KHO:2013:189

Ympäristölautakunta oli vaatinut ELY-keskusta antamaan hakemuksessa yksilöityjä määräyksiä vesien pilaantumisen rajoittamiseksi. ELY-keskus oli katsonut päätöksessään, ettei ympäristönsuojelulain 13 luvussa tarkoitettujen hallintopakkokeinojen käyttäminen ollut tarpeen ja hylännyt ympäristölautakunnan vaatimukset.

Hallinto-oikeus oli kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja palauttanut asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksessään, että ELY-keskuksen ei olisi pitänyt jättää lähivesien kunnostus- ja puhdistustoimia kokonaan toiminnanharjoittajan itsensä määrittelemien toimien varaan eikä kaikilta osin hylätä ympäristölautakunnan vaatimusta kaivoksen lähivesien kunnostamiseksi ja puhdistamiseksi.

Kaivostoiminnan ympäristö- ja vesitalouslupapäätöstä oli sittemmin muutettu aluehallintoviraston antamalla päätöksellä, joka ei ollut vielä lainvoimainen. Ympäristö- ja vesitalousluvan vesien johtamista koskevien lupamääräysten muututtua ei toiminnanharjoittajaa enää voitu velvoittaa noudattamaan alkuperäisen luvan lupamääräyksiä. ELY-keskukseen oli niin ikään myöhemmin tullut vireille saman toiminnanharjoittajan toimintaa koskevia muita hallintopakkohakemuksia, joiden yhdessä käsitteleminen esillä olevan hakemuksen kanssa oli perusteltua. Edellä lausuttujen ELY-keskuksen päätöksen jälkeen tapahtuneiden olosuhteiden muutosten vuoksi ei ollut kaivosyhtiön valituksesta perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla asia oli palautettu ELY-keskukselle käsiteltäväksi yhdessä muiden hakemusten kanssa kokonaiskäsityksen saamiseksi ympäristövaikutuksista ja mahdollisista toimenpiteistä niiden korjaamiseksi.

Ympäristönsuojelulaki 84 § 1 ja 2 momentti, 84 a § ja 86 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 8.3.2013 nro 13/0054/1

Hallintopakkohakemus

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on vaatinut Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta (myöhemmin ELY-keskus) kaivosyhtiötä valvovana viranomaisena hallintopakkoa käyttäen huolehtimaan, että:

1) Talvivaara Sotkamo Oy (myöhemmin Talvivaara tai toiminnanharjoittaja) määrätään rajoittamaan sulfaattipäästö välittömästi tasolle 100 mg/l tai pienemmäksi, kunnes vireillä oleva ympäristö- ja vesitalousluvan tarkistaminen on ratkaistu. Sulfaattipäästöjen rajoittaminen välittömästi on tarpeen ympäristön laajemman pilaantumisen estämiseksi. Kaivoksen toiminta on keskeytettävä tai ympäristö- ja vesitalouslupa peruutettava, kunnes edellä mainittu sulfaattipäästön vähentäminen on toteutettu.

2) Talvivaara Sotkamo Oy:n veden ottaminen ympäristö- ja vesitalous³luvan lupamääräyksen 88 mukaisesti Kolmisoppijärvestä kielletään, kunnes yhtiö on luotettavasti esittänyt, että sulfaattipäästöt eivät ylitä tasoa 100 mg/l. Veden käyttöä rajoittamalla vähennetään syntyviä jäte³vesiä ja vesistön pilaamista.

3) Määräyksen tehosteeksi asetetaan toiminnan laajuuteen nähden riittävän suuri uhkasakko.

4) Talvivaara Sotkamo Oy määrätään puhdistamaan pilaantuneet vesistöt.

5) Hallintopakkoa koskeva päätös tulee määrätä noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Edellä mainittujen vaatimusten lisäksi hallintopakkoa käytettäessä on varmistettava, että jätevesien sisältämistä muista aineista, kuten natriumista ja mangaanista ei aiheudu vesistöjen pilaantumista ja niistä on annettava erilliset määräykset.

ELY-keskuksen päätös

Kainuun ELY-keskus on päätöksellään 14.6.2012 Dnro KAIELY/5/07.00/2010 katsonut, että ympäristönsuojelulain 13 luvussa tarkoitettujen hallintopakkokeinojen käyttäminen ei ole tarpeen hakemuksen johdosta. ELY-keskus on hylännyt ympäristölautakunnan vaatimukset.

ELY-keskus on päätöksessään selostanut ympäristönsuojelulain 22, 84, 84 a ja 86 §:n säännökset ja perustellut ratkaisuaan muun ohella seuraavasti:

Toiminnanharjoittaja on esittänyt toiminnasta aiheutuvien jätevesien käsittelyn tehostamiseen tähtäävän ohjelman syksyllä 2011 ja tarkentanut sitä keväällä 2012. Toiminnanharjoittaja on toteuttanut ohjelmaa määrätietoisesti esimerkiksi veden kierrätystä lisäämällä sekä jätevesien käsittelyä koskevilla prosessimuutoksilla. Kainuun ELY-keskus on valvontaviranomaisena seurannut asian etenemistä tarkastuksilla ja neuvotteluissa. Toiminnanharjoittaja pyrkii saamaan keskeisen jäteveden ongelmallisuuden aiheuttavan, ennakoitua runsaamman lipeänkäytön oleellisilta osin pienennetyksi muuttamalla hönkien käsittelymenetelmän lipeäpesusta osin katalyyttiseen polttoon. Talvivaara on 24.4.2012 julkaissut suoritettavat investoinnit hönkäkaasujen käsittelemiseksi ja jäteveden puhdistamiseksi alkuperäisessä ympäristölupahakemuksessa esitettyä vastaavalle tasolle. Talvivaaran ilmoituksen mukaan katalyyttisen polttolaitoksen toimittamista koskeva hankintasopimus on allekirjoitettu ja investointi siten varmistunut.

Talvivaara on toteuttanut yhteistyössä VTT:n ja laitevalmistajien kanssa selvityksiä suolan poistosta jätevedestä. Talvivaara on 24.4.2012 julkaistun tiedon mukaan tehnyt sopimuksen käänteisosmoositeknologiaan perustuvan vedenpuhdistuslaitteiston toimittamisesta. Hankinnassa on huomioitu koetoiminnasta saadut tulokset, jotka ennakoivat lupaavaa suolan poistumista purkuvedestä. Talvivaara on 4.5.2012 toimittanut Kainuun ELY-keskukselle 26.4.2012 päivätyn lupahakemuksen täydennyksen. Asiakirja sisältää muun muassa kalvosuodatuslaitteiston koeajon tulokset. Koeajossa saavutetut pitoisuustasot muun muassa sulfaatille, natriumille ja mangaanille jäävät keskimäärin alkuperäisessä ympäristölupa³hakemuksessa esitettyä alhaisemmiksi.

Kainuun ELY-keskus on antanut Talvivaaralle 20.5.2011 kehotuksen, jonka mukaan Talvivaaran tulee saada jäteveden johtamisen haitalliset vesistövaikutukset vastaamaan enintään ympäristölupahakemuksessa esitettyä viimeistään 15.10.2011. Kehotuksessa on esitetty uhka hallintopakkotoimiin ryhtymisestä tarpeen vaatiessa. Kainuun ELY-keskus ei kuitenkaan ole toistaiseksi katsonut keskeyttämisen olevan välttämätöntä ottaen huomioon muun muassa toiminnan päästöjen laadussa ja määrässä tapahtuneet muutokset, haitta-aineiden laatu, seurausten pysyvyys ja haitallisten vaikutusten vähentämis- ja poistamismahdollisuudet toiminnan jatkuessa. Sama koskee muutakin hallintopakkoa ELY-keskuksen päätöksessä yksilöidyin perustein.

Kainuun ELY-keskus on antanut Talvivaaran toiminnan keskeyttämistä koskevassa asiassa päätöksen viimeksi keväällä 2012 ja tätä ennen syksyllä 2011. Tuolloin katsottiin käytössä olleiden tietojen perusteella, osin samoin perustein kuin nyt käsillä olevassa tapauksessa, että perusteita toiminnan välittömälle keskeyttämiselle ei ollut. Kainuun ELY-keskus on todennut saadun selvityksen perusteella, että tilanteen ei kokonaisuutena arvioiden voida katsoa huonontuneen vaan parantuneen verrattuna syksyyn 2011. Tilanne ei ole huonontunut myöskään keväällä 2012 annetun päätöksen perusteena olleisiin olosuhteisiin verrattuna.

Talvivaaran jälkikäsittely-yksiköiltä lähtevien vesien toksisuutta tutkittiin vuoden 2011 viikolla 21 otetuista näytteistä. Vedet eivät olleet akuutisti toksisia vesikirppu-, levä- ja valobakteeritestien perusteella. Tilanne on parantunut lähtevän veden koostumuksen osalta verrattuna kesään 2011.

Ympäristölautakunta on viitannut hakemuksessaan viimeaikaiseen raskasmetallipitoisuuksien kohoamiseen. Talvivaaran kaivoksella on keväällä 2012 tapahtunut poikkeuksellinen päästö, jonka seurauksena lähimpien vesistöjen (muun muassa Ylä-Lumijärvi, Kivijoki ja Kivijärvi) metallipitoisuudet ovat tilapäisesti kohonneet. Kyseinen pitoisuuksien kohoaminen on Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan lyhyt³aikaista ja vaikutusalueeltaan rajallista.

