KHO:2013:162

Kunnan sivistysjohtaja oli päättänyt, että oppilaalle annetaan perusopetuslain 17 §:ssä tarkoitettua erityistä tukea, joka muodostuu erityisopetuksesta ja muusta perusopetuslain mukaan annettavasta tuesta. Samalla hän oli päättänyt, että oppilaalle ei myönnetä henkilökohtaista avustajaa.

Perusopetuslain 42 §:n 2 momentin mukaan erityisen tuen järjestämistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla aluehallintovirastoon. Sivistysjohtajan päätökseen oli liitetty valitusosoitus aluehallintovirastoon. Aluehallintoviraston siirrettyä oppilaan vanhempien asiassa tekemän valituksen hallinto-oikeuden käsiteltäväksi hallinto-oikeus jätti mainitun valituksen toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että perusopetuslain 42 §:n 1 momentti huomioon ottaen henkilökohtaista avustajaa koskevaan päätökseen haetaan muutosta hallinto-oikeuteen tehtävällä valituksella. Henkilökohtaisesta avustajasta päättäminen erityistä tukea koskevan päätöksen yhteydessä ei vaikuttanut valitustiehen.

Koska hallinto-oikeus ei ollut tutkinut valitusta, sen päätös oli kumottava ja asia palautettava sille uudelleen käsiteltäväksi.

Perusopetuslaki 17 § 1 ja 2 momentti, 31 § sekä 42 § 1 momentti ja 2 momentti 2 kohta

Päätös, josta valitetaan

Oulun hallinto-oikeus 10.12.2012 nro 12/0562/2

Asian aikaisempi käsittely

H:n kaupungin sivistysjohtaja on 1.6.2012 tekemällään päätöksellä jatkanut A:lle (s. 4.6.2002) tehdyn pedagogisen selvityksen perusteella perusopetuslain mukaisen erityisen tuen antamista 1.8.2012 alkaen ja hylännyt henkilökohtaisen avustajan palkkaamista koskevan hakemuksen. Opettajan arvion mukaan oppilas ei tarvitse henkilökohtaista avustajaa, koska hän suoriutuu koulutyöstä muutoinkin.

Päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen voi hakea muutosta Pohjois-Suomen aluehallintovirastolta.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto oli A:n huoltajien valitettua sivistysjohtajan päätöksestä aluehallintovirastoon hallintolain 21 §:n nojalla siirtänyt valituksen Oulun hallinto-oikeudelle, koska perusopetuslain 42 §:n 1 momentin mukaan perusopetuslain 31 §:ssä säädettyyn etuun ja oikeuteen (muun muassa avustajapalvelut) liittyvään päätökseen haetaan muutosta hallinto-oikeudelta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Perusopetuslain 17 §:n 1 momentin mukaan erityinen tuki muodostuu erityisopetuksesta ja muusta tämän lain mukaan annettavasta tuesta. Erityisopetus järjestetään oppilaan etu ja opetuksen järjestämisedellytykset huomioon ottaen muun opetuksen yhteydessä tai osittain tai kokonaan erityisluokalla tai muussa soveltuvassa paikassa. Tässä momentissa tarkoitetun oppilaan opetuksessa voidaan poiketa lain 11 §:stä sen mukaan kuin lain 14 §:n nojalla säädetään tai määrätään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan erityisen tuen antamiseksi opetuksen järjestäjän tulee tehdä kirjallinen päätös, jota tarkistetaan ainakin toisen vuosiluokan jälkeen sekä ennen seitsemännelle vuosiluokalle siirtymistä. Erityisen tuen antamista koskevassa päätöksessä on määrättävä oppilaan pääsääntöinen opetusryhmä, mahdolliset tulkitsemis- ja avustajapalvelut sekä muut perusopetuslain 31 §:ssä tarkoitetut palvelut sekä tarvittaessa 1 momentissa tarkoitettu oppilaan opetuksen poikkeava järjestäminen.

Perusopetuslain 42 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuun opetuksen järjestäjän päätökseen, joka koskee lain 13 §:ssä tarkoitettua uskonnon ja elämänkatsomustiedon opetusta, oppilaalle annettavaa varoitusta, oppilaan määräaikaista erottamista, lain 31, 31 a, 32 ja 33 §:ssä ja 34 §:n 1 momentissa säädettyä etua ja oikeutta, haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Muuhun kuin tässä momentissa mainittuun lain 36 §:ssä tarkoitettuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Perusopetuslain 42 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, päätökseen haetaan muutosta valittamalla aluehallintovirastolta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jos päätös koskee lain 17 §:ssä tarkoitetun erityisen tuen järjestämistä.

