää luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa asetetut yleiset edellytykset luonnonsuojelualueen perustamiseksi ja etenkin momentin 6 kohdassa tarkoitetun luontotyypin (boreaaliset lehdot) suotuisan suojelutason saavuttamisen varmistamiseksi. Luonnonsuojelulain nojalla ei ole edellytyksiä alueen rajaamiseksi toisin kuin ympäristöministeriön päätöksessä on tehty.

Lunastaminen ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla myöskään vastoin lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmeneviä periaatteita.

Lunastuslupa kohdistuu tilan Saloniemi II RN:o 3:58 kohdalla noin 0,20 hehtaarin osalta sellaiseen alueeseen, joka ei kuulu Natura 2000 -kohteeseen tai lehtojensuojeluohjelman alueeseen. Saadun selvityksen perusteella lunastettava alue on kuitenkin rajattu tilan Saloniemi II kohdalla selvää kuviorajaa Ohkolanjokeen viettävän lehtorinteen yläosassa. Raja ulkopuoliseen metsään, joka on osaksi taimikkoa ja osaksi nuorta metsää, on puuston korkeudessa hyvin jyrkkä. Natura-kohteen rajan ylitys perustuu siten luonnossa havaittavaan selvään kuviorajaan, eikä kasvillisuus ylityskohdilla eroa muun Natura-alueen kasvillisuudesta. Tähän nähden ympäristöministeriö on voinut päätöksessään mainituin perustein myöntää luvan lunastaa tilasta Saloniemi II RN:o 3:58 kysymyksessä olevan määräalan.

6. Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ympäristöministeriön päätös ei ole A:n valituksessa esiin tuoduissa suhteissa hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi A:n valitus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila ja Leena Äärilä. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.