Valvontaviranomaisen valvontatyöhön ja nyt käsiteltävänä olevan hallintopakkohakemuksen johdosta kertyneeseen aineistoon perustuva näkemys on, että Talvivaara on alkuvuonna 2012 työskennellyt niin, että ympäristöön johdetun jäteveden määrää on aikaisempaan verrattuna kyetty merkittävästi vähentämään. Toiminnanharjoittajalla on useita aktiivisessa vaiheessa olevia ja siihen siirtyviä toimenpiteitä (esimerkiksi hönkien käsittely polttamalla, jäteveden puhdistaminen uudella tekniikalla ja vesien kierrätysjärjestelmän tehostaminen), jotka tähtäävät ympäristöön johdettavan jäteveden laadun parantamiseen ja määrän vähentämiseen edelleen.

Mahdollisuus toiminnan välittömään keskeyttämiseen ympäristönsuojelulain 86 §:n nojalla edellyttää aina paitsi välittömän terveyshaitan tai merkittävän muun välittömän ympäristön pilaantumisen aiheutumista, myös sitä, että haittaa ei voida muutoin poistaa tai riittävästi vähentää. Toiminnan keskeyttämiseksi molempien kriteereiden on täytyttävä. Tämän lisäksi edellytetään myös, että lainkohdassa tarkoitetun välittömän hallintopakon käyttäminen on tarkoituksenmukaista. Säännöksen käy³tännön soveltamistarve on ympäristönsuojelulain esitöissä (HE 84/1999 vp) arvioitu harvinaiseksi. On huomattava, että ympäristönsuojelulain 86 §:ssä tarkoitettuun "haitan poistamiseen tai riittävästi vähentämiseen" ei ole liitetty aikaan liittyvää määrettä. Näin ollen on perusteltua tulkita, että paitsi välitön, myös lähitulevaisuudessa tapahtuva haitan poistaminen tai riittävä vähentäminen täyttää lainkohdassa tarkoitetun edellytyksen.

Kaivoksen toiminnasta on aiheutunut lupahakemuksessa arvioidusta poikkeavia ympäristövaikutuksia. Vesistöihin johdettujen jätevesien haitallisuus on ollut suurimmillaan vuodenvaihteessa 2010–2011. Jätevesien koostumusta on saatu keskeisesti parannettua alkusyksyyn 2011 mennessä. Arviossa Talvivaaran kaivoksen vesistövaikutuksista on esitetty vesistöjen tilan kehitys 1.6.2010 lähtien ja mallinnettu tulevaa kehitystä Talvivaaran ympäristöluvan päivitystä koskevassa hakemuksessa esitettyjen luparajojen perusteella arvioiduilla kuormitustasoilla.

Kainuun ELY-keskus on katsonut, että pilaantumisen merkittävyyden arvioinnissa tulee ottaa huomioon muun muassa haitta-aineiden laatu, alueen sijainti sekä alueen koko. Pilaantumista aiheuttaneet haitta-aineet eivät itsessään ole terveydelle vaarallisia. Osa purkuvesistöistä, joissa haitta-ainepitoisuudet ovat ilmenneet korkeampina kuin edempänä vesistöissä, sijaitsee osin kaivospiirin sisällä. Suurimmat haitta-ainepitoisuudet esiintyvät kokonaisuutena arvioiden pienialaisesti järvien syvänteissä, eivätkä suurimmat mitatut pitoisuudet siten kuvaa koko kyseisten järvien tilaa. Tarkkailutulosten mukaan Tuhkajoen tai Jormasjärven kalastoon kaivoksen jätevesillä ei ole ollut havaittavaa vaikutusta. Muun eliöstön kannalta haitallisimmat vaikutukset rajoittuvat lähimpiin purkuvesistöihin. Kaivosta lähimpinä sijaitsevissa järvissä vesi on kerrostunut natrium- ja sulfaattipäästöjen seurauksena, minkä myötä kevät- ja syystäyskierto ovat häiriintyneet. Tämä voidaan katsoa tietyllä tavalla merkittäväksi seuraukseksi. Veden kerrostuminen on seurausta ajanjaksosta, jolloin jätevesien haitta-ainepitoisuudet ovat olleet suurimmillaan. Lähimpien vesistöjen kierron normalisoimiseksi ja sitä kautta tilan parantamiseksi esillä on ollut erilaisten kunnostustoimenpiteiden suorittamisen mahdollisuus. Toiminnanharjoittaja ja valvontaviranomainen ovat sopineet lähimpien purkuvesistöjen kunnostustarpeen seurannasta ja neuvotelleet mahdollisista toimista tilanteen kehittyessä.

Mitä tulee jätevesipäästöjen aiheuttamiin ympäristövaikutuksiin, Kainuun ELY-keskuksen näkemys on, että lähimpien purkuvesistöjen vesien kerrostumisen osalta ympäristönsuojelulain 86 §:ssä tarkoitettua pilaantumisen mahdollisuutta ei voida täysin sulkea pois. Ratkaisussa on siten arvioitu myös mahdollisuuksia ympäristönsuojelulain 86 §:ssä tarkoitetuksi haitan riittäväksi vähentämiseksi tai poistamiseksi muutoin kuin keskeyttämällä toiminta.

Toiminnan keskeyttämisen tarvetta koskevaa asiaa on edellä selostetulla tavalla arvioitava päästöjen aiheuttaman pilaantumisen merkittävyyden lisäksi ja siitä riippumatta myös suhteessa muihin päästöjen poistamis- tai vähentämistoimiin. Ottamatta enemmälti kantaa jätevesipäästöjen aiheuttaman pilaantumisen ympäristönsuojelulain 86 §:ssä tarkoitettuun merkittävyyteen Kainuun ELY-keskus on katsonut esiin tulleen selvityksen ja muun muassa päätöksen liitteinä olevien toiminnan ympäristövaikutuksia koskevien yhteenvetojen perusteella, että se haitallisuus, joka Talvivaaran toiminnasta johtuvista jätevesipäästöistä aiheutuu, on ympäristönsuojelulain 86 §:n tarkoittamalla tavalla poistettavissa tai riittävästi vähennettävissä muutoin kuin keskeyttämällä toiminta. Kainuun ELY-keskuksen arvion mukaan toiminnan jatkaminen jo saavutetuilla ja mallinnetuilla jätevesien haitta-ainepitoisuuksilla ei aiheuta vesien kerrostumista edempänä alapuolisissa vesistöissä eikä sillä ole oleellista vaikutusta kerrostumiseen lähimmissäkään purkuvesistöissä. Kainuun ELY-keskus on pitänyt edellä tarkoitettuja selvityksiä muun muassa jätevesien käsittelyn tehostamiseen liittyvän investoinnin toteuttamisesta siinä määrin luotettavana ja riittävänä osoituksena tilanteen parantumisesta edelleen lähitulevaisuudessa, ettei hallintopakon käyttämistä katsota tarpeelliseksi, koska haitta on poistettavissa tai riittävästi vähennettävissä keskeyttämättä toimintaa. Samoin on sovittu jatkotoimenpiteistä lähimpien purkuvesistöjen kunnostamistarpeen ja -mahdollisuuksien seuraamiseksi. Perusteita toiminnan välittömälle keskeyttämiselle nykytilanteessa ei siten ole olemassa.

Vesistöjen kunnostamista koskevaan vaatimukseen Kainuun ELY-keskus on todennut seuraavaa: Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi määrätä saman lainkohdan 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetelleen palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutuneen haitan. Ympäristönsuojelulain 84 a §:n 1 momentin mukaisesti merkittävän vesistön pilaantumisen tapauksessa ELY-keskuksen on lisäksi määrättävä toiminnanharjoittaja ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa (383/2009) tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin. Merkittävimmät vesistövaikutukset ovat aiheutuneet vesien kerrostumisesta ja siitä seuranneesta kevät- ja syystäyskierron häiriintymisestä. Kainuun ELY-keskus on todennut, että vesistövaikutusten osalta korjaamistoimenpiteitä koskevaa asiaa on tarkasteltu ja toiminnanharjoittaja on teettänyt konsultilla selvityksen vesistön veden laadun kehittymisestä. Selvityksessä on tarkasteltu myös vesistöjen kunnostusmahdollisuuksia. Purkuvesistöjen osalta asiantuntijoilla ei ole selkeää näkemystä käsillä olevaan tilanteeseen soveltuvasta, ympäristön kannalta riskittömimmästä kunnostusmenetelmästä. Kunnostustoimenpiteiden on arvioitu voivan lisätä happamoitumisriskiä. Tarkastelu mahdollisten korjaavien toimenpiteiden valinnan suhteen on vielä kesken, eikä Kainuun ELY-keskus ole toistaiseksi katsonut olevan edellytyksiä korjaavista toimenpiteistä määräämiseen. Tässä arviossa on huomioitu vesistövaikutusten luonne, laatu, vakavuus ja vesistön kerrostumisen luonnollisen palautumisen mahdollisuus. Kaivoksen jätevesien sulfaattipitoisuuden ja samalla tiheyden vähentyessä järvien alusveden on arvioitu korvautuvan hiljalleen laimeammalla vedellä. On huomattava, että ympäristönsuojelulain 84 a §:ssä ei edellytetä välittömiä toimia korjaamiseen ryhtymiseksi. Näin ollen toimenpiteisiin ryhtymiseksi harkinnan käyttäminen tarkoituksenmukaisimpien keinojen löytämiseksi on mahdollista lainkohdan viranomaista velvoittavasta sanamuodosta huolimatta. Edellä esitetty huomioon ottaen Kainuun ELY-keskus on katsonut, että mahdollista puhdistamista koskevaa määräystä ei nykytilanteessa ole välttämätöntä eikä myöskään tarkoituksenmukaista antaa.