A saa erityistä tukea koulunkäyntiinsä erityisopetuksen muodossa. Asiassa on kysymys sen arvioimisesta, tarvitseeko A tämän lisäksi erityiseen tukeen kuuluvana myös oman henkilökohtaisen avustajan, ja siten perusopetuslain 17 §:n mukaisesta erityisen tuen järjestämisestä, jota koskevaan päätökseen haetaan muutosta aluehallintovirastolle tehtävällä valituksella. Aluehallintoviraston ei näin ollen olisi tullut siirtää alun perin sille tehtyä valitusta hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on valitusta enempää tutkimatta siirtänyt sen aluehallintoviraston käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan perusopetuslain 42 §:n 5 momentin mukaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Tuula Vilenius. Esittelijä Kaarina Kemppainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on hakemuksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös puretaan ja asia siirretään toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi.

Aluehallintovirasto on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Perusopetuslain 42 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun opetuksen järjestäjän päätökseen, joka koskee 31 §:ssä säädettyä etua ja oikeutta, haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Perusopetuslakia on muutettu 24.6.2010 annetulla lailla (642/2010), joka on tullut voimaan 1.1.2011. Perusopetuslain 17 §:n 1 momentin mukaan erityinen tuki muodostuu erityisopetuksesta ja muusta lain mukaan annettavasta tuesta. Saman pykälän 2 momentin mukaan erityisen tuen antamista koskevassa päätöksessä on määrättävä oppilaan pääsääntöinen opetusryhmä, mahdolliset tulkitsemis- ja avustajapalvelut sekä muut 31 §:ssä tarkoitetut palvelut sekä tarvittaessa 1 momentissa tarkoitettu oppilaan opetuksen poikkeava järjestäminen.

Perusopetuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 109/2009 vp) pääasiallisen sisällön mukaan esityksessä ehdotetaan muutettavaksi perusopetuslain erityisopetusta ja oppilaalle annettavaa muuta tukea koskevia säännöksiä. Tavoitteena on vahvistaa oppilaan oikeutta suunnitelmalliseen varhaiseen ja ennalta ehkäisevään oppimisen ja kasvun tehostettuun tukeen. Oppilaille, jotka tarvitsevat pidempikestoista ja laajempaa tukea, tehdään päätös erityisestä tuesta samoilla perusteilla kuin nykyisin. Erityisen tuen päätöksessä tulisi määrätä nykyistä täsmällisemmin oppilaan opetuksen järjestämisestä ja hänen tarvitsemistaan tukipalveluista. Perusopetuslain 17 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan erityisopetusta koskevaa säännöstä ehdotetaan muutettavan siten, että erityisopetus olisi osa oppilaalle annettavaa erityistä tukea. Erityisopetus tuen muotona säilyisi, mutta erityisopetukseen ottamisen ja siirtämisen käsitteistä luovuttaisiin.

Perusopetuslain 17 §:n muutettu sanamuoto ja sitä koskeva hallituksen esitys huomioon ottaen lainmuutoksen tarkoituksena on ollut ainoastaan täsmentää sitä, mistä erityisen tuen päätöksessä tulisi määrätä. Avustajapalvelu on yksi erityisen tuen muoto muiden tukimuotojen ohella ja siitä tulee tarvittaessa määrätä erityisen tuen päätöksessä. Perusopetuslain 42 §:n 1 momentin mukaan avustajapalvelun osalta muutoksenhakuviranomaisena toimii hallinto-oikeus. Perusopetuslaissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä ei ole mainintaa siitä, että perusopetuslain mukaisia muutoksenhakusääntöjä olisi ollut tarkoitus muuttaa lainmuutoksen yhteydessä aikaisemmasta oikeustilasta poikkeavalla tavalla.

Aluehallintovirasto on toimivaltainen perusopetuslain 42 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla asioissa, jotka sisältävät pedagogista tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Avustajapalvelun osalta kysymys on subjektiivisesta oikeudesta, jonka arvioiminen kuuluu tuomioistuimen toimivaltaan. Avustajapalveluista tehtyjen valitusten tutkiminen ensiasteen muutoksenhakuviranomaisena näyttää jatkuneen kolmessa hallinto-oikeudessa perusopetuslain muutoksen jälkeenkin. Tulkintalinja näyttää tältä osin vakiintuneen aiemman oikeustilan mukaiseksi ja vastaa aluehallintoviraston käsitystä oikeasta muutoksenhakujärjestyksestä.