Sanamuotonsa mukaisesti ympäristönsuojelulain 84 ja 86 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa valvontaviranomainen voi määrätä lainkohdissa tarkoitetuista asioista. Määräyksen antamiseen ei ole asetettu lakiin perustuvaa ehdotonta velvoitetta. Viranomaiselle on siten korostetusti annettu harkintavaltaa lainkohtien soveltamisen suhteen. Päätöstä tehtäessä tulee viranomaisen harkintavallan rajoissa tapauskohtaisesti ottaa huomioon vallitsevat olosuhteet sekä tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat. Talvivaaran malmin hyödyntäminen perustuu bioliuotusprosessiin. Prosessin hallinta on edellytys malmin hyödyntämisen onnistumiselle. Toiminnan keskeytys, erityisesti vaaditulla tavalla kiireellisesti ja sitä kautta kontrolloimattomasti toteutettuna, ei lopettaisi laitoksen vesiin kohdistuvia päästöjä. Bioliuotuskasoille kohdistuu sadantaa ja alueelta tulee sitä kautta vesiä, joiden varastoimiseen ei ole pitkäaikaisesti varastotilavuutta. Sen lisäksi, mitä edellä on lausuttu toiminnan ympäristövaikutusten laadusta ja niiden muutoksista, Kainuun ELY-keskuksen näkemys on, että toiminnan korjaamisen jatkamiseksi parhaat edellytykset on tapauksessa, jossa toimintaa saadaan jatkaa. Tämä lainsäätäjän sallima, tarkoituksenmukaisuuteen liittyvä näkökohta on osaltaan huomioitu ratkaisua tehtäessä.

Nyt kyseessä olevassa tapauksessa toiminnanharjoittajan jo suorittamien, vaaditun hallintopakon kohdetta tarkoittavien toimenpiteiden, valvontaviranomaisen asiassa esittämien vaatimusten ja päästöissä ja niiden laadussa syksyn 2011 ja kevät–kesän 2012 välillä tapahtuneiden muutosten ja asiassa kokonaisuudessaan saadun selvityksen valossa Kainuun ELY-keskus on katsonut, että käsillä ei ole sellaisia perusteita, jotka edellyttäisivät hallintopakon soveltamista asiassa välittömästi. On lisäksi huomattava, että mikäli toiminnanharjoittaja laiminlyö sille asetetut velvollisuudet vakavalla tavalla niin, että toiminnan keskeyttäminen on välttämätöntä, valvontaviranomaisella on itsenäinen toimivalta antaa ympäristönsuojelulain 13 luvussa tarkoitettu hallintopakkomääräys ilman erillistä ulkopuolista vireillepanoa.

Todettakoon vielä, että Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa on vireillä Talvivaaran kaivoksen ympäristöluvan määräysten sekä säännöstelyä koskevien vesitalouslupamääräysten tarkistaminen. Asian käsittelyn yhteydessä lupaviranomainen päättää toiminnan jatkamisen ehdoista.

Ympäristönsuojelulain 59 §:ssä säädetään luvan peruuttamisesta. Sen 1 momentin mukaan luvan myöntänyt viranomainen voi valvontaviranomaisen aloitteesta peruuttaa luvan, jos 1) hakija on antanut virheellisiä tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet luvan myöntämisen edellytyksiin; 2) lupamääräyksiä on valvontaviranomaisen kirjallisesta huomautuksesta huolimatta toistuvasti rikottu siten, että toiminnasta aiheutuu ympäristön pilaantumisen vaaraa; tai 3) toiminnan jatkamisen edellytyksiä ei saada täytetyksi lupaa muuttamalla 58 §:n mukaisesti. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus.

Kainuun ELY-keskus ei ole edellä mainituin perustein ja huomioiden muun maussa sen, että toimintaa koskeva lupamääräysten päivitysprosessi on vireillä, toistaiseksi katsonut tarpeelliseksi tehdä aloitetta luvan peruuttamiseksi toimivaltaisessa viranomaisessa eli Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa.

Kainuun ELY-keskus on kuullut toiminnanharjoittajaa ympäristönsuojelulain 86 §:ssä säädetyllä tavalla. Koska tällä päätöksellä ei anneta toiminnanharjoittajaa koskevaa kieltoa tai määräystä, Kainuun ELY-keskus ei tehosta päätöstä ympäristönsuojelulain 88 §:n mukaisella uhkasakolla, teettämisuhalla tai keskeyttämisuhalla.

Mitä tulee vedenottoon, toiminnanharjoittaja on toiminut lupamääräysten mukaisesti eikä hallintopakkoon siten ole tämän asian johdosta tarvetta. Kainuun ELY-keskus ei ota kantaa niihin hakemuksessa esitettyihin vaatimuksiin, jotka ovat ympäristölupaviranomaisen tai muun viranomaisen toimivallassa. Näitä ovat esimerkiksi intressivertailun tekeminen, alkuperäisessä lupahakemuksessa määritellyn keskimääräisen sulfaattipitoisuuden alittamisen vaatiminen ja sen selvittäminen, soveltuuko vesistöjen vesi viljelyssä käytettäväksi kasteluvedeksi. Kainuun ELY-keskus on lisäksi todennut, että vahingonkärsijän on mahdollista hakea ympäristölupaviranomaisena toimivalta aluehallintovirastolta korvausta ennakoimattomasta vesistön pilaantumisesta aiheutuvasta vahingosta. Ennakoimatonta vahinkoa koskevan korvaushakemuksen yhteydessä voi esittää myös luvasta poiketen aiheutetun vahingon korvaamista koskevan vaatimuksen.

Ympäristölautakunta on vaatinut päätöstä noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta. Koska vaatimukset on hylätty, Kainuun ELY-keskus on katsonut, että päätöstä ei ole tarpeen määrätä noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Hallintolain 25 §:ssä säädetään asioiden yhdessä käsittelemisestä. Sen mukaan viranomaisen on valmisteltava asiat yhdessä ja ratkaistava ne samalla kertaa, jos viranomaisessa tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa muun samassa viranomaisessa samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisemiseen, jollei yhdessä käsittelemisestä aiheudu haitallista viivytystä. Tätä velvollisuutta ei kuitenkaan ole, mikäli yhdistäminen on asian laadun taikka luonteen vuoksi tarpeetonta. Kainuun ELY-keskus on käsitellyt nyt ratkaistavan asian kanssa samaan aikaan vireillä olleet Talvivaaran toiminnan keskeyttämistä koskevat vaatimukset sekä Talvivaaran tekemät ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitetut poikkeuksellista tilannetta koskevat ilmoitukset soveltuvin osin yhdessä hallintolain 25 §:n mukaisesti. Asiat on ratkaistu samalla kertaa eri päätöksillä.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on vaatinut Kainuun ELY-keskuksen päätöksen kumoamista ja asian palauttamista ELY-keskuksen uudelleen ratkaistavaksi tai hallintopakkotoimenpiteiden määräämistä hallinto-oikeudessa.

Ympäristölautakunta on perustellut vaatimustaan muun muassa sillä, että ympäristöluvan lupaehtoja on rikottu ja edelleen rikotaan ja valvonta³viranomainen laiminlyö valvontatehtäviään. Haitta-ainekuormituksen poikkeama ympäristöluvassa sallitusta on merkittävä ja on johtanut vesistöjen pilaantumiseen. Vuoksen valuma-alueen todellista kuormitusta on vaikea selvittää, koska päästöt jakaantuvat kahdelle valuma-alueelle. Sulfaatin ympäristöluvan mukainen määrä saisi olla 0,6 tonnia päivässä, mutta todellisuudessa vesistöön laskettu määrä on noin 25 tonnia päivässä.

Valvontaviranomainen on tulkinnut lakia väärin. Viranomaisella ei ole vapaata harkintavaltaa hallintopakkolainsäädännön soveltamisessa, kun lupaehtojen rikkominen ja ympäristön pilaantuminen on havaittu. Korjaavista toimenpiteistä tulee määrätä heti vesistön merkittävän pilaantumisen tapahduttua. Vesistön kevät- ja syystäyskiertojen häiriintyminen natrium- ja sulfaattipäästöjen seurauksena voidaan katsoa merkittäväksi seuraukseksi. Lisäksi kadmiumin ja nikkelin laatunormitasot ovat ylittyneet vesistöissä moninkertaisesti jo nykyisellä suunniteltua pienemmällä tuotannolla. Kunnostamistarpeen seuranta ei ole riittävä toimenpide, vaan valvontaviranomaisen velvollisuus on antaa määräys ja toiminnanharjoittajan vastuulla on selvittää menetelmät, joilla vesistöt kunnostetaan.

Toiminnanharjoittajan lupaukset paremmista puhdistustuloksista tulevaisuudessa eivät mahdollista luvasta poikkeamista. Yhtiöllä on ongelmia jätevesien käsittelyssä, koska ympäristöluvan mukainen vesistöön johdettavan jäteveden maksimimäärä on jo käytössä suunniteltua pienemmällä tuotannolla ja yhtiö on hakenut poikkeuslupaa kipsisakka-altaan ohittamiseen.

Ympäristöön päässeiden haitta-aineiden laatu on ympäristölle ja terveydelle vaarallinen. Vaarallisia haitta-aineita ovat muun muassa rikkivety ja raskasmetallit. Pilaantumista on ilmennyt myös kaivosalueen ulkopuolella. Alue sijaitsee vedenjakaja-alueella ja vesistöt ovat virtaamaltaan vähäisiä ja matalia, mikä on johtanut suurien päästöjen takia vesistöjen pilaantumiseen.

Talvivaara Sotkamo Oy on antanut valituksen johdosta vastineen.

Vastineessa on muun muassa todettu, että Talvivaaran kaivoksen toiminnasta ei ole aiheutunut sen laatuisia seurauksia, että perusteet hallintopakon käyttämiselle, toiminnan keskeyttämiselle tai vesistöjen kunnostamisesta määräämiselle olisivat olleet olemassa. Valittajan vaatimukset on hylättävä. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että asiassa on suoritettava katselmus ja suullinen käsittely.

Pohjois-Savon ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antamassa vastineessa on muun muassa todettu, että Talvivaaran päästöt ovat vaikuttaneet merkittävästi vesistöjen veden laatuun, mikä on näkynyt selvimmin veden natrium- ja sulfaattipitoisuuksissa sekä sähkönjohtavuusarvoissa. Korkeat sulfaattipitoisuudet, joita on havaittu Laakajärvessä, ovat olleet omiaan aiheuttamaan haittoja vesieliöille.

Vastine on lähetetty Talvivaara Sotkamo Oy:lle tiedoksi.

Hallinto-oikeus on pyytänyt Talvivaara Sotkamo Oy:ltä lisäselvitystä Kainuun ELY-keskuksen tarkastuspöytäkirjassa 20.4.2012 mainittujen toimenpiteiden toteuttamisesta, vesi- ja ilmapäästöjen pienentymisestä, vesistöihin johdetun jäteveden ja tuotettujen metallien määristä vuoden 2012 aikana, pintavesien vaikutustarkkailun tuloksia vuodelta 2011 ja vuosina 2011 ja 2012 suoritetun pohjavesi- ja kaivovesitarkkailun tuloksia sekä selvityksiä mihin toimenpiteisiin yhtiö on ryhtynyt tai aikoo ryhtyä jätevesipäästöjen vaikutusalueella sijaitsevien järvien tilan parantamiseksi. Lisäksi yhtiötä on pyydetty toimittamaan Laakajärven kalojen raskasmetallipitoisuuksista tehtyjen tutkimuksien tulokset.

Talvivaara Sotkamo Oy on antanut pyydetyn lisäselvityksen.

Kainuun ELY-keskus on antanut valituksen ja yhtiön vastineen johdosta lausunnon esittäen valituksen hylkäämistä.

Hallinto-oikeuden päätöksen merkinnän mukaan Kainuun ELY-keskus on 9.5.2012 ja 14.6.2012 antamillaan päätöksillä ratkaissut Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n ja Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan sekä A:n Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan keskeyttämistä koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeus on antanut päätöksistä tehdyistä valituksista ratkaisunsa samalla kertaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Talvivaara Sotkamo Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta. Hallinto-oikeus on kumonnut Kainuun ELY-keskuksen päätöksen ja palauttanut asian ELY-keskukseen uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut pääasiaratkaisuaan seuraavasti:

Hakemus

Hakija on vaatinut Kainuun ELY-keskusta kaivosyhtiötä valvovana viranomaisena hallintopakkoa käyttäen huolehtimaan, että:

1) Talvivaara määrätään rajoittamaan sulfaattipäästö välittömästi tasolle 100 mg/l tai pienemmäksi, kunnes vireillä oleva ympäristö- ja vesitalousluvan tarkistaminen on ratkaistu. Kaivoksen toiminta on keskeytettävä tai ympäristö- ja vesitalouslupa peruutettava, kunnes edellä mainittu sulfaattipäästön vähentäminen on toteutettu,

2) Talvivaaran veden ottaminen ympäristö- ja vesitalousluvan lupamääräyksen 88 mukaisesti Kolmisoppijärvestä kielletään, kunnes Talvivaara on luotettavasti esittänyt, että sulfaattipäästöt eivät ylitä tasoa 100 mg/l,

3) Määräyksen tehosteeksi asetetaan toiminnan laajuuteen nähden riittävän suuri uhkasakko,

4) Talvivaara määrätään puhdistamaan pilaantuneet vesistöt,

5) Hallintopakkoa koskeva päätös tulee määrätä noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Asiassa saatu selvitys ynnä muuta

Hallinto-oikeus on katsonut, ettei Talvivaara Sotkamo Oy ole asiassa kiistänyt Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan hallintopakkohakemuksessaan ja ELY-keskuksen valituksenalaisessa päätöksessä mainittuja Talvivaaran kaivoksen poikkeuksellisia päästöjä. Poikkeuksellisten päästöjen tapahtumisen osalta asiassa ei ole siten ollut kiistaa.

Asiassa on hallinto-oikeudessa oikeudellisesti ratkaistavana kysymys siitä, onko Kainuun ELY-keskus yllä mainittu seikka huomioon ottaen voinut päätöksessään mainitsemilla perusteilla hylätä Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan hallintopakkohakemuksen.

Kaivoksen Vuoksen vesistön lähivesien puhdistamis- ja kunnostamisvaatimus

Kainuun ELY-keskus on päätöksessään todennut, ettei asiantuntijoilla ole ollut selkeää näkemystä ympäristön kannalta riskittömimmästä kunnostusmenetelmästä ja että Talvivaara Sotkamo Oy on ELY-keskuksen kanssa sopinut purkuvesistöjen kunnostustarpeen seurannasta sekä neuvotellut ELY-keskuksen kanssa mahdollisista toimista tilanteen kehittyessä. ELY-keskus on päätöksessään katsonut mainittujen seikkojen nojalla, ettei asiassa ole päätöksentekohetki huomioon ottaen edellytyksiä korjaavista toimista määräämiseen.

Hallinto-oikeus on katsonut, ettei ELY-keskuksen olisi pitänyt jättää lähivesien kunnostus- ja puhdistustoimia Talvivaara Sotkamo Oy:n omatoimisuuden varaan eikä kaikilta osin hylätä hakijan vaatimusta kaivoksen lähivesien kunnostamiseksi ja puhdistamiseksi. Hallinto-oikeus on katsonut hakijan hakemuksessa ja ELY-keskuksen valituksenalaisessa päätöksessä mainittuihin poikkeuksellisiin päästöihin liittyvät seikat huomioon ottaen, että ELY-keskuksen olisi tullut asettaa Talvivaara Sotkamo Oy:lle velvoite määräaikaan mennessä velvoitteen tehosteeksi asetetuin uhin selvittää kaivoksen Vuoksen vesistön lähivesien kunnostus- ja puhdistamisvaihtoehdot sekä määräaikaan mennessä toimittaa selvitys Kainuun ELY-keskukselle.

Jäljempänä esitetyn perusteella asiaa ei yllä mainituilta osin ratkaista välittömästi hallinto-oikeudessa, vaan Kainuun ELY-keskuksessa asian palautuksen jälkeisessä käsittelyssä.

Lisäselvitys

Yhtiön lisäselvityksen perusteella Talvivaaran kaivoksella on 4.11.2012 alkanut kipsisakka-altaan vuoto, jossa metallipitoista ja hapanta vettä pääsi vuotamaan kaivosalueelle ja kaivosalueen ympäristöön. Kaivosalueen ympäristöön jouduttiin johtamaan vesiä noin neljä vuorokautta, jona aikana etelään johdettiin noin 200 000 m³ ja pohjoiseen noin 20 000 m³. Vuodon seurauksena kaivosalueen lähivesien metallipitoisuudet kohosivat nopeasti. Tilanne kaivosalueella on saatu yhtiön mukaan hallintaan ja vesistöjen metallipitoisuudet ovat vuototilanteen jälkeen laskeneet. Onnettomuuden seurauksena ympäristöön päässeet metallit näyttävät päätyneen etelässä Kivijärven syvänteeseen ja pohjoisessa pääasiassa Salmisen ja Kalliojärven syvänteisiin sekä osa Kolmisoppeen.

Lisäselvityksen mukaan kipsisakka-altaan vuodon havaittuaan yhtiö ajoi metallitehtaan tuotannon alas oma-aloitteisesti. Malmin louhinta on ollut keskeytyksissä jo pidemmän aikaa vaikean vesitasetilanteen johdosta. Yhtiö käynnisti metallitehtaan toiminnan vuodon jälkeen uudelleen vasta, kun se oli saanut toiminnan käynnistämistä koskevan puoltavan lausunnon viranomaisilta.

Uudet hallintopakkovaatimukset ja valituksien täydennykset

Kainuun ELY-keskuksesta saadun tiedon mukaan Kainuun Luonnonsuojelupiiri ry on 5.11.2012 jättämällään hallintopakkohakemuksella vaatinut Talvivaaran kaivoksen metallinjalostuksen keskeyttämistä sekä yhtiön määräämistä selvittämään toiminnastaan aiheutuvat ympäristövaikutukset ja ryhtymään toimenpiteisiin ympäristövahinkojen estämiseksi.

Edelleen Kainuun ELY-keskuksesta saadun tiedon mukaan hakija on vaatinut ELY-keskuksessa 8.11.2012 vireille tulleessa hallintopakkohakemuksessaan Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan keskeyttämistä toistaiseksi ja yhtiön määräämistä korjaamaan vesistön pilaantunut tila ja luontovahingot. Vaatimuksen perusteluina hakija on esittänyt yhtiön ympäristöluvan lupamääräysten jatkuvan rikkomisen ja toistuvat onnettomuudet, joista aiheutuu ympäristön pilaantumista.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksessä mainitussa hallintopakkoasiassa hallinto-oikeudessa Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan välitöntä keskeyttämistä kipsisakka-altaan vuotoon perustuen.