Oulun hallinto-oikeuden tulkinta johtaa asianosaisen oikeusturvan kannalta perusteettomasti lopputulokseen, jossa avustajapalvelua koskevan asian saattaminen korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi perusopetuslain 42 §:n 5 momentin johdosta estyy ja loukkaa siten perustuslain 21 §:n mukaista oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Tulkinta ei ole myöskään linjassa sen yleisen lainsäädäntökehityksen kanssa, että lainkäyttöasioita on pyritty siirtämään hallintoviranomaisilta tuomioistuinten käsiteltäväksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus, joka on tutkinut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston kirjelmän hallinto-oikeuden päätöksestä tehtynä valituksena, poistaa hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn ilmoituksen valituskiellosta ja kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen sekä palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet ja niiden esityöt

Perusopetuslain 17 §:n (642/2010) 1 momentin mukaan erityinen tuki muodostuu erityisopetuksesta ja muusta tämän lain mukaan annettavasta tuesta. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen tuen antamiseksi opetuksen järjestäjän tulee tehdä kirjallinen päätös, jota tarkistetaan ainakin toisen vuosiluokan jälkeen sekä ennen seitsemännelle vuosiluokalle siirtymistä. Erityisen tuen antamista koskevassa päätöksessä on määrättävä oppilaan pääsääntöinen opetusryhmä, mahdolliset tulkitsemis- ja avustajapalvelut sekä muut 31 §:ssä tarkoitetut palvelut sekä tarvittaessa 1 momentissa tarkoitettu oppilaan opetuksen poikkeava järjestäminen.

Perusopetuslain 31 §:n 1 momentin (477/2003) mukaan opetus ja sen edellyttämät oppikirjat ja muu oppimateriaali sekä työvälineet ja työaineet ovat oppilaalle maksuttomia. Vammaisella ja muulla erityistä tukea tarvitsevalla oppilaalla on lisäksi oikeus saada maksutta opetukseen osallistumisen edellyttämät tulkitsemis- ja avustajapalvelut, muut opetuspalvelut, erityiset apuvälineet sekä 39 §:n nojalla järjestettävät palvelut.

Perusopetuslain 42 §:n (1444/2009) 1 momentin mukaan muun muassa mainitussa laissa tarkoitettuun opetuksen järjestäjän päätökseen, joka koskee 31 §:ssä säädettyä etua ja oikeutta, haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan (642/2010) mukaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla aluehallintovirastolta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jos päätös koskee 17 §:ssä tarkoitetun erityisen tuen järjestämistä.

Hallituksen esityksessä laiksi perusopetuslain muuttamisesta (HE 109/2009 vp), joka koskee perusopetuslain erityisopetusta ja oppilaalle annettavaa muuta tukea koskevien säännösten muuttamista, on yleisperusteluissa todettu muun ohella, että erityisen tuen antamiseksi oppilaalle tehtäisiin nykyisen erityisopetukseen ottamista ja siirtämistä koskevan päätöksen sijasta erityistä tukea koskeva päätös. Päätös olisi määräaikainen ja siinä päätettäisiin oppilaan oikeusturvan kannalta merkityksellisistä asioista. Ehdotuksella vahvistettaisiin pedagogisen ja moniammatillisen asiantuntemuksen merkitystä erityisen tuen päätöstä valmisteltaessa.

Mainitussa hallituksen esityksessä on lakiehdotuksen 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että erityisenä tuen muotoina olisivat erityisopetuksen lisäksi muut esi- ja perusopetuksessa käytettävät opetukselliset ja oppilashuollolliset tukimuodot.

Edelleen hallituksen esityksestä ilmenee, että 17 §:n 2 momentin mukaan erityisen tuen järjestämiseksi oppilaalle tulisi tehdä kirjallinen päätös, josta huoltajalla olisi muutoksenhakuoikeus. Ehdotetun säännöksen mukaisesti erityisen tuen päätöksessä tulee päättää oppilaan pääsääntöisestä opetusryhmästä. Tällä tarkoitetaan päätöstä siitä, annetaanko oppilaalle opetusta yleisopetuksen ryhmässä vai kokonaan tai osittain erityisopetuksen ryhmässä. Lisäksi tulisi päättää oppilaan tarvitsemista riittävistä tulkitsemis- ja avustajapalveluista sekä 31 §:ssä tarkoitetuista palveluista.

Mainitussa hallituksen esityksessä on lakiehdotuksen 42 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että muutoksenhakua koskevaan säännökseen ehdotetaan teknistä muutosta erityistä tukea koskevan säännöksen muutosehdotuksen vuoksi.

Asiakirjoista saatu selvitys

H:n kaupungin sivistysjohtaja on 1.6.2012 tekemällään päätöksellä jatkanut A:lle tehdyn pedagogisen selvityksen perusteella perusopetuslain mukaisen erityisen tuen antamista 1.8.2012 alkaen ja hylännyt henkilökohtaisen avustajan palkkaamista koskevan hakemuksen. Päätöksen mukaan opettajan arvion perusteella oppilas ei tarvitse henkilökohtaista avustajaa, koska oppilas suoriutuu koulusta muutoinkin. Päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen voidaan hakea muutosta Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle tehtävällä valituksella.

A:n huoltajat ovat 14.6.2012 Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon saapuneessa valituksessaan vaatineet sivistysjohtajan päätöksen kumoamista siltä osin kuin päätöksessä on päätetty, ettei A:lle järjestetä henkilökohtaista avustajaa. Huoltajat ovat vaatineet, että A:lle järjestetään opetus pienryhmässä hänen edellytystensä mukaisesti ja että hän saa henkilökohtaisen kouluavustajan tuen oppimiseensa.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on siirtänyt valituksen Oulun hallinto-oikeudelle, koska perusopetuslain 42 §:n 1 momentin mukaan perusopetuslain 31 §:ssä säädettyyn etuun ja oikeuteen (muun muassa avustajapalvelut) liittyvään päätökseen haetaan muutosta hallinto-oikeudelta.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys oikeasta valitustiestä haettaessa muutosta erityistä tukea koskevaan päätökseen siltä osin kuin siinä on päätetty, ettei oppilaalle järjestetä henkilökohtaista avustajaa.

Kuten edellä kohdassa "Sovellettavat oikeusohjeet" mainitussa hallituksen esityksessä perusopetuslain muuttamisesta (HE 109/2009 vp) on muutoksenhakua koskevan 42 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, puheena olevaan säännökseen on perusopetuslain erityisopetusta ja oppilaalle annettavaa muuta tukea koskevien säännösten muuttamisen johdosta tehty ainoastaan tekninen muutos. Henkilökohtaisesta avustajasta päättäminen perusopetuslain 17 §:ssä tarkoitettua erityistä tukea koskevan päätöksen yhteydessä ei siten ole vaikuttanut siihen, miten avustajapalvelua koskevaan päätökseen haetaan muutosta. Tämä tulkinta sisältyy myös Opetushallituksen verkkosivuilla kohdassa "säädöksiä ja ohjeita" julkaistuun viranomaisen kantaan.

Koska oppilaan oikeus henkilökohtaiseen avustajaan koskee perusopetuslain 31 §:ssä säädettyä etuutta ja oikeutta, perusopetuslain 42 §:n 1 momentin mukaisesti tällaiseen päätökseen haetaan muutosta hallinto-oikeuteen tehtävällä valituksella. Henkilökohtaisesta avustajasta päättäminen perusopetuslain 17 §:ssä tarkoitettua erityistä tukea koskevan päätöksen yhteydessä ei vaikuta siihen, miten avustajapalvelua koskevaan päätökseen haetaan muutosta. Sivistysjohtajan olisi siten tullut liittää 1.6.2011 tekemäänsä päätökseen valitusosoitus, jonka mukaan perusopetuslain 31 §:ssä tarkoitettujen avustajapalvelujen osalta päätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista ja perusopetuslain 17 §:ssä tarkoitetun erityisen tuen järjestämisen osalta aluehallintovirastoon 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetty ilmoitus valituskiellosta ei koske asiaa, jossa on kysymys hallinto-oikeuden toimivallan ratkaisemisesta. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut liittää mainittua valituskieltoa päätökseensä.

A:n huoltajien valituksen käsittely kuuluu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Koska hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Janne Aer. Asian esittelijä Riitta Kreula.