Johtopäätökset

Näin ollen kahdessa Kainuun ELY-keskuksessa vireillä olevassa Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan keskeyttämistä koskevassa uudessa hallintopakkoasiassa ja Vaasan hallinto-oikeudessa vireillä olevassa hallintopakkoasiassa on vaadittu marraskuussa 2012 tapahtuneen kipsisakka-altaan vuodon huomioimista. Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on hakenut yhtiön toiminnan keskeyttämistä Kainuun ELY-keskukselta osittain samoin perustein kuin hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa marraskuun 2012 vuotoon vedoten.

Vaasan hallinto-oikeus ei voi ympäristönsuojelulain 96 §:n mukaisena muutoksenhakutuomioistuimena käsitellä yhtiön toiminnan keskeyttämistä valituksien täydennyksissä mainituilla marraskuun vuotoon liittyvillä uusilla perusteilla, joilla asia on samanaikaisesti vireillä ympäristönsuojelulain mukaisessa valvontaviranomaisessa. Toimivalta uusien perusteiden osalta kuuluu asiassa valvontaviranomaiselle eli Kainuun ELY-keskukselle.

Marraskuussa tapahtuneella vuodolla voi olla merkitystä myös järvien pilaantumisen kannalta ja uusissa vaatimuksissa ja hallintopakkohakemuksissa on osittain kysymys samoista perusteista kuin hallinto-oikeudessa käsiteltävässä asiassa. Kun vielä otetaan huomioon, että kaivoksen toimintaa on rajoitettu ja se on osittain keskeytetty marraskuun vuodon takia, on asiassa kokonaisarvion saamiseksi syytä kumota valituksenalainen päätös ja palauttaa asia Kainuun ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi yhdessä marraskuussa 2012 vireille tulleiden hallintopakkohakemusten kanssa. Asiallisen ratkaisun antaminen valituksenalaisen päätöksen aikaisen tiedon nojalla ei ole edellä todetussa muuttuneessa tilanteessa tarpeen.

Asian näin hallinto-oikeudessa päättyessä enempi lausuminen päätöksen täytäntöönpanoa ja uhkasakon asettamista koskevista vaatimuksista raukeaa.

Ottaen huomioon hallinto-oikeuden ratkaisu ja edellä esitetyt perustelut on enempi asianosaisten kuuleminen vastineista, valituksen täydennyksestä, lisäselvityksestä ja lausunnosta ilmeisen tarpeetonta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 84 a, 86 ja 96 §

Hallintolainkäyttölaki 34 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Talvitie, Reijo Hellman, Yrjänä Honkavaara, Sauli Viitasaari ja Merja Manninen. Asian esittelijä Janne Marttila.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Talvivaara Sotkamo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely ja katselmus.

Hallinto-oikeus on ylittänyt sille kuuluvan tuomiovallan. Hallintopakon käyttämistä koskeva asia on pantu vireille 8.5.2012. ELY-keskus on antanut asiassa päätöksensä 14.6.2012 päätöksentekohetkellä käytettävissä olleiden tietojen perusteella. Nämä tiedot osoittavat, että toiminnanharjoittajan kaivostoiminnan aiheuttamat vesistöpäästöt ovat jatkuvasti vuoden 2012 aikana vähentyneet. Näin ollen Kainuun ELY-keskuksella ei ole ollut edellytyksiä käyttää välillistä hallintopakkoa toiminnanharjoittajan valvonnassa. Hallintopakkokeinot on tarkoitettu käytettäviksi tilanteissa, joissa toiminnanharjoittaja ei oma-aloitteisesti tai ilman hallintopakon uhkaa valvovan viranomaisen kehotuksesta noudata sille kuuluvia velvollisuuksia.

Talvivaaran kaivoksella tapahtui 4.11.2012 onnettomuus, jossa kipsisakka-altaan ympäristöluvan mukainen pohjarakenne rikkoutui ja hapanta, metalleja sisältävää vettä pääsi valumaan kaivosalueelle ja osittain myös sen ympäristöön. SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on 8.11.2012 kipsisakka-altaan vuodon johdosta pannut ELY-keskuksessa vireille uuden hallintopakkohakemuksen, jossa se on vaatinut toiminnan keskeyttämistä. Hallinto-oikeus on kumonnut ELY-keskuksen 14.6.2012 antaman päätöksen ja palauttanut asian käsiteltäväksi ELY-keskuksessa, koska hallinto-oikeus ei ensimmäisenä asteena voi ratkaista kipsisakka-altaan vuotoon liittyviä vaatimuksia. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan asiassa olisi saatava kokonaisarvio, jossa otettaisiin huomioon myös kipsisakka-altaan vuoto.

Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen ja ELY-keskuksen päätös on kumottu virheellisin perustein. Lainsäädäntöä sovellettaessa hallintotuomioistuimen päätösvalta kohdistuu yksinomaan oikeusriidan kohteena olevan hallintopäätöksen lainmukaisuuteen. Hallintotuomioistuin ei voi päätösvaltaansa käyttäessään asettua hallintoviranomaisen rooliin ja tehdä itsenäisiä hallintopäätöksiä.

Päätösharkinnassaan hallinto-oikeuden on otettava huomioon kaikki asiassa saatava selvitys. Valitusprosessin aikana voidaan toimittaa myös uutta asian arviointiin vaikuttavaa selvitystä, jonka perusteella hallinto-oikeus voi palauttaa asian käsiteltäväksi päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Tällaisena uutena selvityksenä ei kuitenkaan voida pitää onnettomuutta, joka on tapahtunut lähes puoli vuotta valituksen kohteena olevan päätöksen tekemisen jälkeen ja jolla ei ole liityntää kaivoksen normaalitoiminnassa aiheutuneisiin päästöihin.

ELY-keskuksen päätöksessä mainitaan keväällä 2012 tapahtunut poikkeuksellinen päästö. Tällä tarkoitetaan primääriliuotuskasan vuotoa, joka tapahtui, kun urakoitsijan kurottajan piikki teki kaivoon reiän ilmastusputken asentamisen yhteydessä. Metallipitoista liuosta pääsi eteläisen jälkikäsittelyalueen kautta Vuoksen vesistöön. Luparajat ylittyivät tuolloin noin puolen vuorokauden ajan ja päästö näkyi Kivijärvessä maaliskuun näytteenottokerralla tavallista korkeampina metallipitoisuuksina. Kivijärven metallipitoisuudet palasivat kuitenkin normaalille tasolle kevään aikana. Edellä kuvattu poikkeuksellinen päästö on ollut luonteeltaan tilapäinen ja vaikutusalueeltaan rajallinen.

SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on hakemuksessaan viitannut myös toiminnanharjoittajan kaivoksen toiminnassa syntyneisiin ja paljon julkisuutta saaneisiin sulfaatti- ja mangaanipäästöihin. Kyseisten aineiden osalta ympäristöluvassa ei ole annettu määräyksiä. Toiminnanharjoittaja on omilla toimenpiteillään kuitenkin aktiivisesti pyrkinyt vähentämään kyseisiä päästöjä ja normaalitoiminnan aikana myös jatkuvasti onnistunut vähentämään sulfaatti- ja mangaanikuormitusta. Tämän osoittavat myös hallinto-oikeudelle toimitetut tarkkailutiedot kaivostoiminnan vesistöpäästöistä.

Hallinto-oikeuden käyttämä käsite "poikkeuksellinen päästö" ja sen oikeudellinen merkitys jää epäselväksi. Poikkeuksellisilla päästöillä perustellaan päätöksessä sitä, että ELY-keskuksen olisi tullut velvoittaa toiminnanharjoittaja uhalla tehostettuna selvittämään kunnostus- ja puhdistamisvaihtoehdot. Toiminnanharjoittaja ei miltään osin ole ympäristölautakunnan kanssa samaa mieltä kaivostoiminnan päästöistä tai niiden vaikutuksista, eikä osapuolten esittämistä kannanotoista voi tehdä hallinto-oikeuden esittämää johtopäätöstä siitä, että kysymys olisi riidaton.

Toiminnanharjoittajan toiminnasta aiheutunut keskeisin ympäristövaikutus on ollut lähimpien vesistöjen keinotekoinen kerrostuminen, joka on johtunut ensi sijassa toiminnassa muodostuvasta sulfaatista, jolle ei ole ympäristöluvassa määrätty raja-arvoja. Toiminnanharjoittaja on oma-aloitteisesti yhteistyössä ELY-keskuksen kanssa selvittänyt mahdollisuuksia kunnostaa kyseiset pienet järvet niin, että kerrostuneisuus saadaan poistettua sekä muuttaa prosessia niin, että kerrostumista aiheuttavia päästöjä saadaan vähennettyä. ELY-keskus on vuoden 2012 aikana tehnyt Talvivaaran kaivoksella 12 tarkastuskäyntiä, joissa yhdeksässä on käsitelty vesiasioita. Lisäksi ELY-keskuksen kanssa on oltu vesiasioihin liittyen puhelinyhteydessä lähes päivittäin. ELY-keskus on ohjannut vahvasti vesiasioiden edistämistä toiminnanharjoittajan toiminnassa ja ollut tietoinen toiminnanharjoittajan tekemistä ja suunnittelemista toimenpiteistä ja niiden aikatauluista.

SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on hallintopakkohakemuksessaan muun muassa vaatinut, että toiminnanharjoittaja määrätään puhdistamaan pilaantuneet vesistöt. ELY-keskus ei ole suostunut vaatimukseen, koska päätöksen antamishetkellä ei ole ollut selvää, millaisia kunnostusmenetelmiä tulisi käyttää. Toiminnanharjoittajan kanssa on sovittu purkuvesistöjen tilan kunnostustarpeen seurannasta ja neuvoteltu mahdollisista toimista tilanteen kehittyessä. Keväällä 2012 arvioitiin, että muutamissa vuosissa tapahtuva luontainen puhdistuminen olisi paras ja riskittömin puhdistusmenetelmä.

Pilaantumisen korjaamista koskevan määräyksen antaminen edellyttää, että on aiheutunut merkittävää vesistön pilaantumista. Ympäristönsuojelulain 84 a §:n tarkoittaman vesistön merkittävän pilaantumisen arvioinnissa on otettava huomioon useita seikkoja. Näitä seikkoja ovat muun muassa vaikutuksen suuruus, kesto ja laajuus vesistössä.

Kun ELY-keskuksen päätöksen aikaan vallinnutta tilannetta arvioidaan kokonaisuutena sekä otetaan huomioon, että kaivoksen lähialueen pienten vesistöjen arvioitiin palautuvan ennalleen joidenkin vuosien kuluessa, ja kun vaikutus kyseisten järvien sisälläkin on ollut alueellisesti hyvin rajallinen, kaivoksen aiheuttamia vesistövaikutuksia ei voida pitää ympäristönsuojelulain 84 a §:n tarkoittamana merkittävänä pilaantumisena. Toiminnasta aiheutunut vesistövaikutus on laajuudeltaan ja kestoltaan rajattua. Merkittävän pilaantumisen kokonaisarvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, etteivät vesistöjen kerrostumista aiheuttaneet sulfaatti, mangaani ja natrium itsessään ole erityisen haitallisia. Vaikutusalueen järvet ovat pieniä ja niiden virkistyskäyttö on ollut vähäistä jo ennen kaivostoiminnan aloittamista. Lisäksi Salminen ja Kalliojärvi kuuluvat alueeseen, joka sisältyy yhtiön kaivospiirin laajennushakemukseen ja tulevat suurella todennäköisyydellä jatkossa olemaan kaivostoiminnan keskellä ja yhtiön hallinnassa, mikä käytännössä tarkoittaa virkistyskäytön estymistä.

Mikäli kysymyksessä olisi ollut merkittävä vesistön pilaantuminen ja tilanne, johon ympäristönsuojelulain 84 a §:ää voitaisiin soveltaa, viranomaisen tulisi päättää tarvittavista toimenpiteistä ympäristövahinkojen korjaamista koskevan lain 6 §:n mukaan. Oikeiden toimenpiteiden valintaa koskeva harkinta olisi ollut ELY-keskuksen päätöksentekohetkellä ennenaikaista ja mahdotonta, koska selvitykset parhaan kunnostusmenetelmän valitsemiseksi olivat kesken. Hallintolain 31 §:n edellyttämää riittävää selvitystä ympäristönsuojelulain 84 a §:n mukaisen määräyksen antamiseksi ei siten ole ollut. Mikään ei myöskään viitannut siihen, ettei toiminnanharjoittaja olisi sovitun mukaisesti hankkinut tarvittavaa selvitystä.

Kevään 2012 lyhytaikainen vuoto ei ole aiheuttanut kaivoksen lähivesistöissä pysyviä vaikutuksia, vaan tilapäisen metallipitoisuuksien kohoamisen, jonka jälkeen tilanne on itsestään palautunut normaaliksi. Jos hallinto-oikeuden päätöksen epäselvän muotoilun tarkoituksena on ollut viitata nimenomaan tuohon yksittäiseen tapahtumaan, ei myöskään ole ollut edellytyksiä määrätä selvittämään puhdistamisvaihtoehtoja ympäristönsuojelulain 84 a §:n nojalla.

Talvivaaran kokoluokan kaivostoiminta on Suomessa kohtuullisen uutta. Yhtiö on kaivoksen monitahoisten prosessien ja vaikutusten selvittämiseksi ja toiminnan mittasuhteiden, sijoittelun ja menettelytapojen ymmärrettäväksi tekemisen vuoksi vaatinut hallinto-oikeutta järjestämään asiassa suullisen käsittelyn ja katselmuksen. Nämä olisivat varmistaneet asian riittävän selvittämisen, kun niissä olisi voitu suullisesti kuulla esimerkiksi vesienhallinnan asiantuntijoita sekä ELY-keskuksen virkamiehiä.

Hallinto-oikeus on kumonnut yhtiölle myönteisen viranomaispäätöksen ja ottanut päätöksensä perusteluissa kantaa muun muassa yhtiön toiminnasta aiheutuneiden päästöjen oikeudelliseen luonteeseen. Kysymyksessä ei siten ole sellainen ratkaisu, jonka kohdalla suullisen käsittelyn ja katselmuksen olisi voitu katsoa olevan ilmeisen tarpeettomia.

Hallintopakkoasioiden käsittelyllä on keskeinen merkitys yhtiön oikeusturvan toteutumisen kannalta, koska pakkokeinoilla saatetaan merkittävästikin rajoittaa yhtiön toimintamahdollisuuksia perustuslain 21 §:ssä ja hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetuin tavoin. Tuomioistuimen mahdollisuus kieltäytyä suullisen käsittelyn toimittamisesta asianosaisen sitä vaatiessa on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitettu poikkeustilanteeksi.

Toiminnanharjoittajan toiminta on ollut poikkeuksellisen mittavan julkisuuden kohteena, eivätkä mediassa esitetyt näkemykset vastaa toiminnanharjoittajan käsitystä omasta toiminnastaan. Asioiden objektiivisen arvioinnin varmistamiseksi olisi ollut tärkeää, että hallinto-oikeus ennen päätöksentekoa olisi tutustunut paikan päällä todelliseen tilanteeseen ja kuullut toiminnanharjoittajan toiminnasta vastaavia asiantuntijoita.

Edellä mainituista syistä korkeimman hallinto-oikeuden tulisi järjestää asiassa suullinen käsittely ja katselmus riittävän selvityksen varmistamiseksi.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on selityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vaatimus Talvivaaran kaivoksen toiminnan saattamisesta ympäristöluvan mukaiseksi ja vaatimukset vesistöjen kunnostamisesta Vuoksen valuma-alueella perustuivat tilanteeseen ennen marraskuussa 2012 tapahtunutta suurta kipsisakka-altaan vuotoa. Kysymyksessä oli kolmas vuoto kipsisakka-altaassa. Neljäs, suuruusluokaltaan toinen suuri vuoto tapahtui huhtikuussa 2013. Hallinto-oikeuden päätös vahvistaa ympäristölautakunnan kannan siitä, että vesistöjen pilaantumista oli tapahtunut merkittävästi jo ennen marraskuun 2012 vuotoa. Myöhemmät päästöt ovat edelleen huonontaneet vesistöjen tilaa ja laajentaneet pilaantunutta aluetta. Myös veden käyttöä koskevat rajoitukset ovat laajentuneet ja tiukentuneet koko ajan. Ympäristölautakunta antoi terveydensuojeluviranomaisena kesäkuussa 2012 suosituksen koskien Talvivaaran kaivoksen jäte³vesiä sisältävän järviveden soveltuvuutta sauna- ja pesuvesiksi Sonkajärven kunnan alueella. Suositus annettiin, kun noin 100 ihmisen allekirjoittaman adressin mukaan järviveden käytöstä aiheutui muun muassa ihoärsytystä. Kainuun maakunta -kuntayhtymän ympäristöterveydenhuolto antoi marraskuussa 2012 suosituksen, jonka mukaan Vuoksen vesistön suunnassa Lumijoen, Ylä-Lumijärven ja Kivijärven (etäisyys Talvivaarasta linnuntietä noin seitsemän kilometriä) alueiden asukkaita, kotitalouksia ja tuotantoyksiköitä suositellaan pidättäytymään vesistöjen talousvesi- ja virkistyskäytöstä. Myöskään vesistä pyydettyä kalaa ei tule syödä. Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän ympäristöterveydenhuolto laajensi keväällä 2013 suositusta koskemaan myös uimista muun muassa Laakajärven pohjoisosissa.

Toiminnanharjoittaja ei ole noudattanut hallinto-oikeuden välipäätöksiä 2.4.2013 nro 13/0081/1 ja 19.4.2013 nro 13/0101/1, vaan juoksuttaa päätösten vastaisesti edelleen jätevettä Vuoksen vesistöön. Hallinto-oikeuden päätös, jonka mukaan vesistöjen pilaantumista oli tapahtunut jo ennen marraskuun 2012 kipsisakka-altaan vuotoa, on oikea, joten hallinto-oikeuden päätöstä ei tule muuttaa. Poikkeuksellisten ja luvattomien päästöjen aiheuttamat vedenlaatumuutokset ovat nähtävissä vesistöjen tarkkailuraporteista.

Hallinto-oikeus on antanut 2.5.2013 päätöksen nro 13/0109/1 koskien toiminnanharjoittajan usein käyttämää ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaista ilmoitusta jätevesien käsittelyssä. Hallinto-oikeus katsoi, että Kuusilampeen varastoituna olevien jätevesien johtaminen vesistöön kaivospiirialueen ulkopuolelle ei voi perustua ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla annettavaan päätökseen. Johtaminen ilman lupamenettelyä ei ole hallinto-oikeuden mukaan hyväksyttävissä silläkään perusteella, että johtamisella saatettaisiin välttää suuremman ympäristöhaitan aiheutuminen.

Toiminnanharjoittaja ei ole noudattanut ennen ELY-keskuksen antamaa päätöstä ympäristöluvan päästöraja-arvoja. Toiminnanharjoittajan tulkinnan mukaan sillä olisi oikeus johtaa ympäristöön kaikkia niitä aineita, joita ei ole ympäristöluvan määräyksissä erikseen mainittu. Toiminnanharjoittaja on ilmoittanut alkuperäisessä ympäristölupahakemuksessaan, että sulfaattipitoisuus jätevedessä on enintään 170 milligrammaa litrassa. Tältä osin ympäristölupahakemus on hyväksytty toiminnanharjoittajan ilmoituksen mukaisesti ja sulfaattipitoisuus saa jätevedessä olla siten enintään mainitun suuruinen. Talvivaaran kaivoksen sulfaattipäästöt ja natriumpäästöt ovat kuitenkin olleet useita tuhansia milligrammoja litrassa. Tästä on aiheutunut vesistöjen keinotekoinen kerrostuminen siten, että vesistöjen luontainen kevät- ja syystäyskierto on suolaisen veden johdosta estynyt. Tällä hetkellä hallinto-oikeuden välipäätöksien vastaisesti juoksutettavissa jätevesissä toiminnanharjoittajan tekemän "puhdistuksen" jälkeen sulfaattipitoisuus on ajoittain jopa yli 10 000 mg/l. Suolainen vesi on tehnyt vesistöjen pohjan läheisistä vesikerroksista hapettomia. Siten aerobisten toimintojen estyminen vesiekosysteemissä on tehnyt vesistöistä suurelta osin elottomia. Tämä tilanne on syntynyt jo ennen marraskuun 2012 kipsisakka-altaan vuotoa. Vesistöt ovat siten merkittävästi pilaantuneita ja vaativat kunnostusta, kuten hallinto-oikeuskin on todennut.

Sulfaattipitoisuuden suuri poikkeama ympäristölupahakemuksessa mainitusta ja päästöjen ympäristövaikutukset ovat merkitykseltään sellaisia, että savukaasujen puhdistaminen lipeällä ja siitä johtuva sulfaatin kertyminen jäteveteen olisivat vaatineet ympäristöluvan muutoshakemuksen, missä olisi määritelty hyväksyttävä sulfaattitaso. Kaikki 170 mg/l ylittävät sulfaattipäästöt ovat luvattomia.

Tällä hetkellä tiedossa on, että tilanne on edelleen huonontunut kevään 2012 tilanteesta. Ympäristölautakunta on toiminnanharjoittajan kanssa eri mieltä siitä, että toiminnanharjoittaja olisi saanut sulfaattipäästönsä hallintaan. Vesistöjen tarkkailutulokset osoittavat, että metallipitoisuudet eivät ole olleet normaalitasolla (luonnontilaisella tasolla) kaivoksen perustamisesta lähtien.

Toiminnanharjoittajan esitys siitä, että päästöt ovat vähentyneet vuoden 2012 aikana, on merkityksetön. Toiminnanharjoittaja on luvattomasti nostanut päästöt moninkertaisiksi luvan sallimiin rajoihin nähden ja tilapäisesti saanut näitä luvattomasti korottamiaan päästöjä hieman laskettua. Ylitykset ovat edelleenkin jääneet moninkertaisiksi eikä ympäristölle haitatonta tasoa ole saavutettu, vaan päästöistä on aiheutunut merkittävää ympäristön pilaantumista. Vaikka korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa pitäydyttäisiin ennen marraskuussa 2012 tapahtunutta kipsisakka-altaan vuotoa edeltäneeseen tilanteeseen, vesistön merkittävän pilaantumisen kriteerit ja kunnostuksen vaatimisen edellytykset täyttyvät eikä hallinto-oikeuden päätöstä ole syytä muuttaa. Tosiasiallisesti tiedossa kuitenkin on, että tilanne on edelleen huonontunut marraskuussa 2012 ja huhtikuussa 2013 tapahtuneiden kipsisakka-allasvuotojen johdosta. Hallinto-oikeuden viittaus kokonaisarvion tekemisestä on perusteltu. Kokonaisarviossa tulee ottaa huomioon, ettei toiminnanharjoittaja noudata hallinto-oikeuden välipäätöksiä juoksutusten rajoittamisesta, vaan juoksuttaa runsaasti jätevettä Vuoksen vesistöön laajentaen pilaantunutta vesialuetta.

ELY-keskuksen olisi tullut käyttää hallintopakkoa toiminnan saattamiseksi ympäristöluvan mukaiseksi ja vaatia vesistöjä kunnostettavaksi jo ennen marraskuuta 2012.

Toiminnanharjoittaja on esittänyt, että se on oma-aloitteisesti ja yhteistyössä selvittänyt vesistöjen kunnostusmahdollisuuksia. Toiminnanharjoittajan neuvottelut ELY-keskuksen kanssa kunnostusmenetelmistä osoittavat, että toiminnanharjoittaja on myöntänyt vesistöjen pilaantumisen ja kunnostustarpeen. Se, että sopivaa kunnostusmenetelmää ei ole neuvotteluissa löydetty, ei ole este sille, että valvontaviranomaisen olisi tullut vaatia toiminnanharjoittajalta selvitystä kunnostusvaihtoehdoista. Selvitykselle olisi tullut asettaa määräaika ja uhka, kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu.

Savo-Karjalan Vesiensuojeluyhdistyksen Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle antamassa lausunnossa 10.4.2013 on esitetty yhteenveto Talvivaaran toiminnan aiheuttamista Vuoksen vesistöalueen tilan muutoksista vuoden 2012 kesän tilanteessa ennen mittavia kipsisakka-allasvuotoja. Yhdistys on muistuttanut muun muassa seuraavista Talvivaaran kaivosteollisuuden toiminnan aiheuttamista Vuoksen vesistöalueen tilan muutoksista vuoden 2012 kesän tilanteessa ennen onnettomuuksia:

- Kivijärvellä sulfaattipitoisuudet ovat ylittäneet akuutin toksisuusvaikutuksen ja muun muassa kalojen mätimunien kuolleisuuden ylittävät raja-arvot ja suolat ovat aiheuttaneet järven pysyvän kerrostumisen

- Kivijärvellä nikkeli- ja kadmiumpitoisuudet ylittävät pääsääntöisesti ympäristölaatunormin ja vastaavasti sinkkipitoisuudet eliöihin vaikuttavan pitoisuustason ja mangaanipitoisuudet terveysperusteisen raja-arvon

- Kivijärven veden laatu vastaa suolapitoisuudeltaan (sulfaatti- ja natrium) Itämeren vedenlaatua ja sen käyttäminen kasteluvetenä aiheuttaa maaperän pilaantumista

- Kalojen elinolosuhteet ovat Kivijärvellä heikentyneet korkeiden aine³pitoisuuksien ja heikentyneen happitilanteen seurauksena

- Kivijärven tila on muuttunut hyvää huonommaksi, jonka perusteella myös ekologinen luokitus on alentunut korkeintaan tyydyttäväksi

- Laakajärvellä nikkelipitoisuus on yksittäisissä näytteissä ylittänyt ympäristölaatunormin ja mangaanipitoisuudet usein terveysperusteisen raja-arvon

- Laakajärven alusveden sulfaatti- ja natriumpitoisuudet ovat kerrostuneisuuden aikana olleet huomattavan korkeita pidentäen kerrostuneisuusaikoja ja alentaen sedimentin fosforinpidätyskykyä

- Laakajärvellä jätevesien on havaittu kulkeutuneen myös järven itäosaan, joten kuormituksen haitallisia vesistövaikutuksia aiheuttava alue kattaa jo tällä hetkellä koko Laakajärven

- Talvivaaran kaivosteollisuuden vaikutukset ovat mitattavissa Kalla³vedellä saakka sulfaattipitoisuuden ja sähkönjohtavuuden kohoamisena.

Lausunto tulee ottaa huomioon kokonaisuudessaan ratkaistessa kysymystä, onko Vuoksen vesistöalueella tapahtunut kunnostusta vaativaa vesistöjen pilaantumista ennen marraskuun 2012 kipsisakka-allasvuotoa.

Ympäristölautakunta on esittänyt, että vesistötarkkailuista pyydetään tarpeellisiksi katsotuilta ajanjaksoilta alkuperäiset tutkimusraportit tarkkailun suorittajilta tai valvovalta viranomaiselta. Ympäristölautakunta on liittänyt selityksensä liitteeksi Talvivaaran konsulttina toimivan Pöyry Finland Oy:n yhteenvedon vuoden 2012 tarkkailusta.

Hallinto-oikeuden päätös on oikea ja lainmukainen. Lainvastaista on toiminnanharjoittajan toiminta vastoin ympäristöluvan määräyksiä ja ympäristön pilaaminen. Ympäristölautakunnan esittämien vaatimusten ajankohtana huhtikuussa 2012 vesistöjen merkittävä pilaantuminen oli nähtävissä muun muassa vesistöjen pysyvänä kerrostumisena korkeiden suolapitoisuuksien johdosta, vesistöjen happikatona ja kohonneina metallipitoisuuksina. Tällaisia vaikutuksia ei ole otettu huomioon aluehallintoviraston antamassa Talvivaaran kaivoksen toimintaa koskevassa ympäristöluvassa.

Kainuun ELY-keskus on lausunnossaan esittänyt, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota lainvastaisena ja ELY-keskuksen päätös on saatettava voimaan.

Hallinto-oikeuden ei olisi tullut tarkoituksenmukaisuusperusteella kumota ELY-keskuksen päätöstä ja palauttaa hallintopakkoasiaa sille uudelleen käsiteltäväksi. Päätös voidaan kumota ja palauttaa päätöksen tehneelle viranomaiselle vain sillä perusteella, että päätös olisi sen antamishetkellä olleen lain ja tuolloin tiedossa olleiden tosiseikkojen perusteella tullut antaa toisensisältöisenä. Uutena asiaan vaikuttavana selvityksenä ei voida pitää puoli vuotta päätöksenteon jälkeen tapahtunutta kipsisakka-altaan vuotoa, jolla ei ole yhteyttä Talvivaaran kaivoksen normaalitoiminnan päästöihin.

Talvivaara Sotkamo Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että vastuullisena toimijana yhtiö pyrkii poistamaan aiheutuneita vaikutuksia. Sulfaatti-, natrium- ja mangaanipäästöistä aiheutuneet vaikutukset eivät ELY-keskuksen päätöksentekohetkellä (14.6.2012) kuitenkaan ole olleet sellaisia, että niitä voitaisiin missään oloissa pitää merkittävänä pilaantumisena. Edellä mainittujen päästöjen merkittävin vaikutus on ollut vesistöjen kerrostuminen, jota on esiintynyt aivan kaivosalueen lähimpien pienten järvien syvänteissä. Kerrostumisen on arvioitu poistuvan luonnollisen korjaantumisen kautta ilman aktiivisia toimenpiteitä vesistössä.

Marraskuussa 2012 tapahtuneen kipsisakka-allasonnettomuuden aiheuttamien vaikutusten vuoksi tarpeelliset toimenpiteet tulee arvioida erikseen.

Vastaselitys on annettu Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnalle tiedoksi.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätökset myös asioissa, jotka koskevat

1. Talvivaara Sotkamo Oy:n valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 4.3.2013 nro 13/0047/1 (Dnro 1043/1/13),

2. Talvivaara Sotkamo Oy:n valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 8.3.2013 nro 13/0053/1 (Dnro 1124/1/13),

3. Talvivaara Sotkamo Oy:n valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 8.3.2013 nro 13/0055/1 (Dnro 1123/1/13) ja

4. Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n sekä B:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksia valtioneuvoston päätöksestä 1.3.2012.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen sillä perusteella tehtynä, että hallinto-oikeudessa olisi tullut toimittaa suullinen käsittely ja katselmus. Vaatimus suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely ja katselmus

Hallinto-oikeudessa ei ole ratkaistu hallintopakkoasiaa sisällöllisesti. ELY-keskuksen päätös on kumottu ja asia on muun ohella olosuhteiden muutoksen vuoksi palautettu ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Tähän nähden suullisen käsittelyn toimittaminen on ollut tuossa vaiheessa hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Myöskään katselmuksen toimittaminen ei hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan ole ollut tarpeen asian selvittämiseksi.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely ja saman lain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus.

Asiassa on jäljempänä kohdassa 2 lausutun mukaisesti arvioitava se, onko asiaan saatu sellaista uutta selvitystä, jonka johdosta asia on palautettava sitä asiallisesti ratkaisematta ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Sanotun seikan arvioiminen ei edellytä suullisen käsittelyn eikä katselmuksen toimittamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaan arvio on mahdollista tehdä asiakirjojen perusteella. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Talvivaara Sotkamo Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys sekä asiassa annettava ratkaisu, suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi:

1) kieltää sitä, joka rikkoo ympäristönsuojelulakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä;

2) määrätä sen, joka rikkoo ympäristönsuojelulakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;

4) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan tämän lain vastaista pilaantumista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan osalta määräyksen antaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jos toimivaltainen lupaviranomainen on aluehallintovirasto tai se on 33 §:n nojalla myöntänyt ympäristöluvan, ja muutoin kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.

Ympäristönsuojelulain 84 a §:n 1 momentin mukaan, jos 84 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun rikkomuksen tai laiminlyönnin seurauksena aiheutuu merkittävää vesistön pilaantumista tai luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitettu luontovahinko, on sen lisäksi, mitä ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentissa säädetään, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen määrättävä toiminnanharjoittaja ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa (383/2009) tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos vesistön merkittävä pilaantuminen tai luontovahinko on aiheutunut onnettomuuden tai muun ennakoimattoman syyn seurauksena, on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen määrättävä vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin.

Ympäristönsuojelulain 86 §:n 1 momentin mukaan, jos ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta aiheutuu välitöntä terveyshaittaa tai merkittävää muuta välitöntä ympäristön pilaantumista, valvontaviranomainen voi keskeyttää toiminnan, jollei haittaa voida muutoin poistaa tai riittävästi vähentää. Toiminnanharjoittajaa tulee mahdollisuuksien mukaan kuulla ennen keskeyttämistä.

Asiassa saatu selvitys

Toiminnanharjoittaja on esittänyt ympäristö- ja vesitalouslupaansa koskevassa lupahakemuksessa keskimääräiset pitoisuudet eräille alkuaineille ja yhdisteille. Talvivaaran kaivoksen yhteydessä toimivalta metallitehtaalta vesistöihin johdettavassa jätevedessä on ollut toiminnan alkuvaiheessa ennakolta arvioitua enemmän muun muassa sulfaattia, natriumia ja mangaania, mistä johtuen lähimpien purkuvesistöjen vesien pitoisuudet edellä mainittujen alkuaineiden ja yhdisteiden osalta ovat nousseet YVA-menettelyssä ja ympäristölupahakemuksessa arvioitua suuremmiksi. Päästöjen seurauksena Salmisen, Kalliojärven ja Kivijärven vesi on kerrostunut.

Asiakirjojen mukaan toiminnanharjoittaja on Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston 29.3.2007 myöntämän ympäristö- ja vesitalousluvan lupamääräysten vastaisesti johtanut metallitehtaan prosessivesiä kipsisakka-altaan ohi.

Edellä selostetun vahinkojen estämistoimenpiteen lisäksi toiminnanharjoittaja on esittänyt kaivostoiminnasta aiheutuvien jätevesien käsittelyn tehostamiseen tähtäävän ohjelman syksyllä 2011 ja tarkentanut ohjelmaa keväällä 2012. Toiminnanharjoittaja on toteuttanut ohjelmaa muun muassa veden kierrätystä lisäämällä ja jätevesien käsittelyä koskevilla prosessimuutoksilla. Toiminnanharjoittaja pyrkii saamaan keskeisen jäteveden ongelmallisuuden aiheuttavan ennakoitua runsaamman lipeänkäytön oleellisilta osin pienennetyksi muuttamalla hönkien käsittely³menetelmän polttoon.

Toiminnanharjoittaja on myös alkuvuonna 2012 työskennellyt siten, että ympäristöön johdetun jäteveden määrä on aikaisempaan verrattuna kyetty merkittävästi vähentämään.

Oikeudellinen arviointi

Toiminnanharjoittaja on omatoimisesti edellä selostetuin tavoin pyrkinyt estämään lisävahinkojen syntymistä ja tehostanut jätevesiensä käsittelyä. Toiminnanharjoittaja ei ole siten laiminlyönyt noudattaa ELY-keskuksen asiassa antamia ohjeita. Toimintaa on kuitenkin jatkettu eräiltä osin lainvoimaisesta luvasta poiketen. Lupa on myönnetty edellyttäen, että hakemuksessa ilmoitetut pitoisuudet yksilöidyille aineille ja yhdisteille eivät ylity, vaikka lupaan ei olisikaan sisällytetty niitä koskevia raja-arvoja.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeuskin, ettei ELY-keskuksen olisi pitänyt jättää lähivesien kunnostus- ja puhdistustoimia kokonaan Talvivaara Sotkamo Oy:n itsensä määrittelemien toimien varaan eikä kaikilta osin hylätä Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan vaatimusta kaivoksen lähivesien kunnostamiseksi ja puhdistamiseksi.

Sittemmin hallintopakkoasian tultua ELY-keskuksessa 14.6.2012 ratkaistuksi kaivosalueella ovat tapahtuneet marraskuussa 2012 ja keväällä 2013 edellä mainitut suurvuodot. Lisäksi on muun ohella ollut vireillä toiminnanharjoittajalle 29.3.2007 myönnetyn ympäristö- ja vesitalousluvan vesien johtamista koskevien määräysten muuttamista koskeva hakemus. Toiminnanharjoittajan ympäristö- ja vesitalouslupapäätöstä on sittemmin muutettu Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 31.5.2013 antamalla päätöksellä nro 52/2013/1, joka ei ole vielä lainvoimainen. Hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.10.2013 nro 13/0297/1 muuttanut lupamääräyksen täytäntöönpanomääräystä.

Ympäristö- ja vesitalousluvan vesien johtamista koskevien lupamääräysten muututtua toiminnanharjoittajaa ei enää voida velvoittaa noudattamaan alkuperäisen 29.3.2007 myönnetyn ympäristö- ja vesitalousluvan lupamääräyksiä.

ELY-keskukseen on myöhemmin tullut vireille saman toiminnanharjoittajan toimintaa koskevia muita hallintopakkohakemuksia, joiden yhdessä käsitteleminen esillä olevan hakemuksen kanssa on perusteltua. Asiat on ratkaistu osittain ELY-keskuksen 31.10.2013 antamilla päätöksillä, osin ne ovat edelleen vireillä.

Edellä kerrottujen ELY-keskuksen päätöksen jälkeen tapahtuneiden olosuhteiden muutosten vuoksi ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla asia on palautettu ELY-keskukselle käsiteltäväksi yhdessä muiden hakemusten kanssa kokonaiskäsityksen saamiseksi ympäristövaikutuksista ja mahdollisista toimenpiteistä niiden korjaamiseksi.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja edellä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Tuulia Riikonen.